Oikeusministeriön asettamien selvitysmiesten arviomuistio Tuomioistuinten keskushallinnon uudistaminen

Transkriptio

1 Dnro 14/31/ (8) Oikeusministeriö Oikeusministeriön lausuntopyyntö , OM 3/39/2014 Oikeusministeriön asettamien selvitysmiesten arviomuistio Tuomioistuinten keskushallinnon uudistaminen Oikeusministeriö on pyytänyt valtiontalouden tarkastusviraston lausuntoa otsikossa ilmenevästä selvitysmiesten arviomuistiosta (oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 2/2015). Selvitysmiesten tehtävänä oli laatia arviomuistio tuomioistuinten keskushallinnon uudistamisesta perustamalla tuomioistuinvirasto. Selvitysmiesten tuli arvioida ainakin tuomioistuinlaitoksen talouteen ja kehittämiseen liittyvien tehtävien jako oikeusministeriön ja tuomioistuinviraston välillä, ylimpien tuomioistuinten perustuslakiin perustuvan valvontaroolin ja tuomioistuinviraston roolin välinen suhde, tuomioistuinviraston johtaminen, hallintorakenne ja virkanimitykset erityisesti pohjoismaiset kokemukset huomioon ottaen, tuomioistuinviraston perustamisesta aiheutuvat kustannus- ja henkilöstövaikutukset sekä se, miten tuomioistuinten hallintotehtäviä voitaisiin vähentää ja hoitaa keskitetysti. Oikeusministeriön toimeksiannosta oikeusturvaohjelmaa valmistellut neuvottelukunta esitti yhtenä ehdotuksena tuomioistuinviraston perustamista laatimassaan Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa vuosille Selvitysmiesten työ pohjautuu tähän ehdotukseen. Tuomioistuinviraston mahdollinen perustaminen valmistellaan erikseen asetettavassa laajapohjaisessa toimikunnassa. Tarkastusvirastolla ei ole erityistä huomautettavaa arviomuistion sisältöön, mutta se haluaa nostaa esiin eräitä tärkeinä pitämiään seikkoja tuomioistuinviraston asemasta, tehtävistä, organisaatiosta ja perustamisen vaikutuksista sekä tuomioistuinlaitoksen toiminnan kehittämisestä. Lausuntonaan tarkastusvirasto toteaa seuraavaa: 1 Muistion lähtökohdista Tarkastusvirasto pitää selvitysmiesten selvitystyölleen asettamia lähtökohtia hyvinä. Ne ovat tuomioistuinten riippumattoman aseman korostaminen, tuomioistuinten hallintotehtävien hoidon järjestäminen niin, että se palvelee mahdollisimman hyvin tuomioistuinten tuloksellista ja tehokasta toimintaa ja siten osaltaan vahvistaa tuomioistuinten lainkäyttötoiminnan korkeaa laatua ja oikeusvarmuutta. Tarkastusvirasto näkeekin tuomioistuinviraston mahdollisen perustamisen yhdeksi suurimmaksi merkitykseksi sen, että se tuomioistuinten itsenäisen aseman ohella korostaa tuomioistuinten riippumattomuuteen vastapainona kuuluvaa tuomioistuinlaitoksen omaa vastuuta asioiden tehokkaan ja tarkoituksenmukaisen käsittelyn järjestämisestä ja menettelytapojen yhdenmukaisuuden toteuttamisesta sekä mahdollistaa nykyistä paremmat välineet tämän vastuun toteutumiselle myös käytännössä. Tätä vastuuta ja tarvetta menettelyjen yhdenmukaisuudelle tarkastusvirasto on myös korostanut uudesta tuomioistuinlaista antamassaan lausunnossa (152/31/2014) sekä tuomioistuimia koskeneessa tarkastustoiminnassaan (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 125/2006, Käräjäoikeuksien tulosohjaus ja johtaminen ja Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomukset 169/2008, Hallinto-oikeudet). Valtiontalouden tarkastusvirasto korostaa, että tuomioistuinviraston perustamista ei pidä tarkastella säästötoimena vaan investointina oikeudenhoidon laadulliseen ja sisällölliseen kehittämiseen sekä PUH

2 2 (8) tuomioistuinlaitoksen osaamisen, tietojärjestelmien ja prosessien kehittämiseen. Jatkovalmistelussa olisikin hyvä vielä tarkentaa näistä lähtökohdista kustannushyötyanalyysiä viraston perustamisen hyödyistä ja kustannuksista. 2 Kansallinen ja kansainvälinen kehitys Tuomioistuinviraston perustaminen on tarkastusviraston käsityksen mukaan hyvin linjassa sekä valtion keskushallinnon kehittämiselle asetettujen tavoitteiden että oikeusministeriön hallinnonalalla jo tapahtuneen kehityksen kanssa. Selvitysmiehet viittaavat muistiossa Valtakunnanvoudinviraston perustamisen vuoksi tapahtuneeseen myönteiseen kehitykseen. Tarkastusvirasto tuo esiin myös ne myönteiset kokemukset syyttäjälaitoksen ohjauksen tiivistymisenä sekä organisaation ja toiminnan kehittymisenä, joita Valtakunnansyyttäjänviraston perustamisen jälkeen aikaa myöden on tapahtunut. Tuomioistuinlaitos on monella tavoin syytäjä- ja ulosottolaitosta vielä haastavampi ministeriötason ohjauksen kohde. Tarkastusviraston tarkastustoiminnassa ei ole tullut esiin sellaisia konkreettisia käytännön ongelma- tai ristiriitatilanteita tuomioistuinlaitoksen ohjauksessa, jotka olisivat johtuneet poliittisesti johdetun ministeriön toimista. Tuomioistuinviraston perustaminen loisi kuitenkin hyvät mahdollisuudet tuomioistuinlaitoksen ja sen toiminnan vastaavanlaiseen kehittymiseen kuin ulosotto- ja syyttäjäntoimessa mahdollistamalla selvitysmiesten esittämin tavoin riippumattoman tuomioistuinviraston oikeusministeriötä vahvemman ohjausotteen. Samalla se vapauttaisi oikeusministeriön koko hallinnonalansa strategiseen johtamiseen ja kehittämiseen sekä hallitustason poliittisen päätöksenteon valmisteluun ja varsinaiseen lainvalmisteluun. Tarkastusvirasto toteaa, että huomioon ottaen kansallisen keskushallinnon kehittämistyön tavoitteet ja oikeusministeriön hallinnonalalla vireillä olevat uudistushankkeet, esimerkiksi korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen, uusi tuomioistuinlaki sekä hankkeet hallintolainkäytön alalla, selvitystyön ajankohta tuomioistuinten keskushallinnon uudistamiseksi ja tuomioistuinviraston perustamismahdollisuuksien selvittämiseksi on erityisen sovelias. Tarkastusvirasto on jo vuonna 2006 tarkastuksessaan antanut suosituksen, että oikeusministeriön tulisi selvittää sekä edellytykset tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon järjestämiseksi ministeriöstä erillisen keskushallintoyksikön pohjalle että edellytykset jatkaa ja kehittää tuomioistuinlaitosta nykyisen keskushallinnon pohjalta (Käräjäoikeuksien tulosohjaus ja johtaminen. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 125/2006,). Suosituksen mukaan selvitystyössä olisi kiinnitettävä huomiota toiminnallisten hyötyjen ja haittojen ohella taloudellisiin näkökohtiin. Suomalaisessa oikeuspoliittisessa keskustelussa asia on ollut usein esillä. Pohjoismaisen ja muun kansainvälisen kehityksen yleisenä suuntana on ollut jo pitkään tuomioistuinten keskushallintotehtävän siirtäminen pois ministeriötasolta erillisille keskushallintoyksiköille. Euroopan neuvoston piirissä on annettu asiaa koskevia suosituksia. Oikeudenhoidon uudistamisohjelmaan pohjautuva selvitysmiesten työ vastaa siis jo pitkään esillä olleita tarpeita asian selvittämiseksi. Tuomioistuinviraston mahdollinen perustaminen noudattaisi yleistä kansainvälistä kehitystä. Tärkeää on tarkastusviraston käsityksen mukaan kuitenkin huolehtia tuomioistuinviraston riippumattomuudesta, monialaisesta asiantuntemuksesta ja toimintaedellytyksistä ja luoda niille riittävät takeet arviomuistiossa esitetyin tavoin. 3 Tuomioistuinviraston asema hallinnossa Tarkastusvirasto korostaa selvitysmiesten tavoin erityisen huomion kiinnittämistä tuomioistuinviraston itsenäiseen asemaan suhteessa oikeusministeriön ja yhtyy käsitykseen siitä, että perusteita ei myöskään ole viraston sijoittamiseen eduskunnan yhteyteen. Kun viraston tehtäviin kuuluisivat tuomioistuinten, myös korkeimpien oikeuksien, toimintaa palvelevat operatiiviset keskushallintotehtävät ja tuomioistuimia tukevat muut tehtävät sekä tuomioistuinten toiminnan kehittämistehtävät, tuomioistuinviraston tulisi olla osa tuomioistuinlaitosta. Jotta virasto voisi tuoda lisäarvoa nykytilanteeseen verrattuna, tulee sillä olla riittävien toimivaltuuksien ja asiantuntemuksen ohella myös riittävät voima-

3 3 (8) varat, jotta se voisi suoriutua asemansa mukaisista tehtävistä. Selvitysmiesten tavoin tarkastusvirasto korostaa sitä, että kyse on pitkälti tuomioistuinten toiminnan tehostamisesta, kehittämisestä ja laadun parantamisesta. Korkeimpien oikeuksien perustuslain mukainen lainkäytön valvontatehtävä ei olisi ristiriidassa tuomioistuinviraston aseman kanssa. Tarkastusviraston käsityksen mukaan tuomioistuinvirasto voisi edistää tätä tehtävää esimerkiksi yhteistyömahdollisuuksien luomisella ja mahdollistamalla hallinnollisista tehtävistä vapautuvien resurssien suuntaamiseen tämän tehtävän hoitamiseen. Haasteen tuomioistuinviraston asemalle siten, että se kykenee suoriutumaan sille arviomuistiossa kaavailluista tehtävistä ja asemasta tavalla, joka tuottaa lisäarvoa koko tuomioistuinlaitokselle, muodostavat sekä valtiontalouden niukkeneva tilanne sekä tarve huolehtia siitä, että viraston perustaminen ei johda tuomioistuinten varsinaisen tehtävän lainkäytön voimavarojen vähenemiseen. Tämä on myös se huoli, joka tuomioistuinlaitoksen piirissä käydyssä keskustelussa on esitetty. Selvitysmiehet ovat todenneet tarpeen ja mahdollisuudet voimavarojen uudelleen jakamiseksi rakenteellisten ja toiminnallisten sekä käytännön työn järjestämistä koskevien uudistusten seurauksena sekä esittäneet joitakin mahdollisuuksia resurssikysymyksen ratkaisemiseksi ja arvioita lisämäärärahojen määrästä. 4 Tuomioistuinviraston tehtävät 4.1 Yleistä tehtäväkentästä ja tavoitteista Selvitysmiehet toteavat, että tuomioistuinvirasto vastaisi siitä, että koko tuomioistuinlaitoksen toiminta on järjestetty mahdollisimman hyvin ja että rajalliset voimavarat käytetään tehokkaasti. Tämän ohessa kukin tuomioistuin vastaisi luonnollisesti edelleen oman toimintansa järjestämisestä vastaavalla tavalla. Tuomioistuinviraston keskeisiä tehtäviä olisi ohjata yksittäisiä tuomioistuimia tarkoituksenmukaiseen ja tulokselliseen toimintaan ja varainkäyttöön. Sillä olisi tähän muistiossa sille kaavaillun aseman perusteella paremmat mahdollisuudet kuin oikeusministeriöllä on ollut erityisesti, mitä tulee toiminnan tarkoituksenmukaiseen ja tulokselliseen järjestämiseen. Kun tuomisistuinvirastolle keskitettäisiin oikeusministeriön nykyisin hoitamat operatiiviset tuomioistuinten hallintoon liittyvät tehtävät, on luontevaa, että sille keskitettäisiin myös kaikki ne yksittäisten tuomioistuinten hoitamat hallinnolliset tehtävät, jotka voidaan ja on tarkoituksenmukaista hoitaa keskitetysti. Tällä tavoin tuomioistuinlaitoksen keskushallinnon järjestämisestä tuomioistuinvirastomallilla saataisiin myös paras käytännön hyöty. Selvitysmiesten esittämien hyötyjen joukosta tarkastusvirasto korostaa erityisesti sitä, että näin tuomioistuimissa olisi mahdollista keskittää voimavaroja lainkäyttötehtäviin. Selvitysmiehet toteavat, että tuomioistuinvirastossa voitaisiin selvittää ja valmistella yhdenmukaisia hallinnollisia menettelytapoja ja käytäntöjä, joiden käyttöön ottamisesta viime kädessä päättäisi kukin tuomioistuin. Tarkastusvirasto toteaa, että kun selvitysmiestenkin tavoitteena on mahdollisimman selkeän tehtävänjaon aikaan saaminen tuomioistuinviraston ja tuomioistuinten välillä, tulisi sen olla selkeä myös tällaisessa kysymyksessä, jotta tavoiteltu yhdenmukaisuus myös hallinnollisten asioiden hoitamisessa saavutettaisiin. Toisaalta olisi tarpeen huolehtia myös siitä, että tuomioistuinviraston voimavaroja ei käytettäisi epätaloudellisesti. Menettelyiden kehittämisessä tuomioistuinvirastolle soveltuu erityisesti koulutus ja laajempi osaamisen kehittäminen sekä sähköisten prosessien ja tietojärjestelmien kehittäminen. 4.2 Tuomioistuinlaitoksen tulosohjaus ja resurssien jako Tarkastusvirasto pitää tärkeänä selvitysmiesten arviomuistiossa useissa kohden korostamaa tarvetta oikeusministeriön ja tuomioistuinviraston kiinteästä yhteistyöstä ja kanssakäymisestä. Tämä korostuu erityisesti tuomioistuinviraston laatiessa talousarviotaan ja sitä käsiteltäessä. Tarkastusvirasto pitää selvitysmiesten tavoin erittäin tärkeänä sen selvittämistä, millä tavoin tuomioistuinvirasto voisi osallistua ja vaikuttaa valtion kehys- ja talousarviovalmisteluun tuomioistuinlaitosta koskevilta osin. Tällä varmistettaisiin tuomioistuinviraston perustamisella tavoiteltujen hyötyjen toteutumista tuomioistuin-

4 4 (8) laitoksen riippumattomuuden sekä sen tehtävien hoitamiselle ja kehittämiselle tärkeiden asioiden edistämisessä. Oikeusministeriön hallinnonalan tarkastustoiminnassa on eri yhteyksissä noussut esille kysymys yhtä vuotta pidemmän tarkastelun hyödyllisyydestä hallinnonalan tulosohjauksessa. Tämän vuoksi tarkastusvirasto kannattaa selvitysmiesten esittämää tavoitetta yhtä vuotta pitempien linjausten aikaansaamiseksi tuomioistuinlaitoksen toiminnan taloudellisille puitteille. Tämä edellyttää, että tuomioistuinviraston valmistelun ja finanssipoliittisen lain (869/2012) ja sen nojalla annettujen säädösten perusteella julkisen talouden keskeiseksi ohjausasiakirjaksi valtiovarainministeriön johdolla valtioneuvostossa laadittavan julkisen talouden suunnitelman valmistelun välillä saadaan luotua riittävän tiivis käytännön yhteys. Tarkastusvirasto pitää hyvänä selvitysmiesten ehdotusta siitä, että tuomioistuinvirasto antaisi vuosittain eduskunnalle kertomuksen toiminnastaan. Kun tällaisen kertomuksen käsittely eduskunnassa mahdollistaisi niin haluttaessa myös laajemman parlamentaarisen keskustelun tuomioistuinlaitoksen tilasta ja kehittämisestä, takaisi se nykyistä paremmin tuomioistuinlaitoksen erityispiirteiden ja - tarpeiden nousemisen esiin eduskunnan piirissä. Tällä tavoin varmennettaisiin myös eduskunnan tietopohjaa valtion ydintehtävää oikeudenhoitoa hoitavaa sekä yhteiskunnan häiriötöntä toimintaa ja yhteiskuntarauhaa ylläpitävää tuomioistuinlaitosta koskevien päätösten pohjaksi. Menettely tukisi näkyvästi myös tuomioistuinlaitoksen valtiosääntöistä asemaa. Tällaiseen kertomukseen kuitenkin sisältyy valtiosääntöoikeudellisesti pulmallisia kysymyksiä. Tarkastusvirasto jakaa selvitysmiesten arvion siitä, että kun tuomioistuinvirasto kävisi tulosneuvottelut yksittäisten tuomioistuinten kanssa, niissä voitaisiin ottaa perustellusti nykyistä aktiivisempi ote. Oikeusministeriö on omassa tulosohjauksessaan noudattanut huolella ja varovaisuudella linjaa, joka ei ole asettanut sen ohjausta ja tuomioistuinlaitoksen riippumatonta asemaa ristiriitaan. Tämä ote on ilmennyt myös tarkastusviraston tarkastustoiminnassa, eikä siinä ole noussut esiin käytännön tilanteita, jotka olisivat loukanneet tätä riippumattomuutta. Lainkäyttö ja tuomioistuimet ovat kuitenkin osa valtion verovaroin ylläpitämää toimintaa, joka on samojen taloudellisuutta ja tehokkuutta koskevien vaatimusten kohteena kuin muukin valtion toiminta ja jolle on voitava asettaa samat toiminnan tarkoituksenmukaisen ja tehokkaan järjestämisen vaatimukset. Kun tulosohjaajana olisi omassa asemassan muista valtiomahdeista mahdollisimman riippumaton tuomioistuinvirasto, jonka johdossa olisi mukana vahva tuomioistuinlaitoksen edustus, kuten selvitysmiehet esittävät, voitaisiin välttää ne ongelmat, jotka poliittisesti johdetun ministeriön vahvemmassa ohjauksessa aktualisoituisivat. Tarkastusvirasto katsoo, että aktiivisen otteen tulosohjauksessa tulisi ennen muuta näkyä laadullisten tulostavoitteiden painottamisessa. Juuri tämä elementti tuomioistuinviraston toimivallassa ja asemassa olisi huomattava etu nykyiseen tilaan verrattuna. Kun laadulliset seikat ovat jääneet oikeusministeriön ohjauksen ulkopuolelle perustelluista syistä, niillä ei ole ollut sellaista painoarvoa, jota niiden merkitys oikeudenhoidossa edellyttäisi. Tuomioistuinlaitoksen sisällä on ollut hankkeita ja pyrkimystä nostaa oikeudenhoidon ja lainkäytön laatutekijät niille kuuluvan huomion kohteeksi. Niiden vakiinnuttamiseksi kaikkiin tuomioistuimiin ja tulostavoitteisiin tarvittaisiin juuri tuomioistuinviraston kaltaista tahoa. Tuomioistuinviraston keskeisiä tehtäviä olisi jakaa taloudelliset voimavarat tuomioistuimille. Kun tuomioistuinvirastolla olisi oma riippumaton asemansa osana tuomioistuinlaitosta, olisi sillä sen perusteella hyvät edellytykset ottaa myös aktiivinen ote resurssien jakamisessa tuomioistuimille siten, että se toteuttaisi oikeudenmukaisen resurssien jaon periaatteetta ja perustuisi mahdollisimman hyvin todelliseen työmäärään. Samasta syystä sillä olisi mahdollisuus nykyistä joustavammin ja nopeammin reagoida toimintaympäristössä sekä juttujen laadullisessa ja määrällisessä kehityksessä tapahtuviin muutoksiin. Tarkastusvirasto korostaa kuitenkin edelleen sitä, että oikeudenmukainen resurssienjako edellyttää työmäärää ja muita resurssien jaossa olennaisia tekijöitä kuvaavan mittariston kehittämistä. Tässä tiivis yhteistyö oikeusministeriön kanssa olisi tarpeen.

5 5 (8) Tarkastusvirasto yhtyy selvitysmiesten näkemykseen siitä, että oikeusministeriöllä oleva tuomioistuinten virkoja koskeva toimivalta tulisi siirtää mahdollisesti perustettavalle tuomioistuinvirastolle. Yhdessä virkaehtosopimuksiin ja muuhun henkilökunnan palkkaukseen liittyvän toimivallan siirron kanssa parannettaisiin tarkastusviraston käsityksen mukaan myös tuomioistuinviraston mahdollisuuksia oikeudenmukaiseen resurssien jakoon. Ne kuuluisivat luontevasti tuomioistuinvirastolle esitettyyn tehtäväkenttään ja asemaan. Niin ikään tarkastusvirasto kannattaa selvitysmiesten esitystä harkita tulevaisuudessa sitä, että jotkin virat eivät olisi pysyvästi sijoitettuina tiettyyn tuomioistuimeen vaan esimerkiksi tiettyyn hovioikeuspiiriin. Tämä mahdollistaisi voimavarojen kohdentamisen tarpeen ja tilanteen mukaan toiseen käräjäoikeuteen. Tarkastusvirasto viittaa uutta tuomioistuinlakia koskeneessa lausunnossa esittämäänsä näkemyksen siitä, että sellaiset muutokset, joilla lisätään joustavuutta tuomarinvirkojen tarkoituksenmukaisessa järjestämisessä ja voimavarojen jakamisessa samalla tuomarin riippumattomuuden takeista huolehtien ovat kannatettavia. 4.3 Tuomioistuinten toiminnan kehittäminen ja henkilöstön koulutus Tarkastusvirasto jakaa sen selvitysmiesten käsityksen, että tuomioistuinten kehittämistyön tehostuminen olisi yksi niistä merkittävimmistä hyödyistä, joita mahdollisella tuomioistuinviraston perustamisella saavutettaisiin. Tarkastusvirasto on tässä lausunnossaan jo viitannut laadullisten tavoitteiden asettamismahdollisuuksien paranemiseen tulosohjauksessa. Koulutus ja laajempi osaamisen kehittäminen olisivat erittäin tärkeä osa tuomioistuinviraston tehtäviä. Tehostuva kehittämistyö ohjaisi huomiota lainkäytön laadulliseen parantamiseen, mikä parantaisi tuomioistuinten tarjoamaa oikeusturvaa ja toimintaa sekä hyödyttäisi siten koko yhteiskuntaa. Vaikka lainkäyttötyön sisällön kehittäminen edelleen kuuluu riippumattomille tuomioistuimille ja tuomareille itselleen, voisi tuomioistuinvirasto luoda sekä edellytykset että painetta tällaiselle laatutyölle aivan toisella tavalla kuin oikeusministeriölle on ollut mahdollista tehdä. Kehittämistyön tulee luonnollisesti tapahtua tuomioistuinviraston ja tuomioistuinten hyvässä yhteistyössä. Tärkeä osa lainkäytön laadullista kehittämistä on myös yhdenmukaisten menettelyiden luominen. Tämä on olennainen tekijä tasavertaisuuden ja oikeusturvan toteutumiselle mutta myös tuomioistuintyön tehokkuusvaatimusten toteuttamiselle sekä käsittelyaikojen lyhentämiselle. Vaikka lainkäytön sisällöllinen kehittäminen kuuluukin tuomioistuimille ja tuomareille, mahdollistaisi tuomioistuinviraston asema kaavaillussa muodossaan tarkastusviraston näkemyksen mukaan tiiviimmän ohjauksen myös tässä suhteessa. Tuomioistuinvirastolla olisi tarkastusviraston käsityksen mukaan myös oikeusministeriötä paremmat mahdollisuudet kiinnittää päällikkötuomareiden huomiota heidän työnjohdollisiin toimivaltuuksiinsa sekä tuomareiden ja muun henkilöstön huomiota velvollisuuteen noudattaa näitä työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Tarkastusvirasto näkee erityisen huomion arvoisena myös sen selvitysmiesten esittämän näkökulman tuomioistuinviraston perustamiseen, mikä liittyy lainsäädäntöhankkeiden vaikutusten arviointiin. Tarkastusvirasto on useissa eri yhteyksissä tarkastus- ja asiantuntijatoiminnassaan korostanut lainsäädäntöhankkeiden vaikutusten asianmukaisen ja ammattitaitoisen arvioinnin tärkeyttä ja merkitystä. Tuomioistuinviraston oman asiantuntemuksensa nojalla antamat asiantuntija-arviot mahdollisesti täydennettyinä yhteistyössä tuomioistuinten kanssa laadituilla näkemyksillä hankkeiden vaikutuksista tuomioistuimiin ja niistä aiheutuviin kustannuksiin vahvistaisivat kokonaiskuvan muodostamista uuden tai muutettavana olevan lainsäädännön vaikutuksista. Selvitysmiehet toteavat, että tuomioistuinviraston järjestämä koulutus ja muu kehittämistyö eivät estäisi tuomioistuinten itsensä toteuttamaa koulutusta ja muuta kehittämistyötä. Koulutuksen järjestämisessä vuorovaikutus ja koulutuksen koordinointi tuomioistuinten ja tuomioistuinviraston välillä ovat kuitenkin tarkastusviraston käsityksen mukaan välttämättömiä, jotta koulutukseen käytettävissä olevat voimavarat kokonaisuutena ottaen tulevat tarkoituksenmukaisesti käytetyiksi ja tuomioistuinviraston perustamisella tavoiteltava voimavarojen tehokas käyttäminen turvataan. Tämä olisi tarpeen myös entistä niukempien voimavarojen ja järkevän ajankäytön vuoksi. Tarkastusvirasto on tässä lau-

6 6 (8) sunnossa jo aikaisemmin nostanut esiin tuomioistuinten ja tuomareiden oman vastuun lainkäytön ja toiminnan kehittämisessä, mitä tuomioistuinviraston mahdollinen perustaminen tukisi ja korostaisi. 4.4 Tuomioistuinlaitoksen edustaminen ja valvonta Tuomioistuinviraston asema ja tehtävät koko tuomioistuinlaitosta edustavana tahona suhteessa ulkoisiin sidosryhmiin on merkityksellinen. Arviomuistiossa mainitaan esimerkkinä sidosryhmäyhteistyöstä, jossa tuomioistuinvirastolla voisi olla tärkeä rooli, rikosasioiden käsittelyketjun sujuvoittamiseksi pitkään erityisesti poliisin ja syyttäjälaitoksen välillä harjoitetun yhteistyön. Tuomioistuinten mukanaoloa tässä koko rikosprosessin käsittelyketjun sidosryhmäyhteistyössä on saattanut hankaloittaa tuomioistuimia edustavan yhteisen tahon puuttuminen. Selvitysmiesten tavoin tarkastusvirasto näkee tuomioistuinviraston perustamisella voitavan kehittää ja parantaa tuomioistuinlaitoksen sidosryhmäyhteistyötä. Arviomuistiossa käsitellään korkeimpien oikeuksien perustuslaillista tehtävää valvoa lainkäyttöä omalla toimialallaan. Tuomioistuinviraston perustaminen ei selvitysmiesten arvion mukaan muuttaisi tätä valvontatehtävää, vaan se olisi edelleen mahdollista. Tämän oheen tarkastusvirasto nostaa esiin myös hovioikeuksien hovioikeuslakiin perustuvan tehtävän valvoa alaistensa käräjäoikeuksien toimintaa. Tarkastustoiminnan luonne on lisäksi monissa hovioikeuksissa viime vuosina tarkastusviraston käsityksen mukaan muuttunut. Pelkästä ratkaisujen ja menettelyiden oikeellisuuden sekä asiakirjojen tarkastamisesta on suuntauduttu käräjäoikeuksien toimintaa tukevaan menettelyyn (Käräjäoikeuksien tulosohjaus ja johtaminen. Tarkastuskertomus ). Tarkastusvirasto esittää selvitettäväksi, aiheuttaisiko tuomioistuinviraston mahdollinen perustaminen muutoksia hovioikeuksien valvontatehtävään. 5 Viraston organisaatio ja toiminta Tarkastusvirastolla ei ole huomautettavaa selvitysmiesten tuomioistuinviraston organisaatiota, toimintaa ja toimielinten rakennetta koskeviin esityksiin. Tarkastusvirasto esittää kuitenkin, että jatkovalmistelussa huomioitaisiin tuomioistuinviraston mahdollinen määrääminen kirjanpitoyksiköksi ja sen vaikutus tuomioistuinviraston johdon kirjanpitoyksikköä ja sen sisäistä valvontaa koskevaan vastuuseen ja toimivaltaan. Tämä olisi tarpeen myös osana selkeää tehtäväjakoa. Esitetty malli viraston johdossa olevasta monijäsenisestä hallituksesta tai johtokunnasta ja tuomioistuinlaitoksen vahvasta edustuksesta siinä takaavat viraston riippumattomuutta, arvovaltaa ja uskottavuutta tuomioistuinlaitoksen keskusviranomaisena. Tärkeää on hallituksen jäsenien valinta ennen muuta asiantuntemuksen perusteella. Selvitysmiesten esiin nostama tarve pyrkiä hallituksessa tai johtokunnassa eroon eri tuomioistuinlinjoja vielä nykyisin tarpeettomasti erottavista ajatusmalleista on kannatettava. Tarkastusvirasto viittaa tässä yhteydessä Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa vuosille tehtyihin ehdotuksiin, joista toinen koski erillisten tuomioistuinlinjojen hyötyjen ja haittojen sekä niiden yhdistämistarpeiden selvittämistä kuitenkin siten, että lähtökohtana olisi nykyisten prosessilajien säilyminen. Toinen esitys koski korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen selvittämistä, josta aiheutuvista hyödyistä ja haitoista on niiden selvittämistä varten asetettu työryhmä nyttemmin antanut mietintönsä. Arviomuistiossa esitetystä viraston tehtävien edellyttämästä laaja-alaisesta asiantuntemuksesta tarkastusvirasto korostaa erityisesti tietotekniikan asiantuntemuksen tarvetta. Tietotekniikka ja tietojärjestelmät ovat useimmiten esitettyjä keinoja tuottavuushyötyjen saamiseksi ja selviytymiseksi niukkenevien määrärahojen olosuhteissa. Jotta tuomioistuinvirasto voisi hoitaa sille kaavaillut tehtäväkokonaisuudet tuomioistuinten hallintopalveluissa, talous- ja tulosohjauksessa sekä kehittämisessä ja koulutuksessa on sillä oltava itsenäinen kyky seurata tietotekniikan uusinta kehitystä sekä omaksua ja ot-

7 7 (8) taa käyttöön kehityksen mahdollistamat uudet toimintatavat ja -menettelyt tuomioistuimia parhaiten hyödyttävällä ja niihin parhaiten sopivalla tavalla. 6 Vaikutukset Arviomuistion luvussa 8 on esitelty tuomioistuinviraston perustamiseen liittyviä yhteiskunnallisia, organisaatio- ja henkilöstövaikutuksia. Tarkastusvirastolla ei ole lisättävää niistä esitettyyn muutoin kuin, että se korostaa selvitysmiestenkin esittämien tuomioistuinviraston perustamisen taustalla olevien yhteiskunnallisten tavoitteiden toteutumisen ja vaikutusten merkitystä. Tuomioistuinviraston perustamisella on kyettävä parantamaan tuomioistuinten mahdollisuuksia keskittyä mahdollisimman hyvin lainkäyttötehtävään, luomaan nykyistä paremmat edellytykset tuomioistuinlaitoksen toimintamahdollisuuksien turvaamiselle sekä toiminnan kehittämiselle ja näin parantamaan kansalaisten ja elinkeinoelämän oikeusturvaa. Samalla viraston perustaminen selkiyttäisi tuomioistuinten roolia ja toimintaa kansalaisten näkökulmasta, mutta myös parantaisi tuomioistuinlaitoksen näkyvyyttä kansanedustuslaitoksessa viraston toimintaa ja tuomioistuinlaitoksen tilaa koskevan eduskunnalle vuosittain annettavan kertomusmenettelyn myötä. Taloudellisia vaikutuksia koskeva luvun osan on suppea, mutta sitä täydentää osin esitys ainakin luvussa 7. Selvitysmiehet käyvät läpi vaihtoehtoja viraston toimitilojen ja henkilöstön työskentelypaikkojen sijoittumisesta sekä etätyömahdollisuuksia ja niistä mahdollisesti saatavia säästövaikutuksia, joilla osaksi voitaisiin heidän arvionsa mukaan kattaa tuomioistuinviraston perustamiseen liittyviä lisämäärärahatarpeita. Niitä aiheuttavat ainakin hallinto- ja kehittämistehtäviin tarpeellinen lisähenkilöstö, mutta myös hyvää tietoteknistä asiantuntemusta edustavan henkilöstön rekrytoiminen, sekä kokonaan uutena menoeränä viraston hallitus tai johtokunta. Oikeusministeriöstä ja tuomioistuimista tuomioistuinvirastoon siirrettävän henkilöstön lisäksi selvitysmiehet arvioivat, että kokonaan uuden henkilöstön minimitarve olisi viisi henkilöä. Kokonaisuudessa viraston henkilöstömääräksi he esittävät noin 45 henkilöä. Haasteen tuomioistuinviraston asemalle siten, että se kykenee suoriutumaan sille arviomuistiossa kaavailluista tehtävistä ja asemasta sekä tuottamaan aitoa lisäarvoa sekä tuomioistuinlaitokselle kokonaisuutena että lainkäytölle ja oikeusturvalle, muodostavat valtiontalouden niukkeneva tilanne ja tarve huolehtia siitä, että viraston perustaminen ei johda tuomioistuinten varsinaisen tehtävän lainkäytön voimavarojen vähenemiseen. Selvitysmiehet ovat todenneet olevan luontevaa toteuttaa viraston perustaminen siten, että se liittyisi muihin vireillä oleviin tuomioistuinten tehtävien ja tuomioistuinverkoston muutoksiin, jolloin voitaisiin hyödyntää erilaiset synergiaedut. Näillä olisi vaikutusta myös tuomioistuinviraston perustamisen lisämäärärahatarpeeseen. Lisäksi selvitysmiehet ovat viitanneet viraston perustamisen yhteydessä välttämättömiin voimavarojen uudelleen järjestelyyn sekä käytännön työn järjestämistä koskevien uudistusten toteuttamiseen. Näillä sekä erityisesti toimitilaratkaisuilla olisi selvitysmiesten arvion mukaan mahdollista helpottaa perustamisesta aiheutuvia lisämäärärahojen tarvetta. Tällä tavoin selvitysmiehet kokonaisuutena ottaen arvioivat, että tuomioistuinviraston perustamisen nettokustannukset jäisivät alle euron. Tarkastusviraston käsityksen mukaan selvitysmiesten arvio tuomioistuinviraston voimavarojen tarpeesta on maltillinen. Tuomioistuinviraston mahdollisen perustamisen sekä taloudellisten että muiden vaikutusten yksityiskohdat selkiytyvät vasta jatkotyössä ja kun vireillä olevia tuomioistuinten tehtäviä ja tuomioistuinlaitosta koskevia rakenteellisia uudistuksia on voitu toteuttaa.

8 8 (8) Pääjohtaja Tuomas Pöysti Johtava tuloksellisuustarkastaja Anne Hamppula-Luoto