Korkein hallinto-oikeus - Hallintotuomioistuinpäivä MAAKUNTA- JA SOTE-UUDISTUKSEN KAUASKANTOISET VAIKUTUKSET

Transkriptio

1 1 Korkein hallinto-oikeus - Hallintotuomioistuinpäivä MAAKUNTA- JA SOTE-UUDISTUKSEN KAUASKANTOISET VAIKUTUKSET Oikeusministeriön puheenvuoro - osastopäällikkö, ylijohtaja Sami Manninen Hyvät hallintotuomioistuinpäivän osanottajat! Tuon tänne ministeri Lindströmin ja kansliapäällikkö Välimaan tervehdykset. He molemmat olisivat mielellään osallistuneet näille päiville, mutta valitettavasti tällä kerralla ajankohta sattui samaan aikaan oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kanssa. Mutta kun heillä on este, saan minä mahdollisuuden osallistua! Oikeusministeriön tervehdyksessä on perinteisesti kerrottu kulloinkin hallinto-oikeuksien näkökulmasta kiinnostavista ja ajankohtaisista asioista ministeriön hallinnonalalla. Siksi ajattelin kertoa teille vireillä olevasta hallintolainkäyttölain uudistamishankkeesta, turvapaikkavalitusten hajauttamishankkeesta sekä HAIPA:sta. Teitä varmasti kiinnostaa kuulla myös tuomioistuinviraston perustamisen valmistelusta. Viimeisenä, mutta kenties ajankohtaisimpana asiana en voi olla sanomatta muutamaa sanaa myös lainvalmistelun laadusta. Aloitetaan hallintolainkäyttölaista Kuten tiedätte, hallintotuomioistuimissa on sovellettu noin 20 vuoden ajan prosessilakina hallintolainkäyttölakia. Se on toiminut hyvin, mutta sen voimassaoloaikana on hallintolainkäytössä tapahtunut muutoksia ja lain kokonaisuudistus on tullut ajankohtaiseksi. Professori Olli Mäenpään johtaman työryhmän ehdotus uudeksi laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa valmistuikin jo vuonna Työryhmän ehdotuksesta saatiin pääosin myönteistä lausuntopalautetta, mutta uuden prosessilain jatkovalmistelu siirtyi muiden hankkeiden vuoksi niin, että toden teolla päästiin vauhtiin vasta, kun lakipaketti oikaisuvaatimuksen ja valitusluvan käyttöalan laajentamisesta oli valmistunut. Työ oikaisuvaatimuksen ja valitusluvan käytön laajentamiseksi on sen jälkeen jatkunut eri ministeriöiden lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä. Oikeusministeriössä on nyt siis käynnissä uuden prosessilain valmistelu, jossa on vuoden verran ollut mukana myös hallintotuomioistuinten tuomareista koostuva asiantuntijaverkosto. Uusi laki pohjau-

2 2 tuisi hallintolainkäyttölain periaatteisiin, mutta säännöksiä täsmennettäisiin lain soveltamisesta saatujen kokemusten pohjalta. Yhtenä kysymyksenä uuden lain valmistelussa on harkinnassa, voisiko valituslupamenettely olla pääsääntö muutoksenhaussa hallinto-oikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituslupasääntelyhän on vähitellen laajentunut eri asiaryhmissä, eikä perustuslakivaliokunnan kanta ole enää niin varauksellinen kuin aiemmin. Tarkoituksena on lähettää esitysluonnos lausunnolle kevään aikana, ja toimia niin, että uudistus saataisiin voimaan vuonna Turvapaikkavalitusten hajauttamisesta Kuten varmasti tiedätte, turvapaikkavalitusten hajauttaminen Helsingin hallinto-oikeuden lisäksi Itä- Suomen, Pohjois-Suomen ja Turun hallinto-oikeuteen on tulossa voimaan helmikuun alussa. Helsingin hallinto-oikeudessa oli viime vuoden lopussa vireillä turvapaikkavalitusta. Suuren juttumäärän vuoksi kolmeen muuhun hallinto-oikeuteen siirretään uudistuksessa myös jo vireillä olevia valituksia Helsingin hallinto-oikeudesta. Siirtymäsäännösten tavoitteena on turvata, että ennen uudistuksen voimaantuloakin saapuneet valitukset voidaan ratkaista kohtuullisessa ajassa. Lisähenkilöstön rekrytointi on aloitettu jo ennen lain voimaantuloa. Kaikkiin kolmeen hallinto-oikeuteen on myönnetty 10 henkilön lisäresurssit vuodeksi 2017, ja osa näistä rekrytoinneista on jo tehty. Turvapaikka-asioiden tilannetta ja resurssien vastaavuutta seurataan, ja tarvittaessa keskustellaan oikeusministeriön ja hallinto-oikeuksien kesken uudelleen resurssitarpeesta. Myös korkeimman hallinto-oikeuden lisäresursointi turvapaikka-asioissa on ollut etupainotteista. Korkeimman hallinto-oikeuden linjaratkaisut ovat jatkossakin tärkeitä Migrin ja hallinto-oikeuksien ratkaisukäytännön yhdenmukaisuuden turvaamisessa. HAIPA-hankkeesta Oikeusministeriö asetti hallinto- ja erityistuomioistuinten kehittämishankkeen HAIPAn tammikuussa Hankkeessa toteutetaan hallinto- ja erityistuomioistuimille asianhallinnan toimintaprosesseja tehostava ja yhtenäistävä tietojärjestelmäkokonaisuus. Järjestelmä mahdollistaa sähköisen kanssakäymisen muiden viranomaisten, yksityisoikeudellisten yhteisöjen ja kansalaisten välillä. Tavoitteena on oikeusprosessiin liittyvän aineiston helppokäyttöinen, luotettava ja vakaa käsittely täysin sähköisessä muodossa. Keskiössä on korostaa prosessin läpinäkyvyyttä ja kansalaisten oikeusturvaa digitalisoituvassa yhteiskunnassa.

3 3 Hankkeen ylin päättävä elin on johtoryhmä. Johtoryhmään on nimetty oikeusministeriön, Oikeusrekisterikeskuksen ja hallinto- ja erityistuomioistuinten edustajia. Hankkeen käytännön kehitystyön toteutuksesta vastaa HAIPA-hanketoimisto, jossa työskentelee tuomioistuinten lainkäytön ja hallinnon asiantuntijoita sekä järjestelmätekniikan osaajia. Näiden toimijoiden lisäksi hankkeeseen on perustettu useita työryhmiä, joiden tarkoituksena on tukea ja toteuttaa asetettuja tavoitteita. Hanke toteutetaan vaiheittain ja osissa. Tällä hetkellä määritellään hankittavaa kohdetta toiminnallisesti ja teknisesti, kartoitetaan markkinoiden tarjoamia mahdollisuuksia ja tehdään valmistelutoimia järjestelmän tiettyjen osa-alueiden toteuttajien hankkimiseksi. Lisäksi selvitetään, missä määrin syyttäjälaitoksen ja yleisten tuomioistuinten AIPA-hanketta voidaan hyödyntää ja hankkeiden välistä yhteistyötä parantaa. Järjestelmän lopulliseksi käyttöönotoksi on arvioitu vuotta Tuomioistuinviraston perustamisen valmistelu Oikeusministeriö asetti toukokuussa 2016 toimikunnan valmistelemaan tuomioistuinviraston perustamista. Toimikunnan määräaika päättyy helmikuun lopussa. Tavoitteena on antaa asiasta hallituksen esitys syksyllä 2017 siten, että virasto voitaisiin perustaa vielä tällä vaalikaudella. Uudistuksen tavoitteena on järjestää tuomioistuinten keskushallinto tavalla, joka korostaa tuomioistuinten riippumatonta asemaa, edistää tuomioistuinten hallintotehtävien tehokasta ja tuloksellista hoitamista sekä vahvistaa näin tuomioistuinten lainkäyttötoiminnan korkeaa laatua ja oikeusvarmuutta. Tuomioistuinvirasto perustettaisiin oikeusministeriön hallinnonalalle ja viraston toimiala kattaisi koko tuomioistuinlaitoksen. Oikeusministeriö vastaisi jatkossakin tuomioistuimiin liittyvistä valtioneuvostotason tehtävistä, kuten lainvalmistelusta ja muiden valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta, strategisista linjauksista, kehys- ja talousarviovalmistelusta sekä tärkeimmistä EU- ja kansainvälisen yhteistyön asioista. Toimikunnan tehtävänä on koota ehdotukseensa tuomioistuinviraston hoidettavaksi esitettävät tehtävät ja esittää arvio niiden asianmukaiseen hoitamiseen tarvittavan henkilökunnan määrästä ja kustannuksista. Ehdotukseen tulee sisältyä myös muun muassa esitys tuomioistuinviraston hallintorakenteesta, johtamisesta, ylimmän johdon nimittämisestä ja henkilöstöstä. Lisäksi toimikunnan tulee selvittää oikeusministeriössä tuomioistuinlaitoksen strategisen suunnittelun ja tuomioistuinviraston tulosohjauksen edellyttämät henkilöresurssit ja niiden organisointi osaksi oikeusministeriötä. Samoin tulee selvittää sekä oikeusministeriöstä virastoon siirrettävien, tuomioistuinten toimintaa palvelevien operatiivisten keskushallintotehtävien että tuomioistuimista virastolle siirrettävien tehtävien kustannus- ja henkilöstövaikutukset.

4 4 Lainvalmistelun laadusta Lainvalmistelun laatu nousee aika ajoin julkisen keskustelun kohteeksi, ja silloin valmistelun laatutason katsotaan yleensä heikentyneen. Valmistelussa nähdään erilaisia puutteita. Joidenkin mielestä esitysten vaikutusarvioinnit ovat kehnoja. Toisten mielestä sidosryhmiä ei riittävästi kuulla tai ainakaan annettua palautetta ei oteta huomioon. Kolmannet ovat eri mieltä itse ehdotuksista ja pitävät niitä siksi huonosti valmisteltuina. Keskustelussa kiinnitetään harvoin huomiota itse lainkirjoittamistyöhön, vaikka lakiehdotus (säädösteksti) on lainvalmistelun päätuote. Lakiehdotuksen valtioneuvosto antaa eduskunnan hyväksyttäväksi ja sen perustuslainmukaisuutta perustuslakivaliokunta arvioi. Eduskunnan hyväksymän lain valtioneuvosto esittelee tasavallan presidentille vahvistettavaksi. Laki sääntelee ihmisten käyttäytymistä, luo oikeuksia ja velvollisuuksia. Sitä viranomaiset noudattavat ja tuomioistuimet soveltavat. Lainvalmisteluun kohdistuvat ammatilliset vaatimukset ovat ainakin 1990 luvun puolivälistä lukien jatkuvasti kasvaneet. Lakiehdotus on sovitettava osaksi kansallista oikeusjärjestystä sen systematiikkaa ja perusratkaisuja kunnioittaen. Lakiehdotuksen tulee täyttää perustuslaista, Euroopan unionin oikeudesta ja Suomea sitovista kansainvälisistä velvoitteista johtuvat vaatimukset. Valmisteltavana olevien asioiden määrä on samaan aikaan lisääntynyt ja valmistelijoiden tehtävät monipuolistuneet. Valmistelijat neuvottelevat EUn neuvoston työryhmissä EUssa valmisteltavina olevista lainvalmisteluhankkeista ja valmistelevat ehdotukset Suomen kannoiksi näihin hankkeisiin. He osallistuvat myös Suomen kansanvälisistä velvoitteista käytäviin neuvotteluihin tai avustavat niissä. He laativat kansainvälisten järjestöjen toimielimille raportteja Suomen oikeusjärjestyksen sisällöstä ja vastauksia näissä toimielimissä vireille pantuihin Suomea koskeviin valituksiin. On hyvä, että lainvalmistelun tasosta keskustellaan, ja että siitä kannetaan huolta. On myös tärkeää pyrkiä jatkuvasti kohentamaan lainvalmistelun laatua. Minusta me emme kuitenkaan tarvitse uusia arviointielimiä, kuten Asianajajaliitto pari viikkoa sitten ehdotti. Me tarvitsemme hyvin organisoitua, ammattitaitoista ja hyvän lainvalmistelun periaatteita kunnioittavaa lainvalmistelutyötä. Miten tästä huolehditaan? Lisätäänkö oikeusministeriön henkilöresursseja? Tätäkin Asianajajaliitto sympaattisesti ehdotti. Tuskin kukaan työnjohtaja vastustaa käytettävissään olevien henkilöresurssien lisäämistä, jos se vain olisi

5 5 mahdollista. En vastusta minäkään. On kuitenkin selvää, ettei oikeusministeriö voi ottaa vastattavakseen kaikesta valtioneuvostossa tehtävästä lainvalmistelutyöstä. Lainvalmistelun laadusta huolehtiminen on monimutkaisempi asia. Kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta. Lainvalmistelutyön johtaminen on (valtion talousarvionesityksen laatimisen rinnalla) valtioneuvoston tärkein ja keskeisin tehtäväkokonaisuus. Tämä tulee ottaa vakavasti ministeriöiden poliittisessa ja virkamiesjohdossa, lainvalmistelutyön organisoinnissa ja resurssien allokoinnissa. Lainvalmistelutyön tulee olla suunnitelmallista. Joissakin asioissa tarvitaan yli hallituskausien ulottuvia pitkän aikavälin suunnittelua. - Valtioneuvosto onkin monin tavoin kehittänyt toimintansa suunnittelua ja siinä käytettäviä välineitä. Tätä työtä on jatkettava. Suunnitteluun kuuluu päätöksenteko siitä, mitä tehdään, millä resursseilla ja missä aikataulussa. Suunnitelmallisuuteen kuuluu myös jonkin asteinen pitäytyminen sovituissa työsuunnitelmissa ja tulostavoitteissa. Vähemmän, mutta laadukkaammin on hyvä periaate. Lainvalmistelulle on vuosikymmenten kokemusten perusteella muotoutunut prosessimalli esi-, perusja jatkovalmisteluvaiheineen. Tässä prosessissa on mahdollista huolehtia valmistelun perustumisesta luotettavaan ja oikeaan tietoon. Siinä voidaan huolehtia myös valmistelun avoimuudesta ja valmistelutyön oikea-aikaisesta poliittisesta ohjauksesta. Valmisteluvaiheille on myös varattava kunkin asian laadun vaatima aika. Lainvalmistelijan ammattiin ei ole mahdollista opiskella missään oppilaitoksessa. Valtioneuvoston on itse huolehdittava valmistelijakunnan osaamisesta ja ammattitaidosta. Oppaita on laadittu ja niitä päivitetään. Koulutusta on järjestetty ja järjestetään. Silti on niin ja tulee aina olemaan että lainvalmistelijaksi opitaan lainvalmistelutyötä tekemällä. Nuoremmat valmistelijat tulevat aina tarvitsemaan kokeneempien valmistelijoiden tukea. Tämäkin on otettava huomioon, kun lainvalmistelutyötä organisoidaan ja johdetaan. Oikeusministeriö tekee parhaansa antaakseen muille ministeriöille niiden tarvitsemaa asiantuntijaapua. Oikeusministeriön voimavarat kuitenkin ovat ja tulevat olemaan rajalliset. Meidän valmistelijoillamme on vastuullaan myös ministeriön omaan toimialaan kuuluvan lainsäädännön valmistelu. Kaikki asiantunteva apu lainvalmistelutyölle on tarpeen. Omasta puolestani vilkuilen oikeuskanslerinvirastoon päin. Perustuslakivaliokunta on toivonut oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamie-

6 6 hen välisen työnjaon kehittämismahdollisuuksien selvittämistä. Minusta siinä yhteydessä olisi harkittava oikeuskanslerinviraston painopisteen kehittämistä valtioneuvoston käytännön lainvalmistelutyötä tukevan (riippumattoman) oikeuspalvelun suuntaan.