Maakuntaohjelmille lisää vaikuttavuutta. MAKO-Pilottihankkeen loppuraportti

Transkriptio

1 Maakuntaohjelmille lisää vaikuttavuutta MAKO-Pilottihankkeen loppuraportti

2 Tiivistelmä Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan liittojen yhteinen MAKO-pilottihanke toteutettiin Sillä haluttiin jalkauttaa aluehallinnon uudistusta Kaakkois-Suomeen ja luoda samalla uusia malleja muuallakin Suomessa toteutettavaksi. Hankkeessa saavutettiin ja jopa ylitettiin kaikki asetetut ja projektiaikana saavutettavissa olevat tavoitteet. Osa tavoitteista on kuitenkin luonteeltaan sellaisia, että niiden mittaaminen on mahdollista vasta useiden vuosien kuluttua. Hankkeen tulokset on esitetty luvussa 5, esitykset ja keskustelunavaukset luvussa 5.6. Hankkeesta on tämän esiteraportin lisäksi laadittu erillinen hallinnollinen loppuraportti, jossa on yksityiskohtaisemmin kuvattu hankkeen toimintaa, taloutta ja saavutettuja tuloksia. 1. ALKU-hankkeen pilotti Aluehallinnon uudistus (ALKU-hanke) ja vuoden 2010 alussa voimaan tullut Laki alueiden kehittämisestä (1651/2009) vahvistivat maakunnan liittojen asemaa yhteen sovittavana ja kokoavana sekä vetovastuussa olevana aluekehitysviranomaisena. Maakuntaohjelmasta ja sen toteuttamissuunnitelmasta (totsu) tuli viranomaisia entistä voimakkaammin velvoittava maakuntakaavojen tapaan. Maakunnista muodostettiin toiminnallisesti ja taloudellisesti tarkoituksenmukaisia yhteistoimintaalueita. Yhteisesti niiden tulee käsitellä asiat, jotka ovat pitkäjänteisen kehittämisen kannalta merkittäviä, sisältyvät keskeisiin suunnitelmiin sekä koskevat koko aluetta. Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan yhteistoiminta-alue on maantieteellisesti sama kuin Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen eli ELY-keskuksen alue. Kaakkois- Suomessa päätettiin ainoana alueena Suomessa perustaa kahdeksanjäseninen yhteistoimintaryhmä, johon molemmat liitot nimesivät neljä jäsentä. Uusien maakuntaohjelmien ja totsujen laadinta ja sisältö muuttuivat uudistuksen myötä merkittävästi. Niihin tuli myös valmistella yhteistoimintaalueittain maakuntarajat ylittävät yhteiset osiot. Maakunnalliset liitot, alueen kunnat ja valtion aluehallintoviranomaiset tahtoivat vahvistaa osaamista, yhteistyötä ja verkostoitumista yhteisellä MAKO-pilottihankkeella. Samalla haluttiin pilotoida uusia ajatuksia ja luoda kansallisia malleja muissakin maakunnissa ja yhteistoiminta-alueilla sovellettaviksi. Työ- ja elinkeinoministeriö osarahoitti toteutettua pilottihanketta. 2. Hankkeen tavoitteet ja keskeiset toimenpiteet MAKO-pilottihankkeen päätavoitteet olivat maakuntaohjelman laadintaprosessin tehostaminen, ohjelman vaikuttavuuden parantaminen ja keskeisten prioriteettien hankkeiden läpivienti totsuissa mm. monenkeskisten hankekokonaisuuksien avulla. Projektin käynnistyessä Kymenlaakson ja Etelä- Karjalan maakuntien tuotantorakenne oli radikaalisti muuttumassa metsäteollisuuden voimakkaan rakennemuutoksen ja talouskriisin takia, mikä vaati elinkeinoelämän ja julkisen hallinnon syvempää yhteistyötä ja laajempia yhteistyöprojekteja yritystoiminnan perusedellytysten parantamiseksi. Projektissa suunniteltiin työstettävän yhteistyössä Kaakkois-Suomen keskeisten elinkeinopoliittisten toimijoiden kanssa 5 6 hankekokonaisuutta/painopistetta, joihin panostamalla alueen elinkeinorakennetta päivitetään 2010 luvulle. Tavoitteeksi asetettiin myös kuntien, aluehallinnon ja keskushallinnon vuoropuhelun syventäminen sekä aluelähtöisyyden lisääminen aluekehitystyössä. Aluehallinnon uudistuksen yhteydessä oli 2

3 Kuvio1: Nykyinen maakunnan suunnittelujärjestelmä TEM valtakunnallinen tavoitepäätös alueiden kehittämiseksi Maakuntasuunnitelma visio tavoiteltava kehitys kehittämislinjaukset ja strategia tavoitetilan vaatima aluerakenne kuvaus muutoksesta ja strategiset hankkeet YM Valtakunnalliset suuntaviivat alueiden käytölle Maakuntaohjelma kehittämitoimenpiteet Maakuntakaava alueidenkäyttö Toteuttamissuunnitelma toteutumisen edistäminen kehittämispolitiikan yhteensovittaminen aluekehitysrahoituksen ohjaaminen edellytysten luominen fyysinen yhteensovitus ympäristöresurssien käytön ohjaaminen erinomainen tilaisuus selkeyttää keskushallinnon ja aluehallinnon päätösvaltasuhteita. Projektin avulla haluttiin luoda toimiva malli ELY-aluetta vastaavan maakuntien yhteistoiminta-alueen työskentelyyn. Projektin alussa tavoitteet ja niihin liittyvät avaintoiminnot kiteytettiin seuraavasti: 2.1 Yhteistyön kehittäminen, verkostot Kontaktoidaan Kaakkois-Suomen keskeiset elinkeinopoliittiset toimijat ja tiedotetaan niille hankkeen tavoitteista. Eri toimijoiden strategiat ja linjaukset analysoidaan ja muodostetaan synteesi siitä, mitkä kehittämisteemat ovat koko alueelle yhteisiä. Samalla aktivoidaan toimijoita yhteistyöhön ja verkostoitumiseen sekä yhteisten kärkihankkeiden valmisteluun ja verkostojen kehittämiseen. Määrällisenä tavoitteena oli 100 erillistä tapaamista. 2.2 Maakuntaohjelmaprosessin kehittäminen ja yhteistyö maakuntien välillä Kehitetään maakuntaohjelmien laatimisprosesseja ja erilaisia vuorovaikutusprosesseja sekä sisältöä. Vahvistetaan ohjelmien strategisuutta, valmistelu synkronoidaan maakuntien kesken sekä muiden paikallisten, alueellisten ja valtakunnallisten strategioiden ja ohjelmien kanssa. Ohjelmat tiivistetään ja Kaakkois-Suomelle tehdään yhteinen osio linjauksineen ja kehittämispainotuksineen. Yhteinen osio jalostetaan totsuihin tavoitteena maakuntaohjelman jäsentäminen seuraavan kahden vuoden toteuttamista varten. Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan yhteistoimintaryhmälle luodaan agenda ja toimintamalli. Nykyinen maakunnan suunnittelujärjestelmä uudistetaan. 3

4 2.3 Maakuntaohjelman vaikuttavuuden parantaminen Uuden aluekehityslain mukaan viranomaisten tulee ottaa toiminnassaan huomioon maakuntaohjelmat ja niiden toteuttamissuunnitelmat, edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluekehitykseen sekä huolehtia, ettei toimenpiteillä vaikeuteta niiden toteuttamista. Lisäksi viranomaisten on pyydettävä maakunnan liitolta lausunto sellaisista alueen kehittämisen kannalta merkittävistä suunnitelmista ja toimenpiteistä, jotka poikkeavat merkittävästi maakuntaohjelmasta tai eivät sisälly maakuntaohjelmaan, sekä arvioitava niiden vaikutuksia alueen kehitykseen. Jos viranomainen aikoo poiketa maakunnan liiton lausunnosta, sen on perusteltava poikkeaminen neuvoteltuaan sitä ennen asiasta maakunnan liiton kanssa. Maankäyttö- ja rakennuslain perusteella taas viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaava huo mioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista. Uusi aluekehityslaki nostaa siis maakuntaohjelman sitovuudeltaan ja velvoittavuudeltaan samalle tasolle maakuntakaavan kanssa. Molempiin liittyen viranomaisille on säädetty kolme velvoitetta: 1. Ne on otettava huomioon, 2. niiden toteuttamista on edistettävä ja lisäksi 3. on huolehdittava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta niiden toteuttamista. Vaikuttavuutta vahvistetaan osallistamalla ja sitouttamalla alueelliset toimijat maakuntaohjelmaan sekä fokusoimalla voimakkaasti sen linjauksia. Kaakkois-Suomelle muodostetaan yhteinen tahtotila ohjelman sisällöstä. Samalla tunnistetaan ne asiat, jotka voidaan päättää alueen sisällä ja alueelle myönnetyillä varoilla sekä toisaalta ne asiat, jotka vaativat valtion erityisrahoitusta tai muita toimenpiteitä. Maakuntaohjelmien yhteiseen osioon priorisoidaan 5 6 yhteistä linjausta ja niiden mukaista kehittämispainotusta/kärkihanketta. Myös ohjelmien rakennetta, luettavuutta ja ulkoasua parannetaan. 4

5 2.4 Keskeisten vaikuttavien hankkeiden läpivienti Maakuntaohjelmat ja totsut jalkautetaan käytännössä strategisten hankkeiden ja muiden toimenpiteiden kautta. MAKO-pilotissa varmistetaan kärkihankkeiden syntyminen ja niiden läpivienti toteuttamissuunnitelmissa. Samalla yksittäisten hankkeiden kokoa, toteutusaluetta ja ennen kaikkea vaikuttavuutta kasvatetaan. Kullekin painotukselle työstetään MAKO-pilotin aikana vähintään yksi laaja (M ), monenkeskinen ja kaakkoissuomalainen hankekokonaisuus, eli kaikkiaan 5 6 kärkihanketta. Lisäksi valmistellaan ja käynnistetään seudullisia, maakunnallisia ja jopa kansallisia kärkihankkeita. Monenkeskisten kärkihankkeiden valmistelu ja käsittely mallinnetaan. 2.5 Kuntien, aluehallinnon ja keskushallinnon vuoropuhelun syventäminen Parannetaan eri hallinnon tasojen välistä vuorovaikutusta ja yhteistyötä. Kunta/seutu, maakunta/ yhteistoiminta-alue ja ELY-keskus muodostavat paikallisen ja alueellisen tason. Kunnat ja seudut laativat omat budjettinsa, strategiansa ja erilaiset ohjelmansa. Niiden pohjalta ja yhteistyössä muiden toimijoiden sekä valtion viranomaisten kanssa laaditaan maakunnallisten liittojen johdolla maakuntaohjelmat ja totsut yhteisine osioineen. ELY:t taas vastaavat niin ikään vuorovaikutuksessa laadittavien strategisten ja toiminnallisten tulostavoiteasiakirjojensa tekemisestä. ELY-keskukset käyvät TEM:n ja muiden ohjaavien ministeriöiden kanssa strategiset ja toiminnalliset tulossopimusneuvottelut, maakunnalliset liitot osallistuvat strategisiin neuvotteluihin. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain mukaan tulostavoiteasiakirja perustuu strategiaasiakirjassa asetettuihin yleisiin tavoitteisiin ja päämääriin sekä alueen maakuntaohjelmiin ja niiden toteuttamissuunnitelmiin. Asiakirjassa määritellään keskukselle keskeiset toimintalinjat ja tulostavoitteet, yhteistyökysymykset ja määrärahapuitteet hallinnonaloittain. Lisäksi määritellään valtion kanta maakuntaohjelmien toteuttamissuunnitelmien mukaisten hankkeiden toteuttamiseen. Viimeinen lause on kuitenkin käytännössä jäänyt ilman sisältöä. Eri tasoilla tapahtuva valmistelu ja suunnittelu koordinoidaan yhteen niin, että kunta- ja aluetason toimijoiden tahto saadaan sovitettua yhteen valtion keskushallinnon tahdon kanssa. 2.6 Kansallisten mallien luominen ja kommunikointi, uudet avaukset Projektin aikana kommunikoidaan alueellisesti ja valtakunnallisesti keskeisten toimijoiden kanssa. Esiin nousevia ongelmia ja hyviä käytäntöjä analysoidaan. Edellä olevien tavoitteiden ja avaintoimintojen pohjalta luodaan uusia malleja ja avauksia TEM:lle, VM:lle, ELY:ihin ja maakunnallisille liitoille. Syntyvät mallit ja uudet avaukset informoidaan toimijoille. 5

6 3. Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan liittojen yhteinen projekti Kymenlaakson Liitto vastasi MAKO-pilottihankkeen toteuttamisesta ja hallinnoimisesta. Määräaikaisena kehittämisjohtajana ja projektin johtajana toimi Jussi Lehtinen. Kehittämis työtä ohjasi Kymenlaakson maakuntajohtajan johdolla ohjausryhmä, joka kokoontui kaikkiaan kuusi kertaa. Ohjausryhmään kuului Kymenlaakson ja EteläKarjalan Liittojen edustajien lisäksi asiantuntijoita työ- ja elinkeinoministeriöstä, valtiovarainministeriöstä, Kaakkois-Suomen ELY:stä, Etelä-Suomen AVI:sta sekä Kaakkois-Suomen seutukunnista. Projektin edistymisestä raportoitiin ohjausryhmälle, maakuntien yhteistyöryhmille ja niiden sihteeristöille sekä Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan yhteistoimintaryhmälle. Lisäksi työn edistymistä esiteltiin eri maakuntaliittojen edustajille ja mm. TEM:n asettamille työryhmille. 4. MAKO-pilotin talous Hankkeen kustannusarvio ajalle oli euroa ja toteutunut budjetti euroa. Hanketta rahoittivat Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan liitot sekä työ- ja elinkeinoministeriö. Yksityiskohtaisemmin talous on kuvattu erillisessä hallinnollisessa loppuraportissa. 6

7 5. Projektin tulokset ja vaikuttavuus MAKO-pilottihanke toteutettiin suunnitelman mukaisesti Kaikki asetetut, projektin toteutusaikana mitattavissa olevat tulostavoitteet saavutettiin ja jopa ylitettiin. Osa projektin tuotoksista on kuitenkin toimenpide-esityksiä, jotka toteutuakseen edellyttävät TEM:n ja muiden ohjaavien ministeriöiden, ELY-keskusten, maakunnallisten liittojen ja kuntien toimenpiteitä. Tässä esiteraportissa kuvataan tuloksia, uusia ideoita ja toimenpidesuosituksia maakuntaohjelmatyön kehittämiseksi tulevaisuudessa. Erillisessä hallinnollisessa raportissa keskitytään enemmän projektin toimenpiteisiin ja talouteen. 5.1 Parempaa yhteistyötä ja toimivia verkostoja Projektin alussa kontaktoitiin Kymenlaakson Kotkan-Haminan seudun ja Kouvolan seudun sekä Etelä-Karjalan Lappeenrannan seudun ja Imatran seudun keskeiset elinkeinopoliittiset toimijat. Niille tiedotettiin MAKO-pilotista ja samalla aktivoitiin verkostoitumaan ja valmistelemaan kärkihankkeita koko Kaakkois-Suomen alueella. Eri toimijoiden strategiset linjaukset analysoitiin ja muodostettiin kokonaiskuva Kaakkois-Suomen yhteisestä strategiasta sekä painopisteistä maakuntaohjelmien ja niiden yhteisen osion pohjaksi. Lisäksi tavattiin keskeisiä muiden maakuntien ja valtakunnallisia toimijoita. Kaikkiaan järjestettiin avaintoimijoiden kanssa n. 170 erillistä tapaamista. Projektille asetettu ta voite 100 tapaamista ylitettiin siis reilusti. Projektin aikana Kaakkois-Suomessa käynnistyi uudenlainen yhteistyö ELY-keskuksen, maakunnallisten liittojen sekä keskeisten elinkeinopoliittisten toimijoiden kesken. Hanketoiminta kehittyi strategisempaan ja proaktiivisempaan suuntaan. Keskeiset hanketoimijat muodostivat uusia verkostoja etenkin käynnistyneiden kärkihankkeiden puitteissa. 5.2 Maakuntaohjelmaprosessit kuntoon ja yhteistoimintaryhmä käyntiin Maakuntaohjelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien laatimisprosessit vietiin läpi toimijoilta saadun palautteen perusteella hyvin ja niissä näkyy uusi ote ja innostus. Ohjelmat on nyt synkronoitu aikaisempaa paremmin kuntien, seutujen ja oppilaitosten sekä muiden keskeisten toimijoiden strategioiden kanssa. Strategisuutta on kehitetty mm. skenaariotarkastelulla. Kymenlaakson maakuntaohjelma perustuu EVA:n globaaleihin skenaarioihin 2020, jotka on fokusoitu ja lokalisoitu Kaakkois-Suomeen. Laajaan skenaarioprosessiin osallistuivat aktiivisesti liiton edustajien lisäksi seutujen edustajat ja eri alojen asiantuntijat. Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan vuorovaikutusprosessia on kehitetty. Maakuntaohjelmiin ja toteuttamissuunnitelmiin tehtiin ensimmäisen kerran Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan yhteiset osiot. Molemmista maakuntaohjelmista on myös tehty erilliset tiivistelmät esitemuotoon. Kaakkois-Suomessa on ainoana alueena Suomessa perustettu kahdeksanjäseninen yhteistoimintaryhmä, johon molemmat liitot ovat nimenneet neljä jäsentä. Yhteistoimintaryhmä käsittelee mm. maakuntaohjelmien ja toteuttamissuunnitelmien yhteiset tavoitteet ja linjaukset ja muut maakuntien yhteistyön kannalta merkittävät asiat. Linjausten mukaisista toimenpiteistä päätetään maakuntahallituksissa ja toiminnan yksityiskohdista sovitaan yhteistoimintasopimuksessa. Ryhmä on kokoontunut kaikkiaan neljä kertaa, ensimmäisen kerran MAKO-pilotissa valmisteltiin yhteistoimintaryhmän agendaa ja toimintamallia. Kymenlaakson ja Etelä- Karjalan maakuntien yhteistyöryhmien yhteisessä seminaarissa elokuussa 2011 Imatralla yhteistoimintaryhmä linjasi, että työskentelyä syvennetään 7

8 Kuvio 2: Kymenlaakson skenaariot Länsi luo nahkansa Kansainvälinen Kaakkois-Suomi Painotus idän ja lännen välisen vuorovaikutuksen ja integraation syventämiseen Kansainvälisten yritysverkostojen kokoaminen ja hallinta Yhteistyön ja avoimuuden edistäminen sisäisesti ja Venäjän suuntaan Logistiikkakokonaisuuden hallinta, lisäarvologistiikan kehittäminen Blokkien taisto Kaakkois-Suomen suuriruhtinaskunta Venäjä-EU välittäjäalue Metsä-, energia ja ympäristöklusterin prosessiosaamisen hyödyntäminen ja siihen panostaminen Venäläisille suunnattujen palveluiden kehittäminen Pk- ja mikroyritysten verkottumisen tukeminen Turvallisuusinfrastruktuurin kehittäminen ja turvallisuusosaamisen lisääminen Skenaarioista riippumattomat välttämättömät toimenpiteet: Uudet liiketoimintamallit ja ansaintalogiikat työt muuttuvat projekteiksi massaräätälöinti asiakasprofiilien hallinta digitaaliset myynti- ja markkinointikanavat Tuotannosta korkean osaamisen palvelutuotteisiin ja digitalisoituminen Teknologioiden käytäntöön soveltaminen ja muuttaminen liiketoiminnaksi Turvallisuus- ja hyvinvointiliiketoiminnan kehittäminen Puhtaat energiamuodot Puun uusien monipuolisten käyttömuotojen kehittäminen Yritysten monipuolinen rahoitus Isommat tuotekokonaisuudet yritysten yhteistyönä integraattoreiden synnyttäminen Logistiikkakeskuksen muodostaminen Venäjä-osaamisen vahvistaminen Kiinalaista kapitalismia Karhun selässä lohikäärmeen luo Venäjän suhteilla yhteydet Kiinaan Aasia Venäjä Helsinki ulottuvuuksiin keskittyminen terävillä osaamiskärjillä, verkostoituminen Aasian kielten ja kulttuurin osaaminen Hyvinvointipalvelut Energiaosaamista hankittava maailmalta Stimulus ja romahdus Raja railona aukeaa Kaakkois-Suomesta kehitetään turvallisuusosaamisen keskus Kehitetään uudistuvaa ja hajautettua energiatuotantoa Uusiokäytön, materiaalitehokkuuden ja kierrätyksen kehittäminen Pk-yritystoiminnan vahvistaminen Panostetaan luoviin aloihin Venäläisten peruskulutustarpeisiin vastaaminen laatimalla yhteinen kaakkoissuomalainen strategia, jossa tarkastellaan mm. aluekehittämistä, liikennepolitiikkaa sekä Venäjään ja rajaan liittyviä asioita, jakamalla vetovastuita ja keventämällä hallintoa. Samalla selvitetään mahdollisuudet Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan liittojen yhdistämiseen. Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan liitot järjestivät virkamiestasolla yhteistoimintapalaverin helmikuussa Palaverissa sovittiin mm. kullekin yhteiselle kehittämispainotukselle työparit. Kevään 2012 aikana työparit laativat selvityksen sektorin viimeaikaisesta kehityksestä ja maakuntaohjelmassa määriteltyjen tavoitteiden/toimenpiteiden toteutumisesta sekä suunnitelman lähivuosien kehittämispolusta (tarpeet, tavoitteet, toimenpiteet). Työtä tehdään yhteistyössä molempien maakuntien keskeisten sidosryhmien kanssa. Lisäksi yhteistyötä sovittiin tehtäväksi mm. aluesuunnitteluun, ennakointiin, tietohallintoon sekä maakuntaohjelmien ja totsujen valmisteluun ja tulevaan rakennerahastokauteen liittyen. Yhteistyö maakuntien välillä syvenee siis koko ajan, vaikka yhteinen projekti onkin päättynyt. 5.3 Enemmän vaikuttavuutta Maakuntaohjelmien vaikuttavuutta vahvistettiin osallistamalla ja sitouttamalla paikalliset ja alueelliset toimijat entistä paremmin maakuntaohjelmatyöhön sekä fokusoimalla voimakkaasti ohjelman linjauksia.kaikki alueen keskeiset toimijat kontaktoitiin projektin aikana, suurin osa moneen kertaan (vrt. luku 5.1). Maakuntien päättäjiltä ja toimijoilta on saatu maakuntaohjelmista ja totsuista hyvää palautetta. 8

9 Kymenlaaksolle ja Etelä-Karjalalle priorisoitiin kuusi yhteistä painopistettä: 1. Metsäklusterin uudistaminen 2. Puhtaan energia- ja ympäristöteknologian kehittäminen 3. ICT-liiketoiminnan ja sisältötuotannon kehittäminen 4. Logistiikan ja infrastruktuurin vahvistaminen 5. Venäjä-yhteistyön vahvistaminen 6. Osaamis- ja koulutusrakenteiden uudistaminen. Kymenlaaksolla on lisäksi kaksi (palvelut ja turvallisuusala) ja Etelä-Karjalalla yksi (matkailu) maakunnallinen painopiste. Käytännössä yhteistyötä on syntynyt myös matkailun kehittämisen puitteissa. Yhteisiin ja maakunnallisiin painopisteisiin halutaan keskittää jopa 2/3 kaikesta kehittämisrahoituksesta ohjelmakaudella. Toteuttamissuunnitelmien laadinnan yhteydessä pyrittiin tunnistamaan asiat, jotka voidaan päättää alueen sisällä ja alueelle myönnetyillä varoilla sekä toisaalta ne asiat, jotka vaativat valtion erityisrahoitusta tai muita toimenpiteitä. TEM:n kanssa yhteisesti sovittiin, että maakuntaohjelmissa ja niiden totsuissa hankkeet jaetaan kolmeen kategoriaan: 1. Valtion aluehallintoviranomaisten tai maakunnallisen liiton toimivaltaan kuuluvat hankkeet. Ne voidaan toteuttaa alueviranomaisten määrärahoilla ja alueelle delegoidun päätösvallan puitteissa. Hankkeet sisällytetään toteuttamissuunnitelmiin sekä ELY:n tai AVI:n strategiseen tulostavoiteasiakirjaan, eikä niistä ole tarvetta neuvotella erikseen valtion keskushallinnon kanssa. 2. Hankkeet, jotka vaativat useiden eri toimijoiden; kuten kuntien, oppilaitosten, yksityisten tahojen ja valtion viranomaisten päätöksiä. Ne on määritelty alueen kehittämisen kannalta tärkeiksi kärkihankkeiksi. Maakunnan liitolla on keskeinen ja aktiivi- 9

10 nen rooli niiden valmistelussa, eli toteuttajien kokoamisessa sekä vetovastuun ja rahoituksen jaosta sovittaessa. Valtion aluehallinto valmistelee asiat valtion toimenpiteiden ja rahoituksen osalta strategiseen tulostavoiteasiakirjaan ja neuvotteluprosessiin. 3. Kauaskantoisiin toimintapolitiikan muutoksiin tai pitkäkestoisiin investointeihin tähtäävät hankkeet ja asiat. Ehdotukset valmistellaan valtion aluehallintoviranomaisten ja maakunnallisten liittojen yhteistyönä. Ehdotuksista neuvotellaan ministeriöiden ja alueiden kesken ennen valtion kehyspäätöksen tekoa ja talousarvion valmistelun aloittamista. TEM:n mukaan toteuttamissuunnitelmissa oli mahdollista esittää 1 2 maakuntien yhteistä hanketta, joiden toteuttamisen katsottiin edellyttävän myös keskushallinnon toimenpiteitä. Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan liitot sekä Kaakkois-Suomen ELY-keskus päättivät nostaa yhteisiksi neuvottelukysymyksiksi osana MAKO-pilottihanketta valmistellun Rakenteellisen muutoksen tukikokeilun sekä Kaakkois-Suomen Venäjä-ohjelman. Maakuntakaavan asema ja sitovuus muodostui ajan kanssa käytännön tapausten pohjalta. Samalla tavalla maakuntaohjelman velvoittavuutta voidaan tarvittaessa testata käytännössä Aluekehityslain 30 1 momentin mukaisella menettelyllä. Projektin aikana oli myös nähtävissä etuja, joita saavutetaan aluekehityksen, aluerakenteen ja alueidenkäytön suunnittelun tiiviillä vuorovaikutuksella. Näitä olivat vaikutusten arviointi, pidempiaikaiset rakenteelliset vaikutukset ja alueiden ominaisuuksien tarjoamat mahdollisuudet. Totsun ja liikennejärjestelmäsuunnittelun aikaisempaa tiiviimpi ja systemaattinen kytkentä toi lisäarvoa kummankin toteutukseen ja vaikuttavuuteen. Maakuntaohjelmien ja toteuttamissuunnitelmien rakennetta, luettavuutta ja ulkoasua parannettiin ja maakuntaohjelmista laadittiin erilliset tiivistelmät esitemuotoon. Sekä maakuntaohjelman velvoittavuus että varsinainen vaikuttavuus tulevat näkymään käytännössä 4 5 vuoden kuluttua. 5.4 Vaikuttavia ja tuloksellisia hankkeita Yhteistoiminta-alueen liittojen ja ELY-keskuksen kesken priorisoidaan koko Kaakkois-Suomen keskeiset painopisteet sekä niiden mukaiset kärkihankkeet ja muut toimenpiteet, jotka muodostavat pohjan ELY-keskuksen strategiselle ja toiminnallisille tulossopimuksille. Eri tasoilla tapahtuva valmistelu ja päätöksenteko synkronoidaan yhteen. MAKO-pilotissa kehitetty prosessi on kuviossa 3. MAKO-pilotin yhtenä keskeisenä tavoitteena oli saada valmisteltua ja käynnistettyä yhteisiä ja aikaisempaa suurempia, maakuntaohjelmiin perustuvia kaakkoissuomalaisia kärkihankkeita. Ideana oli, että yhteistyössä on voimaa ja suuremmat kokonaisuudet tuottavat parempia tuloksia ja vähentävät hankebyrokratiaa suhteessa käytettävissä olevaan rahamäärään. Näitä laajoja yhteishankkeita syntyi projektin aikana yhdeksän, kun tavoitteena oli 5 6. Lisäksi kolme kärkihanketta on loppuraporttia laadittaessa parhaillaan Etelä-Suomen EAKR-ohjelman TL5:n rahoituskäsittelyssä. Lukuihin eivät sisälly ENPI-ohjelmasta rahoitetut ns. venäjä-hankkeet. Em. yhdeksän kärkihankkeen yhteenlaskettu budjetti on 13 miljoonaa euroa. Niihin on saatu tukirahoitusta yhdeksän miljoonaa euroa ja omarahoituksen osuus on neljä miljoonaa. Hankkeiden keskimääräinen koko on siis 1,45 miljoonaa euroa ja keskimääräinen tuki 1 miljoona euroa eli 69 %. Alueen ulkopuolista rahoitusta (Etelä-Suomen EAKR toimintalinja 5 sekä EAKR- ja ESR- joustovaraus) tästä tukirahoituksesta on kahdeksan miljoonaa euroa, kun normaali alueellinen EAKR ja ESRtukivolyymi on vastaavana aikana ilman yritystukia ollut noin 23 miljoonaa euroa. Yhteistyössä on siis ollut voimaa ja se on tuottanut Kaakkois-Suomeen lisärahoitusta 35 prosenttia. Kaakkoissuomalaisten kärkihankkeiden toteuttajille tehtiin elo-syyskuun vaihteessa 2011 kysely, jossa selvitettiin hankkeiden valmisteluun, käynnis- 10

11 tämiseen, toteutukseen ja tuloksellisuuteen liittyviä asioita. Kyselyyn saatiin kaikkiaan 37 vastausta 29 eri henkilöltä. Samalla henkilöllä oli mahdollisuus vastata useammankin projektin osalta. Vastaajista 19 (51 %) ilmoitti edustavansa Kymenlaaksoa ja 10 (27 %) Etelä-Karjalaa. Seitsemän (19 %) ilmoitti vastaavansa koko Kaakkois-Suomen näkökulmasta ja yksi oli kokonaan alueen ulkopuolinen yhteistyökumppani. Kokonaisuutena hankkeiden valmisteluvaiheen arvioitiin onnistuneen arvosanalla 2,96, toteutusvaiheen arvosanalla 3,12 ja tuloksellisuuden arvosanalla 2,90, kun arvosteluasteikko oli 1 4 (1=erittäin huonosti 4=erittäin hyvin). Tulosta voidaan pitää varsin hyvänä. Parhaiten arvioitiin onnistutun viranomaisyhteyksissä (3,47) ja rahoituksen toimivuudessa (3,27). Heikoimmat arvioinnit annettiin hakuprosessin kestolle (2,77) ja hankekumppaneiden sitoutumiselle (2,75). Projekteille asetettujen tulosten ja vaikutusten osalta kysely toteutettiin varsin aikaisessa vaiheessa. Moni vastaaja ilmoitti, ettei tuloksia pysty vielä hankkeiden tässä vaiheessa arvioimaan. Hajavastausten perusteella hanketoimijat näkevät kaakkoissuomalaisen yhteistyön toimivan kokonaisuutena hyvin. Uusia hankeideoita on valmistelussa ja yhteistyöstä on selvästi tulossa pysyvä käytäntö. Hanketoimijat näkevät myös, että liittojen tulee entisestään syventää keskinäistä yhteistyötään. Kyselystä on laadittu erillinen raportti, joka on nähtävillä Kymenlaakson liiton kotisivuilla nimellä Kaakkois-Suomen kärkihankekyselyn raportti Tarkoituksenmukaista on laatia syksyllä 2013 seurantaraportti, jossa paneudutaan tarkemmin hankkeiden tuloksellisuuteen. Kuvio 3: Monenkeskeiset hankekokonaisuudet Toimintaa ohjaavat asiakirjat: Seutujen ja kuntien elinkeinostrategiat, Seutuohjelmat, (KOKO-asiakirjat) Maakuntaohjelma + TOTSU MAKON yhteinen osio Kouvolan seutu Kymenlaakso Kaakkois- Etelä-Karjala Lappeenrannan Suomen seutu YT-alue Toimijat Kotkan-Haminan seutu Imatran seutu Toimijat Rahoitus: Budjettirahoitus, Etelä-Suomen EAKR ja ESR, ENPI, INTERREG, OSKE, (KOKO) ym. Kansalliset kärkihankkeet YT-alue YT-alue YT-alue YT-alue 11

12 Kaakkois-Suomen kärkihankkeet ja niiden hallinnoijat: Autoteollisuuden alihankintaverkosto (Kinno) Biotuli (LUT) Kaakon peliklusteri (Cursor) KAVO, Kaakosta Voimaa (Cursor) KEKSI (sairaanhoitopiirit, Medi-It) Green Campus (Kinno, Huom! Hanke ei toteutunut suunnitellussa muodossa) RAJUKAASU, rakennemuutoksen johtaminen Kaakkois-Suomessa (Cursor) RENEWTECH, Tuulivoimateknologian ja liiketoiminnan kehittäminen (Cursor) Vetovoimaa ja laatua (Kehy) Lähes kaikki Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan yhteishankkeet ovat generoineet Kaakkois-Suomeen uutta ja aikaisemmin korvamerkitsemätöntä rahoitusta. Uuden toimintamallin ja parantuneen monenkeskisen yhteistyön mukanaan tuomat pikavoitot antavat toimijoille uskoa siihen, että ollaan oikealla tiellä. Kärkihankkeisiin on osoi tettu mielenkiintoa Kaakkois-Suomea laajemminkin Suomesta ja jopa kansainvälisesti. Hankkeiden koko, toteutusalue ja vaikuttavuus ovat siis selvästi alkaneet kasvaa. Varsinaisten Kaakkois-Suomen kärkihankkeiden lisäksi projektissa on valmisteltu ja käynnistetty myös seutujen ja maakuntien kärkihankkeita sekä osallistuttu joidenkin keskeisten hankkeiden toteutukseen. Näistä esimerkkeinä voidaan todeta Haminan ja Kotkan satamayhteistyöselvitys, joka johti Suomen suurimman yleissataman HaminaKotka Satama Oy:n syntymiseen. TEM:n selvityksen mukaan on Kaakkois-Suomi pystynyt hyödyntämään EAKR-rahoituksen erittäin hyvin ja Kymenlaakso on rahoituksen tehokkain hyödyntäjä koko maassa, kun verrataan tuloksia suhteessa käytettävissä olevan rahoituksen määrään. Kymenlaaksossa on tehty tehokkaasti työtä vaikean rakennemuutostilanteen ja suhdanteiden voimakkaan vaihtelun olosuhteissa. Maakunnassa on yhdessä alueen kuntien, seudullisten kehitysyhtiöiden, valtion alueviranomaisten, Kymenlaakson Liiton sekä muiden toimijoiden kanssa tehty sel keät valinnat EAKR-varojen suuntaamisesta. Kymenlaaksossa pyritään rahoittamaan laajempia hankekokonaisuuksia yhdessä Etelä-Karjalan kanssa. Kun tuloksia mitataan uusilla työpaikoilla ja uusilla yrityksillä on Kymenlaakso selvästi kärjessä Etelä- Suomessa, ja käytettävissä olevaan rahoitukseen suhteutettuna myös koko maassa. Kymenlaaksossa ohjelmarahoituksella on pystytty vaikuttamaan yli työpaikan syntymiseen ja 73 uuden yrityksen perustamiseen. Työpaikoista runsaat 800 ja uusista yrityksistä 53 on syntynyt Kymenlaakson Liiton rahoituksen avulla. Liitto on myöntänyt erittäin suuren osan rahoituksesta seudullisten kehittämisyhtiöiden vetämiin rakennemuutoshankkeisiin, joissa on mukana runsaasti yrityksiä. Myös Etelä-Karjalan osalta tulokset paranevat selvästi, kun käynnissä olevat laajat matkailuhankkeet valmistuvat ja niiden tulokset raportoidaan. 5.5 Parempaa vuoropuhelua kuntien, aluehallinnon ja keskushallinnon välille Hallinnon eri tasoilla tapahtuvan valmistelun ja suunnittelun synkronointi on erittäin haasteel lista. MAKO-pilotissa tehdyn selvitystyön perusteella nähdään, että maakuntaohjelmat linjauksineen ja kehittämispainotuksineen muodostavat ELY-keskusten strategisen tulostavoiteasiakirjan perustan yhdessä kansallisten linjausten kanssa. Totsun mukaiset kärkihankkeet saavat rahoituksensa ELY:jen kanssa yhteisessä prosessissa. Maakuntaohjelman ja ELY:n tulostavoiteasiakirjojen suhdetta hahmottavassa kuvassa esitetty nykytilanne on kuitenkin erittäin sekava. Kaakkois-Suomessa tehdään nykyisin kymmenen erillistä asiakirjaa, joissa tarkastellaan samoja asioita. Tämä johtaa päällekkäiseen työhön, tehottomaan hallintoon ja heikkoon vaikuttavuuteen. Jatkossa tulisi harkita maakuntaohjelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien sekä ELY:n strategisten ja toiminnallisten tulostavoiteasiakirjojen niputtamista yhteen kokonaisuuteen. Lähtökohtana olisi 12

13 Kuvio 4: Maakuntaohjelman ja ELY:n tulostavoiteasiakirjojen suhde TEM, muut ministeriöt ja keskushallinnon virastot ELY:jen yhteinen strategia-asiakirja Strateginen suunnittelu hallituskaudeksi, voidaan tarkistaa Maakuntaohjelma (yhteinen osio) Kunnallisvaalikausi, voidaan tarkistaa Kunnat, yritykset, yhteisöt, oppilaitokset, kehittämisyhtiöt ELY:n toiminnalliset tulostavoiteasiakirjat/sopimukset Toiminnallinen ohjaus n. 10 kpl ELY:n strateginen tulostavoiteasiakirja/sopimus Strateginen ohjaus hallituskaudeksi, tarkistus vuosittain TOTSU (yhteinen osio) 2 vuotta, rahoitustaulukot 4 v. valtion kehyssuunnittelun ja ELY:n strategisen ohjauksen kanssa yhteen sovittaen, laaditaan vuosittain Neuvottelu- ja tarkistusprosessi Asetus ELY-keskuksista 21 2 mom: Strategia-asiakirjassa esitetään hallitusohjelmasta, hallituksen strategia-asiakirjasta, kehyspäätöksistä, valtakunnallisista alueiden keh. tavoitteista, maakuntaohjelmista johdettavat 21 3 mom: Strateginen tulostavoiteasiakirja perustuu alueen maakuntaohjelmiin sekä niiden toteuttamissuunnitelmiin ; määritellään valtion kanta maakuntaohjelmien toteuttamissuunnitelmien mukaisten hankkeiden toteuttamiseen. jatkuva prosessi, johon joka neljäs vuosi tuotaisiin perustaksi uuden hallitusohjelman linjaukset ja samoin joka neljäs vuosi kunnallisvaalikausittain kuntasektorin linjaukset. Samaan prosessiin sisällytettäisiin myös nykyinen maakuntasuunnitelma ja yhteistyöasiakirja. Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan MYR:it ja ELY-keskuksen neuvottelukunta olisi syytä samalla ainakin toiminnallisesti yhdistää. Näin syntyvän uuden Kaakkois-Suomen yhteistyöryhmän roolista tulisi erittäin keskeinen ja sen päätökset olisivat rahoittajia sitovia. (ks. kuvio 5) 5.6 Sovellettavia malleja ja uusia avauksia ALKU-hanke sekä vuoden 2010 alussa voimaan tulleet uudet lait ja asetukset alueiden kehittämisestä sekä ELY-keskuksista ja aluehallintovirastoista kokosivat valtion aluehallinnon 15 ELY-keskukseen ja 6 AVI:in. Samalla luotiin maakuntien yhteistoiminta-alueet ja vahvistettiin maakunnallisten liittojen asemaa yhteen sovittavana ja kokoavana sekä vetovastuussa olevana aluekehitysviranomaisena. Maakuntaohjelmasta ja sen toteuttamissuunnitelmasta yhteisine osioineen tuli viranomaisia entistä voimakkaammin velvoittava maakuntakaavojen tapaan. Aluehallintoon jäi kuitenkin muutamia valuvikoja, jotka vaikeuttavat hallinnon sujuvuutta ja toimivuutta. Näitä valuvikoja ovat mm. ELY-keskusten ja maakuntaliittojen määrä ja monimutkainen ohjaus. MAKO-pilotissa kontaktoitiin laajasti paikallisen, alueellisen ja valtakunnallisen tason toimijoita. Esiin nousi hyviä käytäntöjä sekä vallitsevia ongelmia, joihin on pyritty löytämään ratkaisuja. 13

14 Kuvio 5: Ehdotus uudeksi aluehallinnon suunnittelujärjestelmäksi Kaakon ohjelma Valtion ohjaus Strategia-asiakirja hallituskausittain TEM ja muut keskushallinnon virastot vuosittain Strateginen suunnittelu Tulosohjaus Sisältö 1. Strategia 2. Kaakkois-Suomen yhteiset neuvottelukysymykset 3. Kaakkois-Suomen ja keskushallinnon välinen kasvusopimus 4. ELY:n tai Liiton toimivaltaan kuuluvat ja määrärahoilla toteutettavat kärkihankkeet ja toimenpiteet 5. Maakuntien edunvalvonta Kymenlaakso/Etelä-Karjala 6. Ely-keskuksen sisäiset asiat Valmistelu MYR (sihteeristö) Demokraattinen päätöksenteko maakuntavaltuustot (pl. kohta 6.) Kuntien tahdon toteutuminen Linjaukset kunnallisvaalikausittain kunnat yritykset yhteisöt kehittämisyhtiöt oppilaitokset Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan MYRien ja ELY-keskuksen neuvottelukunnan yhdistäminen Uusina avauksina ja malleina on tässä raportissa esitetty mm. Kymenlaakson skenaariopohjainen maakuntaohjelmaprosessi (kuvio 2) Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan yhteistoimintaryhmän toiminta (sivut 7 8) esitys rakenteellisen muutoksen tukikokeiluksi maakuntaohjelmien ja totsujen yhteiset osiot monenkeskeisten kärkihankkeiden muodostaminen (kuvio 3) maakuntaohjelmien ja ELY:n tulostavoiteasiakirjojen suhde (kuvio 4) keskustelun avaus/ehdotus uudeksi aluehallinnon suunnittelujärjestelmäksi (kuvio 5) Alueiden ja TEM:n välinen vuoropuhelu ELY-keskusten ja maakuntaliittojen ohjaus tapahtuu hallituskausittain laadittavan strategia-asiakirjan, vuosittain annettavien ohjeiden sekä loppuvuodesta käytävän neuvottelu- ja tarkistusprosessin muodossa. Lisäksi ELY-keskuksia ohjataan toiminnallisesti. Maakuntaliittojen neuvotteluesityksille ei ole kuitenkaan käytännössä luotu minkäänlaista rahoitus- tai muutakaan toteutusmallia. Nykyinen järjestelmä ei ole toimiva. Maakuntaliittojen näkökulmasta prosessia pitäisi kehittää strategisempaan suuntaan. Suuria odotuksia onkin suunnitteilla oleville kasvusopimuksille. Ne pitää kuitenkin kytkeä yhteen maakuntaohjelmaprosessin ja tulosohjausprosessin kanssa. Kaakkois-Suomen ja valtion välisessä kasvu sopimuksessa tulee sopia yhteinen kehittämistahto mm. Venäjään, rajan toimivuuteen ja rakenteellisen muutoksen hoitoon liittyen Rakennerahastojen hallinnointi Tätä raporttia laadittaessa valmistellaan seuraavaa rakennerahastokautta ja sen hallinnointimallia. Aluehallintouudistuksen henkeen soveltuisi parhaiten malli, jossa olisi kolme valtakunnallista monirahastoista (EAKR, ESR) ohjelmaa, vastuutahonaan TEM. Myös maaseutuohjelmien rahoitus 14

15 tulisi kytkeä niiden kanssa yhteen aikaisempaa paremmin. Hallitusohjelmasta johdetaan ohjel mien strateginen viitekehys ja pääpainopisteet; EU:n kanssa tehdään kumppanuussopimus ja ne laaditaan maakuntaliittojen/yhteistoiminta-alueiden johdolla. Ohjelmissa on maakunnittaiset, indikatiiviset rahoituskehykset ja yksi valtakunnallinen seurantakomitea. Ohjelmien sisältöön ja hankevalintaan (pl. yritystuet) liittyvät päätökset tekee MYR, johon maakuntahallitus nimeää jäseninä kuntien, ELY-keskusten ja sosiaalipartnerien edustajat. Kaakkois-Suomessa päätökset tekisi uusi, kohdassa 5.5 mainittu Kaakkois-Suomen yhteistyöryhmä. MYR:n päätökset ovat rahoittajaa sitovia. Hankevalmistelu ja pienistä hankkeista päättäminen kuuluu MYR-sihteeristöille. Viranomaisten rahoituspäätökset tulee jatkossakin tehdä sekä ELY-keskuksissa (yritystuet, ESRrahoitus) että maakuntaliitoissa (EAKR-rahoitus). Maksatus ja tarkastustoimintaa tulee tehostaa ja koota yhteen. Tehottomista ministeriö- ja ELYkeskusvetoisista oman tuotannon hankkeista tulee luopua kokonaan Muita huomioita maakuntaliittojen toimintaan ja toimintaympäristöön liittyen MAKO-pilottihanketta toteutettaessa oli erinomainen tilaisuus luoda kokonaiskuvaa maakuntaliitoista ja niiden toimintaympäristöstä. Toimintaympäristössä on havaittavissa yhtä aikaa useita ajureita, jotka pakottavat maakuntaliitot uudistumaan ja uudistamaan toimintaansa. Maakuntaliitot ovat kuntarakenteen, aluehallinnon ja EU-rakennerahastokauden hallinnointimallin uudistuessa tulleet vedenjakajalle. Vaihtoehtoina ovat joko selkeän ja aikaisempaa vahvemman roolin löytyminen tai maakuntaliittojen näivettyminen rahattomiksi rupattelijoiksi. Uuden ja aikaisempaa vahvemman roolin vastapainoksi maakuntaliittojen tulisi olla valmiita tarkastelemaan myös omia toimintojaan ja maantieteellistä aluettaan uudelleen. Maakuntaliittojen pitäisikin kehittyä entistä suuremmiksi ja strategisemmiksi toimijoiksi. Kymenlaakson osalta vaihtoehtoisia laajenemissuuntia ovat Päijät-Häme ja Etelä-Karjala. Etelä-Karjalan osalta taas Kymenlaakso ja Etelä-Savo. Vastineeksi peruskunnille nykyään kuuluvia tehtäviä tulisi siirtää maakunnille. Erilaisten hallintohimmeleiden sijaan demokraattisesti hallinnoidut maakunnat ottaisivat selkeän päävastuun aluekehityksestä ja suunnittelusta sekä kaavoituksesta. Malliin sopisi vastuun kantaminen myös terveydenhoidosta, sosiaalitoimesta, keskiasteen koulutuksesta sekä palo- ja pelastustoimesta. Peruskunnille jäisi kuitenkin vastuuta näiden asioiden täytäntöönpanossa. Maakunnalliset liitot syntyivät lakiuudistuksen myötä vanhojen maakuntaliittojen ja seutukaavaliittojen pohjalta 90-luvun puolivälissä. Siitä lähtien on haluttu välttää samaistumista vanhoihin organisaatioihin. Vanhat organisaatiot eivät kuitenkaan enää herätä intohimoja, joten kielenkäytössä ja nimistössä tulisi yksiselitteisesti ottaa käyttöön maakuntaliitto-nimitys. Kotkassa Jussi Lehtinen 15

16 Ulkoasu ja taitto: Tandem Graphics 2012 Kymenlaakson Liitto Maakunnan kehityksen kärjessä. Karhulantie 36 B / PL Kotka Puh. (05) virasto@kymenlaakso.fi Etelä-Karjalan liitto Kauppakatu 40 D Lappeenranta Puh. (05) info@ekarjala.fi