Valtiovarainministeriölle MAKROVALVONTATYÖRYHMÄN LOPPURAPORTTI. 1. Yleisiä näkökohtia

Transkriptio

1 Lausunto 1 (11) Valtiovarainministeriölle MAKROVALVONTATYÖRYHMÄN LOPPURAPORTTI 1. Yleisiä näkökohtia Finanssialan Keskusliitto (FK) oli kuultavana työryhmän väliraporttia koskevassa kuulemistilaisuudessa ja viittaa ensinnäkin tuossa tilaisuudessa ja kirjallisessa lausunnossa esittämiinsä näkökohtiin. Yleisenä kommenttinaan FK toteaa, että kokemukset makrovakausvälineiden käytöstä eri maissa ovat toistaiseksi vähäisiä ja kansainvälinen yhteistyö on vasta alkuvaiheessa. Tämä puoltaa varovaisuutta kansallisten välineiden suunnittelussa ja käyttöön otossa. FK yhtyy työryhmän näkemykseen, jonka mukaan nykytilanteessa on perusteltua suhtautua maltillisesti kansallisessa harkinnassa olevien lisävaatimusten asettamiseen. On myös otettava huomioon, että uusi EU:n luottolaitosasetus ja direktiivi (CRR/CRD IV) antavat useita makrovakausvälineitä jäsenvaltioiden käyttöön. Näistä esimerkiksi asetuksen 443a artiklan välineet on raportissa kuvattu vain lyhyesti. FK:n näkemyksen mukaan ensimmäisessä vaiheessa (ennen kansallisista välineistä päättämistä) olisikin arvioitava huolellisesti, missä määrin EU:n luottolaitosasetuksen ja direktiivin välineet riittävät makrovakauspolitiikalle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Makrovakauspolitiikan kansallista sisältöä ja välineistöä valittaessa on tärkeää huolehtia siitä, että välineiden käyttöön liittyvät kielteiset vaikutukset jäisivät mahdollisimman pieniksi. Erityisen huolissaan FK on työryhmän ehdottaman sitovan enimmäisluototussuhteen mahdollisista vaikutuksista. 2. Kommentit työryhmän ehdotuksiin 2.1 Vastasykliset pääomapuskurit Työryhmän ehdotuksen mukaan vastasyklisten pääomapuskurien (muuttuvan lisäpääomavaatimuksen) määräämisen ensisijaisena perusteena on luottokannan ja bruttokansantuotteen välisen suhteen poikkeama tämän pitkäaikaisesta kehityksestä. Määräämisen perusteeksi voitaisiin kuitenkin ottaa yksi tai useampi muu tunnusluku, joka perustuu luottolaitostoimialan kehityksen ja kansantalouden tai sen jonkin osan kehityksen väliseen suhteeseen. FK pitää työryhmän näkemystä lähtökohtaisesti perusteltuna, sillä yhteen tunnuslukuun perustuvan mittarin voidaan todeta soveltuvan historiallisen aineiston valossa huonosti mm. Suomen olosuhteisiin. Tunnusluvun mekaaninen soveltaminen voisi helposti johtaa siihen, että pääomavaatimus olisi suurimmillaan silloin, kun talous on syvässä taantumassa ja BKT supistuu nopeasti. FK kuitenkin toteaa, että arvioinnissa käytettävät muut mittarit tulisivat

2 Lausunto 2 (11) olla yleisen oikeusvarmuuden ja ennakoitavuuden näkökulmasta valvottavien tiedossa mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Tämä on tärkeää, jotta valvottavat voivat ottaa huomioon muuttuvan lisäpääomapuskurin muutokset hyvissä ajoin ja valmistautua lisäpääomapuskurin kasvattamiseen omassa pääoman suunnitteluprosessissaan. FK toteaa, että muuttuvan lisäpääomapuskurin määrittämiseen käytettävien mittarien vaihtoehdoista ja niiden ennustekyvystä tulisi myös saada tutkimus- tai muuta empiiristä tietoa. 2.2 Yleisten vakavaraisuusvaatimusten korottaminen FK kannattaa työryhmän ehdotusta, jonka mukaan lisäpääomavaatimukset saatettaisiin Suomessa voimaan direktiivin vähimmäisvaatimusten mukaisesti. FK:n näkemyksen mukaan Suomessa ei ole markkinoiden vakauden ja koon perusteella nähtävissä erityisiä perusteita vähimmäistasoa korkeammille vaatimuksille. Lisäksi on otettava huomioon, että korkeammat pääomavaatimukset rajoittaisivat pankkien luotonantokykyä ja siten niiden mahdollisuuksia rahoittaa talouskasvua. Erityisesti vastasyklisen pääomapuskurin enimmäistason määrittely 2,5 %:n tasolle lisää oikeusvarmuutta ja parantaa luottolaitosten mahdollisuutta suunnitella pitkäjänteisesti liiketoimintaansa. FK toteaa, että käytännössä lisäpääomapuskurit tulevat muodostumaan omien varojen minimivaateiksi, joiden yläpuolelle luottolaitosten pääomapuskurien sisäiset tavoitetasot asetetaan. Tämä johtuu ennen kaikkea siitä, että lisäpääomituksen hankkiminen markkinoilta 12 kuukauden aikarajan puitteissa voi olla käytännössä hyvin hankalaa, koska kaikki luottolaitokset joutuvat samanaikaisesti vahvistamaan pääomiaan. FK pitää myös tärkeänä, että lisäpääomapuskureita sovellettaisiin ainoastaan ryhmätasolla. FK pitää myös tärkeänä, että Suomessa lisäpääomavaatimukset saatetaan voimaan porrastetusti direktiivin mahdollistamien siirtymäaikojen mukaisesti. Tämä parantaa luottolaitosten mahdollisuuksia valmistautua uudistuksen edellyttämiin muutoksiin. FK yhtyy työryhmän näkemykseen, että Suomessa ei ole tarvetta ns. järjestelmäriskipuskurin käyttöön ottoon. Edellä mainittujen kansallisten näkökohtien lisäksi tätä puoltaa myös se, että kansainvälinen säännösvalmistelu mm. systeemiriskin kannalta merkittävien toimijoiden osalta on vielä kesken. Tämän vuoksi sääntelyä jouduttaisiin joka tapauksessa muuttamaan lähitulevaisuudessa, mikä lisäisi valvottavien kustannuksia ja oikeudellista epävarmuutta. Työryhmän loppuraportin mukaan jatkovalmistelussa on kuitenkin tarpeen arvioida vielä mahdollisuutta ottaa käyttöön direktiivin mukainen järjestelmäriskipuskurivaatimus. FK pitää tärkeänä, että ennen tällaista päätöstä selvitetään perusteellisesti lisäpääomapuskurin vaikutukset pankkien luotonantokykyyn ja laajemmin talouteen ottamalla myös huomioon muut vireillä olevat sääntelyhankkeet. Loppuraportin kappaleessa 3.5 kuvataan direktiiviin tulossa olevaa harkinnanvaraisten pääomapuskureiden asettamisoikeutta sillä perusteella, että yhdessä luottolaitoksessa tehdyn valvonta-arvion perusteella voidaan nk. Pilari II-pääomavaatimus ulottaa koskemaan myös muita luottolaitoksia siltä osin kuin niillä on vastaavia riskieriä. FK toteaa, että muissa pankeissa tehtyjä havaintoja ei mekaanisesti voida asettaa toisen pankin pääomavaatimuksiksi. Riskienhallinta, riskien ilmentyminen ja riskien kantokyky eri pankeissa poikkeavat toisistaan. Siten Finanssivalvonnan tulee tämän tyyppisen lisäpääomatarvevaatimuksen yhteydessä varmistua etukäteen erityisin

3 Lausunto 3 (11) tarkastustoimenpitein, että kyseisten erien riskipitoisuus tai muut seikat heijastavat riskin lisääntymistä myös muussa valvottavassa. Toiminnan ennakoitavuuden ja oikeusturvan näkökulmasta on myös tarpeen määritellä etukäteen ne arviointiperusteet, joiden perusteella harkinnanvaraisten lisäpääomavaatimusten asettaminen tulee kyseeseen. FK kannattaa työryhmän näkemystä, jonka mukaan sitovan vähimmäisomavaraisuusasteen (Leverage Ratio) säätämiselle kansallisesti ei ole tässä vaiheessa riittäviä perusteita. 2.3 Sitova enimmäisluototussuhde Yleistä Työryhmä mainitsee enimmäisluototussuhdetta koskevan ehdotuksen tavoitteeksi hillitä kotitalouksien velkaantumista ja vaimentaa velkaantumisen kasvun ja asuntohintojen nousun toisiaan ruokkivaa kierrettä. Lisäksi tavoitteena mainitaan kiinteistömarkkinoiden ja arvopaperimarkkinoiden ylikuumentumisen hillitseminen. FK pitää työryhmän näkemyksiä sinänsä ymmärrettävinä. FK ei kuitenkaan pidä jäljempänä mainituista syistä todennäköisenä, että ehdotetulla luototussuhdesääntelyllä saavutettaisiin asetettuja tavoitteita. Päinvastoin luototussuhteen rajoittamisella voisi FK:n käsityksen mukaan olla mm. merkittäviä makrovakauteen liittymättömiä kielteisiä yhteiskunnallisia vaikutuksia. Vaikutuksiin liittyvien useiden epävarmuustekijöiden johdosta sitovasta enimmäisluototussuhteesta ei ole syytä ottaa säännöksiä lainsäädäntöön. Jos kuitenkin tällainen päätös tehdään, jatkovalmistelussa säännöstä tulee muuttaa ottamalla huomioon jäljempänä mainitut näkökohdat. Muiden maiden kokemusten hyödyntäminen Loppuraportissa enimmäisluototussuhteen käyttöön ottoa perustellaan muista maista saaduilla kokemuksilla. Raportissa on kuitenkin tältä osin esitetty hyvin lyhyt kansainvälinen vertailu. FK pitää jatkovalmistelussa tarpeellisena tuoda esille konkreettisia esimerkkejä siitä, miten enimmäisluototusastetta on käytetty valvontavälineenä ja minkälaisia vaikutuksia käytöllä on ollut paitsi finanssimarkkinoiden vakauteen, myös laajemmin talouteen ja yhteiskuntaan. FK:n tiedossa olevat tutkimukset ja eri maista saadut kokemukset eivät tue enimmäisluototussuhteen käyttöön ottoa. Esimerkiksi EU:n suurimpia asuntoluottomarkkinoita edustavassa Iso- Britanniassa paikallinen valvontaviranomainen on päätynyt laajojen taustaselvitysten ja kuulemiskierrosten jälkeen johtopäätökseen, jonka mukaan sitovan luototusasteen (LTV) asettamiselle ei ole perusteita. 1 Tätä perustellaan mm. luototusasteen riittämättömällä kyvyllä ottaa huomioon asiakkaan taloudellinen asema, sekä sillä, että luototusaste rankaisisi kohtuuttomasti takaisinmaksukyvyn omaavia asiakkaita. Varaukselliseen suhtautumiseen on päätynyt myös Iso- Britannian valtiovarainministeriö omassa makrovakauden valvontaa koskevassa raportissaan 2. 1 CP 10/16. Mortgage Market Review. Responsible lending (July 2010). Sivut HM Treasury. The Financial Services Bill. The Financial Policy Committee s macro-prudential tools. (September 2012). Sivu 34.

4 Lausunto 4 (11) Eräissä maissa (mm. Italia) puolestaan on käytössä enimmäisluototussuhde, josta on kuitenkin mahdollista poiketa käyttämällä lisävakuutta. Työryhmä viittaa raportissaan Kanadaan, jossa enimmäisluototussuhteen todetaan olevan 80 %. Raportissa jätetään kuitenkin kertomatta se, että muita vakuuksia (esim. asuntolainatakaus) käyttämällä lainansaanti on Kanadassa mahdollista 95 %:iin asti asunnon hinnasta. Ruotsissa on ollut ainoana pohjoismaana käytössä enimmäisluototussuhdetta koskeva rajoite (85 %) vuodesta Kuluvan vuoden syksyn aikana Ruotsissa on esitetty mm. paikallisen asuntoministerin sekä ulkopuolisten professoritason asiantuntijoiden taholta kriittisiä kommentteja lainakaton vaikutuksista ja vaadittu katon kumoamista tai muuttamista. Selvitysten mukaan uusien asuntojen rakentaminen on merkittävästi vähentynyt ja lainakaton vaikutukset asuntojen hintakehitykseen ovat jääneet odotettua vähäisemmiksi erityisesti suurissa kaupungeissa. Katto on myös vaikeuttanut nuorten ensiasunnon hankintaa ja on johtanut vakuudettomien (korkeampikorkoisten) luottojen ottamisen lisääntymiseen. Toisaalta FK:n näkemyksen mukaan muiden maiden kokemuksia arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon niiden soveltuvuus Suomen olosuhteisiin. Suomessa ei esimerkiksi ole merkkejä lyhentymättömien asuntolainojen tarjonnasta tai kysynnästä. Myös asuntolainojen takaisinmaksuajat ovat Suomessa huomattavasti muita pohjoismaita lyhyempiä ja ovat viime aikoina jopa lyhentyneet. Tältä osin tilanne poikkeaa esimerkiksi Tanskasta ja Ruotsista. On huomattava. että lyhentymättömien lainojen luototusasteet nousevat korkeaksi etenkin asuntojen hintojen laskiessa. Asuntopoliittiset vaikutukset FK yhtyy työryhmän loppuraportissa (s.50) esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan enimmäisluototussuhteen tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös sitovan rajoituksen asuntopoliittiset vaikutukset. Työryhmä ei kuitenkaan jostain syystä ole arvioinut mietinnössään tarkemmin asuntopoliittisia vaikutuksia, mitä voidaan pitää merkittävänä puutteena. FK viittaa tältä osin Ruotsissa kuluvan syksyn aikana käytyyn keskusteluun (ks. edellä), jossa mm. paikallinen asuntoministeri ja ulkopuoliset asiantuntijat ovat vaatineet vuonna 2010 käyttöön otetun enimmäisluototussuhteen kumoamista tai muuttamista. Ehdotettu enimmäisluototussuhde tekisi ensiasunnon ostamisen mahdottomaksi monille hyvätuloisillekin nuorille perheille, koska asuntosäästäminen on korkean vuokran maksamisen rinnalla hidasta. Pidemmällä aikavälillä luototussuhde saattaisi hillitä asuntojen hintojen nousua, mutta lyhyellä aikavälillä se muodostaisi (esim. Ruotsin kokemusten valossa) markkinahäiriön asuntomarkkinoille. Jotkut kiirehtisivät ostamaan asuntoja ennen säännöksen voimaan tuloa, minkä jälkeen ensiasunnon ostajat kaikkoaisivat hetkeksi kokonaan. Muutos lisäisi spekulaatiota ja haittaisi koko asunnonvaihtoketjun toimivuutta. Ehdotus kasvattaisi myös taloudellista eriarvoisuutta, sillä kärsijöinä olisivat etenkin ne nuoret asiakkaat, joilla ei ole taloudellisesti vahvaa lähipiiriä. Myös nuorten opiskeluajat saattaisivat pidentyä, sillä oman asunnon hankintaan tarvittavan omarahoitusosuuden säästäminen edellyttäisi enemmän työssäkäyntiä opintojen ohella. Ehdotus saattaisi myös

5 Lausunto 5 (11) rajoittaa työvoiman liikkuvuutta, koska muutto kasvukeskuksiin kävisi entistä vaikeammaksi. Tällä olisi puolestaan kielteisiä vaikutuksia koko kansantalouden kehitykseen. Työryhmän ehdotuksilla olisi toteutuessaan myös vaikutuksia valtion asuntopoliittisiin tukijärjestelmiin, joiden tavoitteena on mm. helpottaa nuorten ensiasunnon hankintaa tai vähentää lähipiirin henkilötakausten käyttöä. Tällä hetkellä esimerkiksi ASP-lainan enimmäismäärää koskee 90 %:n luototusasterajoitus ja valtion osatakaaman asuntolainan (HAL) määrää 85 %:n rajoitus. Jatkovalmistelussa tulisi ottaa huomioon enimmäisluototussuhteen ristiriitaiset vaikutukset edellä mainittujen tukimuotojen tavoitteisiin sekä varmistaa mainittujen rajojen soveltamisedellytykset ja tasavertaiset mahdollisuudet tukijärjestelmien käyttöön myös jatkossa. Luototussuhteen rajoittamisen sijaan olisi jatkovalmistelussa myös syytä arvioida, voitaisiinko makrovakautta edistää paremmin puuttumalla asuntomarkkinoiden kysynnän sijaan asuntojen tarjontaan. Jos tarjonta reagoisi joustavasti kysynnän muutoksiin, hintakehitys tasaantuisi ja samalla riski hintakuplista ja liiallisesta velkaantumisesta pienenisi. Tämä edellyttäisi, että kilpailu asuntotuotannossa on riittävää ja tonttitarjontaa on tarpeeksi siellä, minne muuttovirrat suuntautuvat. Tutkimukset osoittavat, että tässä suhteessa Suomessa olisi paljon parannettavaa. On huomattava, että Suomessa on monia muita maita suurempi rakenteellinen tarve asuntotuotannolle, koska kaupungistumisasteemme on yhä suhteellisen alhainen ja väestön vanheneminen lisää tietyntyyppisten asuntojen kysyntää. Edellä todetun johdosta FK pitää ensiarvoisen tärkeänä, että jatkovalmistelussa selvitetään huomattavasti kattavammin myös ehdotuksen asuntopoliittiset vaikutukset. Sääntelyn ennakoitavuus FK toteaa, että asunnonosto on usein pitkä prosessi (ml. koko elämänkaaren suunnittelu ja etukäteissäästäminen). Asunnon ostoon liittyvien seikkojen tulisi olla kotitalouksille mahdollisimman ennustettavia. Tätä silmällä pitäen viranomaiselle annettu mahdollisuus rajoittaa sitovasti ja kategorisesti luototussuhdetta ja muuttaa sitä lyhyellä varoitusajalla toisi kotitalouksille uuden epävarmuustekijän. Tällä voisi olla myös säästämishalukkuutta vähentävä vaikutus. Työryhmän ehdotus kuukauden varoitusajalla tehtävästä enimmäisluototussuhteen muutoksesta on ongelmallinen myös pitempikestoisissa (esim. omakotitalon rakentaminen) hankkeissa, joissa luottoa nostetaan osissa. Enimmäisluototussuhteen kiristys kesken rakennushankkeen voisi jopa estää loppurahoituksen saannin ja johtaa korkeampikorkoisen kulutusluoton ottamiseen, mikä ei ole työryhmän tavoitteiden mukaista. Mahdollisessa sääntelyssä tulisi ennakoitavuuden säilymiseksi määritellä tarkkaan sen ajalliset soveltamissäännöt esimerkiksi pitkään kestävien rakennusprojektien osalta. Työryhmän ehdotuksella olisi myös vaikutus pankkien luotonmyöntö ja sopimuskäytäntöön esim. luottotarjousten voimassaoloajan osalta, mikä lisäisi (viime kädessä asiakkaiden) kustannuksia lainaehtoja koskevien neuvottelujen ja asiakirjojen hallinnoinnin lisääntymisen myötä. Kuukauden voimaantuloaika enimmäisluototusaikaa koskevalle päätökselle on tässä mielessä aivan liian lyhyt.

6 Lausunto 6 (11) Edellä todetun johdosta FK pitää tärkeänä, että Finanssivalvonnan päätös enimmäisluototussuhteen käyttöön otosta tai kiristämisestä tulisi voimaan aikaisintaan kuuden kuukauden kuluessa päätöksen julkistamisesta. Finanssivalvonnan rooli päätöksentekijänä Koska enimmäisluototussuhteen asettamisessa on edellä todetun mukaan kysymys rahoitusmarkkinasääntelyä laajemmasta talous- ja asuntopoliittisen harkinnan käyttämisestä, tulisi jatkovalmistelussa arvioida myös sitä, että enimmäisluototussuhteesta ja sen muuttamisesta säädettäisiin laissa tai (valtioneuvoston) asetuksessa eikä päätöstä jätettäisi Finanssivalvonnan harkintaan. Toisena vaihtoehtona olisi kytkeä enimmäisluototussuhdetta koskevan päätöksenteon valmisteluun (esim. pakollisen kuulemismenettelyn kautta) myös asuntopolitiikasta vastaava ministeriö. Jos norminantovaltaa päätetään antaa viranomaiselle (Finanssivalvonta), pitää ehdotuksesta erikseen käydä ilmi millä perusteella se täyttää perustuslaissa säädetyt norminantovallan delegoinnille asetetut vaatimukset. FK:n näkemyksen mukaan työryhmän ehdotus on tältä osin ongelmallinen myös sen johdosta, että viranomaiselle jäisi vapaat kädet määrätä asiasta, joka muualla lainsäädännössä on määritelty lain tasolla (esim. asunto- ja kiinteistövakuudet ja vakuuksien arvostus kiinnitysluottopankkilainsäädännössä tai arvopaperin käsite arvopaperimarkkinalainsäädännössä). Asiakkaansuojanäkökulma Työryhmä perustelee enimmäisluototussuhteen käyttöä mm. keinona estää kotitalouksien liiallista velkaantumista. FK pitää työryhmän tavoitteita ylivelkaantumisen ehkäisemiseksi kannatettavina. FK kuitenkin toteaa, että luototussuhteen rajoittaminen ei ole oikea väline ylivelkaantumisen estämiseksi. Ensinnäkin mekaaninen enimmäisluototussuhde ei huomioi riittävän hyvin kuluttajan kokonaistilannetta ja erilaisia elämäntilanteita. Lisäksi asiakas voi ylivelkaantua ottamalla luottoa tai tekemällä muita sitoumuksia, joihin ei sovelleta - eikä kaikilta osin edes ole mahdollista soveltaa - luototussuhderajoitteita. Muut kuluttajaluotot ovat säännönmukaisesti asuntoluottoja kalliimpia. Lisäksi esimerkiksi asuntoosakeyhtiömuotoisessa asumisessa yhtiölainaosuus voi nostaa merkittävästi osakkaan velkarasitusta. FK:n näkemyksen mukaan asiakkaan maksukyvyn riittävyys kaikissa tilanteissa ja sen pysyvyyttä ennustava luottoluokittelu ovat asiakkaansuojan kannalta tärkeämpiä mittareita. Myös asiakkaan kannalta on tärkeintä, että laina on mitoitettu oikein suhteessa perheen tuloihin ja että lainaa otettaessa arvioidaan myös omien tulojen riittävyyttä nykyistä korkeammalla korkotasolla sekä varaudutaan yllättäviin tilanteisiin. On myös huomattava, että joillekin asiakkaille jo esimerkiksi 50 %:n luototusaste voi olla liikaa ja saattaa asiakkaan taloudellisiin vaikeuksiin. Raportissa todetaan Finanssivalvonnan antaneen luototussuhdetta koskevan suosituksensa vuonna 2010 mandaattinsa mukaisesti asiakkaansuojan edistämiseksi. Jatkovalmistelussa tulisi täsmentää, onko Finanssivalvonnan suositus tarkoitus jättää voimaan, vaikka lakiin otettaisiin työryhmän ehdottama enimmäisluototussuhderajoitus.

7 Lausunto 7 (11) Riskienhallintanäkökulma FK:n näkemyksen mukaan ehdotettu enimmäisluototussuhde ei tuo yksittäisen luoton myöntämisen arvioimiseen olennaista lisätukea, koska maksukyky- ja vakuusarvio ohjaavat jo nykyisin luottopäätösprosessia. Mekaanisen mittarin käyttö saattaa päinvastoin ohjata lainanmyöntöprosessia väärään suuntaan, sillä rahoitusneuvottelija joutuu sovittamaan yhteen ja tulkitsemaan päällekkäisiä (pankin omia ja viranomaisten asettamia) mittareita. Tällöin kokonaisarvio asiakkaan kokonaistilanteesta voi heikentyä, mikä saattaa jopa lisätä riskejä. Vaatimusta olisi myös hankalaa hallinnoida vakuuden arvon muuttuessa. Lisäksi FK toteaa, että enimmäisluototussuhde ei ota huomioon lainan maturiteettia mitenkään, vaan maturiteetiltaan hyvin erilaisten lainojen käsittely johtaa samaan lopputulokseen. Ehdotuksen soveltamisalaan kuuluvat luotot Eräs ehdotuksen keskeinen periaatteellinen epäselvyys liittyy siihen, koskisiko enimmäisluototussuhderajoitus muuta kuin asuntovakuutta vastaan hankitun lainan ottamista. Työryhmän raportin sivulla 57 todetaan seuraavaa: Enimmäisluototussuhdetta koskeva rajoitus ei ilman lisäsääntelyä sinänsä estä samalle asiakkaalle annettavan luoton jakamista rajoitusten alaiseen vakuudelliseen luotonantoon ja sääntelyn ulkopuolelle jäävään vakuudettomaan luotonantoon, etenkään jos vakuudellinen ja vakuudeton luotto otetaan eri luottolaitoksesta. Tämän mukaan ehdotus ei ilmeisesti estäisi lisäluoton ottamista, ja periaatteessa koko asunnon hankintahinta voitaisiin rahoittaa lainalla. Viittaus eri luottolaitokseen jättää epäselväksi sen, onko tarkoituksena rajoittaa lisäluoton ottamista samasta pankista. Lisäksi raportin useassa kohdassa viitataan lisäluoton osalta ainoastaan vakuudettomaan luottoon. FK:n näkemyksen mukaan säännös ei kuitenkaan estäisi lisäluoton ottamista muuta vakuutta kuin hankittavaa asuntoa vastaan. Jatkovalmistelussa ehdotusta tulisi selkeyttää niin, ettei enimmäisluototussuhteen tarkoitus ole estää asunnon hankinnan rahoittamista varsinaisen asuntolainan päälle otettavalla vakuudettomalla luotolla tai muulla vakuudellisella luotolla. Vaikutukset luotonmyöntöprosessiin Ehdotettu sääntely todennäköisesti monimutkaistaisi luotonmyöntöprosessia, mikä puolestaan heijastuisi asiakkaiden lisääntyneinä kustannuksina. Pykälän sisältö herättää esimerkiksi seuraavia luotonmyöntötilanteessa esiin nousevia tulkintakysymyksiä: tarkoittaako pykälän viittaus vakuutena olevaan omaisuuteen myös tilannetta, jossa hankittava asunto toimii jälkipanttina? estääkö säännös asunnonvaihtotilanteissa noudatettavan käytännön, jossa koko uuden asunnon hankintahinnan kattavan lainan (luototussuhde 100 %) vakuutena

8 Lausunto 8 (11) on sekä entinen asunto (jota ei ole myyty tai josta kauppahinta saadaan vasta myöhemmin) että uusi asunto siihen saakka, kunnes entisestä asunnosta saadaan rahat (jolloin jäljelle jäävä luototusaste laskee esim. 50 prosenttiin)? estääkö säännös sijoitustoimintaa harjoittavan henkilön kohdalla asunnon hankinnan kokonaan lainarahoituksella, jos lisävakuudeksi annetaan toinen kokonaan velaton asunto? estääkö säännös asunnon peruskorjauksen tai merkittävä laajennuksen rahoittamista, jos lähtötilanteessa (ennen remonttia) laina on koko asunnon käyvän arvon suuruinen (tällöin luottoa ei käytetä vakuudeksi annettavan asunnon hankintaan)? estääkö säännös asunnon hankinnan pariskunnan 50% / 50% omistukseen kokonaan velkarahoituksella kummallekin erikseen myönnettävillä 50 % suuruisilla lainoilla? tarkoittaako pykäläehdotuksen viittaus asiakkaan antamiin vakuuksiin valtion osatakausta (HAL- takaus). Jo edellä mainitut esimerkit osoittavat, että ehdotettua sitovaa ja mekaanista säännöstä on käytännössä mahdotonta kirjoittaa muotoon, jolla se ei olisi kierrettävissä. Säännös sitä vastoin synnyttäisi jatkuvasti uusia tulkintakysymyksiä ja kannustaisi asiakkaita etsimään keinoja joilla rajoitus olisi kierrettävissä. On myös mahdollista, että sääntelyn seurauksena asumiseen liittyvään omaisuuteen kohdistuisi jatkossa sellaisia yhteisomistussuhteita, joille ei sääntelyn lisäksi ole muuta perustetta. Tällaisten yhteisomistussuhteiden purkamiseen voi liittyä sellaisia oikeudellisia ongelmia, joihin luotonsaajat eivät kaikissa tapauksissa osaa varautua. Raportointi Työryhmä ehdottaa, että pankeilla olisi neljännesvuosittainen raportointivelvollisuus enimmäisluototussuhteen noudattamisesta. Ehdotusta ei ole raportissa millään tavalla perusteltu. FK toteaa, että työryhmän raportissaan esittämän enimmäisluototussuhteen määrittely poikkeaa luototusasteen laskentaa käsitelleen Finanssivalvonnan työryhmän ehdotuksista. FK kiinnittää huomiota myös siihen, että uuden vakavaraisuusasetuksen (CRR) myötä luottolaitoksille on tulossa kiinteistövakuudellisten luottojen raportointiin liittyviä vaatimuksia. FK pitää tärkeänä, että raportoinnissa käytettävä käsitteistö yhdenmukaistetaan ja vältetään moninkertaisten tiedonkeruuvelvoitteiden säätämistä. Arvopaperivakuudelliset luotot FK:n näkemyksen mukaan työryhmän arviointi enimmäisluototussuhteen säädöstarpeesta on tehty lähinnä asunto- ja kiinteistövakuudellisten luottojen näkökulmasta, eikä siinä ole otettu huomioon jäljempänä mainittuja arvopaperivakuudelliseen luotonantoon liittyviä erityispiirteitä. FK toteaa, että arvopaperit vakuutena ovat hyvin heterogeeninen ryhmä erilaisia arvopapereita, eikä niihin ole tarkoituksenmukaista soveltaa mekaanista enimmäisluototusastetta (60 %). Arvopapereilla on ja tulee jatkossakin olla erilaisia

9 Lausunto 9 (11) vakuusarvoja niiden erilaisista ominaisuuksista ja riskeistä (volatiliteetti, likviditeetti) riippuen. Arvopaperivakuudellisessa luotonannossa asiakkaiden asettamien vakuuksien markkina-arvoihin pohjautuvat vakuusarvot vaihtelevat päivittäin ja toisaalta vakuusvajekin voi syntyä nopeasti. Vakuuksien riittävyyttä arvioidaan pankin toimesta päivittäin ja on myös asiakkaan edun mukaista, että asiakkaalla on mahdollisuus korjata vakuusvajetilanne heti sen syntyessä. Arvopaperivakuudellisessa luotonannossa ei ole myöskään tarkoituksenmukaista, että asiakkaan vakuuksien riittävyyden arviointi suoritettaisiin ainoastaan silmälläpitäen luotonmyöntöhetkeä. Myös eri luottomuotojen maturiteeteissa on eroja. Limiittityyppisessä arvopaperivakuudellisessa luotonannossa luotto myönnetään tyypillisesti aina vuodeksi kerrallaan, kun taas asuntovakuudellisessa luotonannossa kyse on jopa vuosikymmenten pituisista luottosuhteista. Arvopaperivakuudellisessa luotonannossa haettu luotto muodostaa usein vain pienen osan henkilön koko varallisuudesta kun taas asuntovakuudellisen luotonannon puolella luotto ja sen vakuutena oleva asunto saattaa muodostaa huomattavankin osan henkilön koko varallisuudesta. Mitä edellä on todettu enimmäisluototussuhteen vääristävästä ja monimutkaistavasta ohjausvaikutuksesta luotonmyöntöprosessiin, koskisi myös arvopaperivakuudellista luotonantoa. Yleispanttauskielto Pykäläehdotuksen 3 momentissa kiellettäisiin pankkeja käyttämästä yleispanttausta säännöksen piirissä olevien luottojen vakuutena. Ehdotusta perustellaan lyhyesti keinona varmistaa säännöksen tehokas soveltaminen. Pykäläehdotuksen sanamuoto on yleinen eli yleispanttauskielto ei kohdistuisi pelkästään hankittavaan omaisuuteen vaan yleispanttaukseen vakuusmuotona. Lainaa ottava asiakas on voinut antaa aiemmin luotonantajapankille yleispantiksi muuta omaisuutta, joka vakiintuneiden panttausperiaatteiden mukaisesti tulee kaikkien vastaisuudessa myönnettävien luottojen vakuudeksi. Työryhmän ehdotuksella ei liene tarkoitettu sitä, että vanha yleispanttaus ei koskisi uutta nostettavaa luottoa sillä perusteella, että luotto kuuluisi nyt käsiteltävän sääntelyn soveltamisalaan. Pykälän perustelutekstistä ilmenee, että kielto on ilmeisesti ollut tarkoitus sitoa ao. hankittavaan omaisuuteen. Ehdotus jää tältä osin epäselväksi. FK:n näkemyksen mukaan ehdotus ulottuu luottosopimuksiin liittyvän siviilioikeudellisen sääntelyn ydinalueille, eikä sitä voida esityksen makrovakautta koskevien tavoitteiden kannalta pitää perusteltuina. Luotonantajalla on vakiintuneesti katsottu olevan oikeus vakuusharkintaan ja vakuuksien hyväksymiseen. Yleispanttaukseen sovellettavaa sääntelyä on olemassa esimerkiksi kauppakaaressa ja takauslaissa, samoin sitä koskevia Finanssivalvonnan ohjeita. Ei ole perusteltua syytä rajoittaa kategorisesti tietyn vakuuslajin käyttöä. Makrovakautta koskevien tavoitteiden toteuttamisella ei tulisi harkitsemattomasti puuttua rahoitusinstrumenttien yksityisoikeudellisiin piirteisiin. Työryhmä ei ole myöskään tuonut esiin ongelmia, joita yleispanttauksen käyttöön mahdollisesti liittyy. Esimerkiksi arvopaperivakuudellisessa luotonannossa yleispanttaus

10 Lausunto 10 (11) käytännössä helpottaa vakuuksien käsittelyä asiakkaan näkökulmasta, koska asiakkaan asettamaa vakuusmassaa voidaan arvioida kokonaisuutena. Erityispanttausta käytettäessä asiakkaalta joudutaan usein vaatimaan lisävakuutta (pantatun salkun ulkopuolista varallisuutta) syntyneen vakuusvajetilanteen vuoksi. Yleispanttausta käytettäessä voidaan vakuutena huomioida koko asiakkaan sijoitusvarallisuus ja siten vakuusvajetilanteita ei synny niin helposti kuin erityispanttaustilanteissa. Näin asiakas ei myöskään joudu turhaan sitomaan varojaan vaan varoja voidaan yleispanttauksen ansiosta käyttää tehokkaasti, koska asiakkaan kaikki asetetut vakuudet voidaan huomioida tilanteessa, jossa arvioidaan vakuuksien riittävyyttä. Käsitteistö Monet pykäläehdotuksessa käytetyt käsitteet on tarkasti määritelty muualla lainsäädännössä (esim. asunto- ja kiinteistövakuudet kiinnitysluottopankkilainsäädännössä, arvopaperi arvopaperimarkkinalaissa), mutta ne on kuitenkin jätetty tämän ehdotuksen yhteydessä määrittelemättä. Jatkovalmistelussa tulisi täsmentää, tarkoitetaanko pykäläehdotuksen käsitteillä vastaavaa kuin muualla lainsäädännössä. Sama koskee myös käyvän arvon määritystä, joka on monessa muussa yhteydessä säännelty lain tasolla tarkemmin. 2.4 Makrovakausvalvonnan hallinnollinen järjestäminen FK kannattaa työryhmän ehdotusta, jonka mukaan direktiivissä tarkoitettuna toimivaltaisena makrovakausvalvontaviranomaisena harkinnanvaraisen lisäpääomavaatimuksen ja kiinteistövakuudellisiin luottoihin sovellettavien pääomavaatimusten asettamisessa toimisi Finanssivalvonta ja että sen päätöksenteon valmistelussa otettaisiin huomioon valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä Suomen Pankin esittämät näkökohdat. Jatkovalmistelussa on myös tarpeen täsmentää, mikä on toimivaltainen viranomainen uuden vakavaraisuusasetuksen artiklan 443a mukaisissa toimenpiteissä. Sitä vastoin sitovan enimmäisluototussuhteen asettamisen osalta FK viittaa edellä todettuun, jonka mukaan päätöksellä voi olla laajemmin asuntomarkkinoihin ja talouteen heijastuvia vaikutuksia. Tämän vuoksi FK pitää tärkeänä sen selvittämistä, pitäisikö luototussuhteen asettamisesta ja muuttamisesta säätää aina lain tai asetuksen tasolla, tai vaihtoehtoisesti kytkeä päätöksenteon valmisteluun myös asuntopolitiikasta vastaava ministeriö. Raportin mukaan ehdotuksista seuraisi lisätehtäviä erityisesti Finanssivalvonnalle. Koska Finanssivalvonnan toimenkuvaa ollaan nyt laajentamassa nykyisin Suomen Pankille kuuluvilla tehtävillä, FK pitää perusteltuna, että jatkovalmistelussa harkitaan Suomen Pankin rahoitusosuuden kasvattamista Finanssivalvonnan budjetissa. 2.5 Positiivisen luottotietorekisterin käyttöön otto Työryhmä näkee tarpeellisena valmistella viivytyksettä tarvittavat lainsäädäntömuutokset positiivisen luottorekisterin mahdollistamiseksi. Perusteina tälle mainitaan mm. rekisterin olevan keino ylivelkaantumisen hillitsemiseksi. Lisäksi se olisi tarpeen pikaluottoihin liittyvien sosiaalisten ongelmien lieventämiseksi. FK:n näkemyksen mukaan positiivisen luottotietorekisterin perustamiselle ei ole riittävästi

11 Lausunto 11 (11) perusteita, koska rekisterillä ei olisi ratkaisevaa merkitystä ylivelkaantumisen kannalta. Tämä johtuu siitä, että suuri osa velkaantumisesta on muusta kuin varsinaisesta luotonmyöntämisestä johtuvaa. Positiivisten luottotietojen rekisteröimisellä ei voida ehkäistä velallisen elämäntilanteen ennakoimattomista muutoksista, kuten sairaudesta, työttömyydestä tai avioerosta johtuvia maksuvaikeuksia, eivätkä merkinnät positiivisessa luottotietorekisterissä välttämättä anna oikeaa kuvaa asiakkaan sellaisista maksuvaikeuksista, jotka johtuvat esimerkiksi vuokrarästeistä tai maksamattomista laskuista. Asiakkaan olemassa olevia luottoja koskevien tietojen tarkistamisella luotonantaja voisi saada asiakkaan maksukyvystä nykyistä luotettavamman kuvan, erityisesti uusien luottoasiakkaiden osalta. FK:n näkemyksen mukaan nykyiset keinot asiakkaan maksukyvyn arvioimiseksi ovat kuitenkin tässä suhteessa riittäviä. Voimassa oleva kuluttajansuojalainsäädäntö velvoittaa luotonantajaa arvioimaan kuluttajan luottokelpoisuuden luottoa myöntäessään, ja myös Finanssivalvonta on antanut ohjeistusta liittyen asiakkaan luottokelpoisuuden arviointiin. Jos positiivisen luottotietorekisterin perustamista ryhdytään kuitenkin valmistelemaan, on selvityksessä FK:n näkemyksen mukaan otettava huomioon seuraavat reunaehdot: Jotta positiivinen luottotietorekisteri antaisi tosiasiassa luotettavan kuvan asiakkaan maksukyvystä, on rekisterin sisältämien tietojen oltava kattavia sekä ajantasaisia. Tämä tarkoittaa, että esimerkiksi pelkästään pankkien myöntämien luottojen rekisteröimistä positiiviseen luottotietorekisteriin ei voida pitää riittävänä. Perinteisten pankin myöntämien luottojen rekisteröinnin lisäksi kattavuuden saavuttaminen edellyttää myös kaikkien muiden toimijoiden myöntämien luottojen tallettamista rekisteriin. Jotta positiiviset luottotiedot kertoisivat asiakkaan tosiasiallisesta maksukyvystä ja jotta positiivinen luottotietorekisteri olisi toimiva väline luotonmyöntämiseen liittyvän riskin arvioimiseen, on varmistuttava myös rekisteröitävien tietojen ajantasaisuudesta. Yksityisyyden suojan näkökulmasta on oleellista, että tiedonsaantioikeus positiivisesta luottotietorekisteristä rajataan ainoastaan luotonmyöntötarkoitukseen sekä luottopäätöstä tehtäessä että luottosuhteen aikana luottosopimuksen ehtoja muutettaessa. Positiivisen luottotietorekisterin hyödyntämistä muihin tarkoituksiin, esimerkiksi markkinointitarkoituksiin, ei voida pitää perusteltuna. Tietoja rekisteristä voisivat saada ainoastaan ne luotonantajat, jotka ovat myös luovuttaneet tai joilla olisi velvollisuus antaa tietoja rekisteriin. Lisäksi on tärkeää, että rekisterin perustamisesta ja ylläpitämisestä aiheutuvat kustannukset eri osapuolille ovat oikeassa suhteessa positiivisten luottotietojen rekisteröinnistä saataviin hyötyihin. Velkojille kustannuksia aiheutuu erityisesti erilaisista mahdollisista tietojärjestelmämuutoksista. Päätöksiä positiivisen luottotietorekisterin perustamisesta ei tule tehdä ilman, että on tehty kattavat kustannus-/hyötylaskelmat ja osoitettu kiistattomasti kustannuksia suuremmat hyödyt eri osapuolille. FINANSSIALAN KESKUSLIITTO Piia-Noora Kauppi toimitusjohtaja