1. Johdanto. MUSEOVIRASTON LAUSUNTO MlKROLllTTl OY:N VALTIONTALOUDEN TARKASTUSVIRASTOLLE

Transkriptio

1 MUSEOVIR,ASTO / MUSEIVERKET PVM I DATUM DNRO/ DNR d I t t, MV/2t03.04,AU2014 Valtiontalo uden ta rkastusvi rasto kirjaamo@vtv.fi VIITE / REFERENS La usu ntopyyntö 1 6, , d i aari n ro ASIA /ÄRENDE MUSEOVIRASTON LAUSUNTO MlKROLllTTl OY:N VALTIONTALOUDEN TARKASTUSVIRASTOLLE TEKEMÄN KANTELUN JOH DOSTA Museovirasto on käsitellyt kantelua johtoryhmässåän 5, ja , Selvityksessä kuvataan aluksi kiinteiden muinaisjäännösten suojelun viranomaistoiminnan ja tutkimustoiminnan perusteita sekä Museoviraston nykyisen Arkeologiset kenttäpalvelut -yksikön perustamisen taustaa. Sen jälkeen vastataan kantelussa esitettyihin yksittäisiin kanteluperusteisiin, 1. Johdanto I.1. Maankäyttö- ia rakennushankkeisiin liittyvät arkeoloqiset tutkimukset Muinaismuistolain (295/63) 1 $:n nojalla kiinteät muinaisjäännökset ovat rauhoitettuja ilman eri päätöstä. Ni6en kaivaminen, peittäminen, muuttaminen, vahingoittaminen, poistaminen ja muu niihin kajoaminen ilman muinaismuistolain nojalla annettua lupaa on kielletty. Tämän takia ennen kaavoitus-, maankäyttö- ja rakennushankkeita on selvitettävä, saattavatko hankkeet koskea kiinteitä muinaisjäännöksiä. Muinaismuistolain 3 $:n ja Museovirastosta annetun lain { ) 2 $:n nojalla kiinteitä muinaisjäännöksiä hoitaa ja valvoo Museovirasto. Museoviraston sijasta viranomaisena voi toimia maakuntamuseo, jos asiasta on sovittu museoista annetun Valtioneuvoston asetuksen ( ) 3 $:n mukaisesti. Keskeinen viranomaistehtåvä on antaa lausuntoja ja opastusta kaavoitus-, maankäyttö- ja rakennushankkeiden vaikutuksista muinaisjäännöksiin. Tällöin joudutaan usein edellyttämään arkeologisia tutkimuksia. Tutkimuksia tehdään siis paitsi tieteellisistä, myös maankäytöllisistä syistä. Pääsääntoisesti maankäyttohankkeeseen liittyvästå arkeologisesta intressistä ilmoitetaan viranomaislausunnossa, Lausunnossa museoviranomainen ottaa kantaa siihen, miten suunnitettu hanke vaikuttaa kiinteisiin muinaisjäännöksiin ja mitä lisätutkimuksia tarvitaan vaikutusten arvioimiseksi, Jos hanketta ei voida toteuttaa kajoamatta kiinteään muinaisjäännökseen, otetaan kantaa muinaisjåånnöksen merkitykseen ja määritellään hankkeen toteutumisen ehtona mahdollisesti oleva muinaisjäännöskohtainen tutkimustarve. Päätös kajoamisen sallimisesta tehdään rnuinaismuistolain 11 tai 13 $:n mukaisessa menettelyssä riippuen siitä, onko hanke yksityinen vai yleinen. Museoviranomaisen lausunnoissa esitetäån perustellusti, millaisia selvityksiå tai STURENKATU 2a / STUREGATAN 2a, PL I PB 913, HFLSINKI/ HELSINGFORS. PUH I TEL , FAKSI / fax , museoviråsto.kirjaamo@nba.ti, ti

2 2(16) tietoja viranomainen tarvitsee valvoessaan muinaismuistolain toteutumista eli måäritellään tarvittavien tutkimusten tavoitteet. Usein hanke edellyttää museoviranomaiselta useampaa eri vaiheissa annettavaa lausuntoa, Arkeologiset kenttätutkimukset ovat joko ei-kajoavia tai kajoavia. Pääsåäntöisesti ei-kajoavia tutkimuksia ovat ennestään tuntemattomia muinaisjäånnöksiå kartoittavat inventoinnit, kun taas kajoavia tutkimuksia ovat tunnettuihin muinaisjäännöksiin kohdistuvat esitutkimukset ja kaivaukset, Monesti yksi tutkimushanke käsittää sekä ei-kajoavia että kajoavia menetelmiä. Ei-kajoavat tutkimukset ovat ilmoituksenvaraisia, Kajoavat tutkimukset edellyttävät muinaismuistolain mukaista tutkimuslupaa, jonka myöntää muinaismuistolain 10 $:n nojalla Museovirasto, Museovirasto tekee kajoavia tutkimuksia itse suoraan lain '10 $:ssä sääde$n toimivallan nojalla. Nämä ovat viranomaistyötä varten tehtäviä tutkimuksia, joita suorittavat Museoviraston Arkeologisten kenttäpalvelujen koekaivausryhmä ja vedenlaisten kohteiden osalta meriarkeologit. Ulkopuolisella rahoituksella tehtäviin kajoaviin tutkimuksiin haetaan tutkimuslupa myös silloin, kun ne suorittaa viraston alainen Arkeologiset kenttäpalvelut. Kaikista tutkimuksista on laadittava tutkimusraportti, joka toimitetaan museoviranomaisen tarkastettavaksija arkistoitavaksi. Raporttien avulla Museovirasto mm. pitää yllå valtakunnallista rekisteriä tunnetuista kiinteistå muinaisjåännöksistä. Menettelyt on tarkemmin kuvattu Museoviraston laatimissa Suomen arkeologisten kenttätöiden laatuohjeissa (http ://www. n ba.fiffilfilel1?10/laatuohje. pdf) Arkeoloqisten kenttätutkimusten kilpailutus ia markkinatilanne Pienistä yksityisistä työhankkeista johtuvat muinaisjäännöksiä koskevat toimenpiteet ja tutkimukset kuuluvat valtion kustannettaviksi, ja tållöin suorittaja on Museovirasto. Muinaismuistolain 15 $:n nojalla yleisen työhankkeen ja suurehkon yksityisen työhankkeen toteuttajan on korvattava hankkeesta johtuva muinaisjåännöksen tutkiminen tai muinaisjåännöksen säilyttämiseksi tarvittavat toimenpiteet kokonaan tai osittain. Työhankkeen toteuttaja voi tällöin kilpailuttaa arkeologisten tutkimusten suorittajan, Tarjouspyynnön tai tilauksen pohjana tai asiantuntijakonsulttia ohjeistettaes$a on syytä käyttää museoviranomaisen laatimaa tutkimustarpeen arviointia ja tutkimuksen tavoitteiden määrittelyä koskevaa lausuntoa. Valitun tutkimuksen suorittajan on haettava tutkimuslupaa, jos tutkimuksella on tarkoitus kajota muinaisjäännökseen. Markkinatilanne on muuttunut vuodesta 2010 alkaen sen johdosta, että kyseisenä vuonna myös kajoavat eli luvanvaraiset arkeologiset tutkimukset avattiin kilpailulle. Asian tausta on luettavissa Museoviraston muinaismuistolain 15 g:n mukaisten pelastuskaivausten toteuttamista selvittävän työryhmän raportista 15, (liite 1). Arkeologista tilaustutkimustoimintaa harjoittavien tahojen rnääråän ja toimintamuotoon voi tutustua Museoviraston yl läpitämållä verkkosivu lla Arkeolog isten kenttätöiden ti laamine n : kulttuuriperinto/arkeoloqisten kenttatoiden tilaaminen

3 3(16) Kuten verkkosivulta ilmenee, alan toimijoita ovat alle kymmenen yksityistå yritystä, Museovirasto, maakuntamuseot sekä yliopistot. Vedenalaisen kulttuuriperinnön osalta toiminta on yrityspainotteisempaa, Läheskään kaikki toimijat eivät toimi valtakunnallisesti, vaan tietyllä alueella. Yrityksistä Mikroliitti Oy erottuu selvåsti aktiivisena ja valtakunnallisena toimijana. Alussa mainittujen pienimpien tutkimusten lisäksi myös erityisen laajojen, erilaisia kaivausmenetelmiä edellyttävien tutkimusten osalta tilanne on Museoviraston näkemyksen mukaan se, että valtion on varmistettava sellaisen valtakunnallisesti toimivan tutkirnusten suorittajan olemassaoto, jolla on mahdollisuudet ottaa tutkimukset vastuulleen. Ylipäätään muinaismuistolain noudattamismahdollisuudet on turvattava tarvittavien tutkimusten muodosta, laajuudesta, sijainnista ja markkinaolosuhteista riippumatta, Arkeologisten tutkimusten tarjoajien määrä on pikkuhiljaa lisääntymässå ja kilpailuttaminen yleistymåssä, mutta siitä huolimatta ala on Suomessa suhteellisesti otettuna pienija toiden tilaajille melko tuntematon ja haasteellinen kilpailutettava. Koska kaikki tutkimukset eivät vaadi tutkimusluvan hakemista Museovirastolta, ei virastolla ole kokonaistilastoa tutkimusten måäräslå ja jakautumisesta eri tekrjöille. Seuraavassa on kuitenkin esitetty diagrammi vuonna 2013 myönnettyjen tutkimuslupien (yht, 109 lupaa)jakautumisesta hakijatyypeittäin. Yhteensä lupien hakijoita oli 32 eri hakrjatahoa, TUTKTMUSLUVAT {10e KpL} JA TO M JAT (32} VUONNA 2013 Muut arkeologisel toimijat {11}, 12 kpl Museovirasto (1), 21 kpl x9% Yliopistol {3), 7 kpl 5% Maakuntamuseot (?), 15 kpl 74y' Yksityiset konrultit {5),48 kpl 44 y, Muut museot {3), 6 kpl 6% Arkeologinen tilaustutkimustoiminta perustuu muinaismuistolailla toteutettuun kiinteiden muinaisjäännösten rauhoitukseen ja sen volyymi on erittäin riippuvainen maankäytostä ja rakentamisesta, jotka taas ovat riippuvaisia talouden yleisestä tilasta, Museoviraston käsityksen mukaan arkeologisen tutkimustoiminnan markkinat Suomessa vaihtelevat vuosittain melko suuresti pysyen kuitenkin muutaman, noin 2-5 miljoonan, euron luokassa, Yksittäinen mittava kaivaushanke voi vaikuttaa vuoden kokonaisvolyymiin merkittävästikin, Museovirastolle muinaismuistolain 15 $;n perusteella suoritetun maksullisen toiminnan tulot vuonna 2013 olivat 0,99 miljoonaa euroa, Vuosi 2013 oli arkeologisessa tutkimustoiminnassa vilkas vuosi, ja tällå hetkellä voidaan varmuudella sanoa, että vuosi 2014 on huomattavasti hiljaisempi.

4 4{16) J,3. Kilpailu- vm. viranomaisten lausunnot ia Museoviraston kehittämistyö 2000-luvulla Kantelun kohteena olevaa aihepiiriä on käsitelty useaan otteeseen eri viranomaisten ja lainvalvojien toimesta. Kilpailuviraston lausunnoissa 23.8,2002 (liite 2)ia (liite 3) on arvioitu Museoviraston roolia yhtäältä valvontaviranomaisena ja toisaalta arkeologisten tutkimusten tarjoajana ja suorittajana. Vuonna 2002 Kilpailuvirasto lotesi, että Museovirasto toimii erityislainsäådännön valtuutuksella, joten Kilpailuvirasto ei voi puuttua sen toimintaan suoraan kilpailunrajoituslain perusteella. Kilpailuviraston on kuitenkin puututtava elinkeinonharjoittajien toimintaa vaikeuttaviin menettelyihin. Kilpailuvirasto katsoi, ettei muinaismuistolain 10 g estä kilpailun hyödyntämistå arkeologisissa tutkimuksissa ja suositti edistämåän kilpailun kehittymistä tunnustaen kuitenkin samalla tarpeen valvoa tutkimusten laatua, Lausunnon jälkeen Museovirasto Kilpailuviraston kehotuksesta eriytti hallinnolliset päätökset ja oman työn tarjoamiseen liittyvät rnenettelytavat toisistaan. Vuoden 2A07 Kilpailuviraston lausunnon antamisen aikaan tiedossa oli, että opetus- ja kulttuuriministeriö aikoi perustaa Museoviraston uudelleen organisoimista arvioivan työryhmän, ja tästä syystä Kilpailuvirasto ei pitänyt perusteltuna asian enempää selvittämistä. Lokakuussa 2007 asetettu opetus- ja kulttuuriministeriön seurantaryhmä esitti raportissaan OKM 2008:36 seuraavaa: "Työryhmä esittäå perustettavaksi arkeologiset kenttäpalvelut -yksikön, joka on hallinnollisesli erotettu omaksi vastuualueekseen. Museoviraston tulee jatkotyönä ratkaista vastuualueen sijoittuminen organisaatiossa. Vastuualue toteuttaa kaikki muinaismuistolain 15 $:n perusteella tehtävät arkeologiset kaivaukset (esihistoria, historia, meriarkeologia). Yksikön toimintaa rahoitetaan pääasiallisesti ulkopuolisella rahoituksella. Esiletään, että yksikköön palkataan vakituisiin palvelussuhteisiin se määrå henkilöitä, joille toitä voidaan taata. Yksikön toiminnassa joudutaan joka tapauksessa käyttåmään måäräaikaisia henkilöitä, koska työ painottuu kuitenkin kesäkauteen, eikä varmuutta hankkeiden måärästä ole ennalta. Yksikön osalta on lisäksi jatkotyönä selvitettåvä mahdollisuudet toimintojen yhtiöittämiseen. Kulttuuriympäristoosastolla tulee erityisesti panostaa arkeologisten kenttätöiden ohjeistuksen ja laadunvalvonnan kehittåmiseen." (Liite 4 s. 36.) Vuonna 2009 Museovirastossa asetettiin sisäisiä työryhmiä valrnistelemaan organisaatiouudistusta. Yhden työryhmän tehtävänå oli kenttäpalveluiden aseman selvittäminen" Työryhmä päåtyi esittämään erillisen kenttäpalveluiden yksikön perustamista viraston yhteyteen. Myös mm. yhtiöittämistä harkittiin, mutta katsottiin, että siihen ei toistaiseksi ole kuitenkaan edellytyksiä, Kenttäpalveluista luopuminen taas on katsottu toistaiseksi mahdottomaksi, koska valtion varoin toteutettavat pieniin yksityisiin työhankkeisiin liittyvät tutkimukset on joka tapauksessa hoidettava, ja lisäksi on varmistettava arkeologisten palveluiden saatavuus kaikkiin hankkeisiin, joissa niitä tarvitaan. Edelleen työryhmä katsoi, että yhtiöittämisen edellytykset voidaan paremmin arvioida tulevien kenttäkausien kokemusten perusteella, (Työryhmän raportti liitteenä 5) Edellä mainittujen suositusten ja päätelmien mukaisesti Museoviraston organisaatiouudistuksessa virastoon perustettiin Arkeologiset kenttåpalvelut -yksikkö, joka kuuluu Kulttuuriympäristön hoito -osastoon. Muinaismuistolakiin liittyvåt viranomaistehtävät hoidetaan eri osastolla, Kulttuuriympäristön suojelu osastolla. Organisaatio astui voimaan toukokuun alussa 2011, Huhtikuussa 2013 otettiin käyttoön pitkäån valmistellut Suomen arkeologisten kenttätoiden laatuohjeet. Arkeologisten kenttätutkimusten ohjeistuksesta ja laadunvalvonnasta vastaa Kulttuuriympäristön suojelu -osasto,

5 5(16) jonka johtama pysyvä lyöryhmä organisoija toteuttaa laatuohjeen seurannan, kokoaa ja käsittelee sitä koskevan palautteen ja päivittää ohjetta. Laadunvalvonnan kehittåmislyössä on tarkoitus myös säännöllisesti kuulla sidosryhmiå. Mikroliifti Oy:n vuonna 2012 tekemien uusien kantelujen johdosta asiaa on edelleen käsitelty kilpailuviranomaisessa eli Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastossa, sekå oikeuskanslerinviraslossa. Aluehallintoviraston kirjeessä (liite 6) viitataan edelleen Kilpailuviraston vuonna 2002 antamiin suosituksiin ja todetaan, että uutta suositusta tai aloitetta ei asiassa näillä näkymin anneta. Apulaisoikeuskanslerin päätöksesså 22,4.n14 (liilet\ kehotetaan Museovhastoa edelleen lisäämåån avoimuutta ja julkisuusperiaatetta tukevia menettelyitä sekå kiinnittämään huomiota siihen, miten riippumattomuus ja puolueetlomuus varmistetaan vhaston liiketaloudellisten toimintojen ja viranomaistoiminnan eriyttämisessä toisistaan. Lisäksion todettu, että näkökohdal fulee ottaa huomioon muinaismuistolain mahdollisen uudistamisen yhteydessä. Museovirasto on vuonna 2012 heti kantelut tiedoksi saaluaan loleuttanut toimenpiteitä, joilla on korjattu liikeloiminnan ja viranomaistoiminnan eriyttämisesså ilmenneitä puutteita. Toimenpiteet oval kohdistuneet ennen kaikkea viranomaistoiminnan ohjaukseen. Tällä hetkellå Museovirastossa toimii arkeologisen tutkimuksen laadunvalvonlatyön ohella erikseen arkeologisen tilaustutkimusloiminnan ja Arkeologiset kenftäpalvelut -yksikön toiminnan arviointia varlen perustettu tpryhmä. Se suunnittelee viimeisimpien asiaa koskevien viranomaiskannanottojen pohjalta, miten hyvän hallinnon periaatteita ja kilpailuneutraliteettia voidaan lyhyellä aikavälillå vielå edistää venattuna nykytilanteeseen. Toiseksi suunnilellaan pidemmällå aikavälillå viraston toiminnan muutostarpeet arkeologisen tilaustutkimustoiminnan viimeaikaisen kehityksen pohjalta. Suunnittelu on vä ftämätöntä kytkeä muinaismuistolain uudistamiseen, jonka tarpeellisuus on lodettu mm. kulttuuriympäristöstrategiaa koskevassa 20,3.20'14 annetussa valtioneuvoston periaatepåätöksessä ja jonka opetus- ja kultfuuriministeriön kanssa käytyjen keskustelujen pohjalla odotetaan käynnistyvän syksyllå Muinaismuistolain uudislamisen merkitykseen asiassa palataan tåmän lausunnon lopussa Museovhaston A*eoloqiset kenttäoalvelut -vksikkö Arkeologiset kenttäpalvelut -yksikön (jäljempänä myös: ARKE) tehtävänä on arkeologisten kenttåtutkimusten suunnittelu, toteutus ja raportointi sekä tutkimustulosten välittäminen eri asiakasryhmille. Muita tehtäviä yksiköllä ei Museoviraston organisaatiossa ole. ARKE:ssa cin kaikkiaan kaksitoista vakituista työntekijåä. Viranhaltijoita on neljä: esimiehenä toimiva yliintendentti, virkatyönä tehtävislå koekaivauksista (pienet yksityiset työhankkeet) vastaava tutkija sekä kaksi virkatpnä tehtävistä vedenalaisista kenttätöistä (tarkastussukelluksel) vaslaavaa lulkijaa/meriarkeologia (toinen virka täytettiin alkaen), Koekaivausryhmässä on lisäksi toinen tutkija, joka on työsuhteinen. Kaikki ovat koululuksellaan arkeologeja. Viiden virkalöitä tekevän henkilön lisäksi yksikössä työskentelee seibemän ulkopuolisella rahoituksella palkattua arkeologia vakituisissa työsuhteissa. Heislä yksi toimii tilaustutkimusprojekien henkilöstö- ja taloushallinnosta vastaavana kenttäkoordinaattorina ja viisi tutkijaa vastaa tilaustulkimusprojektien velämisestå ja yksiköltä

6 6(16) pyydettyjen tarjousten laatimisesta. Lisåksi yksi vakituinen apulaistutkija vastaa dokumentoinnista ja sen kehittämisestä. Vakituisten lisäksi yksikösså työskentelee määräaikaisia työsuhteisia tyontekijöitä pääasiassa avustavissa tehtävissä, Heidän palkkansa maksetaan ulkopuolisesta projektirahoituksesta lukuun ottamatta virkatyönä tehtåvien koekaivausten ja vedenalaisten kenttätöiden avustavaa henkilöstöä, jonka palkka maksetaan M useoviraston bu djettivaroista. Virkatoitä ja tilaustutkimuksia tekevien palkat ja muut kulut maksetaan siis eri lähteistä, minkå vuoksijokaisen työtehtävät on tarkasti määritelty. Virkatöitä tekevien palkat maksetaan budjettirahoista, eivätkä he tee ulkopuolisen rahoituksen projektien töitä, Ulkopuolisella rahoituksella olevat työsuhteiset eivät puolestaan tee viraston virkatoitä. Työajan ja palkkakulujen jakautumista eri projekteille seurataan Raindancetaloudenohjausjärjestelmän avulla. Yli-intendentti käyttää työaikaansa sekä virkatyönä että ulkopuolisella rahoituksella tuotettuun toimintaan. Myös tätå työajan käyttöä seurataan Raindance-ohjelmalla. Yli-intendentti toimii yksikön päällikkönä. Yli-intendentti ei osallistu projektien sisällön toteuttamiseen vaan ainoastaan niiden hallintoon (laskujen, matka-anomusten ja poissaolojen hyväksyminen, henkilöstopaperien allekirjoittaminen, arviointi- ja kehityskeskustelut jne.), Yliintendentti ei myöskään laadi tarjouksia, vaan pelkästään hyväksyy ulkopuolisen rahoituksen tutkijoiden ja kenttäkoordinaattorin laatimat esitykset, Lisäksi hän osallistuu jossain määrin yksikön tekemiä kenttätoitä koskevaan tiedottamiseen, lähinnä verkkosivujen päivittämiseen, Työnjako perustuu Museoviraston tyojärjestykseen, jonka mukaan yksiköiden päälliköt vastaavat siitä, että heidän johdettavakseen kuuluvalle yksikölle tai ryhmälle aseletut tavoitteet saavutetaan tehokkaastija tuloksellisesti. Yksiköiden päälliköt huolehtivat myös sisäisestä valvonnasta. Yksiköiden päälliköt seuraavat johdettavanaan olevan toiminnan yleistä kehitystä ja tekevät aloitteita tarpeellisten uudistusten tekemiseksi. Yksikoiden päälliköt päättävät asioista, jotka koskevat: 'l) toiminnan tarkoituksenmukaista ja taloudellista jär1estärnistä ja kehittämistå; 2) yksikkönsä johtamista, esityksiä tulostavoitteiksija määrärahojen käyttöä; 3) yksikön henkilöston vuosilomia; 4) virkamatkamääräyksiå yksikön henkilökunnalle kotimaan matkojen osalta; sekä 5) yksikön toimialueeseen kuuluvia asioita, joita ei valtioneuvoston asetuksessa tai tässä työjärjestyksessä ole määrätty pääjohtajan, ylijohtajan, osastonjohtajien, Suomen kansallismuseon johtajien tai tukipalveluyksiköiden päällikköjen ratkaistaviksi.

7 i(16) 2. Selvitykset yksittäisiin kanteluperusteisiin 2,1 Museoviraston Arkeoloqiset kenttäpalvelut -vksikön hintataso ia työn laatu Opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksessa ( ) Museoviraston suoritteiden maksullisuudesta on muinaismuistolain 15 $:sså tarkoitetut työt ja niistä aiheutuvat tutkimukset tai muut erityiset toimenpiteet määritelty omakustannusarvon mukaisiksi julkisoikeudellisiksi suoritteiksi (3 $), Mikroliitti Oy:n kantelussa esitetäån, että Museoviraston hintataso olisi yllättåen laskenut merkittävästi. Kantelussa esitetään myös huoli Suomen arkeologisten kenttätoiden laatuohjeiden tåyttymisestä. Hinnoittelun kyseenalaistamisen perusteena ovat Rovaniemen Paavalniemen ja Vanttauskosken yleiskaavahankkeita koskevat alihankintatarjouskilpailut (kantelun liite 1)sekä ARKE:n tarjous Rautjärven kunnalle (kantelun liite 3). ARKE:ssa on pidetty koko sen olemassaoloajan eli vuodesta 2011 lähtien kirlaa saaduista tarjouspyynnöistä, tilauksista ja hankintapäätöksistä, Vuonna 2011 oli vain harvoja tarjouskilpailuja. Kilpailuttaminen on merkittävästi lisääntynyt seuranlajakson aikana. Vuonna \AM valtaosa ARKE:en tulleista toimeksiannoista on perustunut jonkinlaiseen ta{ouskilpailuun, ARKE:n kokemuksen mukaan kilpailuttamiskäytännöt ovat edelleen varsin vakiintumattomat, Tehdyistä tarjouksista huolimatta hankintapäätöstä ei aina saada tiedoksi lainkaan, minkä takia kilpailuaseman ja *tilanteen arvioiminen voi olla vaikeaa. ARKE:lla ei ole yleensä ajantasaista tietoa siitå, onko tarjouksia pyydetty muilta, onko muilta saatu tarjouksia tai mitå muiden hinnat ovat olleet. Vuonna 2013 ARKE toteutti 50 tilaustutkimusta. Mikroliitti Oy toteutti verkkosivuillansa ( ilmoitetun tiedon mukaan viime vuonna yli 100 tilaustutkimusta. Nåiden tietojen perusteella tehdyn jälkikäteisvertailun mukaan ARKE on saanut tarjouspyynnön yhdestätoista Mikroliitti Oy:n toteuttamasta työstä, muiden hankkeiden osalta ARKE:lta ei ole pyydetty tarjousta. Niiden hankintapäätosten, joista tieto on saatu, perusteella voidaan huomata, että arkeologisten kenttätoiden tarjoushintojen hajonta on varsin suurta ja kilpailutuksessa menestyminen vaihtelee paljon; ARKE saattaa sijoittua vertailussa mihin kohtaan tahansa. Vålillä ARKE voittaa tarjouskilpailun, mutta joissakin tarjouskilpailuissa ARKE:n tarjous on vastaavasti ollut selvästi muita tarjoajia kalliimpi (Liite 8 Sipoon kunnan hankintapäätös). Yksi keskeinen syy tarjousten väliselle hintavaihtelulle on arkeologisen tutkimustoiminnan luonne: Tarjousten pyytajät eivåt välttämättä osaa määritellä työn sisältoä kovin tarkastija lähtötiedot tutkittavasta muinaisjäännöksestä saattavat olla suhteellisen heikot, minkä vuoksi työmäårän ja hankkeen toteutustavan arviointijää pitkälti tarjoajan vastuulle ja tåmån ammattitaidon ja kokemuksen varaan. Eri tarjoajat saattavat perustellusii päätyå erilaisiin lopputuloksiin tyonmäärän laajuuden ja vaativuuden arvioinnissa. Toiseksi inventoinneissa on mahdollisuus varata tehtävään yksi tai useampi tutkija, ja tämä ratkaisu riippuu paitsi hankkeen tavoitteista ja työolosuhteista myös henkilön kokemuksesta ja kyvystä suoriutua työstä yksin, Taloudellisen tilanteen tiukentuessa työprosesseja ja toimintamalleja on ollut vålttämätöntä tehostaa myös ARKE:ssa, minkä vuoksi hinnat ovat saattaneet joissakin tapauksissa laskea. Rovaniemen Paavalniemen ja Vanttauskosken tarjousten osalta ARKE on tehnyt molempien alueiden arkeologisia inventointeja koskevan yhteistarjouksen yhden tutkijan työnä, jolloin tarjouksessa on såästetty valmistelu-, matkapäivissä ja -kuluissa. Tarjoukseen sisältynyt kustannuslaskelma on liitteenä 9. Hintojen laskeminen ei ole jatkuva suuntaus, vaan

8 8{16) yleisempi kehityssuunta on tutkimusten hintojen nouseminen vuosi vuodelta, sillä palkat, påivärahat ja kaikki kustannukset nousevat hiukan jatkuvasti, mikä aiheuttaa hintojen korotuspaineita tiukassakin taloustilanteessa Mikroliitti Oy:n kantelun liitteessä 3 koskien tariousta Rautjärven Tiiliruukin asemakaava-alueen arkeologisesta inventoinnista ( ) on havaittu inhimillinen laskuvirhe, jonka johdosta tarjous on ollut edullisempi kuin mitä sen olisi kuulunut olla. Laskuvirhe on johtunut siitä, että kokonaisuudessaan alle viikon mittaisen projektin päivåkohtainen palkka on laskettu jakamalla kuukausipalkka 30:llä eikä 21:llä, kuten olisi pitänyt. Alle viikon mittaisten projektien hinnoittelu on nyt korjattu, Tällaiset laskuvirheen sisältävät tarjoukset ovat olleet valitettavia yksittäistapauksia, eivätkä ne ilmennä koko toiminnan luonnetta, Selvityksenä toimitamme muita ARKE:n tarjouksia, joista laskutustapa ilmenee (liite 10 a-d; Kaksi esimerkkiä kustannuslaskelmista ja projektiseurannasta). Näin ollen kyse ei ole systemaattisesla alihinnoittelusta, joka vaikuttaisi yksikön arkeologisen tutkimustoiminnan laatua heikentävästi, ARKE:a koskevat samat viranomaisvaatimukset kuin muitakin toimijoita, mm. tutkimuslupien edellytykset ovat vastaavat ja tutkimusprojekteista vaaditaan raportit, jotka tarkastetaan, Museoviraston Arkeologiset kenttäpalvelut ei siis ole ryhtynyt polkemaan hintoja. Yksittäinen Rautjärven kunnalle tehty tarjous on perustunut virheelliseen laskelmaan, eikå se ilmennä ARKE:n yleistä hinnoittelumuotoa. Rovaniemen Paavalniemen/Vanttauskosken tarjous 0n perustunut toiminnan tehokkaasta järjestämisestä aiheutu neisi in kustann ussäästöih in. 2,2.Valtion varojen erivttä&inen kiloailun alaisista töistä Mikroliitti Oy on kantelussaan esittänyt epäilyksen siitä, että Museovirasto käyttäisi valtion varoja kilpailun alaisiin töihin. Mikroliitti Oy epäilee, että Museovirasto käyttåisi ARKE.n työhön muita varoja, kuin mitå se tilaustutkimustoiminnallaan ansaitsee sekå muita viranomaisresursseja vastikkeetta. Väitteiden osalta esitämme alla selvitystä kustannusten muodostumiselle. 2. 2, 1 ARKE: n osuus M use ov i ra ston y hterskusfannuksisfa Kaikkiin ARKE:n tarjouksiin on sisällytetty yleiskustannuserä, jonka suuruus on 30 prosenttia tarjouksen kokonaiskustannuksista. Suuruus 30 prosenttia perustuu opetus- ja kulttuuriministeriön seurantatyöryhmän vugnna 2008 antamaan suositukseen (liite 4, s, 67). Prosenttia nostettiin tuolloin '15:sta 30:een, koska kustannusvastaavuus oli heikkenemässä, Yleiskustannuserästä puolet tuloutetaan Museoviraston tukipalveluille vastikkeeksi koko virastoa koskevista yhteissuoritteista (mm. tilat, atk-laitteet ja -ohjelmistot, tukipalvelut, tyoterveyshuolto ja palvelukeskusmaksut). Myös yksikön päällikön eli yli-intendentin projektien hallintoon kåyttämä virkatyöaika on huomioitu yleiskuslann userässä, Museoviraston tilinpäätökseen sisältyy kustannusvastaavuuslaskelma maksuperustelain mukaisista muinaisrnuistolain 15 $:n suoritteista suhteessa viraston yhteiskustannuksiin. Laskelma on laadittu noudattaen Valtiokonttorin määräystä maksullisen toiminnan kustannusvastaavuuslaskelman laatimisesta (529/03/2010), Liitteenä toimitetaan laskelman perusteet (liite 11).

9 e{16} Vuoden 2008 jälkeen kustannusvastaavuus on edelleen heikentynyt yleiskustannusprosentin kaksinkertaistamisesta huolimatta. Keskeinen syy tähän on kustannusvastaavuuden laskentatapa. Kustannusvastaavuuden laskeminen perustuu niin sanottuun vyöryttåmiseen, jolloin koko viraston yhteiset kulut jaetaan osastoille ja yksiköille näiden osuuden mukaisesti, Yleiskustannuserän muodostamistapa on toisin sanoen laskennallinen ja merkittävästi riippuvainen viraston yhteiskustannuksista. Museovirastolla on yhteiskustannuksia, jotka ovat suurempia kuin mitå yksittäisen toimijan kustannukset olisivat pienessä organisaatiossa, Esimerkiksi tukitoimintoihin sisältyvät tilakustannukset ovat suhteellisen korkeat siitä syystä, että virastolla on käytössä mm, kalliita erikoistiloja kokoelmien säilytykseen, Muina esimerkkeinä mainittakoon Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen asiakkuus sekä työterveyshuoltosopimus. ARKE:lle muodostetaan laskelmassa osuus myös muiden osastojen toimintojen kustannuksista riippumatta siitä, käyttääkö ARKE kaikkia näitä toimintoja vai ei, Kustannusvastaavuuslaskelmassa on myös eräitä muita epätarkkuuksia, esim. koulutuskulut on huomioitu kahteen keilaan, kun ARKE maksaa henkilöstön koululukset suoraan yksikölle tuloutetuista yleiskustannuksista, mutta silti ne vyörytetään myös yhteiskustannusosuuteen. Näin ollen yleiskustannuserä antaa jossain määrin virheellisen kuvan ARKE:n tilaustutkimustoirninnan todellisista kustannuksista. Tilanne tulee korjaantumaan vuoden 2015 alusta, kun valtiolla on tarkoitus ottaa käyttöön uusi Hallinnon tilahallinta- eli HTH-kustannusvastaavuuslaskentajårjestelmä. Järjestelmän kautta on mahdollista laskea työpistekohtainen kululaskelma, jonka perusteella yleiskustannukset on helpompi laskea. Samassa yhteydessä on tarkoituksenmukaista selvittää yleiskustannuserän riittävyys ja todenmukaisuus myös muilta osin suhteessä nykytilanteeseen. Kokonaisarvio on strategisestija organisatorisestijärkevintä sijoittaa ajallisesti samaan yhteyteen HTH-järjestelmän käyttöönoton kanssa, kun kaikki uusimmat tiedot ovat käytettävissä ja tieto on valtiolla vertailukelpoista. Myös vuoden 2015 alusta voimaan tulevan uuden maksuperusteasetuksen johdosta yleiskustannuserån päivittäminen on syytä sijoittaa ensi vuoden alkuun. Lisäksi koko valtionhallinnon yhteinen talous- ja henkilöstöhallinnon Kieku-portaali otetaan käyttöön Museovirastossa huhtikuussa ARKE:n kustannukset yksikkö- ja hanketasolla Toinen puolikas yleiskustannuserästä tuloutetaan asianomaiseen Arkeologiset kenttäpalvelut -yksikköön. Tästä kustannetaan tilaustutkimustoiminnassa tarvittavat välineet, varusteet, ohjelmistot ja koulutus, Myös kenttäkoordinaattorin palkka kustannetaan kokonaisuudessaan yleiskuluista sekä projektitutkijoiden palkka siltä osin, kuin he esimerkiksi laativat tarjouksia. Yksikkötasolla kustannusvastaavuus lasketaan erikseen hankkeittain. Kustannusten seuranta tapahtuu Raindance-järjestelmällå. Jokaisella ulkopuolisella rahoituksella toteutettavalla työhankkeella on järjestelmässä oma koodi, jolla seurataan kyseisen hankkeen kustannuksia. Yleiskustannusprosentille on Raindancejärjestelmässä asetettu omat koodinsa ( ja ). Palkat kohdennetaan seuraavasti: Kunkin henkilön palkka tulee kokonaisuudessaan joko loimintamenoista tai ulkopuolisesta rahoituksesta. Ulkopuolisella rahoituksella työskentelevien palkat merkitään ensin kaikki yleiskulukoodille , jonka jälkeen ne siirretään muistioilla ao, hankekoodille todellista työaikaa vastaavasti, jolloin työaika saadaan merkittyä suoraan oikealle hankkeelle, (Liite 12.) Hanketasolla kustannusvastaavuus on hyvä, Mahdollisestijoissakin yksittäisissä hankkeissa vuosittain eivät tulot kata kuluja, mihin palataan lausunnon kohdassa2,4,

10 10(16) Kaluston osalta ARKE:n käytössä on myös Museovirastossa vanhastaan ollutta kenttätyövälineistöä. Tämä käsittåä ämpäreitä, pistolapioita, kaivauslastoja, rullamittoja, vaaituskojeita, kameroita ja GPS-laitteita. Näistä huomattava gsa on aikanaan hankittu ulkopuolisella projektirahoituksella, joten verovaroin kustannettuja välineitä ARKE:lla on käsityksemme mukaan vaatimattomassa määrin. Kuten edellä on kerrottu, ARKE käsittää myös budjettivaroin toimivan koekaivausryhmän sekä meriarkeologista toimintaa, joten vålineistöä ei käytetä pelkästään kilpailunalaiseen toimi ntaan. 2,2,3, Yhteenveto Edellå esitetyn perusteella toteamme, että valtion varoja ei käytetä ARKE:n tilaustutkimustoimintaan, 0n kuitenkin selvää, ettå tilinpäätöksen yhteiskustannusosuutta koskevaa kustannusvastaavuuslaskelmaa on syytä päivittää ja täsmentäå, jotta yleiskustannuserä saadaan paremmin vastaamaan nykytilannetta ja jotta toiminnan läpinäkyvyyttä ja avoimuutta voidaan lisätä, Kaiken kaikkiaan kustannusvastaavuuden laskentaperusteet tullaan käymäån läpi ensi vuodenvaihteeseen mennessä ja saatetaan vastaamaan paremmin todellisuutta esim. jyvittämäl I ä yleisku stan n u ksia tarkem min per kustan n use rä, 2.3. Arvonlisävero Kuten Mikroliitti Oy on kantelussaan todennut, ARKE:n tilaustutkimuksista ei peritä arvonlisäveroa, Tämä johtuu em. rnaksuperusteasetuksen ( ) mukaisesta määrittelystä julkisoikeudelliseksi suoritteeksi. Nykyinen asetus on voimassa vuoden 2014 loppuun ja se uudistetaan 1, lukien, jolloin myös voimassa oleva 3 $ avataan uudelleentarkasteluun yhteistyössä Opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa. Samalla arvioidaan muutoksen muita vaikutuksia, esimerkiksi toiminnan läpinäkyvyyden kannalta, Museovirasto on jo aiemmin tiedottanut ministeriötä tilanteesta. Kuten edellä on esitetty, ensi vuodenvaihde on myös organisatorisesti hyvä ajankohta arvioida asiaa, kun HTH-järjestelmä saadaan käyttöön. Kantelija on tuonut esille tilanteita, joissa hän on hävinnyt tarjouskilpailun alv:n johdosta. Kantelun liitteessä 4 (Björkskärin tarjous) tuodaan esille tapaus, jossa ARKE on voittanut tarjouskilpailun, "koska valtio ei peri alvia". Museoviraston kokemuksen mukaan on poikkeuksellista, että tarjoukset vertaillaan arvonlisäverollisina, Muinaismuistolain mukaan vain yleisten työhankkeiden, kaavoituksen ja suurehkojen yksityisten työhankkeiden toteuttajat ovat velvolliset kustantamaan itse lain edellyttämät arkeologiset selvitykset ja muut toimenpiteet. Näin ollen tilaajat ovat siis joko julkisista hankinnoista annettua lakia noudattavia hankintayksiköitä tai sellaisia yksityisiä toimijoita, iotka voivat vähentää arvonlisäveron toiminnassaan. Hankintalain mukaisissa hankinnoissa h i n nat vertail laan I ähes poikkeu ksetta a rvon lisäverottomina. 2.4, Museoviraston Arkeolooisten kenttäpalvelujen yoilgua tappiot Kantelussa on pyydetty Valtiontalouden tarkastusvirastoa selvittämään, kuinka ARKE:n mahdolliset voitot käytetään ja toisaalta tappiot katetaan, Kuten yllä on jo esitetty, ARKE:n toiminnan kustannusvastaavuutta seurataan tarkasti. Jokaisella työhankkeella on gma projektikoodi, jolla seurataan juuri kyseisen hankkeen kustannuksia. (Liitteet 10 a-d, esimerkkejä projektiotteista). Jokaisen työhankkeen projektikoodin perusteella muodostetaan toiminnan varsinainen kirjanpidollinen seuranta, Prolektikohtainen seuranta on ehdottoman tärkeää ARKE:n loiminnan kannalta, sillå maksuperusteasetuksen mukaan toimintaan on sovellettu ornakustannehintaista hinnoitteluperustetta.

11 11(16) lnallaan Museoviraston yhteiskustannuksista, ARKE;n toimintaa yksikkötasolla tarkasteltaessa ilmenee, että vain murto-osa ARKE:n hankkeista on ollut alijäämäisiä. Tällaisia hankkeita on ollut nykyisen organisaation aikana vuodesta 2011 lähtien yhteensä muutamia. Hankkeita yhteensä on vuositlain muutamia kymmeniä (n ), esimerkiksi vuonna 2013 oli 50 hanketta. Alijäämåiset hankkeet ovat johtuneet pääasiassa siitä, että työmäärän arvioinnin pohjana käytetty esitutkimus tai selvitys on antanut virheellisen kuvan hankkeen laajuudesta, minkä johdosta työmäärä on arvioilu virheellisesti. Tämä on yleinen arkeologisia kaivaustutkimuksia koskeva riski. Etukäteisarvioinnin onnistuminen riippuu lähtotiedoista ja tekijän kokeneisuudesta. Maaperää kaivettaessa voi eteen tulla yllätyksiä, joita ei voi ennakoida, ja tämä seikka voijohtaa lisätilaustarpeeseen. 0n itse asiassa vaikeaa vetää rajaa, milloin yllätys johtuu tarjoajan virhearviosta ja milloin arkeologian luonteesta, jolle ei mahda mitään. ARKE kattaa budjetinylitykset, joissa ei ole kyse lisätilaustarpeesta, kohdassa selostetusta yleiskustannusten yksikköön tuloutettavasta osasta. ARKE:n henkilöstöstä viiden palkka maksetaan Museoviraston toimintamenoista, joten heidän taloudellinen riskinsä riippuu valtion budjetista. Seitsemän vakituisen tilaustutkimusprojekteja toteuttavan työntekijän palkka maksetaan hankkeista saaduilla tuloilla. Heidät voidaan työsopimuslain mukaan lomauttaa tai irtisanoa, jos töitå ei ole riittävästi, Muilta osin käytetään määräaikaista työvoimaa. Mahdollisten luottotappioiden käsittely poikkeaa yksityisen yrityksen toiminnasta siten, että kirjanpito on kalenterivuosikohtaista. Yritystoiminnassa riskien vastapainona on voiton mahdollisuus, joka ARKE:n tapauksessa puutluu, Voittoja ei nykytilanteessa muodostu valtion maksuperusteasetuksen johdosta. Jos kustannukset alittavat kustannusarvion, ylijäävää osaa ei laskuteta. Tarjoukset pyritään lähtökohtaisesti laskemaan mahdollisimman tarkasti siten, ettei niistä jää palautettavaa, Laskutus tapahtuu yleensä vaiheittain ja tasaus tapahtuu viimeisessä laskutuserässä, Jos hankkeen laajuus on arvioitu suuremmaksi kuin se on ja hankkeen viimeinen laskutuserä on jo lähetetty, palauttaa ARKE käyttåmättä jääneen osuuden rajoittajalle hankkeen päätyttyä. 2.5, ARKE : n to im i nn an ngrkki n ointi ja lausu ntotietoierlhävttäminen Mikroliitin kantelussa on viitattu yli-intendentin allekirjoittamiin tarjouksiin ja markkinointikirjeisiin. Viitattu ARKE:n markkinointikirje on laadittu vuosina 2Af-2012 pääasiassa ulkopuolisella rahoituksella työskentelevien yhteistyönä ja kirjeen ulkoasun suunnittelu on kustannettu maksullisen toiminnan yleiskuluista. Dokumenttia on toimitettu tarjousten liitteenä yksikön esittelynå, ia lisäksi talvella 2014 kirjettä låhetettiin massapostituksena luulivoima- ja muille energiayhtiöille, kuntien ja kaupunkien maankäytöstä vastaaville henkilöille ja suunnittelutoimistoille. Niiden tarkoitus on tehdä ARKE:n olemassaolo ja palvelut tunnetuiksi, ei myydä jotain tiettyä työtä tietylle asiakkaalle. Markkinointikirjettä ei ole myöskään kohdennettu tietylle asiakasryhmälle tai taholle, joilla tarve töihin olisi etukäteen tiedossa. Yli-intendentti ei ole hoitanut kirjeen postitusta, vaan ulkopuolisen rahoituksen tutkijat ovat vastanneet asiasta. Yli-intendentin yhteystiedot ovat kirjeesså palvelusta vastaavan henkilön ominaisuudessa johtuen Museoviraston tyojärjestyksessä esitetystå yksikön toiminnasta vastaavan roolista, eli yli-intendentin rooli asiassa on hallinnollinen. Katsomme, että ARKE:n tilaustutkimustoiminnan markkinoinnissa ei ole toimittu vastoin sopimatonta menettelyä elinkeinotoiminnassa koskevaa lainsäädäntöå,

12 12(16) Kantelija on myös esittänyt våitteitå siitå, että ARKE hyodyntäisi Museoverkkoa markkinoissaan. Kantelija katsoo, että ARKE saisi tåtä kautta tiedon potentiaalisista asiakkaista aiemmin kuin yksityiset yrittäjät, Kantelija myös valittaa siitä, ettei Museovirasto säännönmukaisestijulkista lausuntojaan. Museoverkon sijasta Museoviraston Kulttuuriympäristön suojelu -osaston antamat lausunnot ovat nykyisin SALAMA-asianhallintajärjestelmässä. Museoviraston lausunnoista saa tiedon ottamalla yhteyttä Arkisto- ja tietopalveluihin. Aineistotilauksen voi tehdä viraston verkkosivuilla. ARKE ei käytä SALAMAA potentiaalisten asiakkaiden hakemiseen, Edellä tässä lausunnossa 0n käynyt ilmi, että ARKE ei ole tarjouspyynnön saajana läheskään kaikissa tarjouskilpailuissa eikä myöskåän kerää valtaosaa suorisla tilauksista, mikä osoittaa, että lausuntotietokantaa ei käytetä väärin. Museovirasto pyrkii mahdollisimman hyvin saattamaan kenttätutkimuksissa hyodyllistå tietoa ilmaiseksija helpos1 kaikkien saataville, ARKE:n hankekohtaiset tutkimusraportit ovat ladaltavissa suoraan yksikön verkkosivuilta. Lisåksi viraston ylläpitämåltä kulttuuriymparisto.nba,fi -sivustolta löytyy sekä muinaisjäännösten hankerekisteri että kulltuuriympåristön tutkimusraportit -sovellus, joissa on jaossa kaikki sähköinen lutkimusraporttiaineisto. Jos jotain uutta sähköistä maleriaalia tallennetaan näihin sovelluksiin, se on samalla käytettävissä myös ulkoisessa verkossa. Paperilla oleva arkistoaineisto on tällä hetkellä tilattava tutkittavaksi siitä riippumatta, onko tutkija Museovirastosta vai ulkopuolinen henkilö. Toinen esimerkki kaikille avoimesta ilmaisesta aineistosta on kulttuuriympäristön paikkatietokanta osoitteessa Apulaisoikeuskanslerin viimeisirnmån ratkaisun ohjeen mukaan Museovirasto pyrkiijatkossa entisestään lisäämään toiminnan avoimuutta ja asiakirjojen saatavuutta. Viranomaisen on kuitenkin toiminnassaan huomioitava myös julkisuuslainsäädäntö. Lausunnot saattavat sisåltää julkisuuslain 24 $:n mukaista salassa pidettävää tietoa, minkå takia lausuntoja ei voi automaattisestijulkaista lntemetissä. Lisäksi ratkaistavana on teknisiä ja resurssikysymyksiä. Museovirasto on sidottu opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla valitun asiakirjahallinnon järjestelmän (SALAMA) käyttämiseen eikå virastolla ole mahdollisuutta edetä järjestelmån kehittämisessä muusta hallinnonalasta riippumatta. Parhaillaan selvitetään eri toteutusvaihtoehtoja julkisuuden ja avoimuuden lisäämiseksi, M useoviranomaisen suositu kset tutki mu ksen tekiiäksi Kantelussa on otettu esille, että Museoviraston tai maakuntamuseon edustaja olisi kahdessa tapauksessa kaavoitushankkeen viranomaisneuvottelussa suositellut edustamaansa tahoa tutkimuksen tekijäksi (kantelun liitteet 5 ja 6). Keväällä 2012vireille tulleiden kantelujen yhteydessä ilmeni, että jotkut viranomaistyötä tekevät lausunnonantajat olivat kehottaneet töiden tilaajien käåntymåän Museoviraston Arkeologiset kenttäpalvelut -yksikön puoleen. Tämä johtui siitä, että tilaajat tiedustelevat Museoviraston viranomaislausuntoja esitteleviltä intendenteiltä usein arvioita siitä, kauanko tarvittavat tutkimukset kestävät, milloin ne voidaan tehdä ja missä hintaluokassa ne liikkuvat. lntendenttien on hankala tåtä luotettavasti arvioida itse työtä suorittavien tahojen puolesta. Tilaajille taas tarve tutkimuksen teettämiselle voi olla kertaluonteinen eikä heillä ole useinkaan tietoa tutkimuksen kulusta. llmenneiden tapausten johdosta Museovirastosta on keväällä 2012 nimenomaisesti ohjeistettu virkamiehet siihen, että neuvoja antavaksi tahoksi tulee lausunnossa ilmoittaa lausunnon esittelijä, Kaikille virkamiehille on korostettu, että tilaajat voi tarvittaessa ohjata Museoviraston verkkosivuille, josta on kesäkuun 2012 alusta alkaen ollut

13 13(1 6) löydettävissä lista arkeologisia kenttåpalveluja tarjoavista toirnijoista, Tämä helpottaa neuvontaa.;a toimijoiden esillepääsyå, koska alan toimijat ovat pieniä eivåtkå yleensä suurelle yleisölle tuttuja. Museovirasto on Kilpailuviraslon neuvon mukaisesti tuonul verkkosivulla esiin, että ei voida taata kaikkien loimijoiden olevan listalla, mutta sitå päivitetään tarvittaessa, Myöskäån Museovirasto ei luonnollisesti voi ottaa vastuuta listalle ilmoittautuneiden toimijoiden toiminnan laillisuudesta, laadukkuudesta yms. seikoista. Kokemuksen perusteella ratkaisu on ainakin Museoviraston viranomaistoiminnan näkökulmasta helpottanut ja selkeyttänyt työtä, Kenttåpalvelujen tarjoajat ovat rnyös ilmoittaneet vilkkaasti tietojaan listalle, Verkkosivu 0n luettavissa osoitteessa htto://www,nba,fi/filkulttuurivmparisto/arkeologinen- kulttuuriperinto/arkeologisten kenttatoiden tilaarninen Kantelussa liitteenä 5 esitetty Hämeenlinnan kaupungin maankäyton suunnittelupalaverin pöytåkirja on valitelava esimerkki siitå, ettei käytäntöä ole vielä koko laajuudessaan saatu vietyä läpi. Kyseesså on kuitenkin yksittäinen poikkeustilanne, joka on syntynyt, kun on etsitty kokemusta nimenomaan tietystä tarkalleen määritetystä osaamisesta, eli muinaispeltojen tunnistamisesta, Kulen edellä on esitetty, kåytäntöä ohjataan vahvasti toiseen suuntaan, ja tässäkin tapauksessa keskustelussa on varmasti tuotu esille, eflä potentiaalisia tekijöitä on useita, vaikkei asiaa pöytäkirjaan ole kirjattu, Kyseistä hanketta ei ole tilattu suoraan ARKE:lta, eikä ARKE ole saanut siitå tarjouspyyntöä pöytäkirlan mukaisen neuvottelun jälkeen. Kantelun liitteen 6 mukaisessa Ruoveden rantaosayleiskaavaa koskevassa asiassa 0n Ramboll Oy:n edustajan mukaan Pirkanmaan maakuntamuseossa sama henkilö toiminut sekä kilpailijana että hankkeen hyväksyjänä, Olemme tiedustelleet Pirkanmaan maakuntamuseolta, pilåäkö tämä paikkansa, ja maakuntamuseon mukaan viranomaislausunnon laatinut tutkija Vadim Adel ei ole rnissäån vaiheessa osallistunut muuhun kuin kaava-asian viranomaisena toimimiseen. Viranomaistoiminnan ja maksullisten palvelujen eriyttämisen tärkeys on Pirkanmaan maakuntamuseollekin selvä asia. Viimeisin kilpailuviranomaisessa vireillä ollut kanteluasia on koskenut myös Pirkanmaan maakuntamuseota (ks, liite 6), Museoasetuksen nojalla delegoitujen viranomaistehtävien osalta Museoviraston viranomaistoiminnan ohjaus koskee myös maakuntamuseoita, Maksullisen palvelutoiminnan osalta maakuntamuseot ovat itsenäisiä kunnallisia toimijoita, joita koskee tältä osin mm, eri lainsäådänto kuin valtion viranomaista. 2"7, Voidaanko Museoviraston Arkeolooisten kenttäoalvelujen liiketoiminta ia viranomaistyö luotettavasti erottaa toisistaan Kantelija on ottanut esille, että Museovirasto arvioi itse omien töidensä sekä myös kilpailijoidensa töiden laadun ja määrän riittävyyden sekä yleisellå tasolla esittänyt kysymyksen, voidaanko Museoviraston kenttäpalveluyksikön liiketoiminta ja viranomaistyö luotettavasti erottaa toisistaan ja voiko Museovirasto toimia kansainvälisen kaavakonsulttifirman alikonsulttina kaupallisessa työssä, josta Museovirasto antaa viranomaislausuntoja ja jota työtå Museovirasto omalta osaltaan valvoo ja säätelee,-museovirastolle ei ole täysin selvää, mitä kantelija on alikonsultointikysymyksellään tarkoittanut, mutta jos sillä tarkoitetaan ARKE:n mahdollisia kumppanuusyhteistyömuotoja pääkonsulttien kanssa, tällaisia ei ARKE:lla ole, Kantelijan esittämien kysymysten osalta Museovirasto viittaa ensinnäkin lausunnon johdannossa esitettyyn. Kysymys on loppujen lopuksi siitä, voidaanko ja millaisessa muodossa viranomaistoimintaa ja maksullisia arkeolog isia kenttäp alvel uja p itää s amassa org an isaatiossa. Johdannossa on kuvattu, mistä syystä ja mihin selvityksiin perustuen rakenteet ovat nykyisenlaiset, Museoviraston näkemyksen mukaan saatuja ja kohdassa 1.3. lueteltuja suosituksia ja ohjeita toimintojen

14 14(1 6) järjestämisestä on noudatettu niin pitkälle kuin se on mahdollista ja järkevåä nykyisesså lainsäädäntö- ja toimintaympäristössä. Ongelmia on ollut toimeenpanossa eli Museoviraston organisaatiomuutokseen liittyen lausuntotoiminnan ohjeistamisessa, mutta viraston johto on ryhtynyt menettelyä parantaviin toimiin saatuaan ongelmista tietoa kantelun johdosta kevåällä Kehittåmistyötå jatketaan edelleen. Kansainvälisesti mahdollisuudet kilpailla arkeologisessa tilaustutkimustoiminnassa ja toiminnan harjoittamisen vaatimukset vaihtelevat paljon jopa EU:n sisäisesti, Mainittakoon, että Ruotsissa on äskettäin päätetty siirtää Riksantikvarieämbetetin maksullinen arkeologinen kenttätutkimustoiminta Statens historiska museer -nimisen viranomaisen alaiseksi sen jälkeen, kun toimintoa on aikaisemmin esitetty yhtiöitettåvåksi useaan otteeseen 199O-luvulta lähtien. Siinettävä toiminto (den arkeologiska uppdragsverksamheten) on yli sadan työntekijän ja viiden toimipaikan suuruinen, Suomessa vastaava muutos ei kuitenkaan eriyttäisi toimintoja nykyisestä, koska Suomen kansallismuseo 0n osa Museovirastoa. Lisäksi Suomessa valtion kenttäpalvelutoiminta on huomattavasti pienimuotoisempaa. Suomessa muinaismuistolaissa (295/1963) säädetty kiinteiden muinaisjäännösten rauhoitus 0n se perusta, jonka johdosta arkeologiselle tutkimustoiminnalle on maankäyttöhankkeista johtuvaa kysyntää, Jo 5O-vuotiaaseen lakiin kohdistuu nykyisellään monenlaisia uudistuspaineita ja -tarpeita, Voimassa olevien muinaismuistolain säännösten mukaan valtiolla on paljon vastuuta arkeologisesta tutkimustoiminnasta: Maankäyttöhankkeissa ensin on ratkaistava, koskeeko hanke kiinteää muinaisjäännöstä, ja jos koskee, poiketaanko kiinteän muinaisjäännöksen rauhoituksesta ja millå ehdoin (11 $ ja 13 $), Jos rauhoituksesta poikkeamisen ehtona ovat arkeologiset tutkimukset, niiden tasoa valvotaan tutkimuslupamenettelyllä (10 S). Valtion on varmistettava, että 15 $:ssä tarkoitetut toimenpiteet saadaan suoritettua kiireellisesti (23 $). Lisäksi valtio vastaa tutkimusluvan saaneessa loiminnassa johtuvista vahingoista (10 $ 3 mom.) sekä ylipäätäån tutkimuskustannuksista pienissä yksityisissä hankkeissa täysin ja muissa hankkeissakin mahdollisesti osittain (15 S).Vaikka lainsäätäjä ei olekaan asiaa selkeästi ilmaissut, sääntelykokonaisuudesta on pääteltävissä, että lainsäätäjä ei 1960-luvun alun oloissa ole ennakoinut tilannetta, jossa arkeologista tutkimustoimintaa toteuttaisivat osittain tai kokonaan muut kuin viranomaiset. Museoviraston kulttuuriympäristön suojelu osasto käy låpi kaikki kaivaus- ja inventointiraportit ja tarvittaessa pyytää täydennyksiä, tarkennuksia ja lisätietoja kenttätutkimuksen suorittajalta. Tämä koskee kaikkia kenttätutkimusten suorittajia. Museoviraslon tulee arvioida tutkimusten riittävyyttä muinaismuistolain perusteella ja myös muun lainsäädännön perusteella. Esimerkiksi kaavoitushankkeissa kysymys on siitä, ovatko kaavoituksen perusteena olevat selvitykset maankäyttö- ja rakennuslain I $:n mukaisesti riittävåt, Arviointikriteerit ovat avoimesti tiedossa etukäteen. Suomen arkeologisten kenttätoiden laatuohjeiden tarkoitus on nimenomaan varmistaa, että thttp://www,nba,fi/fi/kulttuurivmparistolarkeol0gi!g_n-p,eri!'rto/laaluohieet) riittävyyttä arvioidaan ja että kaikkien kaikki toimijat ovat etukåteen tietoisia siitä, millä kriteereillä tutkimusten suorittamia tutkimuksia arvioidaan samojen kriteerien mukaan, Lisäksi tutkimuslupamenettelyä kehitetään voimakkaasti viranomaistoiminnan roolin entistä paremmaksi kirkastamiseksija yhdenmukaistamiseksi, Tarkoitus on pystyä jatkossa myös tuottamaan yksilöityä seurantatietoa siitä, miten hyvin viranomaisohjeita ja lupaprosessiin liittyviä vaatimuksia noudatetaan alalla, mm. ohjeistuksen kehittämistä varten. Maankäyttöhankkeista johtuvien arkeologisten tutkimusten osalta lainsäädännön selkeyttämistarpeita on erityisesti sen suhteen, mikä on valtion vastuu kenttätutkimuspalveluiden saatavilla olosta, toteuttamisesta ja kustannuksista. Toiseksi on ehdoltoman tärkeää arvioida uudelleen, miltä osin kenttätoiminnassa 0n kyse julkisen vallan käyttåmisestä, jota ei pidä ulkoistaa. Viimeksi mainittu riippuu paljon kohteiden suojelun mekanismista,

15 15(16) Kaiken kaikkiaan arkeologisen tilaustulkimustoiminnan tarve ja siten markkinat riippuvat siitä, millaisia arkeologisen kulttuuriperinnön suojeluratkaisuja lainsäädånnössä tehdään: Mitkä kohteet suojellaan, tapahtuuko suojelu nykyisin tavoin automaattisella rauhoituksella vai muilla keinoin, millaiset toimivallan rajat asetetaan lupaviranomaisille jne. Suomi on sitoutunut noudattamaan Eurooppalaista tarkistettua yleissopimusta arkeologisen perinnön suojelusta (SopS 26/1995), joka velvoittaa sopimusvaltiot takaamaan riittävät arkeologiset tu tkim u kset maan käyttö hankkeide n yh teydessä. Museoviraston mielestä tässä tilanteessa viraston kenttätutkimustoimintaa ei olisijärkevää purkaa ja jättää arkeologisia kenttåtutkimuksia yksityisen sektorin varaan, vaan ensin tulisi lainsäädännön tasolla päivittåä kannanotot asiaan vaikuttaviin kysymyksiin, 3. Yhteenveto Kuten lausunnossa on esitetty, kantelun kohteena olevaa asiaa on käsitelty useasti eri viranomaisten toimesta. Lisäksi ala on muuttunut viime vuosina merkittävästikin ja se tulee myös oletettavasti muuttumaan lähivuosina erityisesti jos muinaismuistolainsäädäntö uudistetaan, Museovirasto on kehittånyt toimintaansa monin tavoin 2000-luvulla saadut suositukset ja ohjeet huomioon ottaen, Kehittämistyö jatkuu edelleenkin. Vielä vuoden 2014 aikana tullaan selvittämään yleiskustannuserdn päivittåmistå nykytilannetta vastaavalle tasolle sekä harkitsemaan muita keinoja avoimuuden ja läpinäkyvyyden lisäämiseksi sekä kilpailuneutraliteetin takaamiseksi. Pian tulevia muutoksia ovat myös maksuperusteasetuksen uudistaminen sekä HTH-järjestelmän ja Kieku-portaalin käyttöönotto. Kantelun kohteena olevan arkeologisen kenttäpalvelutoiminnan järjestäminen on olennaisesti sidoksissa hyvin iäkkääseen muinaismuistolakiin. Museoviraston käsityksen mukaan lain uudistaminen tullaan käynnistämään syksyllä 2014, Museovirasto ottaa toiminnassaan huomioon Valtiontalouden tarkastusviraston näkemykset. Pääjohtaja M/Juhani Kostet Lakimies /r'...'.,'-,w t/ Matleena Haapala

16 16(16) Liitteet: 1. Muinaismuistolain 15 $:n mukaisten pelastuskaivausten toteuttamista selvittävän työryhmän raportti , 2, Kilpailuviraston lausunto , 786/ Kilpailuviraston lausunto 27,9,20AT,31AWlA7. 4. Museovirastosta Suomen kulttuuriperintokeskus, Museoviraslo-selvityksen seurantaryhmän raporttija kehittämisehdotukset. Opetusministeriön tyoryhmämuistioita ja selvityksiä 2008: Museoviraston Arkeologiset kenttäpalvelut -työryhmån raportti 15.12, Länsi- ja Sisä-suomen aluehallintoviraston kirje 14,2,2013, LSSAVI/1813/ /2011, LSSAV]/I 51 1 / Apu laisoikeuskanslerin päät ös 22,4,20 1 4, 0KV/ , 8. Sipoon kunnan hankinlapäätös 9. Rovaniemi Paavalniemi ja Vantlauskoski, tarjouksen kustannuslaskelma 10. Kaksi esimerkkiä kustannuslaskelmista ja projektiseurannasta: tvijärvija Oripää (10a - 10d) 1't. Museoviraston tilinpäätökseen sisältyvän kustannusvaslaavuuslaskelma muinaismuistolain 1 5 $:n suoritteista maksuperustelain mukaisista 12. Muinaismulstolain 13 $:n ja 15 $:n sekä muiden tilaustutkimusten kirjanpitoohje {1,1.2014)