3. Virkamiesten perusoikeudet (Perusoikeudet, Hallberg ym. 1999)

Transkriptio

1 VALTIOSÄÄNTÖOIKEUS Aineopintotentti Kysymysten 3 4 vastausrungot ja arviointiperusteet 3. Virkamiesten perusoikeudet (Perusoikeudet, Hallberg ym. 1999) Perussääntö: Perusoikeuksien yleisyys: Mitään henkilöryhmää ei ole suljettu pois perusoikeussäännösten soveltamisen piiristä. Perusoikeudet kuuluvat myös valtion, kuntien, kuntayhtymien ja muiden julkisyhteisöjen virkamiehille. Ongelmakohtia: Käytännössä on esiintynyt tilanteita, joissa on jouduttu arvioimaan virkamiesten perusoikeuksien ulottuvuutta ja niiden rajoittamismahdollisuuksia. Ongelma on voinut koskea yksilön perusoikeuksien ja virkamiesten virkavelvollisuuksien yhteensovittamista. Tai sitä, kuinka pitkälle viran ulkopuolelle virasta johtuvat käyttäytymisvaatimukset ovat ulotettavissa. Erityinen vallanalaisuussuhde: Aikaisemmin virkasuhde nähtiin virkamiesoikeudessa erityisenä vallanalaisuussuhteena, joka perustaa julkisyhteisön ja virkamiehen välille tavallista kiinteämmän riippuvuussuhteen sekä tästä aiheutuvan erityisen uskollisuus- ja kuuliaisuusvelvollisuuden. Tällöin virkamiehen ei katsottu voivan normaaliin tapaan vedota oikeuksiensa tueksi perusoikeussäännöksiin tai muihin yleisiin oikeussääntöihin. Tämä kanta on sittemmin hylätty oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa 1960-luvulta saakka samoin kuin perusoikeusuudistuksen esitöissä. Virkamiesten perusoikeuksien rajoittamisen pääsääntö nykyään: Edellyttää lakia, jonka säätämisjärjestys riippuu rajoituksen sisällöstä ja asteesta. Suostumus-konstruktio: Toisinaan on katsottu, että kun virkamies nimitetään virkaan oman suostumuksensa perusteella, hän samalla suostuu viran mukanaan tuomiin perusoikeusrajoituksiin. Perustuu ajatukselle, jonka mukaan yksilöllä olisi mahdollisuus luopua vapaaehtoisesti perusoikeuksistaan.

2 2 Tällaisen oletetun suostumuksen käyttäminen virkamiesten perusoikeusrajoitusten perusteena on ongelmallista. Viranhakijan suostumuksen merkitystä ei voida luontevasti ulottaa pidemmälle kuin varsinaisten virkatehtävien hoitamiseen. Perusoikeuksista luopumisen mahdollisuuteen tulee suhtautua erittäin pidättyvästi, erityisesti silloin, jos luopuminen ei ole aidosti vapaaehtoisuuteen perustuvaa. Perusoikeusrajoituksen läheisyys virkaan ja virka-aseman merkitys: Arvioitaessa perusoikeuksien rajoitusten hyväksyttävyyttä on merkitystä sillä, kuinka läheisesti ja välttämättömästi rajoitus liittyy asianomaiseen virkaan tai virkaan kuuluviin virkatehtäviin. Esimerkiksi perustuslain turvaama sananvapaus ei voi oikeuttaa virkamiestä paljastamaan virkasalaisuutta ja loukkaamaan näin häntä sitovia salassapitosäännöksiä ja - määräyksiä. Vastaavasti perustuslain säännös uskonnon ja omantunnonvapaudesta ei voi antaa virkamiehelle yleistä oikeutta kieltäytyä virkavelvollisuuksiin kuuluvasta tehtävästä vakaumuksen perusteella. Em. säännöksellä voi kuitenkin olla tulkinnallista merkitystä ratkaistaessa omantunnonvapauden ja virkavelvollisuuksien välisiä ristiriitatilanteita (tapauskohtainen arvio). Virkamiesaseman merkitys vähenee sitä mukaa, kun loitonnutaan yksilöityjen virkavelvollisuuksien piiristä. Asiallisuusvaatimus: Valtion virkamieslain (750/1994) 14 :n mukaan virkamiehen on käyttäydyttävä asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä tavalla. Perusoikeusrajoitusten oikeuttamiseen tällaiseen yleiseen käyttäytymisvaatimuksen vedoten tulee kuitenkin suhtautua hyvin varauksellisesti. Vaikka virkamiehen tulee käyttäytyä myös viran ulkopuolella virka-asemansa edellyttämällä tavalla asiallisesti, ei tämän voida katsoa estävän virkamiehen normaalia osallistumista julkiseen yhteiskunnalliseen keskusteluun. Käytännössä kysymys on noussut esille esimerkiksi virkamiehen sananvapauden kohdalla. Rajoittaminen lakia alemmanasteisten säädöksin: Virkamiesten perusoikeuksien rajoittaminen lakia alemmanasteisten säädösten perusteella ei ole sopusoinnussa perusoikeussäännösten kanssa. Esimerkiksi aikaisemmin oli tavanomaista, että kunnan virkamiehiä oli kunnallisissa virkasäännöissä velvoitettu asumaan kunnan alueella. Perusoikeusuudistusta edeltävässä oikeuskäytännössä on tätä eräissä tapauksessa pidetty hyväksyttävänä, jos asumisvelvollisuus on perustunut viran erityisen luonteen asettamiin vaatimuksiin.

3 3 Viimeistään perusoikeusuudistuksen jälkeen tällaisen asumisvelvollisuuden asettaminen ja muut virkamiesten perusoikeusrajoitukset voivat perustua vain eduskunnan säätämään lakiin. Valtio ja muut julkisyhteisöt ovat perusoikeuksien sitomia niin työnantajaominaisuudessa kuin julkisen vallan käyttäjinäkin. Käytännön merkitystä on esimerkiksi perustuslain syrjintäkieltosäännöksellä, jota vastaavat virkamieslainsäädännön erityissäännökset tasapuolisesta kohtelusta. Lisäksi osa perusoikeussäännöksistä turvaa erityisesti virkamiehen asemaa virassa tai virkasuhteessa. Tällainen on esimerkiksi säännös, jonka mukaan ketään ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä (PeL 18.3 ). Säännös koskee perustelujensa mukaan kaikkia eri palvelussuhteen muotoja, myös virkasuhdetta julkisyhteisöön. Yhteensä 10 pistettä

4 4 4. a) Mitä ovat sosiaaliset perusoikeudet ja mikä on niiden oikeudellinen luonne? (Sakslin, Perusoikeudet Suomessa, Nieminen toim. 1999) Sosiaaliset perusoikeudet Perustuslaissa säänneltyjä sosiaalisia oikeuksia Sisällytettiin hallitusmuodon perusoikeusluetteloon vuoden 1995 perusoikeusuudistuksessa. Säännökset siirtyivät uuteen perustuslakiin sellaisinaan. Kytkös taloudellisiin perusoikeuksiin Useissa Länsi-Euroopan maissa ja sosiaalisia oikeuksia turvaavissa kansainvälisissä sopimuksissa sosiaalisten oikeuksien ytimenä pidetään työhön liittyviä oikeuksia. Taloudellisiin ja sosiaalisiin perusoikeuksiin luetaan yleensä työtä, vähimmäistoimeentuloa, erilaisten sosiaalisten riskien aikaista toimeentuloa sekä erilaista julkista huolenpitoa, hoivaa ja palveluita koskevia oikeuksia. Kytkös muihin perusoikeuksiin Sosiaalisten oikeuksien toteutuminen on edellytys muiden perusoikeuksien toteutumiselle. Sosiaalisten perusoikeuksien toteutuminen edellyttää muiden perusoikeuksien toteutumista. Sosiaalisten oikeuksien kannalta keskeisiä perusoikeuksia ovat yhdenvertaisuutta, omistusoikeutta, sopimusvapautta, hyvää hallintoa ja oikeusturvaa koskevat oikeudet. Jako kansalais- ja poliittisiin oikeuksiin sekä taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin saattaa johtaa helposti yksipuoliseen oikeuksien luonteen ymmärtämiseen ja keinotekoiseen vastakkainasetteluun sekä oikeuksien välisten erojen ylikorostumiseen. Sosiaalisten perusoikeuksien oikeudellinen luonne Sosiaalisia perusoikeuksia ei ole aina pidetty samalla tavalla velvoittavina ja sitovina kuin perinteisiä vapausoikeuksia: luonne lupauksina, moraalisina lainsäätäjään kohdistuvina velvoitteina tai ohjelmanjulistuksina. Suomessa käsitys perustuslain sisältämien sosiaalisten perusoikeuksien oikeusvaikutusten eri ulottuvuuksista ei ehkä ole vielä perinteisten perusoikeuksien tavoin vakiintunut. Niille on kuitenkin muotoutunut erityisesti perustuslakivaliokunnan kannanottojen ja eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisujen perusteella suhteellisen tarkka sisältö. Kysymys ei ole enää siitä, ovatko sosiaaliset perusoikeudet oikeudellisesti velvoittavia, vaan siitä, minkälaisia oikeuksia ja velvollisuuksia ne sisältävät ja keitä ovat niiden oikeuttamat ja velvoittamat tahot. 2 pistettä

5 5 Perusoikeuksien yleisten oppien ja perusoikeusparadigman merkitys sosiaalisille oikeuksille Perusoikeuksien tulkintaan vaikuttavat erilaiset perusoikeuksien yleiset opit, perusoikeusteoriat tai paradigmat, jotka määrittävät sitä, miten yksilön ja yhteiskunnan välinen suhde ymmärretään. Oikeusvaltiolliseksi luonnehdittavissa olevan ajattelutavan mukaan perusoikeudet suojelevat kansalaista valtiolta. Hyvinvointivaltiollisen ajattelutavan mukaan perusoikeudet turvaavat sen, että valtio suojelee kansalaista. Perusoikeusuudistus ilmentää hyvinvointivaltiollista oikeusparadigmaa. Julkisen vallan velvollisuudet suhteessa sosiaalisiin oikeuksiin Hyvinvointivaltiolliseen ajattelutapaan liittyy se, että sosiaalisten oikeuksien toteuttamisen katsotaan edellyttävän aktiivisia toimia ja taloudellisia voimavaroja. On myös mahdollista valita ensisijaisesti julkisen vallan puuttumattomuutta edellyttävä tapa niiden turvaamiseen (esimerkiksi työmarkkinajärjestöt turvaavat oikeuksien toteutumisen keskinäisin sopimuksin). Yksilön oikeuksia Sosiaalisten oikeuksien erityispiirre on, että yksilöllä ei ole aina käytettävissään oikeudellisia keinoja oikeuksiensa toteuttamiseksi. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että julkiselle vallalle perustuslaissa asetetut velvollisuudet eivät olisi oikeudellisesti velvoittavia. Suomessa on hyväksytty käsitys siitä, että julkisen vallan velvollisuuden yhteydessä voidaan puhua oikeuksista. Sosiaaliset perusoikeudet edellyttävät toteutuakseen tarkempaa sääntelyä Sosiaalisia oikeuksia koskevan sääntelyn tulee perustuslain mukaan olla lain tasoista (80.1 ) Perustuslain 22 :n mukaista turvaamisvelvollisuuttaan julkinen valta toteuttaa perusoikeuksien käyttöä turvaavan ja täsmentävän lainsäädännön avulla sekä kohdentamalla niiden toteuttamiseen taloudellisia voimavaroja. Sosiaalisia oikeuksia turvaava perustuslain 19 sisältää nimenomaisia lainsäätäjälle osoitettuja toimeksiantoja, jotka voidaan jakaa kolmeen ryhmään. 1. Säännöksen 2 momentti edellyttää, että tavallisella lainsäädännöllä on turvattava jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan subjektiivisena oikeutena. 2. Lailla säädetään tarkemmin siitä, miten julkinen valta turvaa jokaiselle 3 momentin mukaiset riittävät palvelut. 3. Muut 19 :n sisältämät toimeksiannot eivät määrittele tapaa, jolla oikeudet on turvattava. (Perustuslain 80 :n 1 momentti edellyttää kuitenkin, että kaikki yksilön oikeusasemaan vaikuttavat keskeiset säännökset tulee antaa lailla.) 2 pistettä Yhteensä 10 pistettä

6 6 4. b) Sosiaalisten etuuksien omaisuudensuoja (Tuori, Perusoikeudet, Hallberg ym. 1999) Sosiaaliset etuudet Rahamääräiset toimeentuloturvan etuudet ja sosiaali- ja terveyspalvelut Työhistoriasta riippumattomat (perusturvaetuudet) ja aikaisempaa työssäkäyntiä edellyttävät (ansiosidonnaiset) etuudet Sosiaaliset oikeudet koskevat sosiaalisia etuuksia Erityisesti perustuslain 19 Omaisuuden suoja ja ansaintaperiaate Perustuslain 19.2 :n piiriin kuuluvat ansiosidonnaiset etuudet, ennen kaikkea eläkkeet, saattavat saada turvaa perustuslain 15 :n omaisuudensuojasäännöksestä. Ansiosidonnaisten etuuksien omaisuudensuoja voi koskea myös sitä ansiosidonnaisen etuuden osaa, jolla ei ole vastinetta perusturvaetuudessa. Ansiosidonnaisten etuuksien nauttiman suojan taustana on ansaintaperiaate. Ajatuksena on, että tällaiset etuudet ansaitaan palvelussuhteen kestäessä. Tällä tavalla ansaittavat etuudet, jotka maksetaan vasta myöhemmin, ovat osa työsuorituksen vastiketta (eräänlainen sosiaalinen palkka). Perusturvaetuudet, kuten kansaneläkkeet, eivät kuulu ansaintaperiaatteeseen liittyvän omaisuudensuojan piiriin. ttä Taannehtiva lainsäädäntö Perustuslaki ei sisällä yleistä taannehtivan lainsäädännön kieltoa. Kun taannehtivaa lainsäädäntöä on pidettävä perustuslain vastaisena, tämä johtuu jostakin nimenomaisesta perusoikeussäännöksestä sosiaalisten etuuksien kohdalla omaisuudensuojasäännöksestä. Omaisuudensuoja, jota ansiosidonnaiset etuudet nauttivat, antaa turvaa etuusjärjestelmien muutosten taannehtivia vaikutuksia vastaan. Taannehtivuuden ja omaisuudensuojan kannalta on tarkasteltava erikseen 1. Muutoksia, jotka koskevat maksettavaksi jo erääntyneitä etuuksia. 2. Muutoksia, jotka koskevat lainvoimaisella päätöksellä myönnettyjä, mutta vielä erääntymättömiä etuuksia. Tällaisia ovat esimerkiksi jo tehtyyn eläkepäätökseen perustuvat, mutta vasta tulevaisuudessa erääntyvät eläke-erät. 3. Muutoksia, jotka koskevat etuuksia, joita ei ole vielä myönnetty, mutta joihin oikeuttava (eläke)tapahtuma on jo sattunut. 4. Muutoksia, jotka koskevat "ansaittuja" etuuksia, joiden myöntämisestä ei kuitenkaan ole vielä tehty päätöstä ja jotka oikeuttava (eläke)tapahtumakaan ei ole vielä sattunut. 5. Muita muutoksia, jotka koskevat jo alkaneita ja vielä jatkuvia palvelussuhteita. ttä

7 7 1. Erääntyneet etuudet Erääntyneet etuudet nauttivat omaisuudensuojaa, ja niihin voidaan puuttua ainoastaan perustuslainsäätämisjärjestyksessä käsitellyllä lailla. Näiltä osin omaisuudensuoja ulottuu kaikkiin sosiaalisiin etuuksiin. 2. Lainvoimaisella päätöksellä myönnetyt etuudet Päätökset sosiaalisten etuuksien myöntämisestä ovat oikeudelliselta luonteeltaan edunsuovia hallintopäätöksiä, joissa asianosaisen asemaa suojaa hallintopäätösten oikeusvoimaoppi. Sen mukaan lainvoiman saaneisiin edunsuoviin hallintopäätöksiin ei voida puuttua asianosaisen vahingoksi, ellei asianosainen tähän suostu tai puuttuminen perustu nimenomaiseen valtuuttavaan säännökseen. Hallintopäätösten oikeusvoima suojaa vain hallintoviranomaisten toimenpiteitä vastaan. Perustuslaki ei sisällä yleistä kieltoa kajota takautuvasti lainsäädännöllä lainvoiman saaneisiin edunsuoviin hallintopäätöksiin. Tällaisen puuttumisen sallittavuutta on arvioitava tapauskohtaisesti. 3. Eläketapahtuman merkitys Joidenkin käsitysten mukaan sosiaalisten etuuksien perustuslain suoja alkaa jo siitä tapahtumasta, joka oikeuttaa etuuden saamiseen. Perusteluna voidaan viitata siihen, että oikeus esimerkiksi eläkkeeseen syntyy jo eläketapahtuman nojalla ja että eläkkeen myöntämispäätöksellä on tässä suhteessa vain toteava vaikutus. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännöstä ei ole tiivistettävissä aivan yksiselitteistä kantaa. ttä 4. Palkan yhteydessä ansaitut etuudet Muissa kuin edellä käsitellyissä tilanteissa ansiosidonnaisten etuuksien perustuslainsuojaa perustelee ansaintaperiaate. Perustuslakivaliokunnan lähtökohtana on ollut, että henkilön itselleen ansaitsema eläke-etu kuuluu perustuslain turvaaman omaisuudensuojan piiriin. Eri eläkelajit ovat ansaintaperiaatteen kannalta eri asemassa. o Ansaintaperiaate koskee "täysimääräisesti" vain työssä kertynyttä oikeutta vanhuuseläkkeeseen. o Puolison oikeus perhe-eläkkeeseen edustaa vain eräänlaista odotusoikeutta. o Myöskään työkyvyttömyyseläkkeen tulevaa aikaa koskevaa osuutta ei ole ansaittu samassa mielessä työpanoksen vastikkeena kuin jo kertynyttä oikeutta vanhuuseläkkeeseen. Ansaintaperiaatteen mukainen lähtökohta on, että omaisuudensuojasäännös kieltää taannehtivan puuttumisen siihen vanhuuseläkettä koskevaan oikeuteen, joka asian-

8 8 omaisille henkilöille on työpanoksen vastikkeena kertynyt ennen lainmuutosta voimassa olleiden säännösten nojalla. Perustuslakivaliokunta on lieventänyt tätä lähtökohtaa katsomalla, että ainoastaan kohtuuttomat heikennykset jo karttuneisiin eläke-etuihin ovat perustuslain vastaisia. Vastaa omaisuudensuojasäännöksen yleistä tulkintalinjaa, jonka mukaan omistusoikeuden rajoituksista voidaan säätää tavallisella lailla, mikäli rajoitukset eivät loukkaa omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttämiseen. 5. Muut muutokset ansiosidonnaisiin etuusjärjestelmiin Perustuslakivaliokunnan mukaan lakeja, jotka koskevat palvelussuhteen kuluessa kertyviä etuuksia, kuten työeläkkeitä, voidaan muuttaa siten, että muutokset vaikuttavat myös niihin, jotka ovat palvelussuhteessa muutosten tullessa voimaan. Palvelussuhteessa olevat eivät nauti perustuslain nojalla sellaista yleistä suojaa, joka estäisi muuttamasta heitä koskevia säännöksiä heille epäedulliseen suuntaan. Valiokunta on korostanut eläkelainsäädännön muutoksia arvioidessaan, että eläkeoikeuksien perustuslainsuoja koskee konkreettista taloudellista etua, jonka henkilön katsotaan jo ansainneen, eikä jonkin voimassa olevan eläkejärjestelyn suojaamista. Lähtökohtana on siksi, että eläkejärjestelmästä voidaan säätää tavallisella lailla siten, että muutokset koskettavat myös palvelussuhteessa olevia. Muutoksia voidaan tehdä, ellei jostakin erityisestä syystä muuta johdu, mm. säännöksiin eläkeiästä, eläkkeen (tulevasta) karttumisesta ja eläkkeiden tavoitetasosta. Valiokunnan lausuntokäytännössä on kuitenkin havaittavissa merkkejä eräänlaisesta valtiosääntöoikeudellisesta luottamuksensuojan periaatteesta, joka saattaa tulevaisuudessa suojata palvelussuhteessa olevia eläkejärjestelmien muutoksilta. Yhteensä 10 pistettä