Lausunto Kuntayhtymän lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi koulutuksen rahoituksesta

Transkriptio

1 1 (7) Opetus ja kulttuuriministeriö Meritullinkatu 10, Helsinki PL 29, Valtioneuvosto Viite: Asia: Lausuntopyyntö OKM/58/010/2014 Kuntayhtymän lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi koulutuksen rahoituksesta Opetus ja kulttuuriministeriö on pyytänyt lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi lukiolaissa, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa tarkoitetun koulutuksen rahoituksesta ja laeiksi lukiolain, ammatillisesta peruskoulutuksesta annetun lain ja opiskelijavalintarekisteristä, korkeakoulujen valtakunnallisesta tietovarannosta ja ylioppilastutkintorekisteristä annetun lain 7 ja 9 :n muuttamisesta. Lausunnot on pyydetty viimeistään mennessä. Lausunnon antajia on pyydetty lausunnon päätteeksi tiivistämään lausuntoon sisältyvän keskeisimmän sisällön lyhyesti otsikolla lausunnon keskeinen sisältö. Lausunnossamme keskitymme ainoastaan hallituksen esitykseen siltä osin, kun se koskee ammatillisen peruskoulutuksen ja ammatillisen aikuiskoulutuksen rahoituksen muuttamista. Hallitusohjelman mukaan ammatillisen koulutuksen rahoitus uudistetaan tukemaan nykyistä paremmin koko ikäluokan kouluttamista, koulutuksen läpäisyn parantamista ja nopeampaa siirtymistä työelämään. Samaan aikaan on meneillään järjestämislupien uusiminen ja koulutuksen järjestäjäverkon tiivistäminen tavoitteenaan vahvistaa koulutuksen järjestäjien edellytyksiä vastata opiskelijoiden, työelämän, muun yhteiskunnan sekä alueiden muuttuviin tarpeisiin laadukkaalla opetuksella ja koulutuksella. Rahoituslakiesityksessä ehdotetaan luovuttavaksi rahoituksen määräytymisestä todellisen kustannuspohjan perusteella ja muutettavaksi lukiokoulutukseen sekä ammatilliseen peruskoulutukseen ja ammatilliseen lisäkoulutukseen kohdennettava rahoitus valtion talousarvioon perustuvaksi. Talousarvioon perustuvaa määrärahaa ehdotetaan korotettavaksi vuosittain indeksillä.

2 2 (7) Lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja ammatillisen lisäkoulutuksen rahoitus muodostuisi pääasiassa perus, suoritus ja vaikuttavuusrahoitusosuuksista, joiden osuudet kokonaisrahoituksesta määriteltäisiin lainsäädännössä. Kunkin rahoitusosuuden perusteina otettaisiin huomioon erilaisia suoritteita, kuten opiskelijavuodet, tutkinnot ja tutkinnon osat. Rahoitusosuuksien keskinäiset painoarvot sekä niissä huomioon otettavat suoritteet vaihtelisivat eri koulutusmuodoissa. Ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmässä rahoituksen myöntämisperusteet olisivat osittain erilaiset oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa, oppisopimuskoulutuksena järjestettävässä ammatillisessa peruskoulutuksessa, oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa lisäkoulutuksessa sekä oppisopimuskoulutuksena järjestettävässä ammatillisessa lisäkoulutuksessa. Kuntayhtymän hallitus ei kannata luopumista rahoituksen määräytymisestä todellisen kustannuspohjan perusteella eikä rahoituksen sitomista valtion talousarvioon perustuvaksi, koska tästä voi aiheuttaa koulutuksen järjestäjälle suuria ennalta arvaamattomia ja ennustamattomia vuosikohtaisia muutoksia. Vuosittaisten indeksikorotusten saaminen on epävarmaa. Onhan aiemminkin indeksikorotuksia jäädytetty jopa useiksi vuosiksi. Rahoituksen tulee turvata koko ikäluokan kouluttaminen ja lakisääteisten tehtävien hoitaminen. Esitetyssä lakiluonnoksessa oppilaitosmuotoiseen ammatilliseen peruskoulutukseen esitetty perusrahoitusosuus 49 % ei ole siihen riittävä, koska näin puolet rahoituksesta määräytyy etukäteen vaikeasti ennustettavien tekijöiden perusteella ja perustuen historiatietoihin. Perusrahoitusosuus 49 % ei turvaa koulutuksen jatkuvuutta eikä opiskelijoiden koulutustakuun toteutumisesta ole varmuutta. Jokaisen järjestämisluvan saaneen koulutuksen järjestäjän tulisi päästä valtionosuuden osalta tasolle, jolla koulutuksen jatkuvuus olisi turvattu. Lakiluonnoksen rahoitusosuuksien vaikutuksia eri olettamilla ei ole testattu. Lakiin tulisi säätää rajat sille, kuinka paljon vuosittainen muutos verrattuna edelliseen vuoteen voi maksimissaan olla. Siirtymäkaudella vuosittainen rahoitusosuuden muutos saisi maksimissaan olla +/ 5 prosenttia.

3 3 (7) Varainhoitovuodelle myönnettävä rahoitus ei perustuisi varainhoitovuoden suoritteisiin, vaan varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneiden kolmen vuoden aikana toteutuneiden suoritteiden keskiarvoon. Koulutuksen järjestäjälle myönnettävä rahoitus perustuisi koulutuksen järjestäjän suoritteiden suhteelliseen osuuteen kaikista huomioon otettavista suoritteista. Kuntayhtymän hallitus toteaa, että rahoituksen perustuessa varanhoitovuotta edeltävinä vuosina toteutuneisiin suoritteiseen, se mahdollistaa rahoituksen etukäteisarvioinnin, mikäli tieto valtakunnallisista toteutumaluvuista saadaan riittävän ajoissa seuraavan vuoden talousarvion laadintaa varten. Rahoitusta ei kuitenkaan saada juuri kyseisenä vuonna toteutettavaan koulutukseen. Näin rahoitus kulkee jälkijunassa tarpeisiin nähden, mikä ei koulutuksen kehittämisen kannalta ole kannustavaa. Lisäksi talouden ennustettavuutta heikentää suoritusrahoituksen sitominen koulutuksen järjestäjän suoritteiden suhteelliseen osuuteen kaikista huomioon otettavista suoritteista. Opiskelijamäärien käyttäminen rahoituksen perusteena korvattaisiin opiskelijavuosilla. Opiskelijavuodella tarkoitettaisiin 365 kalenteripäivää, joiden aikana opiskelija tai tutkinnon suorittaja otetaan huomioon rahoituksen perusteena. Oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa perus ja lisäkoulutuksessa opiskelijavuosissa huomioitaisiin koulutusalat ja tutkinnot kertoimilla sekä erityisopetusta saaneet opiskelijat. Kuntayhtymän hallitus katsoo, että mikäli opiskelijamäärien korvaaminen opiskelijavuosilla mahdollistaa rahoituksen saamisen kaikista opiskelijoista kaikilta kalenteripäiviltä opintojen ajalta, merkitystä ei enää olisi sillä, onko opiskelija opiskelijana juuri tilastointipäivänä. Tiedot opiskelijavuosista tulee saada koulutuksen järjestäjien opintohallintojärjestelmistä suoraan ilman nykyisenlaista hankalaa ja työlästä tietojen keräämistä. Järjestelmää ei tule ottaa käyttöön ennen kuin siihen on tietotekniset valmiudet. Koulutusalojen ja tutkintojen sekä erityisopetusta saaneiden opiskelijoiden huomioon ottaminen kertoimilla on paikallaan, jotta kustannuksiltaan erilainen opetus tulee korvatuksi uudessakin järjestelmässä. Porrastustekijät voivat kuitenkin niin sanotusti hukkua suhteellisuuden sekaan ja rahallinen hyöty niistä jää saamatta.

4 4 (7) Opiskelijavuosi näyttöperusteisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa ei tunnista rahoitustarvetta, koska opiskeluun tulleiden taukojen aikana kuluvia kalenteripäiviä ei oteta huomioon osana opiskelijavuotta. Opiskelijan opinnoista aiheutuu kuitenkin työtä opettajille läsnäolopäivien ulkopuolellakin. Opiskelijan oikeudesta ilmoittautua poissaolevaksi tulee olla selvät määräykset hyväksyttävistä syistä, jotta opiskelijavuosien määrän ennustettavuus ei heikenny. Vaikuttavuusrahoitusosuudessa otettaisiin uutena tuloksellisuuden mittarina käyttöön opintojen keskeyttämisen vähentäminen, opiskelijahyvinvointikysely ja opiskelijan antama työelämäpalaute. Kuntayhtymän yhtymähallituksen mielestä esitetyt uudet tuloksellisuuden mittarit ovat epäselviä. Mitkä tulevat olemaan opintojen keskeyttämisen vähentämistä koskevat kriteerit? Erilaiset kyselyt ja palautteet ovat ennemminkin suuntaa antavia ja vuosittain jopa suuresti vaihtelevia kuin täsmällistä tietoa jonkin asian tilasta. Voidaanko siis tällaisten mittareiden kautta päättää niinkin tärkeästä asiasta kuin koulutuksen järjestäjien rahoituksesta? Koska vaikuttavuusrahoitusosuus sisältäisi jatkossa myös nykymuotoisen tulosrahoituksen tulosindeksin ja sen mittarit (työllistyminen, jatkoopintoihin siirtyminen, koulutuksen keskeyttäminen, opintojen suoritusaika, henkilöstön kelpoisuus ja kehittämistoimenpiteet), on seurattavia mittareita melkoinen liuta ja mm. opintojen keskeyttämisen vähentämistä koskeva mittari tulisi tarpeettomana jättää pois. Vaikuttavuusrahoitusosiossa on oltava selkeät, yksiselitteiset ja laskettavissa olevat mittarit. Vaikuttavuusrahoitukseen vaikuttaa koulutuksen järjestäjän suhteellinen osuus kaikkien koulutuksen järjestäjien tuloksesta, josta laskentatavasta voi seurata suuret vuosittaiset vaihtelut. Tästä syystä prosenttimäärää ei tule missään nimessä korottaa vaan ennemminkin pienentää. Esityksessä eri koulutusmuodoissa rahoitusosuuksien määrät ovat erilaiset. Rahoitus määräytyisi oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa siten, että perusrahoituksen osuus olisi 49 %, suoritusrahoituksen osuus 45 % ja vaikuttavuusrahoituksen 6 %. Oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa

5 5 (7) lisäkoulutuksessa perusrahoituksen osuus olisi 35 %, suoritusrahoituksen 61 % ja vaikuttavuusrahoituksen 4 %. Oppisopimuskoulutuksena järjestettävässä ammatillisessa peruskoulutuksessa perusrahoituksen osuus olisi 49 %, suoritusrahoitusosuus 47 % ja vaikuttavuusrahoitusosuus 4 %. Kuntayhtymän hallitus katsoo, että eri koulutusmuodoissa käytettävä erilainen rahoitusosuuksien määräytyminen ei tue eri järjestämismuotojen joustavaa yhdistämistä (esimerkiksi mallin toimivuus). Lisäksi tällainen järjestelmä vaikuttaa sekavalta. Rahoituskertoimet, koulutustasokertoimet Kuntayhtymän yhtymähallituksen mielestä koulutusalojen, tutkintojen, tutkintojen osien ja koulutustasojen erilaiset kertoimet tekevät rahoituksen laskemisesta erittäin työlästä ja hankalaa koulutuksen järjestäjille. Nämä tiedot pitääkin saada opetushallitukselta riittävän ajoissa keväisin ennen talousarvioprosessin alkua koulutuksen järjestäjillä. Rahoituksen määräytyessä suurelta osin suorituksiin perustuen pitäisi suoritusrahoituksenkin laskeminen olla mahdollisimman yksinkertaista. Ehdotetussa lakiluonnoksessa se ei siltä näytä. Se, että esimerkiksi rahoituskertoimia tarkistetaan ehkä vain joka neljäs vuosi tarkoittaa käytännössä, että rahoitus ei seuraa hintakehitystä vaan laahaa jäljessä. Lakiluonnoksen yleisperusteluissa kritisoidaan nykyistä järjestelmää siitä, että rahoitus ei ota riittävästi huomioon eri aikana vuodesta alkavaa koulutusta ja opintoaikojen nykyistä suurempaa vaihtelua eikä mahdollista kesäaikana opiskelua. Kuntayhtymän hallitus katsoo, että mikäli jatkossakin halutaan turvata opiskelijoiden opintojen suoritus lähellä kotipaikkaa, tapahtuu opetus nykyisissä opistoissa, jolloin uusikaan rahoitusmalli ei itsessään mahdollista em. joustavuutta. Joustavuuden lisäämiseen vaikuttaa myös opintosuunnitelmat ja mm. opettajien virkaehtosopimus.

6 6 (7) Rahoitusjärjestelmän kannustavuus ja opiskeluaikojen lyhentyminen Kuntayhtymän hallitus katsoo, että rahoitusjärjestelmä sinänsä ei kannusta opiskelijoita aktiivisempaan opiskeluun ja opiskelupaikassa viihtymiseen. Nytkin jo oppilaitoksissa tehdään kaikki mahdollinen, jotta jokainen opiskelija valmistuisi kolmessa vuodessa. Joten kummastusta herättää se, mitä lisäkeinoja opiskelumotivaation kohottamiseen voi rahoitusjärjestelmän muutos opiskelijanäkökulmasta tuoda.

7 7 (7) Lausunnon keskeinen sisältö 1. Kuntayhtymän hallitus ei kannata luopumista rahoituksen määräytymisestä todellisen kustannuspohjan perusteella eikä rahoituksen sitomista valtion talousarvioon perustuvaksi. Lakiluonnoksessa esitetty oppilaitosmuotoiseen ammatilliseen peruskoulutukseen esitetty perusrahoitusosuus ei ole riittävä turvaamaan koko ikäluokan kouluttamista ja lakisääteisten tehtävien hoitamista. Perusrahoituksen osuutta tulee vähintäänkin nostaa esitetystä ja indeksikorotusten saamiseen pitää olla takuut. 2. Lakiin tulisi säätää rajat sille, kuinka paljon rahoituksen vuosittainen muutos verrattuna edelliseen vuoteen voi maksimissaan olla. Siirtymäkaudella vuosittainen rahoitusosuuden muutos saisi maksimissaan olla +/ 5 prosenttia. 3. Tieto valtakunnallisista toteutumaluvuista ja käytettävistä kertoimista suoritusrahoituksen osalta on saatava riittävän ajoissa (=keväällä) seuraavan vuoden talousarvion laadintaa varten. 4. Rahoitus kulkee jälkijunassa tarpeisiin nähden, mikä ei koulutuksen kehittämisen kannalta ole kannustavaa. Lisäksi talouden ennustettavuutta heikentää suoritusrahoituksen sitominen koulutuksen järjestäjän suoritteiden suhteelliseen osuuteen kaikista huomioon otettavista suoritteista. 5. Tiedot opiskelijavuosista tulee saada koulutuksen järjestäjien opintohallintojärjestelmistä suoraan ilman nykyisenlaista hankalaa ja työlästä tietojen keräämistä. Järjestelmää ei tule ottaa käyttöön ennen kuin siihen on tietotekniset valmiudet. Koulutusalojen ja tutkintojen sekä erityisopetusta saaneiden opiskelijoiden ottaminen huomioon kertoimilla on paikallaan. Porrastustekijät voivat kuitenkin niin sanotusti hukkua suhteellisuuden sekaan. 6. Opiskelijavuosi näyttöperusteisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa ei tunnista rahoitustarvetta, koska opiskeluun tulleiden taukojen aikana kuluvia kalenteripäiviä ei oteta huomioon osana opiskelijavuotta, vaikka tänäkin aikana muodostuisi opettajatyötä. 7. Opiskelijan oikeudesta ilmoittautua poissaolevaksi tulee olla selvät määräykset hyväksyttävistä syistä, jotta opiskelijavuosien määrän ennustettavuus ei heikenny. 8. Eri koulutusmuodoissa käytettävä erilainen rahoitusosuuksien määräytyminen ei tue eri järjestämismuotojen joustavaa yhdistämistä ja on sekavaa. 9. Vaikuttavuusrahoitusosiossa on oltava selkeät, yksiselitteiset ja laskettavissa olevat mittarit. Uudet esitetyt mittarit tulisi tarpeettomina jättää pois. Vaikuttavuusrahoituksen painoarvoa tulisi pienentää, koska siihenkin vaikuttaa sijoittuminen valtakunnallisesti. 10. Uusi rahoitusjärjestelmä esitetyssä muodossaan on sekava ja rahoituksen ennakointi on vaikeaa johtuen suhteellisuuksista, erilaisista rahoitusosuuksista, tutkintojen ja tutkintojen osien eri hinnoista, erilaisista kertoimista ja porrastustekijöistä. Laskentatekijöitä on aivan liikaa. Lakiesitys ei täytä tavoitettaan olla selkeämpi kuin nykyinen rahoitusmalli. Leena Virtanen yhtymähallituksen puheenjohtaja Leena Suonkanta talous ja hallintojohtaja