Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen Hyötyjen ja haittojen arviointi

Transkriptio

1 Dnro 018/31/ (6) Oikeusministeriön lausuntopyyntö / OM 13/31/2013 Oikeusministeriön työryhmän mietintö Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen Hyötyjen ja haittojen arviointi Oikeusministeriö on pyytänyt valtiontalouden tarkastusviraston lausuntoa otsikossa ilmenevästä työryhmän mietinnöstä (oikeusministeriön julkaisusarja Mietintöjä ja lausuntoja 1/2015). Työryhmän tehtävänä on ollut selvittää korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden organisatorisen yhdistämisen hyödyt ja haitat. Tehtävänä oli edelleen selvittää organisatorisesta yhdistämisestä aiheutuvat vaikutukset oikeusturvaan sekä toiminnalliset hyödyt ja haitat, joita yhdistäminen toisi mukanaan. Toiminnallisten hyötyjen ja haittojen selvittäminen sisälsi toimeksiannon mukaan myös taloudellisten hyötyjen ja haittojen selvittämisen. Lähtökohtana selvitystyössä on oikeusministeriön linjauksen perusteella ollut se, että yhdistetty ylin tuomioistuin soveltaisi nykyisten korkeimpien oikeuksien soveltamia prosessilajeja. Asettamispäätöksen mukaan työhön sisältyi myös arvion esittäminen yhtenäisen ylimmän tuomioistuimen asemasta tuomioistuinlaitoksessa ja valtiollisessa järjestelmässä nykytilaan verrattuna. Työryhmän työ pohjautuu oikeusministeriön toimeksiannon mukaan oikeusturvaohjelmaa valmistelleen neuvottelukunnan laatimassa Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa vuosille (oikeusministeriön julkaisusarja Mietintöjä ja lausuntoja 16/2013) esitettyyn ehdotukseen. Tarkastusvirasto kiinnittää pääosin huomionsa mietinnössä esitettyjen yhdistämisen yhteiskunnallisten hyötyjen ja kustannusten sekä taloudellisten vaikutusten arviointiin sekä oikeusturvaohjelman toteutumisedellytyksiin mietinnön valossa. Tarkastusvirasto toteaa lausuntonaan seuraavaa: 1 Toimintaympäristön muutokset Työryhmän mietinnön luvussa 3 esittämä kuvaus ylimpien tuomioistuinten työhön ja sen sisältöön vaikuttavista toimintaympäristön muutoksista vastaa pitkälti tarkastusviraston käsitystä. Erityisesti tarkastusvirasto haluaa korostaa hallintolainkäytön ja hallintotuomioistuinten roolin korostumista sekä kansalaisten arkipäivää koskevissa että elinkeinoelämän ja yhteiskunnan kannalta kauaskantoisissa ja merkittävissä asioissa. Tämä heijastaa vaikutuksensa myös korkeimman hallinto-oikeuden asemaan ja rooliin sekä korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen perustana oleviin lähtökohtiin. Samalla tarkastusvirasto viittaa myös mietinnössä useasti mainittuihin hankkeisiin ja tarpeeseen korkeimman hallinto-oikeuden aseman muuttamisesta ennakkopäätöstuomioistuimen suuntaan korkeimman oikeuden tavoin. Tähän seikkaan liittyy olennaisella tavalla kysymys samantasoisista oikeusturvan takeista kolmiportaisessa yleisessä lainkäytössä ja kaksiportaisessa hallintolainkäytössä. Lisäksi kysymykset siitä, millä tavoin kolmea eri prosessilajia yhdistetyssä korkeimmassa oikeudessa sovelletaan yksittäisessä asiassa ja millaisia jouston mahdollisuuksia prosessuaalisissa ongelmatilanteissa yhdistetyllä korkeimmalla voisi tai tulisi olla esimerkiksi prosessiekonomian huomioon ottamiseksi, ovat huomion arvoisia, kun organisatorisen yhdistämisen hyötyjä ja haittoja arvioidaan. PUH

2 2 (6) 2 Liityntä toisen tuomioistuinlinjan asioihin Mietinnön luvussa 8 työryhmä käsittelee asiaryhmiä, joissa liityntää toisen tuomioistuinlajin asioihin voi olla olemassa ja joissa oikeuskäytännön perusteella näin on ollut. Perus- ja ihmisoikeusasiat sekä EU-oikeuskytkentäiset asiaryhmät saavat luvussa merkitystään vastaavaa tilaa. Vaikka mahdollisesti suurimmat ongelmat liittyvät näihin kysymyksiin, tarkastusvirasto haluaa monipuolisesta esityksestä kuitenkin nostaa esiin myös muussa kotimaisessa oikeudessa tapahtuneen kehityksen, jossa tuomioistuinlinjojen väliset rajat ovat tulleet tulkinnanvaraisiksi. 3 Työryhmän arviot 3.1 Yleistä Työryhmän arviot korkeimpien oikeuksien yhdistämisen hyödyistä ja haitoista sisältyvät mietinnön lukuun 12. Tarkastusvirasto yhtyy monin paikoin mietinnössä esitettyihin arvioihin yhdistetyn korkeimman oikeuden yhteiskunnallisesta asemasta ja asemasta suhteessa muihin tuomioistuimiin sekä yhdistämisen vaikutuksista oikeudenkäytön laatuun ja toimivallanjaon selkeyteen. Yleisenä havaintona tarkastusvirasto kuitenkin toteaa, että arviointi yhdistämisen mahdollisista hyödyistä korostuu suhteessa mahdollisten haittojen tai nykytilan säilyttämisen arviointiin. Vaikka yhdistämisellä olisikin saatavissa eräitä merkittäviä hyötyjä nykytilanteeseen verrattuna, olisi mahdollisten haittojen syvällinen analysointi sekä punninta niiden ja hyötyjen välillä palvellut jatkossa tapahtuvaa päätöksentekoa tarjoamalla asiasta tasapainoisen kokonaisarvion. Tällöin myös nykytilan säilyttämisen arviointi olisi saanut enemmän sijaa jatkovalmistelua koskevan päätöksenteon pohjaksi. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan työryhmän olisi ollut tarpeen laatia selkeä kustannus-hyötyanalyysi eri vaihtoehdoista. Se olisi ollut tarpeen laatia myös nykytilaa säilyttävästä vaihtoehdosta. 3.2 Taloudelliset vaikutukset Työryhmä toteaa, että se rajoittaa taloudellisten hyötyjen ja haittojen arviointinsa yhdistämisestä saataviin suoranaisiin säästövaikutuksiin. Tätä lähtökohtaa se perustelee yhdistämisen yhteiskunnallisten vaikutusten merkittävämmyydellä taloudellisiin vaikutuksiin verrattuna ja korkeimpien oikeuksien osuuden pienuudella tuomioistuinten kokonaismenoista. Yhteiskunnallisina vaikutuksina työryhmä tässä yhteydessä mainitsee ylimmän tuomioistuimen rakenteellisen selkeyden, lainkäytön laadun paranemisen ja toimivaltaongelmien vähenemisen. Yhdistäminen ei siten ole työryhmän mukaan sellaisenaan merkittävä säästötavoitteiden kannalta. Kaiken kaikkiaan työryhmä ei pidä yhdistämisen käytännön toteutumiseen liittyviä kuluja muutoinkaan kokonaisuudessaan merkittävinä. Yhdistämisen hyötyjen ja haittojen taloudellisissa arvioissa mietintö sisältää yhden euromääräisen arvion, kun päällekkäisten toimintojen karsimisesta aiheutuva säästövaikutus olisi työryhmän alustavan arvion mukaan vähintään 1 miljoona euroa. Työryhmä viittaa taloudellisten vaikutusten arvioinnissa myös tämän hetkisten tietojen mukaisen euron vähennystarpeeseen korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden yhteenlasketuissa määrärahoissa vuoteen 2018 mennessä. Yhdistämiseen liittyvistä kuluista työryhmän ei esitä arvioita. Näitä se ei pidä siis kokonaisuuden kannalta merkittävinä. Ylimpien tuomioistuinten yhdistäminen ei tarkastusvirastonkaan näkemyksen mukaan sellaisenaan ole koko oikeuslaitoksen mittakaavassa kovin merkittävä säästökohde. Tästä huolimatta tarkastusvirasto toteaa, että taloudellisten vaikutusten arviointi ja analysointi ovat työryhmän työssä jääneet takaalalle. Tämä on osin ymmärrettävää tulevaisuuteen vaikuttavien vireillä olevien uudistushankkeiden ja muiden ratkaisua vailla olevien tekijöiden sekä arvioinnin vaikeuden vuoksi. Työryhmän toimeksiantoon taloudellisten hyötyjen ja haittojen selvittäminen kuitenkin kuului. Tarkastusviraston käsityksen mukaan työryhmän lähtökohta kulujen arvioinnissa ei vastaa parhaalla mahdollisella tavalla työryhmän toimeksiantoa eikä siten myöskään toimeksiannon taustalla olevan oikeudenhoidon uudistamisohjelman lähtökohtia. Taloudellisten vaikutusten arviointia sekä samalla hyötyjen ja haittojen arvioin-

3 3 (6) tia olisi tarkastusviraston käsityksen mukaan parhaimmin palvellut sen edellä mainitsema kustannus hyötyanalyysin laatiminen riippumatta analyysiin liittyvistä tunnustetuista ongelmista. Yhdistämiseen liittyvien taloudellisten lyhyen ja pitkän aikavälin kulupaineiden tunnistaminen ja erittely olisi ollut hyödyllistä samoin kuin kulujen vertailu nykytilan ja yhdistämisen jälkeisen tilanteen välillä. Tuleva päätöksenteko olisi siten hyötynyt niiden kustannusten läpikäymisestä, jotka voivat realisoitua, ennen kuin mahdolliset taloudelliset hyödyt voivat syntyä, mutta jotka taloudellisia hyötyjä ja haittoja kokonaisuutena arvioitaessa olisi kyettävä ottamaan huomioon. Samoin sellaisten tekijöiden arviointi, kuten yhteisen toimintakulttuurin ja menettelytapojen luominen, joilla mahdollisena tuottavuuden laskuna on myös taloudellista merkitystä ja jotka voivat uhata ylintä lainkäyttöä, jää vähälle huomiolle. Aikaisemmin toteutuneista tuomioistuinten yhdistämisistä saadut kokemukset osoittavat, että yhden yhtenäisen tuomioistuin- ja toimintakulttuurin luominen kahden sijaan on aikaa vaativa prosessi. 1 Tämänkaltaisilla tekijöillä voi olla tuomioistuimen toimintaa ja tulosta haittaava vaikutus pitkään. Tarkastusviraston käsityksen mukaan sellaisten riskien ja niiden toteutumisen vaikutusten arviointi, jotka liittyvät tuloksellisen toiminnan ja hyvien toimintatapojen kariutumiseen yhdistämisen seurauksena sekä uuden sääntelyn sovellettavuuteen ja omaksumiseen, olisi yhdistettynä vertailuun nykytilan säilymisestä ollut jatkopäätöksentekoa varten hyödyllistä tehdä. Kuten työryhmäkin toteaa osaan sen kuvaamista lainkäyttöön ja toimivaltaan liittyvistä ongelmatilanteista olisi saatavissa ratkaisu lainsäädäntöä selkeyttämällä tai säätämällä toimivaltaperusteesta. Vertailua tällä tavalla korjatun tilan ja korkeimpien yhdistämisen sekä niiden toiminnallisten hyötyjen ja haittojen välillä ei ole sisällytetty mietintöön. 3.3 Yhteiskunnalliset ja laadulliset vaikutukset sekä hyötyjen ja haittojen arviointi Tarkastusvirasto yhtyy työryhmän näkemykseen siitä, että arvioitaessa ylintä tuomiovaltaa käyttävien tuomioistuinten asemaa ja toimintaa ovat yhdistämisen vaikutukset lainkäytön laatuun ensisijaisia ja että yhdistämisen yhteiskunnalliset hyödyt ovat taloudellisia hyötyjä suuremmat. Tarkastusviraston käsityksen mukaan roolin yhtenäistäminen ei ole vain organisatorinen kysymys vaan laajempi oikeussuojan ja hyvän hallinnon toteuttamisen tapoja koskeva asia. Tässä se linkittyy Oikeudenhoidon uudistamisohjelman tavoitteisiin. Yhdistämisessä on näin tarpeen huomioida, että mahdollisen yhdistämisen hyödyt tulevat ennen kaikkea yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen antamasta laadullisesta lisäarvosta ennakkotapaustuomioistuimena ja hallinnon oikeudellisen päätöksenteon ohjaajana. Tarkastusviraston käsityksen mukaan oikaisuvaatimus- ja muutoksenhakujärjestelmän kehittäminen ja korkeimman hallinto-oikeuden asemaan liittyvät kysymykset, joita hallintolainkäytön kehittämishankkeessa on käsitelty, vaativat ratkaisuaan, ennen kuin ratkaisut korkeimpien oikeuksien yhdistämisestä ovat järkeviä. Ilman näitä ratkaisuja vaarannetaan monet niistä hyödyistä, joita työryhmä on korkeimpien oikeuksien yhdistämiselle listannut. Näihin liittyy kysymys siitä, millä tavoin tasavertaiset oikeussuojan takeet voidaan turvata sekä kolmiportaisessa yleisessä lainkäytössä että kaksiportaisessa hallintolainkäytössä. Jotta yhdistämisen hyödyt olisivat parhaiten saatavissa, tulisi työryhmänkin kannan mukaan korkeimman hallinto-oikeuden aseman olla vähintään samalla tavoin järjestetty ennakkopäätöstuomioistuimeksi kuin korkeimman oikeuden nykyinen asema. Maksimaaliset hyödyt olisi mietinnön mukaan saatavissa, jos yhdistetty korkein olisi puhtaasti ennakkopäätöstuomioistuin. Tämä vastaa tarkastusviraston käsitystä. Samoin kuin korkeimman hallinto-oikeuden niin yhdistetyn korkeimman oikeuden ennakkopäätöstuomioistuinasemaankin sisältyy kysymys siitä, millä tavoin oikaisuvaatimusjärjestelmän käyttöön ottaminen on mahdollista laajentaa hallinnossa pääsäännöksi. Yhdistämisen yhteydessä olisi siis arvioi- 1 Tarkastusviraston hallinto-oikeuksia koskeneessa tarkastuksessa todettiin, että erot toimintakulttuureissa vesiylioikeuden ja Vaasan lääninoikeuden yhdistämisessä Vaasan hallinto-oikeudeksi vaikuttivat vielä tarkastuksen aikana eli melkein kymmenen vuotta uudistuksen jälkeen. Hallinto-oikeudet. Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomukset 169/2008.

4 4 (6) tava, toteutuvatko tasavertaiset ja riittävät oikeusturvan takeet sekä yleisessä lainkäytössä, jossa muutoksenhaku perustaltaan tapahtuu kolmiportaisessa järjestelmässä, että hallintolainkäytössä, jossa muutoksenhaku tapahtuu kaksiportaisessa järjestelmässä. Tässä kokonaisuudessa huomioon otettavia seikkoja olisivat sekä yleisessä prosessissa jo tapahtunut jatkovalitusluvan käyttöön otto ja hankkeet sen laajentamiseksi haettaessa muutosta käräjäoikeudesta hovioikeuteen että hallintolainkäytössä tehdyt esitykset oikaisuvaatimuksen käyttöalan laajentamiseksi ja muutoksenhakuoikeuden rajoittamiseksi korkeimpaan hallinto-oikeuteen tai sen mahdollinen asema puhtaasti ennakkopäätöstuomioistuimena. Työryhmäkin viittaa näihin kysymyksiin erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden aseman kehittämiseen ennakkotapaustuomioistuimeksi. Hallintolainkäytön kehittämishankkeessa laaditun Hallintolainkäytön tasotyöryhmän mietinnössä on kannatettu oikaisuvaatimusjärjestelmän käyttöalan laajentamista tulevaisuuden tavoitteena. 2 Samalla mietinnössä on viitattu siihen myös hallintolain ja hallintolainkäyttölain muuttamiseksi annetussa vuodelta 2009 olevassa hallituksen esityksessä 3 esitettyyn arvioon, että osaan hallinnossa käsiteltäviä asiaryhmiä oikaisuvaatimus ei sovellu, vaikka oikaisuvaatimusjärjestelmän kehittäminen yleiseksi muutoksenhaun välttämättömäksi esivaiheeksi voisi olla pitkällä aikavälillä perusteltua. Hallituksen esitys toteaa, että hallinnossa tehtävien päätösten monenlaisen luonteen vuoksi tämän kehittämisvaihtoehdon omaksuminen vaatisi mittavaa koko lainsäädännön läpikäymistä ja kartoitusta. Tällaista kehittämisvaihtoehtoa se ei pitänyt tuossa vaiheessa perusteltuna eikä lainsäädännössä kohtuullisesti toteutettavissa olevana vaihtoehtona. Tästä huolimatta tulisi hallituksen esityksen mukaan oikaisuvaatimusjärjestelmän laajentamista tarkastella mahdollisimman pitkälti myös yleisemmästä koko oikeussuojajärjestelmän kokonaisuutta palvelevasta näkökulmasta. Tarkastusviraston käsityksen mukaan korkeimpien oikeuksien yhdistäminen on yksi tällainen näkökulma. Eduskunnan käsiteltävänä on parhaillaan eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamista koskeva hallituksen esitys 4, jossa esitetään, että sekä oikaisuvaatimuksen käyttöalaa että muutoksenhakuoikeuden rajoittamista korkeimpaan hallinto-oikeuteen laajennetaan. Esitys pohjaa edellä mainitussa hallituksen esityksessä omaksuttuun kehittämislinjaukseen oikaisuvaatimuksen laajentamisesta ja muutoksenhakuoikeuden rajoittamisesta asiaryhmäkohtaisesti. Työryhmä on pyrkinyt ottamaan erilaiset yhdistetyn korkeimman oikeuden ennakkopäätöstuomioistuinaseman järjestämistavat huomioon esittäessään kolme eri vaihtoehtoa ja arvioidessaan niihin liittyviä hyötyjä ja haittoja. Niissä muuttuvana tekijänä on nimenomaan yhdistetyn korkeimman oikeuden asema ja tehtävät ylimpänä oikeusasteena. Työryhmän arvion mukaan maksimaaliset hyödyt tulisivat kolmannesta vaihtoehdosta, jossa yhdistetty korkein oikeus olisi puhtaasti ennakkopäätöstuomioistuin. Se, millä tavoin oikeusvaatimusjärjestelmää pitkällä aikavälillä kehitetään ja miten muutoksenhaku yhdistettyyn korkeimpaan oikeuteen järjestetään, ovat tarkastusviraston käsityksen mukaan keskeisiä kysymyksiä, jotka on selvitettävä, kun korkeimpien oikeuksien yhdistämistä harkitaan, jotta kansalaisten oikeusturvan takeet kaikissa prosessin lajeissa olisivat samalla tasolla. Myös työryhmä toteaa, että korkeimman hallinto-oikeuden muuttaminen pääasiassa ennakkopäätöstuomioistuimeksi edellyttää erillistä selvittämistä ja oikeusturvavaikutusten arviointia. Erilaisten yhdistetyn korkeimman oikeuden aseman järjestämiseen kiinteästi liittyvien oikaisuvaatimusta ja muutoksenhakua koskevien ratkaisuvaihtoehtojen sekä niiden hyötyjen ja haittojen arviointi ja punninta olisivat tarkastusviraston käsityksen mukaan tuoneet mietintöön lisäarvoa, kun sitä käytetään jatkopäätöksenteossa. 2 Tehtävien jako hallintotuomioistuinten kesken. Hallintolainkäytön tasoryhmän mietintö. Mietintöjä ja lausuntoja 78/2010. Oikeusministeriö. 3 Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi hallintolain ja hallintolainkäyttölain muuttamisesta. HE 226/2009 vp. 4 Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta. HE 230/2014 vp.

5 5 (6) Tarkastusviraston käsityksen mukaan yhdistämisen hyötyjen ja haittojen selvittämistyöhön olisi ollut hyvä sisällyttää eri prosessilajien käytännön soveltamiseen yhdistetyssä korkeimmassa oikeudessa liittyvät haitat ja hyödyt sekä kehittämistarpeet. Vaikka lähtökohtana työryhmän työssä on ollut kolmen eri prosessilajien säilyttäminen, olisi työryhmän esittämä analyysi ja arvio ongelmatilanteista ja niiden erilaisista ratkaisuvaihtoehdoista hyötyineen ja haittoineen ollut tarpeellista. Työryhmä korostaa voimakkaasti yhdistymisen hyötyinä entistä laajempaa asiantuntemusta, jolla laintulkintaongelmat ratkaistaan, sekä kaikkien prosessilajien tasavertaista kehittämistä, minkä yhdistäminen mahdollistaa. Mietinnön mukaan laajempi tietoisuus eri prosessilajien merkityksestä erityyppisten asioiden oikeudenmukaisen ratkaisun turvaajana korostuu yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen ratkaisuissa. Pelkästään asiantuntijuuden paraneminen ei poista prosessilajien erilaisesta luonteesta johtuvia käytännön ongelmia, joihin yhdistetyn tuomioistuimen tulee kuitenkin yksittäisessä asiassa ottaa kantaa ja muodostaa toimintatapansa ja jotka liittyvät esimerkiksi tehokkuuteen ja prosessiekonomiaan. Miten esimerkiksi alemmissa asteissa tapahtuneisiin prosessivirheisiin reagoidaan ja miten muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen asialliseen muuttamiseen suhtaudutaan ylimmässä tuomioistuimessa asiassa, jossa on liityntä toiseen tai kaikkiin prosessilajeihin ja jossa tehokkuus ja prosessiekonomia puoltaisivat asiallisen ratkaisun tekemistä korkeimmassa, ovat kysymyksiä, joiden ratkaisulla on merkitystä yhdistämisen hyötyjä ja haittoja myös taloudellisesta näkökulmasta arvioitaessa. Millaisen jännitteen yhdistetyn korkeimman toiminnassa prosessilajien erilaisuus siis aiheuttaisi ja miten tämä jännite tulisi ratkaista, olisivat yhdistämisen hyötyjen ja haittojen näkökulmasta olleet tärkeitä tekijöitä analysoida. Tehokkuuden näkökulmasta olisi korkeimpien oikeuksien yhdistämisessä tarkastusviraston käsityksen mukaan tarpeen harkita joustavuuden lisäämistä prosessissa. Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota siihen, että mietinnössä esitetään yhdistämisen hyötyinä asiantiloja, joihin päästään, kun yhdistämisen lisäksi ryhdytään muihin lainsäädäntötoimiin. Näiden toteuttaminen nykytilanteessa ilman yhdistämistä olisi osin työryhmänkin mukaan mahdollista. Kun tarkempaa analyysiä taloudellisista vaikutuksista ei ole, jää avoimeksi, mikä tekijä hyöty haitta -akselilla olisi se perustelu, joka puoltaa yhdistämistä sen sijaan, että nykytila säilyttäen lainsäädäntöä täsmennettäisiin tai uudistettaisiin. Mietinnössä kuvataan käynnissä oleva työ tuomioistuinlaitoksen sähköisten lainkäyttöjärjestelmien AIPA:n ja HAIPA:n laatimiseksi. Niiden suunnittelu ja käyttöönotto ovat tuomioistuinlaitoksessa ja oikeusministeriön hallinnonalalla toiminnallisesti ja taloudellisesti mittavia ja poikkeuksellisia sekä vaikutuksiltaan pitkäkestoisia hankkeita. Tarkastusviraston käsityksen mukaan olisi ollut hyödyllistä arvioida, millaisia taloudellisia ja muita hyötyjä ja haittoja korkeimpien oikeuksien yhdistämisellä olisi näiden osin jo pitkällä suunnittelussa olevien järjestelmien laatimiseen ja käyttöönottoon. Tarkastusvirasto yhtyy työryhmän näkemykseen siitä, että yhdistetystä ylimmästä tuomioistuimesta ei siinäkään tapauksessa, että se olisi puhdas ennakkotapaustuomioistuin, saisi muodostua liian pientä tuomioistuinyksikköä, vaan tuomarimäärä olisi pidettävä ylimmän tuomioistuimen asemalle ja asiantuntijuuden varmistamiseksi riittävän korkealla tasolla. Äärimmilleen viety säästö tässä suhteessa sisältää riskin yhdistämisestä saatavien yhteiskunnallisten ja toiminnallisten sekä lainkäytön laatuun liittyvien hyötyjen realisoitumiselle. Yhdistetyn tuomioistuimen kokoluokan tulisi mahdollistaa synergiaetujen lisäksi hyvän ja toimivan tuomioistuinyhteisön syntyminen sen olematta kuitenkaan johtamisen ja tehokkaan asioiden hoidon järjestämiseen liian suuri. Tämän ohella tarkastusvirasto jakaa työryhmän käsityksen tarpeesta kiinnittää erityistä huomiota ylimmän tuomioistuimen rekrytointipohjan laajuuden sekä asiantuntevuuden varmistamiseen kaikissa kolmessa prosessinlajissa. Yhdistettyä ylintä tuomioistuinta koskevassa lainsäädännössä ja sen omassa työjärjestyksessä tulee olla takeet näiden toteutumisesta. 3.4 Oikeudenhoidon uudistamisohjelma Työryhmän työn taustana on Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa vuosille tehdyt ehdotukset. Uudistamisohjelma on laadittu tavoitteena saada aikaan ehdotukset oikeudenkäyntien kokonaiskeston lyhentämiseksi ja oikeusturvan laadun parantamiseksi. Kolmanneksi uudistamisohjelmalla

6 6 (6) ja sen yhteisellä valmistelulla vuosien kehyspäätöksen edellyttämän sopeuttamisohjelman kanssa on ollut tarkoitus varmistaa se, että valtiontalouden säästötavoitteet eivät vaaranna oikeusturvatavoitteita. Tarkastusvirasto viittaa tässä yhteydessä siihen, että myös uudistamisohjelmassa esitetään lyhyen aikavälin tavoitteina oikaisuvaatimusjärjestelmän laajentamista sekä hallintoasioiden muutoksenhakumenettelyn yhdenmukaistamista ja valituslupajärjestelmän laajentamista, joihin työryhmä on vain viitannut organisatorisen yhdistämisen hyötyjä ja haittoja arvioidessaan. Tarkastusvirasto katsoo, että oikeudenhoidon uudistamisohjelman näkökulmasta työryhmän mietintö toteuttaa osaksi uudistamisohjelmassa esitettyjen keskipitkän aikavälin uudistusehdotusten pohjaksi tarvittavaa selvitystyötä. Ohjelman laatimiseen liittynyt tavoite siitä, että valtiontalouden säästötavoitteet eivät vaaranna oikeusturvatavoitteita, edellyttää mietinnössä tehdyn selvitystyön ja arviointien syventämistä. 4 Lopuksi Tarkastusviraston näkemyksen mukaan työryhmän tehtävän keskeinen tavoite oli toteuttaa oikeudenhoidon uudistamisohjelmaa ja arvioida tulevaisuuden oikeuslaitoksen rakenteen näkökulmasta optimaalinen korkeimpien oikeuksien rakenne. Työryhmän työn tuloksena olisi siten esitetty joko perusteet sille, miksi kahden korkeimman oikeuden säilyttäminen nykyiseen tapaan on perusteltua, tai mahdollisen yhdistämisen hyödyt, haitat ja riskit mahdollisimman analyyttisellä ja objektiivisella tavalla. Mietinnössä on monin tavoin ansiokkaasti arvioitu korkeimpien oikeuksien yhdistämisellä saatavia yhteiskunnallisia, yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen asemaa ja tehtäviä sekä oikeuskäytännön laatua koskevia hyötyjä. Tarkastusviraston käsityksen mukaan hyötyjen rinnalla yhdistämiseen liittyvien haittojen ja riskien perusteellinen esittely olisi palvellut työryhmän tehtävän tavoitteita ja tulevaa päätöksentekoa. Samalla se olisi mahdollistanut syvällisemmän vertailun nykytilan ja yhdistämisellä muuttuneen tilanteen välillä. Mietinnön lopputuloksena on näin muodostunut osin tarkka osin epätarkka arvio yhdistämisen hyödyistä ja haitoista sekä taloudellisista vaikutuksista. Kuten työryhmä mietinnössään toteaa, edellyttävät monet sen esiin nostamista seikoista vielä syvällistä ja perinpohjaista selvitystyötä, ennen kuin ratkaisua korkeimpien oikeuksien organisatorisesta yhdistämisestä voidaan tehdä. Pääjohtaja Tuomas Pöysti Johtava tuloksellisuustarkastaja Anne Hamppula-Luoto