FRONTEX. Yleiskertomus LIBERTAS SECURITAS JUSTIłIA. Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto

Transkriptio

1 Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto FRONTEX LIBERTAS SECURITAS JUSTIłIA Yleiskertomus 2008 Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto

2 Frontexin hallintoneuvoston puheenjohtajan esipuhe Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta annettu neuvoston asetus tuli voimaan 26. marraskuuta Seuraavaksi luotiin viraston rakenteet, ja lopulta 3. lokakuuta 2005 Frontex oli valmis hoitamaan vastuualueensa. Jäsenvaltiot toimivat tässä EU:n ulkorajavalvonnan asiantuntijakeskuksen syntyprosessissa isänä ja Euroopan komissio kätilönä. Voidaankin sanoa, että luotuaan oikeusperustan Euroopan unioni on perustanut operatiivisen välineen auttamaan jäsenvaltioita ja Schengenin säännöstöön liittyneitä maita Schengenin säännöstön johdonmukaisessa täytäntöönpanossa. Frontexilla on hallintoneuvosto, jonka toimeksianto on selvästi määritelty asetuksen johdanto-osassa: se valvoo tehokkaasti viraston toimintaa. Sitä varten hallintoneuvoston tärkeimpiin tehtäviin kuuluu pääjohtajan nimittäminen ja neuvominen sekä viraston edellisen vuoden toimintaa koskevan yleiskertomuksen ja seuraavan vuoden toimintaohjelman ja talousarvion hyväksyminen. Aloitin 25. huhtikuuta 2008 Frontexin hallintoneuvoston puheenjohtajana. Alusta alkaen olen katsonut, että tehtävässä saa olla jäsenvaltioiden etujen, ehdotusten ja aloitteiden yhteyspisteessä ja että siinä voi taata viraston toteuttavan niitä parhaalla mahdollisella tavalla EU:n puitteissa sen lisäksi, että tehtävään kuuluu kokousten koollekutsuminen ja johtaminen. Jälkikäteen arvioituna hallintoneuvoston työlle oli vuonna 2008 ominaista tasapainoinen yhdistelmä avointa keskustelua ja tulosorientoitunutta toimintatapaa, mikä on parantanut päätöksentekoa. Haluan tässä vaiheessa kiittää erityisesti hallintoneuvoston jäseniä heidän aktiivisesta ja rakentavasta osallistumisestaan ja viraston henkilökuntaa erinomaisesta yhteistyöstä ja hallintoneuvoston kokousten valmistelusta. 2/45

3 Hallintoneuvosto edisti edellisenä vuonna myös Frontexin ja Euroopan unionin neuvoston parempaa yhteistyötä. Se saatiin aikaan pääasiassa sen ansiosta, että neuvoston puheenjohtajavaltiona toiminutta jäsenvaltiota hallintoneuvoston kokouksissa edustaneet jäsenet antoivat säännöllisiä päivityksiä virastoon liittyvistä toimista. Tässä vaiheessa haluan esittää erityiskiitokseni Sloveniaa ja Ranskaa edustaneille hallintoneuvoston jäsenille. Haluaisin myös korostaa palautuskysymyksiä käsittelevän hallintoneuvoston väliaikaisen työryhmän erinomaista työtä ja 33 artiklan mukaisen arvioinnin ohjauskomiteaa ja kiittää vilpittömästi kaikkia heidän osallistumisestaan. Vuonna 2008 Frontexilla oli sen perustamisen jälkeen suurin talousarvio ja henkilöstö. Sen ansiosta virastolla oli enemmän toimintaa kuin koskaan, ja se myös suoriutui paremmin operatiivisen tuen ja palvelujen tarjoamisesta jäsenvaltioille. Haluaisin tässä yhteydessä mainita huomattavasta edistyksestä yhteisten palautuslentojen osalta. Poliittisella tasolla vuosi 2008 oli vuosi, jolloin virastosta tehtiin kaksi arviointia. Komissio antoi arviointinsa helmikuussa Frontexin jatkokehitystä koskevan tiedonannon muodossa. Tämän tiedonannon suositukset liitettiin sekä neuvoston päätelmiin Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnasta puheenjohtajavaltio Slovenian johdolla että Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimukseen puheenjohtajavaltio Ranskan johdolla. Lopuksi tanskalainen yritys teki Frontex-asetuksen 33 artiklan mukaisen riippumattoman ulkoisen arvioinnin vuoden toisella puoliskolla. Molempien arviointien tulosten seuranta ohjaa hallintoneuvoston tulevaa asialistaa. Vuoden 2009 tulevaisuudennäkymien osalta hallintoneuvosto laatii, hyväksyy ja antaa Euroopan komissiolle suosituksia, jotka sisältävät muutoksia Frontex-asetukseen, virastoon ja sen työskentelykäytäntöihin. Hallintoneuvosto hyväksyy lisäksi ensimmäistä kertaa monivuotisen suunnitelman, jonka tarkoituksena on ohjata viraston toimintaa kaudella /45

4 Frontexin yleiskertomuksen 2008 rakenne on hieman muuttunut edelliseen vuoteen verrattuna. Se on tarkoitettu suurelle yleisölle, ja siksi siinä annetaan lukijalle selkeä yleiskatsaus viraston toimintaan ja kerrotaan myös joistakin toiminnan kohokohdista ja menestystarinoista. Tämä tavoite saavutettiin menestyksekkäästi. Sen lisäksi haluaisin kuitenkin korostaa, että yleiskertomuksessa 2008 on onnistuttu myös kuvaamaan Frontexin lisäarvoa ja luovuttamattomuutta Euroopan kansalaisia hyödyttävässä yhdennetyssä rajavalvonnassa. Robert Strondl Puheenjohtaja (25. huhtikuuta 2008 alkaen) 4/45

5 Frontexin pääjohtajan johdanto Vuonna 2008 Frontex kehittyi jälleen huomattavasti. Voidaan sanoa, että virasto on nyt päässyt vakiintuneen kasvun tielle kahden ensimmäisen huomattavaa talousarvion ja henkilöstön kasvua sisältäneen vuoden jälkeen. Tänä vuonna pyrimme vakauttamaan viraston kasvun ja vastaamaan kaikkiin tarpeisiin toiminnan, organisaation ja politiikan tasoilla. Toiminnan tasolla monet yhteiset operatiiviset toimet vähenivät, mutta niiden kestoa pidennettiin huomattavasti tehokkuuden lisäämiseksi. Vuosien 2007 ja 2008 välillä EU:n ulkorajoilla havaittiin huomattavasti aiempaa enemmän laittomia rajanylityksiä, EU:n jäsenvaltioiden raporttien perusteella jopa 24 prosenttia enemmän. Tämä yleinen suuntaus johtui useammista havainnoista italialaisella Lampedusan saarella ja Kreikan ja Turkin välisellä rajalla, joissa havainnot kaksinkertaistuivat, pääasiassa lisääntyneen valvonnan johdosta. Laiton maahanmuutto Kanariansaarille, joka on tärkein saapumispiste Länsi-Afrikasta EU:hun suuntautuvalla reitillä, puolestaan väheni, mikä johtui eri toimenpiteiden onnistuneesta toteutuksesta, esimerkiksi valvonnan vahvistamisesta ja lähtömaiden kanssa tehdyistä yhteistyösopimuksista. Frontex pystyi vuonna 2008 saavuttamaan enemmän, koska jäsenvaltiot ovat osoittaneet lujempaa sitoutumista lähettämällä asiantuntijoita ja varoja maihin, joissa maahanmuutosta johtuva paine on merkittävä. Organisaation tasolla viraston rakenne jaettiin uudelleen kolmeen osastoon: operaatioihin, valmiuksien vahvistamiseen ja hallintoon. Tämä muutos johtui tarpeesta luoda jäsentynyt ja kokonaisvaltainen toimintatapa rajaturvallisuuteen liittyvän kehityksen valvonnassa. Uuden osastorakenteen avulla pyritään käsittelemään tehokkaasti todennäköistä kehitystä ja helpottamaan Frontexin ydintehtävien asianmukaista hallintoa parantamalla yhteistyötä yksikköjen välillä. Näin myös helpotetaan monivuotisen strategisen ajattelun käyttöönottoa suunnitteluprosessissamme. Ensimmäiset myönteiset tulokset havaittiin jo joulukuussa, vain kolme kuukautta uuden rakenteen käyttöönoton jälkeen. Lopuksi, vuonna 2008 keskusteltiin Frontexin tulevaisuudesta. Euroopan komission laatimia suosituksia Frontexin tulevaisuudesta ja yleensä yhdennetystä rajavalvonnasta seurasivat neuvoston päätelmät ja 5/45

6 Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen allekirjoittaminen. Oikeudellinen ja poliittinen ympäristö, jossa Frontex suorittaa velvollisuutensa, on siten jatkuvassa muutostilassa, ja olen ylpeä siitä, miten virasto on vastannut moniin uusiin haasteisiin, jotka sen on pitänyt kohdata. Yleisesti voin sanoa, että viime vuosi oli Frontexille elintärkeä. Virasto on niin sanoakseni siirtynyt lapsuudesta nuoruuteen, joka on aina vaarallinen seikkailu. Frontexin viime vuonna saavuttamat myönteiset tulokset eivät olisi olleet mahdollisia ilman Frontexin henkilöstön vahvaa sitoumusta. He ovat taas todistaneet, että menestys voidaan saavuttaa vain yhteisponnistuksin. Tällaista tehtävilleen omistautunutta ammattilaisten ryhmää on kunnia johtaa, ja odotan innokkaasti ensi vuosi tuomien haasteiden kohtaamista. Ilkka Laitinen, pääjohtaja 6/45

7 Sisällysluettelo 1. Johdanto Frontex yleisesti Kertomuksen tarkoitus Kehitys Tilanne EU:n ulkorajoilla Poliittisen tason kehitys Viraston tason kehitys Yhteenveto talousarvioasioista varat ja henkilöresurssit Talousarvion kehitys Vuodelle 2008 siirretyt määrärahat (Taulukko: katso liite IV) Vuoden 2008 määrärahat (Taulukko: katso liite IV) Varainhoidon muita näkökulmia Henkilöresurssit Menestystarinat Yhteiset operaatiot Yhteinen puiteoperaatio Hammer Riskianalyysi FISO-pilottihanke analyysivalmiuksien kehittäminen...29 FronBAC-hanke Frontexin ja jäsenvaltioiden analyyttisten taitojen kehittäminen Koulutus Rajavartijakoulutuksen yhteiset vaatimukset ja muu yleinen koulutus...32 Lentomiehistön koulutus lentoturvallisuuden parantamisen ja valmiustason edistäminen..32 Väärennettyihin asiakirjoihin liittyvä koulutus sisällön ajanmukaistaminen Yhdistetyt resurssit Dacia 2008 kasvussa Tutkimus ja kehitys...35 Viisumitietojärjestelmän kehitys...35 Liite I: Luettelo hallintoneuvoston jäsenistä...37 Liite II: Luettelo operaatioista vuonna Liite III: Luettelo vuoden 2008 kursseista...42 Liite IV: Vuoden 2008 määrärahat (sis. käyttötarkoitukseen sidotut tulot)...43 Liite V: Henkilöstön määrä /45

8 1. Johdanto 1.1. Frontex yleisesti Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto perustettiin neuvoston asetuksella (EY) N:o 2007/2004 ( , EUVL L 349/ ) Frontex koordinoi jäsenvaltioiden välistä operatiivista yhteistyötä ulkorajojen valvonnassa, avustaa jäsenvaltioita kansallisten rajavartijoiden kouluttamisessa muun muassa laatimalla yhteiset koulutusvaatimukset, tekee riskianalyysejä, seuraa ulkorajavalvontaan liittyvän tutkimustoiminnan kehitystä, avustaa jäsenvaltioita tilanteissa, joissa ne tarvitsevat operatiivista ja teknistä lisäapua ulkorajoillaan ja antaa jäsenvaltioille tarvittavaa tukea yhteisten palautusoperaatioiden järjestämisessä. Jotta toiminta olisi johdonmukaista, Frontex tekee läheistä yhteistyötä muiden yhteisön ja EU:n toimijoiden kanssa, jotka vastaavat ulkorajojen turvallisuudesta (Europol, Cepol ja Olaf), tulliyhteistyöstä sekä kasvinterveydellisiin ja eläinlääkinnällisiin rajatarkastuksiin liittyvästä yhteistyöstä. Frontex vahvistaa rajaturvallisuutta varmistamalla, että jäsenvaltioiden toimet sovitetaan yhteen, kun ulkorajavalvontaan liittyviä yhteisön toimenpiteitä pannaan täytäntöön. Frontex-asetuksella säädetään, että Frontexin tavoitteena on "helpottaa ja tehostaa ulkorajavalvontaan liittyvien yhteisön nykyisten ja tulevien toimenpiteiden soveltamista". Frontexin on tehtävä niin huolehtimalla jäsenvaltioiden toimien yhteensovittamisesta näiden toimenpiteiden täytäntöönpanossa. Tällä tavoin se edistää osaltaan henkilötarkastusten sekä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnan tehokkuutta, korkeaa tasoa ja yhdenmukaisuutta. 1 Neuvoston asetus (EY) N:o 2007/2004, annettu 26 päivänä lokakuuta 2004, Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta, EUVL L 349/1 (Frontex-asetus). 2 Frontex-asetuksen 1 artikla. 8/45

9 Frontexin visio tehtävästään on, että Frontex on yhdennetyn rajavalvonnan eurooppalaisen käsitteen kulmakivi, ja se edistää osallistuvien sidosryhmien korkeatasoista ammattitaitoa, yhteistoimintakykyä, yhtenäisyyttä ja keskinäistä kunnioitusta. Tämän näkemyksen toteuttamiseksi Frontex pyrkii saavuttamaan neljä tavoitetta tehtävän määrittelynsä mukaisesti: TIETOJEN SAAMINEN Frontexin tavoitteena on koota tiedustelutietoon perustuvia tilannekuvia ja analysoimalla tilannetta arvioida muutoksia, riskejä ja uhkia ja mahdollista vaikutusta EU:n ulkorajojen turvallisuuteen. Virasto seuraa lisäksi rajaturvallisuutta parantavien tekniikoiden ja ratkaisujen kehittämistä, jotta se voi suunnitella aloitteita ja toteuttaa operatiivista toimintaa ja teknistä tukea EU:n tasolla laillisen rajatylittävän liikenteen edistämiseksi. REAGOINTI Frontexin tavoitteena on olla keskeinen toimija EU:n yhdennetyn rajaturvallisuuden käsitteen täytäntöönpanossa erityisesti rajavalvontatoimenpiteiden alalla käynnistämällä yhteisiä toimia ja koordinoimalla säännöllisiä operatiivisia rajaturvallisuustoimenpiteitä EU:n tasolla mahdollisimman tehokkaasti. Sen lisäksi se on (myös) valmistautunut tukemaan tehokkaasti jäsenvaltioita hätätilanteiden hallinnassa ja EU:n ulkorajojen turvallisuuden varmistamisessa myös poikkeustapauksissa. YHTEENTOIMIVUUS EU:n ulkorajojen tehokas valvonta edellyttää yhteistoimintakykyä kansallisella tasolla, EU:n tasolla ja kansainvälisellä tasolla. Frontexin tavoitteena on olla keskeinen toimija EU:n ulkorajojen tehokasta valvontaa tukevien oppien, tarpeiden, operatiivisten ja hallinnollisten menettelyjen ja teknisten ratkaisujen yhtenäistämisen edistäjänä. 9/45

10 1. SUORITUSKYKY Frontex pyrkii saavuttamaan toimintaohjelmissa näkyvien odotusten mukaiset tulokset tehokkaammalla resurssien käytöllä, työmenetelmien parantamisella ja määriteltyjen tavoitteiden saavuttamisella. Frontex määrittelee INHIMILLISYYDEEN, AVOIMEN VIESTINNÄN, AMMATTIMAISUUDEN, RYHMÄTYÖN ja LUOTETTAVUUDEN arvoiksi, jotka kaikkien Frontexin henkilöstön jäsenten on hyväksyttävä, jaettava, toteutettava ja täytettävä ja joita Frontexin kumppaneiden on kunnioitettava. Kyseiset viisi arvoa muodostavat Frontexin toiminnan perustan kaikilla tasoilla. Perusoikeuksien täysimääräinen kunnioittaminen ja edistäminen kuuluvat "inhimillisyyden" arvoon. Se on nykyaikaisen eurooppalaisen rajavalvonnan tärkein kulmakivi Kertomuksen tarkoitus Frontexin yleiskertomus on pääasiassa suunnattu suurelle yleisölle. Sen takia Frontexin yleiskertomuksen 2008 rakennetta muutettiin hieman, ja Frontexin yleiskertomukseen 2007 verrattuna yksityiskohtia vähennettiin yleisemmälle tasolle. Frontexin yleiskertomuksessa 2008 viitataan vuoden 2008 toimintaohjelmaan, mutta sen tarkoituksena ei ole raportoida jokaisesta asetetusta tavoitteesta. Siinä annetaan lukijalle laaja katsaus vuoden 2008 aikana toteutettuihin toimiin ja lisäksi korostetaan yksittäisiä operatiivisia toimia ja menestystarinoita. Näitä tietoja täydentävät edelleen yleiset ja helposti ymmärrettävät tiedot taloudesta. Vaikka Frontex-asetuksella säädetään, että yleiskertomukseen on liitettävä vuoden aikana toteutettujen operaatioiden kattava vertailevaa analyysia, on tunnustettava, että nykyisen arviointijärjestelmän nojalla ei voida vertailla kaikkea kerättyä tietoa ja analysoida sitä. Frontexin operaatiot ovat liian moninaisia soveltamisalan, panosten, tuotosten ja vaikutusten osalta jopa tarkasteltaessa yhtä operatiivista alaa, kuten "yhteiset operaatiot". 10/45

11 Tämän takia tällä hetkellä on mahdotonta vertailla kunkin operaation aikana kerättyä tietoa. Suurimpana haasteena ei ole säännöllisesti toteutettujen pakollisten yksittäisten toimien arviointi vaan niiden vertailu ja hypoteesien laatiminen tämän tiedon perusteella. Tämä oli johtopäätöksenä myös COWI-yrityksen vuoden 2008 aikana laatimassa 33 artiklan mukaisessa arviossa 3. Tämän seurauksena operaatioiden standardoidun arviointijärjestelmän perustamisesta tehtiin vuoden 2009 painopisteala. Kyseisen järjestelmän kehittämisessä otetaan myös huomioon ehdotettu siirtyminen panokseen ja tuotokseen suuntautuneesta mittauksesta panokseen ja vaikutukseen (tulokseen) suuntautuneeseen arviointiin ja analyysiin. Sen lisäksi vuoden 2009 aikana kerätty tieto on perustana ja vertailukohteena operaatioille, joita voidaan arvioida tulevina vuosina. 3 Frontex-asetuksen 33 artiklassa todetaan: "Hallintoneuvosto teettää kolmen vuoden kuluessa viraston toiminnan alkamisesta ja sen jälkeen viiden vuoden välein riippumattoman ulkoisen arvioinnin tämän asetuksen täytäntöönpanosta." 11/45

12 2. Kehitys 2.1. Tilanne EU:n ulkorajoilla Frontex keräsi ja analysoi vuonna 2008 muun muassa tietoa, joka liittyi jäsenvaltioiden ilmoittamaan yhteensä noin laittoman rajanylityksen havaitsemiseen EU:n ulkoisilla meri- ja maarajoilla. Tässä on 20 prosentin kasvu vuoteen 2007 verrattuna. Suurin osa kasvusta johtuu useammista havainnoista Italiassa ja Kreikassa. Vaikka havaintoja on hieman enemmän merirajoilla, laittomat rajanylitykset jakaantuvat miltei tasan meri- ja maarajojen välillä. Havainnot merirajoilla kuitenkin nousivat jyrkästi (noin 69 prosenttia), kun taas havainnot maarajoilla vähenivät hieman. Vuoden 2007 tavoin havainnot Kreikan ja Turkin välisellä meri- ja maarajalla sekä Kreikan ja Albanian välisellä maarajalla olivat noin puolet kokonaismäärästä EU:ssa. Kyseisellä alueella toteutettiin Frontexin koordinoima yhteinen operaatio Poseidon. Merirajoilla Italia ilmoitti useimmista havainnoista myöhempää arviointia ja analyysiä varten ( eli 41 prosenttia kaikista havainnoista merirajoilla), pääasiassa Lampedusan saaren ympäriltä (31 300), mutta myös Sisilian pääsaarelta (3 300), Sardiniasta (1 600) ja mantereelta (800). Lampedusan saarelle saapuneiden laittomien siirtolaisten määrä yli kaksinkertaistui vuosina 2007 ja Lampedusan havaintojen määrän kasvun vanavedessä saapumiset naapurisaareen Maltaan lisääntyivät myös vuoden havainnosta havaintoon vuonna 2008 (55 prosentin lisäys). Frontexin koordinoimat yhteiset operaatiot Nautilus ja eurooppalaisen vartioverkoston Hermes toteutettiin keskisen Välimeren alueella. Myös Kreikassa havainnot merirajalla Turkin rannikolla kaksinkertaistuivat vuosina 2007 ja 2008, jolloin laittomia rajanylityksiä oli Havainnoista ilmoitettiin lähinnä kuudelta saarelta Turkin rannikon läheltä: Lesvos, Chios, Samos, Patmos, Leros ja Kos. 4 Tämän katsauksen kirjoittamisen aikana jäsenvaltioilta saatujen tietojen tarkistusta laittomasta rajanylityksestä ei ollut saatettu kokonaan loppuun. 12/45

13 Espanja ilmoitti laittoman rajanylityksen havainnosta merirajoillaan. Vuoteen 2007 verrattuna Kanariansaarille saapumisten määrä laski 9 200:aan (26 prosentin vähennys), ja havainnot Espanjan niemimaalla ja Baleaareilla laskivat myös (23 prosentin vähennys). Frontex toteutti yhteisen operaation Hera 2008 Atlantin valtamerellä lähellä Länsi-Afrikan rannikkoa. Yhteiset operaatiot Minerva 2008 ja eurooppalaisen vartioverkoston Indalo 2008 kattoivat läntisen Välimeren alueen. Kreikan ja Albanian välisellä maarajaosuudella laittomien rajanylitysten osuus oli suurin, havaintoa, mutta vuoteen 2007 verrattuna havainnot vähenivät kymmenen prosenttia. Olisi pantava merkille, että useimmat tällä rajaosuudella havaitut laittomat maahanmuuttajat, jotka ovat pääasiassa Albanian kansalaisia, palautetaan nopeasti Albaniaan pitkäaikaisen ja tehokkaan palautussopimuksen nojalla. Tästä hyvästä yhteistyöstä huolimatta palautetut ihmiset yrittävät usein ylittää rajan uudelleen laittomasti. Kreikan ja Turkin väliseltä maarajalta on ilmoitettu yhteensä havaitusta laittomasta rajanylityksestä. Toisin kuin Kreikan ja Albanian välisellä maarajalla, laittomia maahanmuuttajia ei palauteta nopeasti eikä paljon. Vuoteen 2007 verrattuna havainnot laittomista rajanylityksistä ovat lisääntyneet 14 prosenttia tällä rajaosuudella. Yhdistetyssä (meri- ja maarajat) yhteisessä operaatiossa Poseidon 2008 keskityttiin tähän alueeseen. Marokon vastaisella EU:n ulkorajalla Ceutassa ja Melillassa tehtiin EU:n rajaosuuksista kolmanneksi eniten, 7 500, laittoman rajanylityksen havaintoa. Itäisten maarajojen havainnot (Suomi, Viro, Latvia, Liettua, Puola, Slovakia, Unkari ja Romania) olivat yhteensä laitonta rajanylitystä. Yksistään Puolasta tehtiin ilmoitusta; se on yhdessä Slovakian (978), Unkarin (877) ja Romanian (756) kanssa 95 prosenttia kaikista itäisiltä maarajoilta ilmoitetuista laittomista rajanylityksistä. Yhteisissä operaatioissa Ariadne, Five Borders, Gordius ja Lynx 2008 keskityttiin itäisille maarajoille. Vuonna 2008 jäsenvaltiot tekivät yhteensä noin käännytystä EU:n ulkorajoilla. Tässä on 11 prosentin lasku vuoteen 2007 verrattuna. Analyysi osoittaa, että tämä muutos johtuu käännytysten aiempaa pienemmästä määrästä 13/45

14 Puolan ja Ukrainan ja Puolan ja Valko-Venäjän välisillä maarajoilla. Se puolestaan johtuu säännöllisen liikenteen vähenemisestä sen jälkeen, kun Puolan liittymisen myötä Schengen-alueeseen vuonna 2007 otettiin käyttöön tiukemmat viisumivaatimukset. Käännytysten määrä EU:n itäisillä maarajoilla oli yhteensä Käännytykset jakaantuvat melko tasaisesti maarajojen (noin ) ja ilmarajojen (noin ) välillä, kun taas merirajoja koskeva luku on huomattavasti pienempi (6 700). Espanja ilmoitti lisäksi :sta ylittämisen epäämisestä Ceutassa ja Melillassa sijaitsevalla Marokon vastaisella maarajallaan. Epäämiset Ceutassa ja Melillassa kertovat tämän EU:n ulkoisen maarajan ainutlaatuisesta tilanteesta. Raja-osuus, jossa tilastoitiin suurin määrä käännytyksiä, oli Yhdistyneen kuningaskunnan ilmaraja, jossa käännytyksiä tehtiin eli 13 prosenttia kaikista käännytyksistä. Yhdistyneen kuningaskunnan luvuissa on kuitenkin sekä EU:n ulkopuolelta että EU:sta tulevia lentoja koskevat käännytykset. Espanjan ilmoitti toiseksi suurimmasta määrästä ilmarajoilla, käännytyksestä. Laitonta oleskelua koskevista havainnoista saa jonkin verran tietoa laittomien maahanmuuttajien kohdemaista ja toissijaisesta siirtymisestä EU:ssa. Vuoteen 2007 verrattuna jäsenvaltioiden tiedot osoittavat, että niiden ihmisten määrä, joiden havaittiin oleskelevan laittomasti EU:ssa, on kasvanut noin 15 prosenttia. Laitonta oleskelua koskevista havainnoista 90 prosenttia rekisteröitiin vain kahdeksassa jäsenvaltiossa. Kärjessä olivat Ranska (81 200) ja Espanja (77 000), joissa tehtiin 40 prosenttia kaikista havainnoista ja rekisteröitiin suurin kasvu vuosien 2007 ja 2008 välillä. Toiseen jäsenvaltioiden ryhmään kuuluivat Italia ja Kreikka, joissa molemmissa tehtiin hieman alle havaintoa. Kolmas ryhmä, Portugali, Yhdistynyt kuningaskunta, Belgia ja Ruotsi, teki havaintoa laittomasta oleskelusta. Muissa jäsenvaltioissa havaintoja oli alle Tiedon keräämisessä saadun tiedon luotettavuuteen ja siten tähän tietoon perustuvaan analyysiin vaikuttava "harmaiden" tai "pimeiden lukujen" riski otettiin huomioon, ja riskin vähentämiseksi hyväksyttävälle tasolle toteutettiin toimenpiteitä. Vuonna 2008 Frontex keräsi ja analysoi ensimmäisen kerran tietoa ihmiskaupasta. Yli ihmiskaupan uhria rekisteröitiin 14/45

15 22 jäsenvaltioissa vuonna Saksassa (3 345) ja Romaniassa (2 492) rekisteröitiin määrällisesti eniten ihmiskaupan uhreja, ja niiden jälkeen Espanjassa (1 490) ja Ranskassa (1 002). Vuoden 2007 aikana rekisteröitiin yhteensä tunnistettua ihmisten salakuljettajaa yhteensä 17 jäsenvaltiossa. Romaniassa (1 509) ja Saksassa (1 282) luvut olivat suurimmat, ja niiden jälkeen Italiassa (863) ja Espanjassa (691) Poliittisen tason kehitys Vuonna 2008 rajavalvonnan alalla on poliittisella tasolla tapahtunut kehitystä, joka on jo vaikuttanut tai vaikuttaa Frontexiin. Puheenjohtajavaltio Slovenian johdolla Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen valvonnasta annetuissa neuvoston päätelmissä 5 sekä puheenjohtajavaltio Ranskan johdolla tehdyssä Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksessa 6 ja Euroopan parlamentin Frontexin ja Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) arvioinnista ja jatkokehityksestä laatimassa mietinnössä 7 on tärkeitä poliittisia suuntaviivoja EU:n rajavalvonnan tulevalle kehitykselle. Joissakin niistä viitataan suoraan Frontexiin nimeämällä viraston lyhyen ja pitkän aikavälin painopistealoja, muissa määritellään rajavalvontaan liittyviä tulevia toimia, erityisesti valvonta (Eurosur) ja uusien viestintä- ja tietotekniikkajärjestelmien käyttö (esimerkiksi maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä, rekisteröityjä matkustajia koskeva ohjelma ja sähköinen matkustuslupa). Maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden alalla on tehty myös joitakin merkittäviä oikeudellisia ja poliittisia aloitteita (Dublin II -asetukseen ehdotetut tarkistukset, yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä ja Eurodac-asetukset). Neuvoston päätelmien perusteella Frontex paransi yhteisten operaatioiden suunnitteluprosessia ja riskianalyysin laatua. Meneillään oleva monien yhteisten operaatioiden muuttaminen ohjelmiksi ja pysyviksi operaatioiksi sisältää 5 Neuvoston päätelmät Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen valvonnasta, oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokous Luxemburgissa 5. ja 6. kesäkuuta Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimus 13440/08. 7 Euroopan parlamentin mietintö EU:n rajaturvallisuusviraston (Frontex) ja Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) arvioinnista ja jatkokehityksestä A6-0437/ /45

16 nykyisten työjärjestelyjen mukaisesti toimenpiteitä, jotka tehostavat virastojen välistä yhteistyötä ja operatiivista yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Poliittisella tasolla Schengen-alueen laajentaminen (Sveitsi), keskustelut Lissabonin sopimuksesta ja kansallisten viranomaisten ja Euroopan parlamentin lisääntynyt mielenkiinto laittomaan maahanmuuttoon liittyviin ongelmiin edellyttävät pitkän aikavälin lähestymistapaa. Maailmanlaajuinen taloudellinen ja poliittinen kehitys lisäsi tarvetta jäsennellylle ja kokonaisvaltaiselle lähestymistavalle rajaturvallisuuteen liittyvän kehityksen valvonnassa. Uusia yhteistyömahdollisuuksia on luotu saattamalla päätökseen työjärjestelyjä merkittävien kansainvälisten toimijoiden kanssa siirtolaisuuden ja perusoikeuksien alalla sekä asiaankuuluvien kolmansien maiden viranomaisten kanssa 8. Yhteistyö muun muassa Europolin, YK:n pakolaisjärjestön, kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön, Euroopan meriturvallisuusviraston, Interpolin, kansainvälisen siirtolaispolitiikan kehittämiskeskuksen ja Euroopan poliisiakatemian kanssa siirtyi uuteen vaiheeseen. Frontexin ulkoista yhteistyöstrategiaa EU:n virastojen ja kansainvälisten järjestöjen kanssa muutettiin ns. verkostolähestymistavaksi, jossa etsitään strategisia kumppaneita rajavalvontaan liittyviltä eri aloilta ja joka voi parantaa yhdennettyä rajavalvontaa. Kyseiset kumppanit toimivat turvallisuuden, maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden, merenkulkuasioiden, liikenteen, tekniikan ja kriisinhallinnan kaltaisilla aloilla. Vuonna 2008 Frontex keskittyi tiiviisti Länsi-Balkanin alueeseen ja hallintoneuvosto valtuutti pääjohtajan neuvottelemaan työjärjestelyistä Albanian, Bosnia ja Hertsegovinan, Montenegron ja Serbian toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Valtuutukset annettiin myös Yhdysvaltojen ja Brasilian osalta. Kroatian, Georgian ja Moldovan viranomaisten kanssa allekirjoitettiin työjärjestelyt. 8 Laitokset: kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö: , YK:n pakolaisjärjestö: , Europol: , neuvoston pääsihteeristö (yhteinen tilannekeskus): , Euroopan meriturvallisuusvirasto: , kolmannet maat: Kroatia: , Moldova: , Georgia: /45

17 Työjärjestelyt Länsi-Balkanin maiden kaltaisten kolmansien maiden kanssa ja yhteistyön aloittaminen Venäjän federaation, Moldovan ja Ukrainan kanssa ovat kaikki vaikuttaneet myönteisesti Frontexin riskianalyysiä koskeviin valmiuksiin ja johtaneet edellä mainittujen kolmansien maiden osallistumiseen Frontexin koordinoimiin operaatioihin Kehitys viraston tasolla Frontexin ulkoisen ympäristön uuden kehityksen käsittelemiseksi tehokkaammin ja Frontexin ydintehtävien asianmukaisen hallinnoinnin edistämiseksi luotiin onnistuneesti uusi organisaatiorakenne, jonka avulla Frontexin eri yksiköt voivat tehdä paremmin yhteistyötä. Uuden hallintojärjestelmän käyttöönoton ja täydentävän rakenteellisen tason luomisen tarkoituksena oli vastata paremmin vaatimukseen yleisemmästä ja laaja-alaisemmasta lähestymistavasta. Uusi rakenne helpottaa päätöksentekoa ja prosessiin suuntautunutta koordinointia, takaa tehokkuuden sekä edistää moitteettoman hallinnoinnin soveltamista pitkän aikavälin (suunnittelu) perustana ja tapana saada aikaan matriisiorganisaatio. FRONTEXIN RAKENNE HALLINTONEUVOSTO PÄÄJOHTAJA SISÄINEN TARKASTUS VARAPÄÄJOHTAJA PÄÄJOHTAJAN TUKI AVUSTAJA ULKOSUHTEET FRONTEXIN YHTEYSHENKILÖ SUUNNITTELU JA VALVONTA LAADUNHALLINTA TIEDOTUS JA AVOIMUUS OPERAATIOT OSASTO VALMIUKSIEN VAHVISTAMINEN OSASTO HALLINTO OSASTO OPERAATIOT RISKI-A NALYYSI KOULUTUS TUTKIMUS JA KEHITYS HALLINNOLLISET PALVELUT FRONTEX TILANNE KESKUS YHDISTETYT RESURSSIT TALOUS JA HANKINNAT OIKEUD ELLISET ASIAT 17/45

18 Hallintorakenteen muutosten lisäksi Frontex pani täytäntöön muita organisaatioon liittyviä muutoksia, joiden tavoitteena on vastata tietojen käsittelyä koskeviin kasvaviin tarpeisiin. Frontexin tilannekeskus perustettiin erillisenä yksikkönä, joka pystyy vastaamaan viraston operatiivisista tarpeista johtuvista tehtävistä. Tilannekeskuksen keskeisenä tehtävänä on siten säilyttää ja tarjota jatkuvasti lyhyen aikavälin tilannetietoja EU:n ulkorajoilta. Kun tilanne kehittyy kriittiseksi ja edellyttää paljon huomiota, hätätilanteisiin vastaamiseksi on perustettava ympärivuorokautinen mekanismi, jossa ovat mukana sisäiset ja ulkoiset kumppanit. Frontexin oikeusperustan huomioon ottamiseksi Frontexin tilannekeskuksen on taattava tiedonvaihdon saatavuus, luotettavuus ja oikeellisuus. Tämän yksikön täysimääräisen toimivuuden edistämiseksi on vielä käsiteltävä sisäisiä haasteita, kaupalliset sovellukset on otettava käyttöön ja yhteistyötä kumppaneiden kanssa EU:n tasolla on pidettävä yllä. Frontexin tilannekeskus toimii Frontexissa yksittäisenä (keskeisenä) keskuksena kaiken tulevan ja lähtevän virallisen tiedon kanavoinnissa ja hallinnassa. Riskianalyysiyksikön koko on kasvanut maltillisesti vuoden 2008 aikana, kun taas työmäärä on lisääntynyt räjähdysmäisesti. Tämä kasvu on seurausta pääasiakkaiden kasvaneista odotuksista, jotka koskevat yksikön toteuttamia toimia, tuotteita ja palveluja. Lisääntyneet valmiudet vastata useimpiin vaatimuksiin ovat johtaneet riskianalyysiyksikön toteuttaman analyyttisen työn lajin ja soveltamisalan monipuolistumiseen. Tämän kehityksen mukaisesti riskianalyysiyksikön ydintuotteet ja asema ovat kasvaneet määrällisesti ja laadullisesti erityisesti, koska otettiin käyttöön puolivuosittainen riskiarviointi, Frontexin riskianalysointiverkon analyyttiset neljännesvuosiraportit ja taktiset arvioinnit. Frontexin toimeksiannon ohjaamana ja ymmärtäen, että riskianalyysi on perusta ja liikkeellepaneva voima kaikissa operaatioissa, odotuksiin vastaamiseen erityisesti laadun osalta on panostettu paljon. Työmäärän ja kysyttyjen tuotteiden vaikutus oli kuitenkin kielteinen; lisähenkilöstön rekrytointi voisi parantaa tilannetta, mikä olisikin Frontexista tehdyn ulkoisen arvioinnin (COWIn raportti) suositusten mukaista. 18/45

19 Operaatioyksikköä vahvistettiin kasvattamalla käytettävissä olevaa talousarviota, jotta se voisi toteuttaa entistä enemmän operaatioita, jotka kestäisivät huomattavasti kauemmin. Heran tai Poseidonin kaltaisten pitkän aikavälin yhteisten operaatioiden kestoaikaa pidennettiin huomattavasti tekemällä niistä pysyviä operaatioita. Suurta osaa Frontexin koordinoimista operaatioista voitaisiin edistää huomattavasti keston ja virkailijoiden ja keinojen lähettämisen osalta. Vuonna 2008 kehitettiin hankkeita, joilla tuetaan yhteistyörakenteen kehittämistä (yhteystoimistot) ja joustavan reagoinnin edistämistä (yhteinen puiteoperaatio Hammer 4.1. kohdan nojalla). Jäsenvaltioiden tuki oli huomattava molemmilla aloilla, mitä tulee käytettävissä olleiden virkailijoiden määrään. Sen lisäksi, että rajaviranomaiset osallistuivat enemmän operaatioihin, Europolin ja YK:n pakolaisjärjestön kaltaiset kumppanivirastot ja -laitokset olivat myös mukana. Frontex-asetuksen 9 artiklan uuden tulkinnan nojalla oli mahdollista avustaa taloudellisesti viittä (yhteensä 15:stä) yhteistä palautusoperaatiota. Jäsenvaltiot pitivät erittäin myönteisenä tätä pakolliseen paluuseen perustuvaa uutta kehitystä, jolla edistettiin aktiivisempaa osallistumista yhteisten palautusoperaatioiden järjestämiseen. Operaatioyksikköjen kasvaviin tarpeisiin vastaaminen koskee monia Frontexin palveluntarjoajia, kuten hallintoa, taloutta tai henkilöresursseja. Näiden viraston osien osalta tärkein edistysaskel virastossa vuonna 2008 oli henkilöstön määrän jatkuva kasvu ja välttämättömyys hallita suurempi työmäärä vuotta 2007 vastaavilla resursseilla. Talousarvio kasvoi noin 70 prosenttia vuoteen 2007 verrattuna, henkilöstön määrä kasvoi yli 40 prosenttia, 128 henkilöstä 181:een. Yhteensä 48 valintamenettelyä saatettiin päätökseen, ja 201 ehdokasta valittiin vastaanotetun hakemuksen joukosta. Rahoitusjärjestelmää mukautettiin tilintarkastajien suositusten mukaisesti, mutta siihen jäi kuitenkin heikkouksia kirjattujen varainhoidon poikkeamien määrän sekä operaatioihin liittyvien maksuviiveiden osalta. Frontex ryhtyy täydentäviin sisäisiin toimiin varmistaakseen tulevaisuudessa moitteettoman taloushallinnon ja aloittaa suunnitteluprosessin parantamisesta, joka käynnistettiin jo vuoden 2008 lopussa. Virasto kannustaa lisäksi voimakkaasti 19/45

20 jäsenvaltioita käyttämään ennakkomaksuvälinettä, jonka avulla talousarviota voidaan hallinnoida sujuvammin koko varainhoitovuoden ajan. Koulutuksessa keskityttiin vuonna 2008 pääasiassa kansallisten koulutustoimien ja koulutus- ja opetusohjelmien yhtenäistämiseen edelleen. Vuonna 2008 toteutettujen toimien (114:stä 197:een) ja osallistujien määrä (1200:sta 2100:aan) kasvoi huomattavasti. Koulutuksen merkitys näkyi vuoden 2008 talousarviossa, jossa kahdeksan prosenttia varoista osoitettiin koulutustehtävään. Tutkimukseen ja kehitykseen liittyvien toimien painopiste oli puolestaan Frontexin lujan aseman vahvistamisessa EU:n turvallisuustutkimuksessa ja Euroopan rajavalvontajärjestelmään (Eurosur) ja maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmään liittyvän kehityksen tukemisessa. Frontex on tehnyt tiivistä yhteistyötä komission kanssa ohjatakseen EU:n turvallisuustutkimusta vastaamaan rajavalvonnan tarpeita. Frontexin tilannekeskuksen lisäksi vuonna 2008 luotiin myös yhdistettyjen resurssien yksikkö. Tämä uudelleenjärjestely osoittaa Frontexin operatiivista reagointia koskevien valmiuksien kasvavan merkityksen. Virasto on vahvistanut jäsenvaltioiden valmiuksia lähettää asiantuntijoita ja teknisiä laitteita ottamalla käyttöön Frontexin yhteiset tukiryhmät ja selkeyttämällä nopean rajainterventioryhmän perustamismekanismia koskevia sääntöjä. Nopean rajainterventioryhmän jäsenten pitämiseksi soveltuvina ja valmiina toimintaan vuonna 2008 järjestettiin monia koulutuskursseja ja todellista tilannetta jäljitteleviä harjoituksia. Virkailijoiden lähettämisen lisäksi myös rajavalvontalaitteiden nopeaa lähettämistä on testattu viime vuonna Romaniassa järjestetyn harjoituksen aikana. 20/45

21 3. Yhteenveto talousarvioasioista varat ja henkilöresurssit 3.1. Talousarvion kehitys Vuotta 2008 voidaan kuvata uudeksi nopean kasvun vuodeksi. Vuoden 2008 talousarvio kasvoi vuoteen 2007 verrattuna 68 prosenttia 70,4 miljoonaan euroon Talousarvion kehitys Vuoteen 2006 verrattuna kasvua oli lopullisissa talousarvioissa 367 prosenttia. Tällainen nopea kasvu aiheuttaa myöhemmin haasteita käytölle, koska vuotuinen rahoituksen kierto poikkeaa toiminnallisesta kierrosta. Frontexille annettujen varojen käyttö lisääntyi viime vuonna, mutta se on edelleen suhteellisen alhaisella tasolla. Budjettivallan käyttäjän hyväksymä talousarvio Muutokset vuoden aikana Lopullinen talousarvio Hallinnollinen/operatiivinen osasto (%) Käyttöaste (%) ,8/68,2 27, /65 31, ,7/71,9 51,3 21/45

22 * Käyttöasteen lasku ei sisällä siirtoja Vuodelle 2008 siirretyt määrärahat (Taulukko: katso liite IV) Varainhoitovuoden 2008 päättämisen jälkeen Frontex pystyy osoittamaan, että vuonna 2007 saadut maksumäärärahat on käytetty täysimääräisesti. Kyseiset määrärahat piti käyttää ennen 31. joulukuuta 2008 joko välittömästi vuonna 2007 tai sen jälkeen, kun ne on siirretty vuodelle Virasto on pystynyt käyttämään 64 prosenttia vuonna 2007 käyttöön annetuista maksumäärärahoista, ja ne ovat jakaantuneet suunnilleen tasan vuosien 2007 ja 2008 maksujen välillä. Tämä maksumäärärahojen käyttöaste on tietysti matala. Pitäisi kuitenkin panna merkille, että monet Frontexin valvonnan ulkopuolella olevat ulkoiset tekijät vaikuttivat ja vaikuttavat edelleen Frontexiin. Vuoden 2007 toisella puoliskolla Frontexin talousarvio kasvoi seitsemän miljoonaa euroa (20 prosenttia). Talousarvion vuotuisuuden periaatteen takia on osoittautunut sangen vaikeaksi aloittaa ja lopettaa oikeutettuja hankkeita jäljellä olevan vuoden aikana. Hankkeiden budjetin arvioiminen ilman riittävää taustatietoa kunkin edunsaajan tukikelpoisten kustannusten tasosta ja EU:n ylärajojen soveltaminen vierailevien virkailijoiden päivärahoihin ja majoitukseen johtaa lisäksi talousarvioavustuksen yliarviointiin. Todelliset kustannukset olivat yleisesti olevan huomattavasti alhaisemmat. Tätä havaintoa tukee ero maksumäärärahojen käytössä toisaalta maa- ja ilmarajojen ja toisaalta merirajojen operaatioissa. Koska merioperaatioissa käytetään alusten ja lentokoneiden kaltaisia kalliita välineitä, henkilöstökustannusten yliarvioinnin vaikutus on huomattavasti pienempi, mikä johtaa maksumäärärahojen käytön tason kaksinkertaistumiseen meri- ja ilmarajojen operaatioihin verrattuna. Toinen näkökulma liittyy suurten edunsaajien valmiuksiin täyttää määräajat, jotka apurahoja koskevissa sopimuksissa on asetettu lopullisen vaatimuksen lähettämistä varten. Määräajaksi on asetettu 45 päivää operaation päättymisen jälkeen, mutta käytäntö osoittaa, että monet vaatimukset, erityisesti suuremmista määristä, vastaanotetaan myöhemmin, joskus jopa kuusi tai yhdeksän kuukautta operaation päättymisen jälkeen. 22/45

23 Vuodelta 2007 automaattisesti siirretyt määrärahat, jotka maksetaan vuonna 2008 Budjettikohta Siirretty eteenpäin Toteutetut maksut (Peruutettavat ) Peruutetut (A) (B) (C) Henkilöstö % Muut hallinnolliset menot Operaatiot % Operaatiot ja hankkeet, maarajat % 27 % Operaatiot ja hankkeet, merirajat % Operaatiot ja hankkeet, ilmarajat % Operaatiot ja pilottihankkeet jne Yhdistetyt % Palautusyhteistyö % Riskianalyysi % Koulutus % Tutkimus ja kehityis % Teknisen laitteiston hallinta % Sekalainen operatiivinen toiminta % Kaikki yhteensä % Hallintoneuvoston päätöksellä vuodelta 2007 siirrettävät määrärahat, jotka maksetaan vuonna 2008 Budjettikohta Siirretyt Toteutetut maksut (Peruutettavat) Peruutetut I (A) (B) (C) Osasto 1 Henkilöstö: Osasto 2 Muut hallinnolliset kulut: % Osasto 3 Operatiivinen toiminta: Kaikki yhteensä % Frontex pystyi maksamaan vain 62 prosenttia kaikista siirretyistä määrärahoista. Sen takia käyttämättä jäi lähes 8,5 miljoonaa euroa. Summa palautetaan komissiolle. 3.3 Määrärahat vuonna 2008 (Taulukko: katso liite IV) Vuonna 2008 käytössä ollut talousarvio oli riittävä Frontexin toimintaan, vain seitsemää prosenttia talousarviosta ei voitu "käyttää" (sidottu). Alun perin ennakoitu määräraha ei ollut niin tarkka, mikä näkyy pääjohtajan luvalla tehdyissä siirroissa. Pitäisi kuitenkin mainita, että tästä näkyvät myös muutokset politiikassa, esimerkiksi palautusta koskevan yhteistyön talousarvio viisinkertaistui varainhoitovuoden aikana. 23/45

24 Talousarvion jakautuminen osoittaa operaatioiden merkityksen. Yli 70 prosenttia vuoden 2008 talousarviossa käytössä olleista varoista osoitettiin yhteisiin operaatioihin. Alkuperäinen vuoden 2008 talousarvion jakautuminen Henkilöstö Muut hallinnolliset kulut Operatiivinen toiminta Operatiivisia toimia koskevassa talousarviossa yli 60 prosenttia käytössä olleista varoista sidottiin merioperaatioihin. Alusten ja lentokoneiden kaltaiset merioperaatioissa käytettävät laitteet ovat huomattava osa talousarviosta. Toiseksi suurin osa (13 prosenttia) vuoden 2008 operatiivisesta talousarviosta osoitettiin koulutustoimiin ja seuraavaksi suurin osa (kahdeksan prosenttia) maarajaoperaatioihin. Alkuperäinen vuoden 2008 operatiivisen talousarvion jakautuminen 62 % Operaatiot ja hankkeet, maarajat Operaatiot ja hankkeet, merirajat Operaatiot ja hankkeet, ilmarajat Yhdistetyt resurssit 3 % -1 % - 1 % 4 % 2 % 8 % Palautusyhteistyö Riskianalyysi Koulutus 2 % 1 3 % Tutkimus ja kehitys Sekalainen operatiivinen toiminta Varaus 24/45

25 Vuonna 2008 Frontex käytti 91 prosenttia sen käytettävissä olleesta maksusitoumusmäärärahoja koskevasta talousarviosta. Erot osastojen välillä olivat pieniä, osasto 1 98 prosenttia, osasto 2 83 prosenttia ja osasto 3 94 prosenttia Varainhoidon muita näkökulmia Vuonna 2008 ilmoitettujen poikkeamien määrä kasvoi 167:een eli 20,2 miljoonaan euroon. Vuoteen 2007 verrattuna (lukuun ottamatta 24 poikkeamaa, jotka ilmoitettiin vuoden 2008 tammikuun 1. päivän ja maaliskuun 31. päivän välillä) kasvu oli 113 prosenttia absoluuttisina lukuina ja 98 prosenttia varoina. Tämä poikkeamien määrän kasvu ja katettu määrä voisivat mahdollisesti liittyä Frontexin talousarvion kasvuun (+68 prosenttia) ja operaatioihin osoitettujen varojen kasvuun (+91 prosenttia). Se osoittaa kuitenkin, että vuoden 2008 aikana varainhoidon vahvistamiseksi tehtyjä ponnisteluja on tiivistettävä. Kaavio osoittaa myös laskevan suuntauksen varainhoitomenettelyn tiukentamisen jälkeen vuoden 2008 toisen vuosineljänneksen (Q2) jälkeen. Vuonna euron raja-arvon ylittävät poikkeamat vähenivät absoluuttisesti ja suhteellisesti (23:sta 18:aan tai 33 prosentista 11 prosenttiin kaikista ilmoitetuista poikkeamista). Tehokkaan hallinnon sisäisten valvontanormien täytäntöönpanon ja soveltamisen osalta tilanne on muuttunut vain hieman vuoteen 2007 verrattuna. Frontex on kehittänyt strategisen aseman, jonka avulla se voi saavuttaa suuremman organisatorisen kypsyyden. 25/45

26 Muutokset Frontexin tärkeimpien asiakkaiden vaatimuksissa edellyttivät edelleen, että Frontex osoittaa uudelleen resursseja ja poistaa tai hidastaa menettelyyn liittyviä vaiheita muilla aloilla vuoden 2008 aikana. Vuonna 2008 Frontexin henkilöresursseja ja varoja koskeva kasvu pysyi arvioiduissa ja suunnitelluissa rajoissa. Vaikka sen ansiosta viraston asemaa voitiin edelleen parantaa operatiivisesta näkökulmasta, se myös haastoi viraston valmiudet panna valvontanormeja edelleen täytäntöön. Sitä ei saisi pitää tekosyynä hitaalle edistymiselle valvontanormien täytäntöönpanossa. Frontexin johto on täysin perillä saavutetusta rajallisesta edistyksestä ja umpeen kurottavista eroista Henkilöresurssit (taulukko kokonaisuudessaan liitteessä IV) Talousarvion kasvuun kolmen viime vuoden aikana liittyy myös henkilöresurssien kasvu. Henkilöstön kasvu ei ollut yhtä suurta kuin talousarvion kasvu, mutta oli kuitenkin vuonna prosenttia edeltävän vuoden 83 prosenttiin verrattuna. Henkilöstön määrän kehitys 200 O O O Henkilöstön määrä Seuraavassa taulukossa on viraston henkilöstön jakautuminen. Miltei puolet Frontexin henkilöresursseista osoitetaan operaatio-osastolle. Suurimmassa yksikössä yhteisissä operaatioissa on 50 työntekijää, ja sen jälkeen tulevat hallinnolliset palvelut ja riskianalyysi. Pienin yksikkö on oikeudellisten asioiden yksikkö, jossa on viisi työntekijää. 26/45

27 Henkilöstön jakautuminen Yhteiset operaatiot Hallinnolliset palvelut Riskianalyysi Johdon tuki Talous ja hankinnat Koulutus Tilannekeskus Yhdistetyt resurssit T&K Oikeudelliset asiat Sisäinen tarkastus / laadunhallinta 27/45

28 4. Menestystarinat Yleiset huomiot Frontexin vuoden 2008 yleiskertomuksen viimeisessä osassa käsitellään valittuja toimia, joita pidetään "menestystarinoina". Niistä joidenkin osalta korostetaan myös havaittuja heikkouksia, jotta suurelle yleisölle voidaan antaa tiivis yleiskatsaus Frontexin toiminnasta Yhteiset operaatiot Yhteinen puiteoperaatio Hammer Hammer-operaation toimintakäsitteen tavoitteena on ottaa käyttöön ilmaoperaatioiden uusi lähestymistapa, jonka tavoitteena on häiritä tuntuvasti salakuljettajien rikollista toimintaa aiheuttamalla ankaraa, lyhytaikaista ja paikallista painetta jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden ulkoisilla ilmarajoilla. Vuoden 2008 aikana toteutettiin kolme operatiivista vaihetta, jotka kattoivat toiminta-alueittain noin prosenttia muualta kuin Schengen-alueelta tulevista lennoista. Monet Frontexin yhteiset tukiryhmät, vierailevat virkailijat ja erityisasiantuntijat 25 maasta toimivat räätälöidyn riskianalyysin mukaan osoitetussa 189 sijaintipaikassa. Lisäksi 115 lentokenttää osallistui Frontexin tilannekeskuksen koordinoimaan raportointiharjoitukseen. Tämän yhteisen operaation ansiosta Frontex saa tällä hetkellä ilmarajojen laittomasta siirtolaisuudesta kattavan määrän ajankohtaista tietoa, jota tähän mennessä ei ole ollut saatavilla riskianalyysin jatkamista varten. Tähän mennessä operaation avulla on saatu arvokas näkemys laittomasta siirtolaisuudesta Euroopan pienemmillä lentokentillä ja niin sanottujen halpalentoyhtiöiden osuudesta tällä alalla. Hammer oli lisäksi ensimmäinen yhteinen operaatio, jossa testattiin ja käytettiin juuri perustettua Frontexin tilannekeskusta, joka on osoittautunut erittäin tehokkaaksi 28/45

29 analyysitietojen keräämisessä ja tarkistamisessa. Frontexin kansallisille yhteyspisteille, lentokenttien rajaviranomaisille ja Frontexin johdolle annettiin lisäksi tarvittavaa palautetta päivittäisten tilannekatsausten muodossa. Jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön liittyneiden maiden lisäksi monet kumppanit, kuten Europol, Interpol, YK:n pakolaisjärjestö ja EU:n neuvoston pääsihteeristö (FADO) osallistuivat tähän operaatioon. Ensimmäisessä kolmessa vaiheessa lentokenttien toiminta-alueilla havaittiin 762 laitonta siirtolaista, mikä johti 695 käännyttämiseen. Lisäksi havaittiin 71 väärennettyä asiakirjaa. Hammer on saanut tunnustusta onnistuneena kokeena, joka osoittaa Frontexin sisäiset valmiudet vastata ripeästi kehittyviin uhkiin, muuttuviin oloihin ja uusiin ilmiöihin ulkorajoilla. Operaatio on osoittanut viraston valmiudet lähettää monia vierailevia virkailijoita / erityisasiantuntijoita lyhyellä varoitusajalla ja sen valmiudet opastaa ja valmistella virkailijoita käsittelemään erilaisia ja vaihtelevia painopisteitä näiden toiminnan jokaisessa vaiheessa. Saatuja kokemuksia käsitellään jo Hammer hankkeen soveltamista varten Riskianalyysi FISO-pilottihanke analyysivalmiuksien kehittäminen Riskianalyysi on Frontexin vuonna 2008 toteuttamien toimien ytimessä. Virasto arvioi uhkia, käsittelee heikkouksia ja punnitsee seurauksia. Siten Frontexin on tasapainotettava resurssejaan ja asetettava ne ensisijaiseen järjestykseen riskien osalta ja taattava tuotteet ja palvelut jäsenvaltioiden viranomaisille. Asiaankuuluvan tiedon kerääminen määrätyssä ajassa on ennakkoedellytys laadukkaiden riskianalyysituotteiden luomiselle. Tulosten parantamiseksi syyskuussa 2008 käynnistettiin pilottihanke "Frontexin tiedustelutukivirkailijat" (FISO). Erityisenä tavoitteena oli perustaa lisäväline tiedustelutiedon keräämiselle ja 29/45

30 levittämiselle kolmella strategisella alueella eteläisten jäsenvaltioiden ulkorajoilla. Frontex perusti kyseisten maiden kanssa yhteistyössä FISO-toimistot - Madridiin Espanjan ja Portugalin käsittävää strategista aluetta varten, - Roomaan keskisen Välimeren aluetta varten ja - Ateenaan Kreikkaa, Bulgariaa, Kyprosta ja Romaniaa varten. Frontex lähetti Yhdistyneen kuningaskunnan väliaikaisesti nimittämiä analyyttisiä asiantuntijoita (FISO) sekä tiedusteluvirkailijoita (IO) ja tiedustelun asiantuntijoita (IE). Tiedustelutiedon keräämisen uusi käsite oli monitahoinen ponnistus Frontexin lisäksi myös jäsenvaltioille. Viraston ajatuksen innovatiivisuus sekä sen poliittiset ja operatiiviset vaikutukset olisi mahdollisesti voitu ymmärtää väärin. Ulkoiset virkailijat toimivat vastaanottavissa jäsenvaltioissa reagointimekanismina Frontexin yhteisten operaatioiden valmistelussa, täytäntöönpanossa ja arvioinnissa tiedusteluasioiden osalta sekä kerätäkseen ja välittääkseen tietoa Frontexiin erityisiä räätälöityjä riskiarviointeja varten. Jäsenvaltioiden kaikkien mahdollisten huolten hälventämiseksi FISOn aseman ja toimivallan luominen toteutettiin mukana olevien maiden viranomaisten kuulemisten ja niiden kanssa järjestettyjen kokousten avulla. Tulos oli myönteinen, mutta se edellyttää edelleen räätälöityjä muutoksia. Pilottihankkeen tuloksiin ja jäsenvaltioilta saatuun palautteeseen perustuva alustava arviointi osoittaa, että pilottihankkeella on selvä ja myönteinen vaikutus erityisesti yhteisten operaatioiden valmistelun, täytäntöönpanon ja arvioinnin osalta. Alueellisen FISOn käyttöönotto niillä alueilla, joilla pannaan täytäntöön Frontexin tärkeimpiä yhteisiä operaatioita, paransi huomattavasti 30/45

31 oikea-aikaisen ja olennaisen tiedon keräämistä ja välittämistä Frontexiin. Tämä johti parempaan analyyttiseen tulokseen Frontexin lisäksi myös vastaanottavien jäsenvaltioiden eduksi. FISO-hanke on parantanut opastavien ryhmien työtä koskevaa lähestymistapaa ja palautetta, ja sen avulla on voitu käsitellä henkilöstön puutetta tiedusteluvirkailijan aseman kattamiseksi toimintasuunnitelman mukaisesti Indalo operaation kaltaisten operaatioiden aikana. FISO-ryhmien toiminnalla on myös varmistettu Poseidonin, Nautiluksen ja Hammerin kaltaisten yhteisten operaatioiden eri täytäntöönpanovaiheiden välinen jatkuvuus sekä keräämällä ja välittämällä toimivaltaisten viranomaisten keräämää tietoa muina kuin operatiivisina aikoina Frontexiin. Hankkeen jatkamista vuonna 2009 suositeltiin, koska käynnissä olevien ja suunniteltujen Frontexin yhteisten operaatioiden osalta tarvitaan jatkuvasti tiedustelutietoa. FronBAC-hanke Frontexin ja jäsenvaltioiden analyyttisten taitojen kehittäminen Riskianalyysin alan yhteistoimintakyvyn käsitteen täydentämiseksi ja edistämiseksi jäsenvaltiot päättivät vuonna 2007 edetä analyysinormien kehittämisessä ja edistämisessä Frontexissa ja jäsenvaltioissa. Rakenteellisten analyysia koskevien suuntaviivojen sekä edistyneen koulutusohjelman laatiminen on määritelty ensimmäiseksi lyhyen aikavälin tavoitteeksi. Uskotaan vahvasti, että vain tällainen kaikenkattava analyysia koskeva pyrkimys, jossa yhdistetään jäsenvaltioiden ja Frontexin kaikki asiaankuuluvat analyytikot ja koulutetaan heitä, voi johtaa rajavalvonnan alan eurooppalaisen analysointiyhteisön luomiseen. Tämän takia Frontex kehitti FronBAC-ohjelman. Siihen sisältyy kolmen vuoden koulutuksen, jonka avulla pyritään perustamaan analysointiyhteisö ja vahvistamaan yhdessä analysointiyksiköiden analyysivalmiuksia jäsenvaltioissa ja 31/45