Muistio seminaariin yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamisesta

Transkriptio

1 Muistio seminaariin yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamisesta YHDENVERTAISUUSLAINSÄÄDÄNNÖN UUDISTAMINEN Vaihtoehtoja lainsäädännön rakenteen ja viranomaisorganisaation kehittämiseksi

2 1 SISÄLTÖ 1 MUISTION TARKOITUS YHDENVERTAISUUSTOIMIKUNNAN TEHTÄVÄ VAIHTOEHTOJA LAINSÄÄDÄNNÖN RAKENTEEN KEHITTÄMISEKSI LAINSÄÄDÄNNÖN RAKENTEIDEN JA SYSTEMATIIKAN PIIRTEITÄ TERMINOLOGIA JA KIELI UUDISTUKSEN VAIHTOEHDOT: YKSI VAI USEAMPI LAKI...7 Vaihtoehto A: Yhden yhteisen lain malli...7 Vaihtoehto B: Uuden yhdenvertaisuuslain ja kahden erityislain malli...8 Vaihtoehto C: Hajautetun sääntelyn malli ARVIOITA VIRANOMAISORGANISAATION KEHITTÄMISTARPEISTA JA -VAIHTOEHDOISTA VIRANOMAISORGANISAATION TEHTÄVÄT JA TOIMIVALTUUDET...12 EU-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden asettamat vaatimukset...12 Nykytilanne Suomessa...13 Kehittämistarpeita ja -vaihtoehtoja VIRANOMAISORGANISAATION RIIPPUMATTOMUUS...16 EU-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden asettamat vaatimukset...16 Nykytilanne Suomessa...17 Kehittämistarpeita ja -vaihtoehtoja YHTEISTYÖ KANSALAISJÄRJESTÖJEN JA MUIDEN TOIMIJOIDEN KANSSA...19 EU-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden asettamat vaatimukset...19 Nykytilanne Suomessa...20 Kehittämistarpeita ja -vaihtoehtoja VIRANOMAISORGANISAATION KEHITTÄMINEN SUHTEESSA PERUS- JA IHMISOIKEUSVALVONNAN UUDISTAMISEEN YHTEENVETO SAMMANFATTNING...25 LIITE: YHDENVERTAISUUSLAINSÄÄDÄNTÖ ERÄISSÄ EUROOPAN MAISSA JA EU:SSA...27

3 2 1 MUISTION TARKOITUS Tämä muistio on laadittu keskusteluasiakirjaksi yhdenvertaisuuslainsäädännön eli yhdenvertaisuutta, tasa-arvoa ja syrjintää koskevien säännösten uudistamista selvittävän toimikunnan pidettävää seminaaria varten. Muistiossa esitetään alustavia vaihtoehtoja uudistettavan yhdenvertaisuuslainsäädännön rakenteeksi. Lisäksi arvioidaan yhdenvertaisuuden edistämisestä ja valvonnasta vastaavan viranomaisorganisaation kehittämistarpeita ja -vaihtoehtoja tältä osin keskeisten EU-säädösten sekä kansainvälisten sopimusten ja suositusten valossa. Muistion liitteisiin on koottu tietoa eräiden Euroopan maiden yhdenvertaisuuslainsäädännöstä sekä sen edistämiseen ja valvontaan liittyvästä viranomaisorganisaatiosta. Ruotsin ja Norjan uudistuksista esitetään täydentävää tietoa myös suullisesti seminaarin aikana. Muistio täydentää yhdenvertaisuustoimikunnan kesäkuun asiantuntijakuulemisia varten laadittua keskusteluasiakirjaa "Yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistaminen: tarve, tavoitteet ja uudistamisvaihtoehdot". 1 Seminaarin osanottajilta toivotaan näkemyksiä erityisesti siitä, ovatko toimikunnan muistiossa hahmottelemat vaihtoehdot toteuttamiskelpoisia vai olisiko toimikunnan harkittava myös joitakin muita vaihtoehtoja ja mitä nämä vaihtoehdot voisivat olla. Yksityiskohtaisempia kysymyksiä esitetään kunkin jakson lopussa olevissa laatikoissa. Aikaisemmin laaditusta keskusteluasiakirjasta ja tästä muistiosta saatua palautetta on tarkoitus hyödyntää laadittaessa yhdenvertaisuustoimikunnan välimietintöä, jossa tarkastellaan yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistustarpeita sekä uudistusvaihtoehtoja. Seminaarissa esitettyjen suullisten kommenttien lisäksi toimikunnalle voi lähettää palautetta mennessä sähköpostitse osoitteella anna-elina.pohjolainen@om.fi ja liisa.vanhala@om.fi. 2 YHDENVERTAISUUSTOIMIKUNNAN TEHTÄVÄ Oikeusministeriö asetti toimikunnan uudistamaan Suomen yhdenvertaisuuslainsäädäntöä. Tavoitteena on uudistaa lainsäädäntöä tavalla, joka vastaisi nykyistä paremmin perustuslain 6 :n sisältämää yhdenmukaista ja laaja-alaista syrjintäkieltoa. Lähtökohtana olisi näin ollen lainsäädäntö, joka vahvistaisi yhdenvertaisuuden suojaa kattamalla entistä selkeämmin kaikki syrjintäperusteet, soveltumalla yhdenmukaisemmin kaikkiin elämänalueisiin ja asettamalla eri syrjintätilanteet mahdollisimman samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piiriin. Koska yhdenvertaisuuden tehokas toteuttaminen ja valvonta edellyttävät toimivien, syrjintään erikoistuneiden viranomaisorganisaatioiden luomista ja ylläpitämistä, yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamisen yhteydessä tarkistetaan tarvittavassa määrin myös syrjintäasioita nykyisin hoitavien viranomaisten asemaa, tehtäviä ja toimivaltuuksia. Tämä tehdään ottaen huomioon Suomen nykyinen perus- ja ihmisoikeusvalvonta kokonaisuutena sekä tällaiselle valvonnalle asetetut kansainväliset vaatimukset. Uudistuksen yhteydessä tulee ottaa huomioon voimassa olevaan yhdenvertaisuuslainsäädäntöön, erityisesti naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettuun lakiin (609/1986) ja yhdenvertaisuuslakiin 1 Muistio on saatavissa oikeusministeriön internetsivuilta osoitteessa (vireillä>säädöshankkeet>valtiosääntö> yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistaminen).

4 3 (21/2004) liittyvät erityispiirteet. Lähtökohtana on, ettei yhdenmukaisempaa lainsäädäntöä valmisteltaessa nykyisen lainsäädännön mukaista suojan tasoa heikennetä eikä nykyisiin lakeihin kirjattuja seuranta-, valvonta- ja edistämisvelvoitteita ja niihin liittyviä toimivaltuuksia kavenneta, vaan niitä pyritään edelleen vahvistamaan. Vuoden 2007 aikana yhdenvertaisuustoimikunta keskittyy selvittämään erityisesti yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistustarpeen laajuutta ja uudistusvaihtoehtoja. Toimikunnan tulee antaa välimietintö näistä kysymyksistä sekä mahdollisista muista työn aikana esiin nousevista periaatteellista kysymyksistä tammikuussa Yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamistarpeiden ja -vaihtoehtojen yksityiskohtaisempi tarkastelu aloitetaan keväällä 2008, välimietinnöstä saadun palautteen arvioinnin jälkeen. Tarkastelu koskee lainsäädännön kaikkia osakysymyksiä, kuten lakien soveltamisalaa, syrjintäkieltojen sisältöä, edistämisvelvoitteita, seuraamuksia sekä valvontaviranomaisten tehtäviä ja toimivaltuuksia. Toimikunta jatkaa tarpeen mukaan asiantuntijakuulemisia ja ottaa jatkotyössään huomioon myös sen toimikauden aikana valmistuvat yhdenvertaisuuslain ja tasa-arvolain toimivuutta koskevat selvitykset ja niistä tehtävät arviot. Toimikunta tulee välimietinnössään ehdottamaan, että sille asetettua määräaikaa loppumietinnön valmistumiselle ( ) jatkettaisiin syyskuun 2009 loppuun. Tämä on välttämätöntä, jotta työelämää koskevat säännökset voitaisiin laatia asianmukaisesti kolmikantavalmistelun pohjalta. 3 VAIHTOEHTOJA LAINSÄÄDÄNNÖN RAKENTEEN KEHITTÄMISEKSI Kansallinen yhdenvertaisuuslainsäädäntö koostuu useista eri aikoina annetuista eritasoisista säädöksistä. Lisäksi on tehty aloitteita yhdenvertaisuutta ja syrjintää koskevan lainsäädännön täydentämiseksi. Mainittu kokonaisuus näyttää pääpiirteittäin seuraavalta: Perustuslaki Suomen perustuslain 6 (Yhdenvertaisuus) ja 17 (Oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin) Yhdenvertaisuutta sääntelevät yleislait Laki naisten ja miesten tasa-arvosta (609/1986) Yhdenvertaisuuslaki (21/2004) Yhdenvertaisuusasioiden viranomaissääntely Laki tasa-arvovaltuutetusta ja tasa-arvolautakunnasta (610/1986) Asetus tasa-arvovaltuutetusta ja tasa-arvolautakunnasta (739/1986) Laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta (660/2001) Valtioneuvoston asetus vähemmistövaltuutetusta (687/2001) Valtioneuvoston asetus asian käsittelystä syrjintälautakunnassa (117/2004) Laki työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta (44/2006) Syrjintää ja tasapuolista kohtelua koskeva erityissääntely Työsopimuslaki (55/2001), 2 luvun 2, 7 luvun 2 ja 12 luvun 1 ja 2 Valtion virkamieslaki (750/1994), 6 ja 11 Laki kunnallisesta viranhaltijasta (304/2003), 12 Merimieslaki (423/1978), 15 a, 24/2004

5 4 Laki potilaan asemasta ja oikeuksista (785/1992), 3 Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000), 4 Syrjinnästä aiheutuvia seuraamuksia koskeva sääntely (em. sääntelyyn sisältyvän lisäksi) Rikoslaki (39/1889), 11 luvun 9, 578/1995 ja 47 luvun 3 ja 3 a, 302/2004 Vahingonkorvauslaki (412/1974), 5 luvun 6, 509/2004 Erityisryhmiä koskevat lainsäädäntöaloitteet Vammaisten ihmisten tasa-arvolaki (Valtakunnallisen vammaisneuvoston aloitteet, 2002 ja 2005) Romaniväestön elinolojen kehittämistä koskeva laki (Romaniasiain neuvottelukunnan aloite, 2007) Käsitellessään hallituksen esitystä laiksi yhdenvertaisuuden turvaamisesta sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamiseksi eduskunnan perustuslakivaliokunta esitti lakiehdotuksesta seuraavia kriittisiä huomioita: Esityksen tarkoituksena on panna täytäntöön kaksi neuvoston direktiiviä, ns. syrjintädirektiivi ja ns. työsyrjintädirektiivi. Näiden toisistaan jonkin verran poikkeavien direktiivien yhdistäminen samaan lakiin ei ole oikeusjärjestyksen ymmärrettävyyden ja toimivuuden kannalta hyvä ratkaisu. Esityksessä omaksutusta perusratkaisusta on aiheutunut yhdenvertaisuuslain soveltamisalan rajauksia siinä, mitkä kielletyt syrjintäperusteet se kattaa (6 ) ja mitä yhteiskunnan toimintoja se koskee (2 ) sekä keitä se velvoittaa (4 ). Lähtökohta on ongelmallinen, koska laki sisältää useita erotteluja ja luo niitä lisää sen mukaan, mistä syrjintäperusteesta on kysymys. Ehdotettu laki sivuaa oleellisesti useita kansallisen sääntelyn perusluonteisia kysymyksiä, minkä vuoksi lain lähtökohtien ongelmallisuudesta mahdollisesti kertautuvat soveltamisvaikeudet voivat osoittautua sangen merkittäviksi. Lakiehdotuksessa on kysymys perustuslain yhdenvertaisuussääntelyn konkretisoimisesta. Suomalaiseen oikeuskulttuuriin olisi esityksessä omaksuttua mallia paremmin sopinut joko se, että yhdenvertaisuudesta säädetään sellainen laki, joka ei luo erilaisia oikeuksia eri henkilöille ja ryhmille, tai se, että yhdenvertaisesta kohtelusta ja sen toteuttamiseksi tarpeellisista toimista säädetään tähänastiseen tapaan aina kulloinkin kyseessä olevan alan lainsäädännössä. Tavoitteeksi tulee joka tapauksessa omaksua, että eri syrjintäperusteet ovat samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piirissä. (PeVL 10/2003 vp). Alan kommentaariteoksessa (Ahtela, Bruun et al s. 11) lainsäädännön tilaa on arvioitu näin: Lainsäätäjän jäljiltä syrjintälainsäädäntö on toivottoman epäyhtenäinen ja tilkkutäkkimäinen. Arvio on oikeaan osunut edellä hahmotellun lainsäädäntökokonaisuuden sekä perustuslakivaliokunnan kannanoton valossa. Seuraavassa tarkastellaan yhdenvertaisuuslainsäädäntöä ja sen kehittämisvaihtoehtoja lähinnä oikeussystemaattiselta kannalta. Lisäksi tarkastelussa keskitytään erityisesti tasa-arvolakiin ja yhdenvertaisuuslakiin sekä joitakin valvontaviranomaisia koskevaan sääntelyyn.

6 5 3.1 Lainsäädännön rakenteiden ja systematiikan piirteitä Tasa-arvolaissa on nykyisin 35 pykälää, jotka on numeroitu juoksevasti. Kullakin pykälällä on pykäläotsikkonsa. Lakia ei ole jaettu lukuihin eikä muihin lain rakennetta selventäviin jaotteluihin. Voimassa olevaan lakiin sisältyy seuraavat pykälät: 1. Lain tarkoitus 2. Lain soveltamisalan rajoitukset 3. Palvelussuhteiden osapuolten määritelmiä 4. Viranomaisen velvollisuus edistää tasa-arvoa 4 a. Julkisen hallinnon ja julkista valtaa käyttävien toimielinten kokoonpano 5. Tasa-arvon toteuttaminen koulutuksessa ja opetuksessa 6. Työnantajan velvollisuus edistää tasa-arvoa 6 a. Toimenpiteet tasa-arvon edistämiseksi 6 b. Toimenpiteet tasa-arvon edistämiseksi oppilaitoksissa 7. Syrjinnän kielto 8. Syrjintä työelämässä 8 a. Työnantajan vastatoimet 8 b. Syrjintä oppilaitoksissa 8 c. Syrjintä etujärjestöissä 8 d. Häirintä työpaikoilla 9. Menettely, jota ei ole pidettävä syrjintänä 9 a. Todistustaakka 10. Työnantajan velvollisuus antaa selvitys menettelystään 10 a. Oppilaitoksen velvollisuus antaa selvitys menettelystään 11. Hyvitys 12. Hyvityksen vaatiminen 14. Syrjivän ilmoittelun kieltäminen 14 a. Rangaistussäännökset 15. Lausunnon pyytäminen tasa-arvolautakunnalta 16. Valvonta 17. Tietojen antaminen tasa-arvoviranomaisille 18. Tarkastukset ja virka-apu 19. Ohjeiden ja neuvojen antaminen 20. Asian saattaminen tasa-arvolautakunnan käsiteltäväksi 21. Tasa-arvolautakunnan toimivalta lainvastaisen menettelyn johdosta 21 a. Tasa-arvovaltuutetun oikeus asettaa uhkasakko 22. Muutoksenhaku 23. Hyvityksen euromäärien tarkistaminen 24. Asetuksenantovaltuus 25. Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset Lisäksi on annettu erillinen laki tasa-arvovaltuutetusta ja tasa-arvolautakunnasta, jossa on 19 pykälää. Laissa ei ole lukujakoa eikä pykäläotsikoita. Lisäksi vuodelta 1986 on voimassa asetus tasaarvovaltuutetusta ja tasa-arvolautakunnasta, jota on muutettu useaan otteeseen. Asetuksessa on 17 pykälää, jotka on systematisoitu väliotsikoilla.

7 6 Yhdenvertaisuuslaki on laajuudeltaan jonkin verran suppeampi kuin tasa-arvolaki. Yhdenvertaisuuslaki sisältää kaikkiaan 22 pykälää. Laissa ei ole lukujakoa, ainoastaan pykäläotsikot. Laki sisältää seuraavat pykälät: 1. Lain tarkoitus 2. Soveltamisala 3. Soveltamisalan rajoitukset 4. Viranomaisten velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta 5. Vammaisen henkilön työllistymis- ja kouluttautumisedellytysten parantaminen 6. Syrjinnän kielto 7. Menettely, jota ei pidetä syrjintänä 8. Vastatoimien kielto 9. Hyvitys 10. Syrjivien sopimusehtojen muuttaminen 11. Valvonta 12. Ohjeet, neuvot, suositukset ja sovittelu 13. Syrjintälautakunnan tehtävät 14. Lausunnon pyytäminen 15. Asian saattaminen syrjintälautakunnan käsiteltäväksi 16. Kanneaika 17. Todistustaakka 18. Muutoksenhaku 19. Valituskielto 20. Rangaistussäännökset 21. Hyvityksen rahamäärän tarkistaminen 22. Voimaantulo Yhdenvertaisuuslain lisäksi on voimassa laki vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta, jossa alun perin oli yhdeksän pykälää. Vuonna 2004 lakiin lisättiin yksitoista pykälää (7 a 7 k ). Tätä sääntelyä täydentävät valtioneuvoston asetus vähemmistövaltuutetusta (kahdeksan pykälää) ja valtioneuvoston asetus asian käsittelystä syrjintälautakunnassa (kuusi pykälää). 3.2 Terminologia ja kieli Yhdenvertaisuuslainsäädäntö sisältää monia terminologisia ja kielellisiä kysymyksiä, jotka kaipaavat tarkastelua. Lähtökohta tarkastelulle on perustuslain 6, joka kuuluu seuraavasti: 6 Yhdenvertaisuus Ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Sukupuolten tasa-arvoa edistetään yhteiskunnallisessa toiminnassa sekä työelämässä, erityisesti palkkauksesta ja muista palvelussuhteen ehdoista määrättäessä, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Perustuslaissa termi yhdenvertaisuus on eräänlainen yleiskäsite. Lisäksi säädetään, että lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti ja että sukupuolten tasa-arvoa edistetään.

8 7 Perustuslakia alemmanasteisessa sääntelyssä tasa-arvo tarkoittaa nimenomaan naisten ja miesten välistä tasa-arvoa. Yhdenvertaisuuden käsite kattaa yhdenvertaisuuslaissa muut kuin naisten ja miesten väliset syrjintätilanteet. Ainakaan kansalaisten näkökulmasta tämä erottelu ei vaikuta selkeältä. Yhdenvertaisuuslain seurantatutkimuksen alustavat tulokset tukevat myös tällaista kantaa ja näyttää jopa siltä, ettei kaikkien viranomaistenkaan keskuudessa tämä erottelu ole selvä. Lait sisältävät muutoinkin vaikeita ja abstrakteja käsitteitä: syrjintä, syrjinnän kielto, välitön syrjintä, välillinen syrjintä, kielletty syrjintä ja positiivinen erityiskohtelu. Edelleen laeissa olevia käsitteitä ovat: häirintä, syrjivä ilmoittelu, hyvitys ja palkkasyrjintä. Lain ymmärrettävyyteen vaikuttaa myös se, että ilmaisu on tasoltaan yleistä. Lait sisältävät myös vaikeasti erottuvia termejä, kuten tasa-arvosuunnitelma ja yhdenvertaisuussuunnitelma. Myöskään viranomaisten nimet eivät ole kansalaisten näkökulmasta erottamiskykyisiä. Pitääkö syrjintätilanteessa kääntyä tasa-arvovaltuutetun vai vähemmistövaltuutetun puoleen? Entä mitä eroa on tasa-arvolautakunnalla ja syrjintälautakunnalla? Tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain kieli ei ole sinänsä erityisen vaikeata, joskin se sisältää huomattavan paljon juridisia termejä (esim. todistustaakka, lainvoima ja julkinen hallintotehtävä). Myönteistä on myös se, että lakitekstissä käytetään oikeata kieltä, esimerkiksi vammainen henkilö, eikä puhuta esimerkiksi työrajoitteisesta henkilöstä tai vajaakuntoisesta, kuten eräissä muissa säädöksissä. 3.3 Uudistuksen vaihtoehdot: yksi vai useampi laki Uudistuksen lainsäädännöllistä rakennetta ja systematiikkaa voidaan kehittää useiden eri mallien pohjalta. Seuraavassa esitetään esimerkkinä kolme päävaihtoehtoa. Mikään jäljempänä esiteltävistä malleista ei vaadi perustuslain perusoikeussäännösten muuttamista. Perustuslaki kuitenkin asettaa vaatimuksia eri mallien puitteissa omaksuttaville sisällöllisille ratkaisuille. Vaihtoehto A: Yhden yhteisen lain malli Yhdenvertaisuuslainsäädäntöä voitaisiin koota yhdistämällä tasa-arvolaki ja yhdenvertaisuuslaki sekä ottamalla lakiin vielä viranomaisvalvontaa koskevat säännökset. Uuden lain nimikkeenä voisi olla Laki yhdenvertaisuuden turvaamisesta. Laki voisi jakaantua viiteen osaan ja 15 lukuun seuraavasti: I OSA. YLEISET SÄÄNNÖKSET 1 luku. Lain tarkoitus ja soveltamisala 2 luku. Syrjinnän määritelmät II OSA. SYRJINTÄKIELLOT JA YHDENVERTAISUUS 3 luku. Syrjintäkiellot 4 luku. Yhdenvertaisuus työelämässä 5 luku. Yhdenvertaisuus koulutuksessa ja opetuksessa 6 luku. Yhdenvertaisuus tavaroiden ja palvelujen saatavuudessa ja tarjonnassa 7 luku. Muu yhdenvertaisuus yhteiskunnassa II OSA. YHDENVERTAISUUDEN EDISTÄMINEN 8 luku. Viranomaisten velvollisuudet

9 8 9 luku. Koulutusta ja opetusta koskevat velvollisuudet 10 luku. Työnantajan velvollisuudet III OSA. VIRANOMAISVALVONTA JA SANKTIOT 11 luku. Yhdenvertaisuusviranomaiset 12 luku. Menettelysäännökset ja oikeusturva 13 luku. Seuraamukset ja rangaistukset IV OSA. ERINÄISET SÄÄNNÖKSET 14 luku. Erinäisiä säännöksiä 15 luku. Voimaantulo ja siirtymäsäännökset Yhden yhteisen lain mallin mukainen uusi lainsäädäntö lisäisi todennäköisesti parhaiten sisällöllistä yhdenmukaisuutta ja edistäisi sen säilymistä yhdenvertaisuuslainsäädännössä. Se myös edesauttaisi yhtenäisen tarkastelutavan omaksumista syrjintäasioihin. Lain yleisiin säännöksiin voitaisiin ottaa lain tarkoitusta ja soveltamisalaa koskevat säännökset sekä syrjinnän määritelmät. Syrjintäkiellot ja eri elämänaloja koskevat yhdenvertaisuussäännökset olisivat laissa omina lukuinaan. Edelleen yhdenvertaisuusviranomaisia, valvontaa, oikeusturvaa ja seuraamuksia koskevat säännökset olisivat yhteisiä kaikille syrjinnän muodoille ja mahdollistaisivat näin syrjinnän moniperusteisen tarkastelun. Kansalaisten kannalta yksi yhteinen laki auttaisi lisäämään ymmärrystä siitä, että yhdenvertaisuuden edistäminen on koko yhteiskunnan ja kaikenlaisen, niin yksityisen kuin julkisenkin toiminnan läpäisevä periaate. Yhden yhtenäisen lain mallissa lain yhdenmukainen tulkinta toteutuisi paremmin kuin muissa malleissa. Saksassa on vuonna 2006 tullut voimaan soveltamisalaltaan laaja, useita syrjintäperusteita kattava yleinen yhdenvertaisuuslaki. Myös esimerkiksi Ruotsissa ja Norjassa valmistellaan yhdenvertaisuuslainsäädännön yhdistämistä. Vaihtoehto B: Uuden yhdenvertaisuuslain ja kahden erityislain malli Tämä malli koostuisi seuraavista laeista: Laki yhdenvertaisuuden perusteista ja yhdenvertaisuusviranomaisista Laki naisten ja miesten tasa-arvon toteuttamisesta Laki yhdenvertaisuuden toteuttamisesta Mallissa yhdenmukaistaminen toteutettaisiin ensin mainitulla lailla, jonka systematiikka voisi olla seuraava: 1 luku. Lain tarkoitus ja soveltamisala 2 luku. Syrjinnän määritelmät ja syrjintäkiellot 3 luku. Yhdenvertaisuusviranomaiset 4 luku. Menettelysäännökset ja oikeusturva 5 luku. Seuraamukset ja rangaistukset 6 luku. Erinäiset säännökset 7 luku. Voimaantulo ja siirtymäsäännökset

10 9 Malli voitaisiin toteuttaa myös säätämällä uusi yhdenvertaisuuslaki, jossa olisivat omina osinaan säännökset yhdenvertaisuuden perusteista ja yhdenvertaisuusviranomaisista, naisten ja miesten tasaarvon toteuttamisesta sekä yhdenvertaisuuden toteuttamisesta. Tämä vaihtoehto olisi lähellä yhden yhdistetyn lain mallia, mutta erona olisi se, että naisten ja miesten välistä tasa-arvoa käsiteltäisiin erikseen, eikä tarkastelua olisi jaoteltu elämänaloittain kuten yhdistetyn lain mallissa. Uuden yhdenvertaisuuslain ja kahden erityislain mallissa uusi laki yhdenvertaisuuden perusteista ja yhdenvertaisuusviranomaisista yhdenmukaistaisi tiettyjä yleisiä kysymyksiä ja viranomaiskoneistoa vastaavalla tavalla kuin vaihtoehto A:ssa. Kaksi muuta lakia olisivat kuitenkin omiaan hämärtämään lakien kokonaisuutta ja niiden suhdetta toisiinsa. Myös lainsäädännön soveltamisessa ja tulkinnassa voisi esiintyä epäyhtenäistä käytäntöä. Vaihtoehto C: Hajautetun sääntelyn malli Tässä mallissa yhdenmukaistettaisiin nykyisen tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain säännöksiä, annettaisiin uusi yhdenvertaisuusviranomaisia koskeva laki sekä uusia erityislakeja tai -säännöksiä (mm. vammaisia ja romaneja varten). Tämä malli voidaan toteuttaa kahden eri alavaihtoehdon pohjalta seuraavasti: tai Laki naisten ja miesten tasa-arvosta Yhdenvertaisuuslaki Laki yhdenvertaisuusviranomaisista Laki vammaisten ihmisten yhdenvertaisuuden toteuttamisesta Laki romaniväestön elinolojen kehittämisestä Laki naisten ja miesten tasa-arvosta Yhdenvertaisuuslaki Laki yhdenvertaisuusviranomaisista Uudet säännökset vammaisista ja romaniväestöstä yhdenvertaisuuslakiin sekä erityislakeihin Hajautetun sääntelyn mallissa nykyinen tasa-arvolaki ja yhdenvertaisuuslaki säilytettäisiin omina lakeinaan. Lainsäädännön yhdenmukaistaminen ja muut uudistustarpeet toteutettaisiin lakien sisällä, jolloin vältettäisiin eri syrjintäperusteiden ja eri elämänalojen sääntelyyn liittyvä mahdollinen päällekkäisyys. Tämä malli olisi samansuuntainen kuin nykyisessä kansainvälisessä sääntelyssä ja EUlainsäädännössä, joissa erityisryhmiä varten on omaa sääntelyä. Viimeisin esimerkki tästä on YK:n yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista. Tämä malli säilyttäisi myös vakiintuneet käytännöt esimerkiksi tasa-arvokysymyksissä, joskin kansalaisten keskuudessa erottelut tasa-arvoasioiden ja yhdenvertaisuusasioiden välillä ovat usein epäselviä. Erillisten vammaisten ihmisten yhdenvertaisuutta ja romaniväestön elinolojen kehittämistä koskevien lakien säätäminen lisäisi entisestään sääntelyn hajanaisuutta, vaikka lakeja pyrittäisiin sisällöllisesti yhdenmukaistamaan. Lainsäädännön perusrakenne riippuu osittain siitä, miten yhdenvertaisuuslainsäädäntöä kehitetään sisällöllisesti. Mikä edellä esitellyistä malleista vaikuttaisi uudistuksen tässä vaiheessa toimivimmalta vaihtoehdolta?

11 10 4 ARVIOITA VIRANOMAISORGANISAATION KEHITTÄMISTARPEISTA JA -VAIHTO- EHDOISTA Euroopan unionin syrjinnänvastaiset säädökset sekä useat kansainväliset ihmisoikeussopimukset, suositukset ja kannanotot edellyttävät kansallisten perus- ja ihmisoikeuselinten perustamista ja ylläpitämistä. Lähtökohtana on, että kukin valtio voi itse päättää oman valtionsääntönsä ja lainsäädäntönsä sekä oikeuskulttuurinsa mukaisesti siitä, minkä tyyppisiä perustettavat kansalliset toimielimet ovat. Niitä perustettaessa on kuitenkin otettava huomioon tietyt vähimmäisvaatimukset, jotka koskevat muun muassa tällaisten toimielinten tehtäviä ja toimivaltuuksia, riippumatonta ja puolueetonta asemaa sekä yhteistyötä kansalaisjärjestöjen ja muiden perus- ja ihmisoikeusalan toimijoiden kanssa. Seuraavassa käsitellään lyhyesti kutakin näistä vaatimuksista, tarkastellaan niiden toteutumista Suomen nykyisessä viranomaisorganisaatiossa sekä arvioidaan alustavasti nykyisen organisaation kehittämisvaihtoehtoja. Tarkoituksena ei ole esittää malleja viranomaisorganisaation uudistamiseksi eikä arvioida eri kehittämisvaihtoehtojen toteuttamiskelpoisuutta. Sen sijaan tarkoituksena on tuoda esiin unionin syrjinnänvastaisten säädösten, kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja kansainvälisten suositusten kannalta keskeisiä seikkoja, jotka tulee ottaa huomioon Suomen viranomaisorganisaatiota kehitettäessä. Lopuksi tarkastellaan lyhyesti myös sitä, miten viranomaisorganisaation uudistus liittyy mahdolliseen kansallisen perus- ja ihmisoikeuksien edistämis- ja valvontajärjestelmän kokonaisuudistukseen. Viranomaisorganisaation uudistuksen yksityiskohtia arvioitaessa tulee lisäksi ottaa huomioon Suomen perustuslain, Euroopan unionin oikeuden sekä kansainvälisen oikeuden vaatimukset. Niissä painotetaan erityisesti yksilöiden oikeuksien tehokasta toteutumista sekä oikeusturvatakeita, etenkin oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa tai muussa vastaavassa riippumattomassa ja puolueettomassa lainkäyttöelimessä. Euroopan unionin oikeuteen ja kansainväliseen oikeuteen perustuvat velvoitteet Yhdenvertaisuuslainsäädännön viranomaisorganisaatiota kehitettäessä tulisi ottaa huomioon erityisesti seuraavat EUsäädökset sekä kansainväliset sopimukset: - Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi miesten ja naisten yhtäläisten mahdollisuuksien ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta työhön ja ammattiin liittyvissä asioissa (2006/54/EY, kumoaa alkaen direktiivit 75/117/ETY, 76/207/ETY, 86/378/ETY ja 97/80/EY, jäljempänä yhdistetty tasa-arvodirektiivi ), 17, 20 ja 22 artikla - Neuvoston direktiivi miesten ja naisten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta tavaroiden ja palvelujen saatavuuden ja tarjonnan alalla (2004/113/EY, jäljempänä tavaroita ja palveluita koskeva tasaarvodirektiivi ), 8, 11 ja 12 artikla - Neuvoston direktiivi rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta (2000/43/EY, jäljempänä syrjintädirektiivi ), 7, 12 ja 13 artikla - Neuvoston direktiivi yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista (2000/78/EY, jäljempänä työsyrjintädirektiivi ), 9 ja 14 artikla - Kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnainen pöytäkirja kansallisesta ja kansainvälisestä valvontajärjestelmästä, 3 ja artiklat (jäljempänä kidutuksen vastaisen sopimuksen pöytäkirja ; Suomi ei ole toistaiseksi ratifioinut sopimusta, mutta sopimus on tullut voimaan kansainvälisesti) - Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva yleissopimus, 33 artikla (jäljempänä vammaisten oikeuksia koskeva sopimus ; Suomi ei ole toistaiseksi ratifioinut sopimusta, eikä sopimus ole tullut vielä voimaan kansainvälisesti).

12 11 Kansainväliset suositukset ja kannanotot Useat hallitusten väliset toimielimet ja kansainväliset kokoukset sekä ihmisoikeusvalvontaelimet ovat antaneet yleisiä suosituksia ja kannanottoja, jotka koskevat kansallisia perus- ja ihmisoikeuselimiä. Kansainvälisesti erityisen merkittäviä ovat kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden asemaa ja toimintaa koskevat periaatteet eli niin sanotut Pariisin periaatteet, jotka hyväksyttiin vuonna 1993 YK:n yleiskokouksen päätöslauselmalla. Useat muut kansainväliset suositukset ja kannanotot vastaavat sisällöltään näitä periaatteita. Lisäksi vuoden 1993 jälkeen hyväksytyissä asiakirjoissa yleensä viitataan näihin periaatteisiin. Yhdenvertaisuuslainsäädännön viranomaisorganisaation kehittämisen kannalta keskeisiä kansainvälisiä suosituksia ja kannanottoja sisältyy muun muassa seuraaviin asiakirjoihin: - Committee on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, General Recommendation No. 6 (1988), Effective National Machinery and Publicity - Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 17, Establishment of national institutions to facilitate implementation of the Convention, 25/03/93 - Vienna Declaration and Programme of Action adopted by the World Conference on Human Rights, 25 June Beijing Declaration and Platform for Action adopted by the Fourth World Conference on Women, 15 September Committee of Ministers Recommendation no. R (97) 14 on the establishment of independent national human rights institutions, 30 September Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastaisen komission (ECRI) yleistä politiikkaa koskeva suositus nro 2 (1997) kansalliset erityiselimet rasismin, muukalaisvihan, antisemitismin ja suvaitsemattomuuden vastaista taistelua varten - Committee on the Protection of Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 10 (1998), The role of national human rights institutions in the protection of economic, social and cultural rights - Durban Declaration and Programme of Action adopted by the World Conference against Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, 31 August to 8 September Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 2 (2002), The role of independent national human rights institutions in the promotion and protection of the rights of the child - Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastaisen komission (ECRI) yleistä politiikkaa koskeva suositus nro 7 (2002) kansallinen lainsäädäntö rasismin ja etnisen syrjinnän vastaista taistelua varten, kappaleet Suomessa on nykyisin kaksi erityisviranomaista ja kaksi lautakuntaa, joiden toimenkuvaan kuuluu nimenomaan yhdenvertaisuuden tai tasa-arvon edistämiseen sekä syrjinnän torjumiseen liittyviä tehtäviä. Nämä ovat tasa-arvovaltuutettu ja tasa-arvolautakunta sekä vähemmistövaltuutettu ja syrjintälautakunta. Työelämän yhdenvertaisuuden valvonnassa on keskeinen rooli myös työsuojeluviranomaisilla. Myös lapsiasiainvaltuutetun käsittelemillä lasten oikeuksia koskevilla kysymyksillä voi olla yhtymäkohtia yhdenvertaisuuteen ja syrjintään. Edellä mainittujen viranomaisten lisäksi valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies käsittelevät syrjintäasioita osana yleistä perus- ja ihmisoikeusvalvontaa. Seuraavassa tarkastellaan lähinnä yhdenvertaisuuslaissa ja tasa-arvolaissa tarkoitettuja viranomaisia. Kehittämisvaihtoehtojen tarkastelussa otetaan lisäksi huomioon kansainvälinen velvoite nimetä tai perustaa yksi tai useampia kansallisia toimielimiä vammaisten oikeuksien valvomiseksi ja edistämiseksi. Myös kidutuksen vastaisen sopimuksen pöytäkirjalla on liittymäkohtia yhdenvertaisuuden edistämiseen ja syrjinnän torjumiseen. Koska Suomessa on käynnissä erillinen

13 12 valmistelutyö pöytäkirjan voimaansaattamiseksi kansallisesti, tässä muistiossa käsitellään sen sisältöä yksinomaan tarkasteltaessa kansainvälisen oikeuden asettamia vähimmäisvaatimuksia. 4.1 Viranomaisorganisaation tehtävät ja toimivaltuudet EU-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden asettamat vaatimukset Tavaroita ja palveluita koskevassa tasa-arvodirektiivissä, yhdistetyssä tasa-arvodirektiivissä sekä syrjintädirektiivissä on sisällöltään lähes identtiset säännökset syrjinnän vastaisten toimielinten perustamisesta. Direktiivien mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä yksi tai useampia toimielimiä, joiden tehtävänä on toisaalta edistää, analysoida, valvoa ja tukea kaikkien henkilöiden tasa-arvoisen, sukupuoleen perustuvasta syrjinnästä vapaan kohtelun toteuttamista ja toisaalta edistää kaikkien ihmisten yhdenvertaista, rotuun tai etniseen alkuperään perustuvasta syrjinnästä vapaata kohtelua. Jäsenvaltioiden on direktiivien mukaan varmistettava, että näiden toimielinten toimivaltaan kuuluu: a) avustaa itsenäisesti syrjinnän uhriksi joutuneita henkilöitä näiden tekemiä syrjintävalituksia tutkittaessa; b) teettää riippumattomia selvityksiä syrjintään liittyvistä kysymyksistä; c) julkaista riippumattomia raportteja ja antaa suosituksia kaikista syrjintään liittyvistä kysymyksistä; d) (vain yhdistetty tasa-arvodirektiivi) vaihtaa tietoja vastaavien eurooppalaisten toimielinten kanssa. Vammaisten oikeuksia koskevan yleissopimuksen mukaan sopimusvaltioiden on perustettava kansallinen, yhdestä tai useammasta toimielimestä koostuva organisaatio, jonka tehtävänä on edistää, turvata ja seurata yleissopimuksen täytäntöönpanoa. Sopimuksessa ei eritellä tarkemmin tällaisen toimielimen tai toimielinten tehtäviä eikä toimivaltuuksia mutta todetaan, että niitä perustettaessa tai nimettäessä tulee ottaa huomioon Pariisin periaatteiden suositukset. Myös kidutuksen vastaisen sopimuksen pöytäkirjassa viitataan Pariisin periaatteisiin. Lisäksi siinä määrätään kansalliselle valvontajärjestelmälle annettavien tehtävien ja toimivaltuuksien vähimmäistasosta. Määräykset vastaavat sisällöltään pitkälti Pariisin periaatteita. Pöytäkirjaan sisältyy myös erityinen, sopimusvaltion toimivaltaisille viranomaisille asetettu velvollisuus käsitellä kansallisen valvontajärjestelmän antamia suosituksia sekä keskustella niiden täytäntöönpanosta valvontajärjestelmän kanssa. Pariisin periaatteissa suositellaan, että kansalliset ihmisoikeusinstituutiot huolehtisivat ainakin seuraavista tehtävistä. Ne: a) antavat hallitukselle, parlamentille ja muille toimivaltaisille viranomaisille niiden pyynnöstä tai oma-aloitteisesti lausuntoja, suosituksia sekä tekevät ehdotuksia ja laativat raportteja erilaisista ihmisoikeuskysymyksistä niihin liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi ja hallituksen toimien kommentoimiseksi b) edistävät ja turvaavat kansallisen lainsäädännön, määräysten ja käytäntöjen harmonisoinnin valtion hyväksymien kansainvälisten ihmisoikeusasiakirjojen kanssa sekä tällaisten asiakirjojen tehokkaan kansallisen täytäntöönpanon

14 13 c) kannustavat kansainvälisten ihmisoikeusasiakirjojen ratifioimiseen ja turvaavat tällaisten instrumenttien kansallisen täytäntöönpanon d) myötävaikuttavat valtion määräaikaisraportointiin YK:n toimielimille ja sopimuskomiteoille sekä alueellisille järjestöille ja ilmaisevat tarvittaessa oman (riippumattoman) näkemyksensä käsittelyistä kysymyksistä e) tekevät yhteistyötä YK:n ja YK-järjestelmään kuuluvien virastojen kanssa, alueellisten järjestöjen kanssa ja muiden valtioiden kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden kanssa f) avustavat opetukseen ja tutkimukseen liittyvien, ihmisoikeuksia koskevien ohjelmien laatimisessa ja osallistuvat tällaisten ohjelmien täytäntöönpanoon kouluissa, yliopistoissa ja ammattipiireissä g) tekevät ihmisoikeuksia sekä syrjinnän vastaisia toimenpiteitä tunnetuksi lisäämällä yleistä tietoisuutta näistä kysymyksistä erityisesti tiedottamalla ja kouluttamalla sekä käyttämällä tässä tarkoituksessa lehdistöä h) vastaanottavat ja käsittelevät yksittäisiä kanteluita tai valituksia siinä tarkoituksessa, että asia pyritään ratkaisemaan sovitteluteitse tai lain sallimissa tapauksissa sitovin päätöksin, kantelijaa informoidaan käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista ja avustetaan niiden käyttämisessä, asia siirretään lain mukaan toimivaltaiselle viranomaiselle tai näille viranomaisille annetaan suosituksia erityisesti lainsäädännön sekä hallinnollisten määräysten ja menettelytapojen uudistamisesta. Näiden tehtävien hoitamiseksi Pariisin periaatteissa suositellaan, että kansallisille ihmisoikeusinstituutiolle annettaisiin oikeus vapaasti käsitellä mitä tahansa sen toimialaan kuuluvaa kysymystä, kuulla henkilöitä ja saada tietoja ja asiakirjoja, jotka ovat välttämättömiä tällaisten kysymysten arvioimiseksi, julkaista kannanottonsa ja suosituksensa, perustaa työryhmiä ja paikallis- ja alueyksikköjä sekä pitää yhteyttä muihin perusoikeusalan toimijoihin. Yhteistä edellä mainituille säännöksille, määräyksille ja suosituksille on, että niiden mukaisten toimielinten tehtävänä ei ole huolehtia viranomaisille kuuluvasta edistämis- ja seurantatyöstä eikä myöskään sovittaa yhteen tähän liittyviä kansallisia toimenpiteitä. Sen sijaan tällaiset toimielimet valvovat, että viranomaiset ryhtyvät lainsäädännön edellyttämiin toimenpiteisiin. Lisäksi ne toimivat perusoikeus- ja yhdenvertaisuuskysymysten kansallisina asiantuntijoina ja palvelevat tässä ominaisuudessa paitsi alan muita toimijoita myös syrjinnän kohteeksi joutuneita henkilöitä. Nykytilanne Suomessa Tasa-arvolain mukaan sen noudattamista valvovat tasa-arvovaltuutettu ja tasa-arvolautakunta. Yhdenvertaisuuslain mukaan etniseen alkuperään perustuvaa syrjintäkieltoa muutoin kuin työsuhteessa ja julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa valvovat puolestaan vähemmistövaltuutettu ja syrjintälautakunta. Tasa-arvovaltuutetun ja vähemmistövaltuutetun tehtävät ja toimivaltuudet ovat keskeisiltä osiltaan samansisältöiset. Niiden tulee tasa-arvovaltuutetusta ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain sekä vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain mukaan erityisesti a) valvoa tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain noudattamista b) edistää naisten ja miesten tasa-arvoa sekä hyviä etnisiä suhteita aloittein, ohjein ja neuvoin

15 14 c) antaa tietoja alan lainsäädännöstä ja sen soveltamiskäytännöstä d) seurata ja parantaa naisten ja miesten tasa-arvon toteutumista sekä ulkomaalaisten ja etnisten vähemmistöjen asemaa ja oikeuksia. Vähemmistövaltuutetun tehtäväksi on lisäksi erikseen säädetty raportointi yhdenvertaisuuden toteutumisesta ja eri etnisten ryhmien oloista ja asemasta. Molemmat valtuutetut voivat avustaa syrjinnän kohteeksi joutunutta tämän oikeuksien turvaamisessa, jos asialla on syrjinnän ehkäisyn kannalta huomattava merkitys. Se, joka epäilee joutuneensa tasa-arvotai yhdenvertaisuuslaissa tarkoitetun syrjinnän kohteeksi, voi pyytää valtuutetuilta ohjeita ja neuvoja asiassa. Valtuutetuilla on tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain nojalla oikeus saada viranomaisilta lain noudattamisen valvontaa varten tarpeelliset tiedot. Vastaava oikeus koskee myös muita tahoja, joiden toimintaa valtuutetut valvovat. Selvitysvelvollisuuden tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko. Tasaarvovaltuutetulla on lisäksi oikeus suorittaa lain tarkoittamissa tilanteissa tarkastuksia työpaikoilla, oppilaitoksissa ja etujärjestöissä ja saada tätä varten muilta viranomaisilta virka-apua. Lain mukaan tasa-arvolautakunta ja syrjintälautakunta voivat tarvittaessa sakon uhalla kieltää jatkamasta tai uusimasta laissa tarkoitettua syrjivää menettelyä. Tasa-arvolautakunnassa asian voi saattaa vireille tasa-arvovaltuutettu tai työmarkkinoiden keskusjärjestö. Syrjintälautakunnassa kieltopäätöstä voivat hakea vähemmistövaltuutettu tai syrjinnän kohteeksi joutunut henkilö. Tasaarvolautakunta voi tasa-arvovaltuutetun aloitteesta lisäksi velvoittaa työnantajan tai oppilaitoksen laatimaan tasa-arvolain mukaisen tasa-arvosuunnitelman. Syrjintälautakunta voi puolestaan vahvistaa osapuolten välisen sovinnon joko osapuolten aloitteesta tai näiden suostumuksella vähemmistövaltuutetun aloitteesta. Lautakunnilla on myös lausunnonantajan rooli. Tuomioistuin voi lain mukaan pyytää tasa-arvolautakunnan lausunnon tasa-arvolain keskeisten säännösten soveltamisesta. Syrjintälautakunnalta voivat pyytää lausunnon yhdenvertaisuuslain soveltamisesta etnistä syrjintää koskevassa asiassa paitsi tuomioistuin myös vähemmistövaltuutettu tai muu viranomainen sekä yhdistys. Työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain mukaan työsuojeluviranomaisten tehtävänä on tarkastaa työpaikkoja ja muita valvonnan kohteita työsuojelua koskevien säännösten, kuten yhdenvertaisuuslain noudattamisen valvomiseksi. Tarkastaja voi tarvittaessa antaa neuvoja työsuojelun edistämiseksi. Tarkastaja voi antaa myös kirjallisen toimintaohjeen, jossa edellytetään säännösten vastaisen olotilan poistamista tai korjaamista. Jos toimintaohjetta ei noudateta, tarkastaja voi antaa kirjallisen kehotuksen lainvastaisen tilan korjaamiseksi. Mikäli kehotus ei johda tarvittaviin toimenpiteisiin, asia saatetaan työsuojeluviranomaiselle, joka voi velvoittaa työnantajan korjaamaan tai poistamaan säännösten vastaisen olotilan asettamassaan määräajassa esimerkiksi sakon uhalla. Jos on todennäköisiä perusteita epäillä, että kyse on rikoslain mukaisesta työsyrjintärikoksesta, tarkastaja tekee lisäksi ilmoituksen poliisille esitutkintaa varten. Kehittämistarpeita ja -vaihtoehtoja Edellä mainittujen viranomaisten nykyiset tehtävät ja toimivaltuudet vastaavat pääosin EU-säädösten asettamia vaatimuksia. Poikkeuksena tästä on kuitenkin riippumattomien selvitysten teettäminen.

16 15 Tällaisesta tehtävästä ei ole erityistä mainintaa valtuutettujen tehtävänkuvauksessa, eikä valtuutetuilla ole ollut yksinomaan oman päätösvaltansa ja voimavarojensa puitteissa mahdollisuutta toimialaansa koskevien perusselvitysten teettämiseen. Toinen poikkeus näyttäisi koskevan syrjinnän uhriksi joutuneiden avustamista. Valtuutettujen tehtäviin kuuluu tietojen ja neuvojen antaminen, ja ne voivat myös avustaa syrjinnän kohteeksi joutuneita näiden oikeuksien turvaamisessa, tietyin edellytyksin myös oikeudenkäynnissä. Myös työsuojeluviranomaiset hoitavat neuvontatehtävää vastaamalla niille tulleisiin asiakaskyselyihin. Sen sijaan avustustehtävää työsuojeluviranomaisilla ei ole. Tällaisen tehtävän ei ole katsottu olevan sopusoinnussa kansainvälisen työjärjestön (ILO) ammattientarkastusta teollisuudessa ja kaupassa koskevan sopimuksen kanssa. Sopimus edellyttää tarkastajilta puolueettomuutta sekä suhteessa työntekijä- että työnantajapuoleen. 2 Kansainväliset suositukset ja kannanotot asettavat perus- ja yhdenvertaisuusalan erityisviranomaisille EU-lainsäädäntöä pitemmälle meneviä vaatimuksia muun muassa opetuksen ja tutkimuksen alalla sekä riitojen ratkaisussa. Valtuutettujen ja lautakuntien toimenkuva ei nykymuodossaan kata kaikkia suositeltuja tehtäviä, työsuojeluviranomaisten toimenkuvasta puhumattakaan. Kehittämisvaihtoehtoja on useita. On kuitenkin huomattava, että uusien tehtävien osoittaminen on mahdollista ainoastaan, jos samalla annetaan tällaisten tehtävien hoitamiseksi tarvittavat toimivaltuudet ja ennen kaikkea riittävästi lisävoimavaroja. Esimerkiksi syrjintätapausten sovittelu kuuluu nykyisin ainoastaan syrjintälautakunnan toimivaltaan ja on näin ollen mahdollista yksinomaan etniseen alkuperään perustuvissa syrjintätilanteissa muualla kuin työelämässä. Sovittelumahdollisuuden laajentamista myös muihin syrjintäperusteisiin ja muille elämänaloille olisi selvitettävä. Myös valtuutettujen osallistumista opetukseen ja tutkimukseen liittyvien ohjelmien laatimiseen ja tällaisten ohjelmien täytäntöönpanoon kouluissa, yliopistoissa ja ammattipiireissä voitaisiin kehittää edelleen. Iso-Britannian yhdenvertaisuus- ja ihmisoikeuskomissio voi tarjota sovittelupalveluita tietyissä laissa tarkoitetuissa syrjintätilanteissa. Komission toimenkuvaan kuuluvat myös koulutuksen tarjoaminen, tiedonvälitys ja tutkimusten toteuttaminen. Myös Ruotsin uudelle yhdenvertaisuusvaltuutetulle on vuonna 2006 ehdotettu roolia koulutuksessa sekä kansainvälisen kehityksen ja tutkimustyön seurannassa. Yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamisen yhteydessä voitaisiin selvittää myös muita tapoja vahvistaa yhdenvertaisuusalan erityisviranomaisten roolia alan riippumattomina asiantuntijoina. Tällainen voisi olla esimerkiksi viranomaisille asetettu velvollisuus tiedottaa valtuutetuille kaikista viranomaisten valmistelemista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä ja varata näille mahdollisuus tulla kuulluksi, kun sellaiset toimenpiteet voivat vaikuttaa välittömästi ja merkittävällä tavalla kyseessä olevan valtuutetun toimialaan. Tällainen velvoite ei poistaisi viranomaisten velvollisuutta hoitaa niille kuuluvia yhdenvertaisuuden turvaamiseen ja edistämiseen liittyviä tehtäviä, kuten arvioida säädöshankkeiden vaikutuksia yhdenvertaisuuden toteutumiseen. Minkälaisia tehtäviä yhdenvertaisuusalan erityisviranomaisilla tulisi olla? Miten voitaisiin toteuttaa eri viranomaisten välinen työnjako? Minkälainen viranomaisorganisaatio palvelisi parhaiten julkishallinnon, järjestöjen ja syrjintää kohtaavien ihmisten tarpeita? 2 Convention concerning Labour Inspection in Industry and Commerce, 11 July 1947.

17 Viranomaisorganisaation riippumattomuus EU-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden asettamat vaatimukset Tavaroita ja palveluja koskevassa tasa-arvodirektiivissä, yhdistetyssä tasa-arvodirektiivissä sekä syrjintädirektiivissä on sisällöltään lähes identtiset säännökset syrjinnän vastaisten toimielinten perustamisesta jäsenvaltioissa. Direktiivit eivät suoranaisesti edellytä, että tällaiset toimielimet olisivat muodollisesti riippumattomia. Vähimmäisvaatimukseksi on kuitenkin asetettu, että toimielimet hoitavat direktiivin mukaisia tehtäviään riippumattomasti. Myös EY-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä voidaan johtaa vastaavanlaisia organisaation riippumattomuuteen liittyviä vaatimuksia, jotka koskevat erityisesti tuomioistuintyyppisiä toimielimiä. Vammaisten oikeuksia koskeva sopimus velvoittaa sopimuspuolet perustamaan tai nimeämään uuden kansallisen organisaation tai ylläpitämään ja vahvistamaan olemassa olevaa organisaatiota sopimukseen sisältyvien oikeuksien toteuttamiseksi. Organisaatioon voi tarpeen mukaan kuulua yksi tai useampi riippumaton toimielin. Tällaisia toimielimiä nimetessään tai perustaessaan sopimuspuolten tulee ottaa huomioon Pariisin periaatteet, jotka sisältävät yksityiskohtaisempia suosituksia muun muassa toimielinten riippumattomuuden turvaamisesta. Pariisin periaatteisiin viitataan myös kidutuksen vastaisen sopimuksen pöytäkirjassa, jonka mukaan sopimusvaltioiden tulee perustaa yksi tai useampi riippumaton kansallinen valvontajärjestelmä sekä turvata tällaisen valvontajärjestelmän toiminnallinen riippumattomuus ja sen henkilökunnan riippumattomuus. Pariisin periaatteiden ja niiden perustalle kehittyneen tulkintakäytännön mukaan kansallisten ihmisoikeusinstituutioiden riippumattomuus suositellaan turvattavaksi seuraavilla tavoilla: 1. Toimielimen muodollinen ja toiminnallinen riippumattomuus Toimielimellä tulisi olla vähintään lain tasolla turvattu itsenäisen oikeushenkilön asema, joka mahdollistaa toimielimen toiminnan ilman hallituksen tai muun julkisen tai yksityisen tahon puuttumista sen toimintaan. Toimielimen tulisi päättää itsenäisesti omasta toiminnastaan, kuten työohjelmasta ja työjärjestyksestä, sisäisestä organisaatiosta ja työnjaosta, työntekijöiden palkkaamisesta ja sisäisestä kurinpidosta. Myös näitä seikkoja koskevat perussäännökset olisi annettava lailla. Muodollista ja toiminnallista riippumattomuutta koskevaa sääntelyä olisi täydennettävä säännöksellä, joka velvoittaa viranomaiset tekemään yhteistyötä toimielimen kanssa. 2. Toimielimen kokoonpano ja henkilökunnan riippumattomuus Toimielimen kokoonpanon tulisi mahdollisuuksien mukaan olla pluralistinen (ks. tarkemmin seuraava jakso), koska yhteiskunnan keskeisten ryhmien osallistuminen toimielimen työhön lisää sen avoimuutta, parantaa tiedonkulkua ja mahdollistaa sidosryhmäkontrollin. Toimielimellä tulisi olla oma henkilökunta ja erilliset toimitilat, jotka turvaavat sen, että toimielin on tosiasiallisesti riippumaton ja näyttää siltä myös ulospäin. Toimielimen henkilökunnalle tulisi taata myös henkilökohtainen riippumattomuus. Tämä voitaisiin toteuttaa muun muassa antamalla henkilökunnan nimittämistä ja asemaa koskevat perussäännökset, kuten säännökset nimittämismenettelystä ja -perusteista, toimikauden pituudesta ja erottamisesta, lain tasoisella säädöksellä. Toimielimen johtavan henkilökunnan nimittämisen tulisi kuulua jonkinlaiselle edustukselliselle

18 17 toimielimelle, esimerkiksi parlamentille, ja heidän toimikausiensa pituus tulee määritellä etukäteen. Joissakin maissa johtavalle henkilökunnalle on annettu samanlainen asema kuin tuomareille. 3. Toimielimen taloudellinen riippumattomuus Toimielimellä olisi oltava mahdollisuus vaikuttaa sen toimintaa varten myönnettäviin varoihin ja päättää itsenäisesti varojen käytöstä sen lakisääteisten tehtävien ja sille myönnetyn budjetin rajoissa. Mikäli mahdollista, toimielimen rahoituksen ei tulisi olla yhteydessä minkään ministeriön talousarvioon. Rahoituksen tulisi olla jatkuvaa ja toimielimelle annettujen tehtävien hoitamiseksi riittävää, ja se tulisi mahdollisuuksien mukaan turvata lailla. Toimielimellä olisi annettava oikeus kerätä varoja toimintaansa myös muista lähteistä, kuten yksityisiltä ja ulkomaisilta avustusjärjestöiltä. Edellä mainituissa asiakirjoissa esiintyvistä eroista huolimatta niiden päätavoite on sama: toimielimen tulisi voida harjoittaa toimintaansa ilman, että ulkopuoliset tahot voivat puuttua siihen vaikuttaviin keskeisiin ratkaisuihin. Käytännössä riippumattomuus on suhteellista: lailla perustetut, valtion hallinnon osana toimivat perus- ja ihmisoikeuselimet ovat aina jossakin määrin riippuvaisia hallinnossa tehdyistä päätöksistä. Erilaisin muodollisin ja käytännön toimintaa koskevin järjestelyin olisi kuitenkin pyrittävä siihen, että tällaisilla toimielimillä olisi mahdollisimman laaja toimintavapaus. Nykytilanne Suomessa Tasa-arvovaltuutettu ja tasa-arvolautakunta toimivat niistä annetun asetuksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä. Vähemmistövaltuutettu ja syrjintälautakunta toimivat puolestaan niistä annetun lain mukaan työministeriön ( alkaen sisäasiainministeriön) yhteydessä. Valtuutetuille ja lautakunnille ei ole turvattu lain tasolla muodollista riippumattomuutta eikä riippumattomuutta niille kuuluvien lakisääteisten tehtävien hoidossa. Tasa-arvovaltuutetun riippumattomuudesta sen hoitaessa sille säädettyjä tehtäviä on tosin säädetty sosiaali- ja terveysministeriöstä annetussa valtioneuvoston asetuksessa (759/2003). Lisäksi vähemmistövaltuutetun muodollista riippumattomuutta on vahvistettu vähemmistövaltuutetusta ja syrjintälautakunnasta annetun lain muutoksella, jonka eduskunta on hyväksynyt Lain 1 :n mukaan vähemmistövaltuutettu on toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Lain on tarkoitus tulla voimaan Lain mukaan valtioneuvosto nimittää valtuutetut määräajaksi, joka on viisi vuotta kerrallaan. Valtuutettujen toimistossa työskentelevä henkilökunta on virka- tai työsopimussuhteessa asianomaisiin ministeriöihin. Lautakuntien puheenjohtajat ja jäsenet sekä näiden henkilökohtaiset varajäsenet nimittää niin ikään valtioneuvosto. Syrjintälautakunnan jäsenet nimitetään neljäksi vuodeksi ja tasaarvolautakunnan jäsenet kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Lautakunnista on lisäksi erikseen säädetty, että niiden jäsenet toimivat virkavastuulla. Syrjintälautakunnan jäsenten ja esittelijän esteellisyyteen sovelletaan lain mukaan tuomarin esteellisyyttä koskevia säännöksiä. Valtuutettujen ja lautakuntien tehtävistä ja valtuuksista säädetään lailla. Myös lautakuntien jäsenten kelpoisuusvaatimuksista on säädetty lailla. Säännökset valtuutettujen nimittämisestä, toimikaudesta ja kelpoisuusvaatimuksista on annettu asetuksella. Valtuutettujen ja lautakuntien toiminnan rahoituksesta ei ole erityisiä säännöksiä valtuutettuja koskevissa laeissa eikä asetuksissa. Niiden toiminta rahoitetaan osana asianomaisten ministeriöiden toimintaa. Esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriö myöntää tasa-arvovaltuutetulle vuosittain erillisen