ARKISTOLAITOS - -- MIKKELIN MAAKUNTA-ARKISTO

Transkriptio

1 fi Lausunto ARKISTOLAITOS - -- MIKKELIN MAAKUNTA-ARKISTO 'msww-.m,m^ ARK l VV E R KE T S:T HICHELS LAHDSARKIV AL/3562/ /2015 Opetus- ja kulttuuriministeriö PL Valtioneuvosto Viite Lausuntopyyntönne dnro OKM/15/040/2013 MIKKELIN MAAKUNTA-ARKISTON LAUSUNTO ARKISTOLAKITYÖRYHMÄN MUIS- TIOSTA OKM 2015:3 Yleistä Voimassa oleva arkistolaki on vuosia ollut pahasti vanhentunut. Lainsäädännön uudistamistarpeesta ei voi olla arkistolakityöryhmän kanssa eri mieltä. Arkjstolakityöryhmän alkuperäinen tehtävä oli selvittää arkistolakiin ja -asetukseen liittyvät keskeiset uudistustarpeetja tehdä esitys uudeksi lainsäädännöksi. Kun työryhmän selvityksissä ilmeni, että tarvitaan nykyistä arkistolakia perusteellisempi julkishallinnon tiedonhallintaa ja tietoaineistojen käsittelyä säätelevä yleislaki, työryhmä päätyi uudistamaan arkistolaitoksen organisaatiota sekä yksityisarkistoja ja yksityisarkistojen valtionapua koskevan lainsäädännön. Julkishallinnon tiedonhallintaa ja tietoaineistojen käsittelyä julkishallinnossa säätelevä laki jäi oikeusministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön sekä valtionvarainministeriön jatkovalmisteluun. Yleislain valmistelun siirtyminen on asian kompleksisuuden vuoksi ymmärrettävää. Nyt lausuttavana olevan esityksen ja siinä erityisesti Kansallisarkiston tehtävien ja aseman arviointi olisi huomattavasti helpompaa, jos yleislaki olisi käytössä. Työryhmä tähdentää aiheellisesti muistionsa esipuheessa yleislain valmistelun tärkeyttä ja kiireellisyyttä. Lakiesityksen käsitteet Säädösten tavoitteena on asettaa velvoitteita ja ohjata toimintaa mahdollisimman selkeasti Suomen perustuslakia noudattaen. Hyvin valmisteluissa säädöksissä erilaiset tulkintamahdollisuudet on supistettu minimiin. Lakiesitykseen on jäänyt käsitteitä/ jotka olisi syytä lainvalmistelutyössä määritellä tai ainakin selventää lain perusteluihin. Kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvat asiakirjat (Laki Kansallisarkistosta 1 ) Lakiesityksen keskeisiä käsitteitä on kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluva asiakirja, jota perusteluissa ei mitenkään avata. Yksityisarkistolakityöryhmän esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan: " Kansalliseen kulttuuriperintöön kuuluvat sisältyvät niin merkkihenkilöt ja -tapahtumat kuin tavallisten ihmisten arki, paikallishistoria ja vähemmistöjen näkökulmat. Keskeistä lain tarkoituksen kannalta on monimuotoisen ja yhteiskunnallisesti edustavan aineiston säilyminen. Myös sana "kansallinen" tulee tulkita laajalti." Tämä määritelmä käy yksityisen arkistoaineiston määritelmäksi, mutta Kansallisarkiston laajaa toimialakenttää ajatellen se on liian suppea. Maakunta-arkisto esittää, Mikkelin maakunta-arkisto PL 2,50101 MIKKELI Puh. Tel arkisto@narc.fi S:t Michels landsarkiv Pirttiniemenkatu 8 A Fax (015)

2 2(6) että kansallisen kulttuuriperintöön kuuluvien asiakirjojen määrittelyssä käytettäisiin hyvaksi arkistolaitoksen seulontapolitiikan tavoitteissa 1 olevia määritelmiä. Arkistotoiminta (Laki Kansallisarkistosta 2, l m) Tämän kohdan mukaan Kansallisarkiston tehtävänä on toimia viranomaisten asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen pysyvän säilyttämisen ja arkistotoiminnan asiantuntijaviranomaisena. Sama käsite esiintyy myös yksityisarkistolakityöryhmän esityksessä, joten kyse ei ole kirjoitusvirheestä, vaan uudesta käsitteestä. Lukija jää pohtimaan, korvaako käsite arkistotoimen käsitteen ja onko sen sisältö sama. Asiakirjan kulttuurihistoriallinen arvo (Arkistolaki 21 d ) Arkistolain 5. lukuun ehdotettu uusi 21 d antaa Kansallisarkistolle oikeuden muuttaa hallussaan oleva pysyvästi säilytettävä viranomaisen asiakirja sähköiseen muotoon ja hävittää alkuperäinen asiakirja silloin, kun se on mahdollista vaarantamatta asiakirjan alkuperäisyyden varmistamista ja heikentämättä asiakirjan kulttuurihistoriallista arvoa. Perusteluiden mukaan säännös lisää arkistotoiminnan tehokkuutta ja säästää pitkällä aikavalilla kustannuksia. Pääsääntö pitäisi olla, että mikäli paperiasiakirja digitoidaan, sen paperinen formaatti hävitetään ja vain poikkeustapauksissa säilytetään. Pykälän perusteluissa tulisi käsitellä niitä kriteereitä (taiteellinen laatu, merkittävä oikeudellinen arvo, näyttelyarvo, elämysarvo jne), joita käytetään kulttuurihistoriallisen arvon määrittelyssä. Jos käsitettä ja sen kriteereitä ei tarkastella, tulkinta kulttuurihistoriallisesta arvosta voi vaihdella tapauksittain. Asiakirja ja arkisto Huomiota kiinnittää se, että asiakirjan ja arkiston käsitteitä ei selvitetä Kansallisarkistoa koskevassa laissa. Yksityisarkistolakityöryhmän esityksessä ne sen sijaan määritellään 3 :ssä. Onko ajatuksena ollut, että yksityisarkistolaissa olevat määritelmät riittävät tai että käsitteiden määrittely jätetään yleislain valmisteluun. Kansallisarkiston tehtävät 1 Arkistolaitoksen seulontapolitiikka (AL/21220/ /2012) 2 Esimerkiksi Markku Leppäsen muistio Alkuperäisten paperiasiakirjojen hävittäminen niiden digitoinnin jälkeen.

3 3(6) Lakiesityksen 2. luku säätäisi Kansallisarkiston tehtävistä, joista huomio kiinnittyy 2 :n ensimmäiseen momenttiin/ joka määrittelee Kansallisarkiston tehtäväksi "toimia viranomaisten asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen pysyvän säilyttämisen ja arkistotoiminnan asiantuntijaviranomaisena". Suomalaisen arvonmäärityksen ja seulonnan erityispiirre on ollut tavoite määritellä pysyvästi säilytettävän aineiston käytettävyys ja säilyminen ennakoivasti jo elinkaaren alkuvaiheessa. Arvonmääritys on ollut viranomaisen ja arkistolaitoksen yhteistyötä, jossa viranomainen arkistolaitoksen ohjauksessa määrittelee toiminnassaan kertyvien asiakirjojen arvon. Julkisen hallinnon tuottaman asiakirja-aineiston säilytysarvon määrittämjnen vaatii kansainvälisen kehityksen seuraamisen lisäksi myös hyvää hallinnon tuntemusta ja yhteistyötä hallinnon kanssa. Kun tiedonhallinnan toimivaltakysymykset ovat ratkaisematta ja Kansallisarkiston asema ohjauksessa epäselvä, herää huoli, miten Kansallisarkiston merkittävin tehtävä operationalisoidaan, varsinkin jos Kansallisarkisto vetäytyy asiakirjahallinnan kentältä ja etääntyy hallinnosta. Perusteluiden mukaan asiantuntijana toimiminen tarkoittaisi muun ohella Kansallisarkiston kuulemista lainsäädöksistä, jotka vaikuttavat asiakirjojen pysyvään säilyttämiseen asiakirjojen elinkaari huomioon ottaen. Kuulemisvelvollisuuden toteuttaminen on pelkästään myönteinen asia. Perusteluissa todetaan, että Kansallisarkisto neuvoisi muita viranomaisia arkistotoimintaan ja pysyvään säilytykseen liittyvissä asioissa. Olisi hyvä tuoda esiin, mitä nämä neuvonta- ja asiantuntijatehtävät ovat, sillä tarkoitus on proaktiivisesti ohjata arkistonmuodostusta ja turvata pysyvästi säilytettävien asiakirjatietojen säilymisen edellytykset. Mikäli "neuvonta" supistetaan esimerkiksi resurssipulaan ja tehtävien priorisointiin vedoten mahdollisimman pieneksi, yleistä oikeushyvää tarkoittavat lain tavoitteet jäävät toteuttamatta. Suotavaa olisi myös linjata, mitkä näistä toiminnoista ovat maksuttomia ja mika maksullista. Säädösehdotuksissa lähtökohtana on ollut, että Kansallisarkisto säilyttää maksutta muiden valtion viranomaisten tai vastaavien pysyvästi säilytettävät asiakirjat. Toinen keskeinon julkishallinnon toimija, kunnat ja kuntayhtymät velvoitetaan puolestaan säilyttämaan asiakirjatietonsa itse. Kansallisarkisto säilyttää maksutta myös luterilaisen ja ortodoksisen kirkon seurakuntien ja viranomaisten pysyvästi säilytettävät asiakirjat. Muistiosta ei käy ilmi, selvittikö työryhmä eri toimijoiden, myös valtion viranomaisten, pysyvästi säilytettävien asiakirjatietojen maksullisista säilyttämistä. Säilyttämisen maksuttomuutta tai maksullisuutta olisi hyvä tarkastella, kun lainsäädäntöä myöhemmin täydennetään. Lakiehdotus vahvistaa heraldisten tehtävien hoitamista Kansallisarkistossa ( 2, 5 k ja 5, 3 m). Pohdittiinko lain valmistelussa sitä vaihtoehtoa, että heraldiset tehtävät siirrettäisiin kokonaisuudessaan siirretty Suomen Heraldiselle seura ry: lie, joka on erittäin asiantunteva heraldisissa kysymyksissä? Kun julkishallinnolta vaaditaan toiminnan tehostamista ja kustannussäästöjä, viranomaisia on kehotettu keskittymään tärkeimpiin päämäärätehtäviin ja luopumaan sellaisista tehtävistä, joiden hoito voidaan siirtää kolmannelle sektorille.

4 4(6) Kansallisarkiston organisaatio Jokainen säädös kuvastaa aina laatimisaikansa poliittisia ja hallinnollisia ihanteita. Kahtena viimeisenä vuosikymmenenä julkishallinnolle on ollut ominaista tehokkuus-puhe seka tehtävien, vallan ja resurssien keskittäminen kunnilta ja aluehallinnosta keskushallintoon. Valtion hallinnossa tyypillistä on ollut piirihallintoviranomaisten lakkauttaminen ja tehtävien kokoaminen valtakunnallisille viranomaisille. Lakiesitys ehdottaa arkistolaitoksen piirihallintomallin purkamista ja perustelee sitä sillä/ maakunta-arkistojen alueellisten ohjaustehtävjen vähentymisellä. On totta, että asiakirjat laaditaan, talletetaan ja välitetään etupäässä sähköisissä useamaan viranomaisen käyttämissä sähköisissä asianhallinta- ja tietojärjestelmissä. Sähköinen asjanhallinta ja toimintatapa edellyttävät koordinoitua ohjausta. Julkishallinnon viranomaisen toiminnan sähköistyminen on kuitenkin edennyt epätasaisesti. Alue- ja paikallishallinnossa on edelleen ohjauksen tarvetta. Suurin ohjauksen tarve on pienissä ja keskisuurissa kunnissa. Maakunta-arkistojen ohjaustehtävät eivät ole vähentyneet siten kuin työryhmä antaa ymmärtää, vaan niitä on vastoin maakunta-arkiston näkemyksiä vähennetty. Esimerkki tästä on alueellisten viranomaisten ja kuntien tarpeellisina pitämistä asiakirjahallinnan tarkastuksista luopuminen. Arkistolaitoksen historiaa kuvaavasta osuudessa annetaan käsitys, että maakuntaarkistot olisivat ennen vuoden 1981 arkistolakia vain säilyttäneet ja antaneet käyttöön maakunnallisesti merkittävää arkistoaineistoa ja että maakunta-arkistot olisivat luvun arkistolainsäädännön jälkeen lähinnä keskittyneet viranomaisten ohjaukseen. Maakunta-arkistot ovat koko olemassa olonsa ajan ohjanneet arkistopiirinsä viranomaisiä arkistotoimessa. Esimerkiksi 1950-luvulla silloinen Savo-Karjalan maakunta-arkisto teki vuosittain keskimäärin arkistotoimen tarkastusta arkistopiirinsä viranomaisiin. Vuoden 1981 arkistolaki lisäsi maakunta-arkistojen ohjaustehtäviä/ mutta sen jälkeenkin ohjausta eniten henkilötyövuosia on vaatinut aineistojen käyttöön antaminen. Ehdotettu organisaatiouudistus tuskin muuttaa tätä tosiasiaa. Arkistolakityöryhmä on unohtanut maakunta-arkistojen roolin alueellisina kulttuurilaitoksinä. Maakunta-arkistoilla on koko niiden toiminnan ajan ollut läheiset yhteistyösuhteet alueensa kirjastoihin, museoihin, muihin arkistoihin, yliopistoihin ja eri oppilaitoksiin ja tutkijayhteisöihin. Arkistolaitoksen organisaatiomuutosta yhdeksi valtakunnalliseksi viranomaiseksi perustellaan myös sillä, että se helpottaa resurssien tehokkaampaa ja tarkoituksenmukaisempää käyttöä. Yhteiskäytössä olevia henkilövoimavaroja voidaan käyttää joustavammin. Muun valtionhallinnon tavoin näin toimitaan jo henkilöstö- ja taloushallinnon tehtävissä. Monia tietopalvelun tehtäviä kuten käyttölupien käsittelyä voidaan hoitaa tasaisemmin eri toimipaikoista kootuilla tiimeillä. Se, että esimerkiksi verohallinto on päätynyt valtakunnalliseen ratkaisuun ei takaa sitä, että sama malli sopii kaikille valtion viranomaisille. Verohallinto sinänsä on erinomainen esimerkki viranomaisesta, joka on pitkäjänteisesti ja määrätietoisesti uudistanut toimintakulttuuriaan ja kehittänyt asiakaslähtöisesti palvelultaan. Nykytilaa arvioivasta tekstistä saa kuvan, että maakunta-arkistojen asema piirihallintoviranomaisina on estänyt arkistolaitoksen kehittämisen ja resurssien järkevän käytön. Piirihallintomalli ei ole estänyt prosessien/ toimintojen ja palveluiden kehittämistä. Jos tehokkuudella, joka lakiesityksen perusteluissa on ylin arvo, ymmärretään sitä, kuinka hyvin palveluiden tuottamisessa on hyödynnetty resursseja, voidaan todeta, että maakun-

5 5(6) ta-arkistot ovat toimineet erittäin tehokkaasti. Toiminta on ollut tuottavaa, kun pienillä resursseilla on saatu paljon tuloksia. Kansalaiset ja viranomaiset ovat olleet tyytyväisiä saamiinsa palveluihin, joten toiminta on ollut vaikuttavaa. Jos henkilötyövuosia halutaan säästää, on välttämätöntä uudistaa palveluita. Parempia tuloksia ei saada, jos toiminta prosesseissa ei muutu. Tämä vaatii tiedonhankinnan, osaamisen, tietojärjestelmien, työmenetelmien, yhteistyösuhteiden ja johtamisen kehittämistä sekä asiakkaiden mukaan ottamista kehittämiseen. Valtionhallinnon organisaatiot eivät ole olemassa itseään varten, vaan ne ovat välineitä ja keinoja, joiden avulla yhteiskunta voi saavuttaa asettamansa päämäärät. Julkinen organisaatio on olemassa siksi, että sen avulla valtio ja kunnat voivat tuottaa kansalaisten tarvitsemia palveluita. Organisaation uudistamisen tavoitteena tulee olla organisaatiomuoto, jolla parhaiten ja sujuvammin tuotetaan palveluita kansalaisille. Henkilöstö Lakiesityksessä todetaan virkamieslain mukaisesti, että toimintojen uudelleenjärjestelyn yhteydessä virat ja niihin nimitetyt virkamiehet siirtyvät samaan virastoon tai samoihin virastoihin kuin tehtävät siirtyvät. Virka voidaan siirtää ilman virkamiehen suostumusta, vain jos virka siirretään virkamiehen työssäkäyntialueella tai työssäkäyntialueelle. Organisaatiomuutos koetaan silti väistämättä myös uhkana ja siihen liittyy pelkoa oman alueellisen identiteetin menettämisestä sekä työtehtävien muuttumisesta. Arkistolaki Typistyneeseen arkistolakiin esitetään tervetulleita muutoksia ja lisäyksiä. Säädökset ovat nykyään monin säikein sidoksissa toisiinsa eikä tulkintaristiriidoilta vältyta. Esityksessä on nostettu esiin muutamia seikkoja, joissa julkisuuslain velvoitteita voidaan noudattaa löyhemmin uudessa Kansallisarkistossa. Koska esim. asiakirjan käyttöön antamisen tapa (pyydetyllä tavalla) ja määräajat on mainittu julkisuuslaissa, niin on hyvä, että lakiehdotuksessa (21b ) selvästi todetaan, että näistä voidaan tulevassa Kansallisarkistossa joustaa (jollakin tavalla käyttöön, löyhemmät määräajat). Arkistolain 21 b pykälään ehdotettu muutos tietojen antamisen määräajoista voi kansalaisista vaikuttaa ristiriitaiselta. He arvostavat sitä, että julkishallinto toimii yhtenäisten periaatteiden ja että palvelut saadaan tasapuolisesti. Kansalaiset eivät näe Kansallisarkiston ja muiden viranomaisten toiminnan eroa, vaan olettavat, että Kansallisarkiston tulisi organisaatiomuutoksen henkilötyövuosisäästöillä pystyä antamaan tiedot samassa määräajassa kuin muutkin julkishallinnon organisaatiot. Ehdotettu muutos määräaikojen pidentämisestä voi näyttää siltä, että kansalaiset ja eri organisaatiot asetetaan eriarvoiseen asemaan. 21 c on tervetullut lisäys, joka antaa mahdollisuuden julkaista sähköisesti tiedon haussa tärkeitä henkilötietojakin sisältäviä diaareja ja muita hakemistoja. Säännös vahvistaa viranomaisten toiminnan tiedon avoimuutta ja aineistojen hyödyntämistä. Yhtä tervetullut on myös yksityisarkistolain 12 arkistojen viitetietojen julkaisemisesta.

6 6(6) Arkistolainsäädännön myöhempään uudistamiseen on vielä jätetty julkisuuslain kohta 27 Arkistoon siirrettyjen asiakirjojen antamisesta. Arkistolaki ei määrittele tarkemmin, mita arkistoon siirretyillä asiakirjoilla tarkoitetaan, vaan sisältö tulee arkistolaitoksen antamista määräyksistä. Näitä normeja laatiessa ei välttämättä ole aina muistettu tätä ulottuvuutta. Arkistoon siirrettyjen asiakirjojen julkisuus- ja salassapitokysymykset muuttuvat sitä vaikeimmiksi, mitä uudempia aineistoja Kansallisarkistoon päätyy. Kansalaisten tasa-arvoisen kohtelun kannalta on ongelmallista, jos esimerkiksi tietyn hallinnonalan aineistosta on osa Kansallisarkistossa ja osa viranomaisten hallussa ja säännöt aineiston suhteen ovat erilaiset. Maakunta-arkiston johtaja Tytti Voutilainen