Uusi sosiaalinen Eurooppa. Euroopan unionin sosiaali- ja terveyspolitiikka

Transkriptio

1 Uusi sosiaalinen Eurooppa Euroopan unionin sosiaali- ja terveyspolitiikka Foto: S ipa Pre ss / Le htikuv a / Jea n-mic hel De lage kuva / Foto hti ss / Le : Itar Ta ir Smir Vladim nov

2 Uusi sosiaalinen Eurooppa Euroopan unionin sosiaali- ja terveyspolitiikka MERVI KATTELUS JUHO SAARI MATTI KARI Julkaisija:

3 Kirjoittajat ja ulkoasiainministeriön Eurooppatiedotus Toimittanut Päivi Toivanen Ulkoasun suunnittelu Mika Launis Painatus: Kopijyvä Oy, Jyväskylä (print) (pdf)

4 1. Johdanto 7 2. Sosiaali- ja terveyspolitiikka EU:n toimivalta ja lainsäädäntö 11 Perus(tamis)sopimukset 13 EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan toimivallan luonne 13 Lainsäädäntömenettelyt 15 Sosiaaliturvan harmonisointi 16 EU:n sosiaalipolitiikan alueet 18 Sosiaaliturvan koordinointi 19 Miesten ja naisten tasa-arvo työelämässä 25 Syrjinnän torjunta 29 Työsuojelu ja muu työelämän sääntely 31 Sosiaalialan toimintaohjelmat 35 Terveyspolitiikka 37 Lissabonin sopimus 43 Perusoikeuskirja Lissabonin sopimuksen sitovana osana Sosiaalipolitiikka Euroopan unionin sisämarkkinoilla 48 EU:n sosiaaliturva kolmen pilarin rakenteessa 48 Sosiaaliturvasta markkinoilla 53 Miesten ja naisten tasa-arvo sisämarkkinoilla 55 Yleishyödylliset palvelut 56 Palveludirektiivi 58 Potilaiden liikkuvuus ja terveyspalveluiden sääntely 60 Lääkkeet ja lääkinnälliset laitteet 69 Tupakan mainonnan sääntely 70 Lissabonin sopimus, sisämarkkinat ja sosiaalipolitiikka Lissabonin strategia ja sosiaaliturvan nykyaikaistaminen 74 Lissabonin kasvustrategia Poliittiset prosessit 78 Sosiaalipoliittinen tavoitteenasettelu 82 Uusi aikakausi Lissabonin strategian toimeenpano 87 Avoimen koordinaation menetelmä (AKM) 87

5 Kasvun ja työllisyyden Eurooppa - Lissabonin strategian uudistaminen Lissabonin strategian uusi toimintamalli ( ) 97 Euroopan sosiaalisen mallin uudistaminen 98 Integroidut suuntaviivat 100 Lissabonin strategian välitarkistus 2008 ja joustoturvan nousu 102 Sosiaalisen suojelun välitarkistus Eurooppa 2020 Kohti älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun Eurooppaa 107 Elvytyksen aika ja Eurooppa Edistyksen mittaaminen 109 Lippulaivahankkeet ja Euroopan köyhyydentorjuntafoorumi 111 Köyhyyden vähentäminen Eurooppa strategian tavoitteena 113 Talouspolitiikan sosiaalipolitisoituminen eurooppalaisessa kasvustrategiassa 115 Sosiaalipolitiikan uudistaminen eurooppalaisessa kasvustrategiassa 118 Eläkkeet ja kasvupolitiikka 120 Julkisen talouden tulevaisuus ja Euroopan unioni Uusi sosiaalinen Eurooppa 123 Lissabonin sopimus Hyvä vai huono? 123 Sosiaalipoliittinen toimivalta kohti monikehäistä Eurooppaa? 125 Sisämarkkinat ja sosiaaliturva uhkakuvia ja mahdollisuuksia 126 Rapautuuko suomalainen sosiaaliturva EU:n takia? 129 Uusi sosiaalinen Eurooppa 131 Kirjoittajat 134 SUMMARY in English 135 Kirjallisuutta 137

6 UUSI SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA 1. Johdanto Suomen reilun viidentoista vuoden Euroopan unionin jäsenyyden aikana unionin sosiaali- ja terveyspolitiikka on muuttunut merkittävästi. Suomen jäsenyysneuvottelujen aikana 1990-luvun alkuvuosina sosiaali- ja terveyspolitiikkaa pidettiin ongelmattomana alueena. Unionilla ei oletettu olevan tällä sektorilla suurta merkitystä Suomen kannalta, tai jos olisikin, Suomi kykenisi saamaan tarvittavat poikkeamat perussopimuksiin tai muuten suojautumaan yhdentymisen ei-toivotuilta vaikutuksilta esimerkiksi alkoholi-, eläke- tai terveyspolitiikassa kansallista lainsäädäntöään muokkaamalla. Nykyisin kukaan EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikkaa seuraava henkilö ei esitä tämänkaltaisia näkemyksiä. Sosiaali- ja terveyspolitiikan nousu poliittisille asialistoille kertoo Euroopan yhdentymisen laadullisesta muutoksesta. Viidentoista vuoden aikana yhtenäisen sisämarkkina-alueen luominen ja yhteisen eurooppalaisen kilpailulainsäädännön systemaattinen toimeenpano muuntui talous-, työllisyys-, koulutus-, sosiaali- ja ympäristöpoliittisesti tasapainoisen niin kutsutun Euroopan sosiaalisen mallin rakentamiseksi. Uudistamisen etulinja siirtyi eurooppalaisista markkinoista jäsenmaiden hyvinvointivaltioihin. Lähtökohtaisesti talous-, työllisyys-, koulutus-, sosiaali- ja ympäristöpolitiikat tukevat tässä mallissa vastavuoroisesti toisiaan käytännössä tilanne vaihtelee maa- ja politiikkakohtaisesti. Samalla jäsenvaltiot sitoutuivat sekä oikeudellisesti yhteisösopimuksessa että poliittisesti Eurooppa-neuvostossa korkeaan sosiaalisen suojelun eli sosiaalipolitiikan tasoon, työllisyyden parantamiseen, miesten ja naisten tasa-arvoon, työmarkkinajärjestöjen keskinäiseen vuoropuheluun sekä muihin, eurooppalaisille hyvinvointivaltioille soveliaiksi katsottuihin toimintamalleihin. Sosiaali- ja terveyspolitiikan nousu kertoo myös vuonna 2008 alkaneen globaalin talousmurroksen keskeisestä roolista eurooppalaisen yhteistyön edellytysten muokkaajana. Julkisten talouksien muuttuminen voimakkaasti alijäämäisiksi ja julkisen velan hoitokustannusten kasvu ovat pakottaneet jäsenvaltioita vahvistamaan erilaisia yhteisvastuun järjestelmiä. Samalla myös jäsenvaltioiden julkista taloutta valvotaan aikaisempaa tiiviimmin erityisesti niissä jäsenvaltioissa, joissa julkisen talouden alijäämä on huomattavan suuri. Koska sosiaalimenot muodostavat useimmissa maissa % kaikista julkisista menoista, julkisen talouden vakauttamiseen tähtäävät toimenpiteet liittyvät usein sosiaali- ja terveyspolitiikkaan ennen kaikkea eläkkeisiin, työttömyysturvaan ja terveydenhuoltoon. Edellä olevaa ei pidä ymmärtää niin, että sosiaali-, terveys- ja työllisyyspolitiikat olisivat tasa-arvoisia politiikkalohkoja sisämarkkina- ja kilpailupolitiik- 7

7 MERVI KATTELUS JUHO SAARI MATTI KARI kojen tai talous- ja ympäristöpolitiikkojen kanssa. Näin ei ole, eikä tule olemaan Lissabonin sopimuksen valossa. Euroopan unionin toimivalta sisämarkkina- ja kilpailukysymyksissä on jatkossakin unionin ytimessä. Samalla tavalla talous- ja ympäristöpolitiikan painoarvo on unionissa entisellään tai jopa vahvistumassa. Sosiaali- ja terveyspolitiikan kysymykset ovat kuitenkin jo nykyisin asioita, joita ei enää voida entiseen tapaan sivuuttaa olan kohautuksella. Ne kytkeytyvät yhä useampaan politiikkalohkoon. Samalla unionissa vastuu sosiaalipolitiikassa on alkanut jakautua sosiaaliasioista vastaavalta työllisyys-, sosiaali- ja tasa-arvoasiain sekä terveys- ja kuluttaja-asiain pääosastoilta yhä useammille komission pääosastoille, jäsenmaiden muodostamassa neuvostossa aikaisempaa useampiin kokoonpanoihin ja laajasti myös Euroopan parlamentille. Lisäksi Euroopan unionin jäsenmaiden kansalaisille sosiaalipoliittiset kysymykset ovat keskeisiä. Tässä kirjassa luodaan pääpiirteisiin keskittyvä kuvaus Euroopan unionin sosiaalipolitiikasta reilun viidentoista viime vuoden aikana. Tarkastelun kohteena on kolme asiakokonaisuutta: EU:lle annettu toimivalta sosiaali- ja terveyspolitiikassa ja sen pohjalta tehty lainsäädäntö (teoksen 2. luku), sisämarkkinoiden vaikutus kansallisiin sosiaalipolitiikkoihin (3. luku) sekä sosiaalipolitiikan asema Lissabonin strategiassa vuosina (4. 5. luku) sekä sitä seuranneessa Eurooppa strategiassa (6. luku). Järjestelmällinen tarkastelu päättyy syksyyn Viimeisessä luvussa kuvataan joitakin tulevaisuuden haasteita (7. luku). Teoksen ulkopuolelle on lähinnä tilasyistä rajattu muun muassa alue-, työmarkkina- sekä talous- ja rakennepolitiikan järjestelmällinen tarkastelu; kullakin näistä alueista on välillisiä vaikutuksia harjoitettuun sosiaalipolitiikkaan. Esimerkiksi talouspolitiikassa käsitellään sosiaalipolitiikkaa julkisen talouden kestävyyden näkökulmasta. Tekstiin ei ole sisällytetty lähteitä. Sen lopussa on kuitenkin lueteltu tiedonsaannin kannalta tärkeimmät kotisivut. Keskittyminen näihin kolmeen asiakokonaisuuteen viestii voimakkaasti myös Euroopan unionin sosiaalisen ulottuvuuden sisällön ja tavoitteenasettelun muutoksesta. Suomen liittymisaikaan 1995 Euroopan unionin sosiaalipolitiikan peruskysymys oli puuttuvan eurooppalaisen toimivallan lisääminen perustamissopimuksiin, jotta sosiaalipolitiikan EU-tason ohjauksessa tarpeellista lainsäädäntöä voitaisiin tehdä. Voimassa tosin oli Maastrichtin (1993) sopimuksen liitteenä oleva sosiaalipöytäkirja, jossa unionille annettiin eräillä sosiaalipolitiikan osa-alueilla merkittävääkin toimivaltaa. Se oli varsin ongelmallinen lainsäädännön perusta, koska yksi suuri jäsenmaa, Iso-Britannia, oli kokonaan sen ulkopuolella. Lainsäädäntöä senkin pohjalta tehtiin, mutta yhden jäsenmaan vastahankaisuus häiritsi tällä alueella koko EU:n toimintaa. Sen ohella unionilla oli toimivaltaa lähinnä tasa-arvoasioissa ja liikkuvan työvoiman sosiaaliturva- ja työsuojelukysymyksissä; anekdoottina mainittakoon, että 8

8 UUSI SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA yhteisösopimuksessa oli myös artikla loma-aikojen yhdenmukaistamisesta. EU:n sosiaalipolitiikan alueen toimivalta, ja sen pohjalta niin sanotulla yhteisömetodilla tehty lainsäädäntö on vieläkin, viisitoista vuotta myöhemmin, tärkeä asia EU:n sosiaalipolitiikkaa tarkasteltaessa. Kuitenkin jo 1990-luvun loppupuolella ilmeni, että yksimielisiin päätöksiin perustuvan lainsäädännön tekeminen viidentoista jäsenmaan kesken oli hyvin vaikeaa, erityisesti niin herkällä alueella kuin sosiaalipolitiikka kaikissa jäsenmaissa on. Oma merkityksensä oli sillä, että muutamat EU15-jäsenmaat olivat sosiaalipolitiikassa valinneet muista poikkeavat peruslinjaukset mitä tulee eurooppalaiseen sosiaalipolitiikkaan. Lisäksi pian oli tulossa kymmenen uutta jäsenmaata, jotka sitten liittyivät unioniin toukokuussa Vuonna 2007 unioniin tuli vielä kaksi uutta jäsenmaata. Yksimielisyysvaatimuksen vuoksi EU:n sosiaalipolitiikkaa kehitettäessä ei voitu jäädä yksinomaan lainsäädännön varaan luvun alun jälkeen EU:n lainsäädännön rinnalle on tullut jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmien ja kansallisen sosiaalipolitiikan kannalta kaksi merkittävää vaikutuskanavaa. EU:n sosiaalipolitiikan tulevaisuus liittyy niihin olennaisin osin, siksi niitä käsitellään laajasti. Ensinnäkin tämän teoksen toisena teemana EU:n sisämarkkinoiden laajeneminen yhä enemmän sosiaalipolitiikan alueelle on muodostunut EU:n sosiaalipolitiikkaa muokkaavaksi tekijäksi. Euroopan yhteisöjen (nykyään unionin) tuomioistuin on ollut tässä kehityksessä tärkeässä asemassa, koska yksittäisiä sosiaali- ja terveysalan ratkaisuja tehdessään se on selvästi painottanut liikkuvuuden perusvapauksia ja sisämarkkinoiden kilpailupolitiikkaa sosiaaliturvajärjestelmien kansallisen toimivallan kustannuksella. Alueen kuvaaminen ikään kuin osana EU:n sosiaalipolitiikkaa on kuitenkin hyvin ristiriitaista ja hankalaa, sillä siitä on vaikea saada otetta. Sisämarkkinakehitys tapahtuu samaan aikaan niin monilla alueilla ja yhteys sosiaalipoliittisiin asioihin tulee ikään kuin välittyneesti, talouden ja markkinoiden kautta. Toinen uusi alue ja tämän teoksen kolmas teema on Lissabonin strategia (vuodesta 2010 eteenpäin Eurooppa strategia) ja siihen kytkeytyvä sosiaalisen suojelun järjestelmien seuranta eli niin sanotun avoimen koordinaation menetelmän soveltaminen sosiaalipolitiikan alueella. Menetelmän käyttö aloitettiin EU:ssa Suomen ensimmäisellä EU-puheenjohtajakaudella heinä-joulukuussa Vuosien kuluessa siitä on kehittynyt merkittävästi jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmiin ja sosiaalipolitiikkaan puuttuva toimintatapa. Vaikka sen puitteissa ei tehdä jäsenmaita välittömästi sitovaa lainsäädäntöä, sen poliittinen vaikutus on merkittävä. Lisäksi se liittyy EU:n tulevaisuutta ohjaaviin erilaisiin prosesseihin, jotka taas määrittävät EU:n jäsenmaiden yhteiskuntien rakenteita globalisoituvassa maailmassa. Käsillä oleva teos on kokonaan uudistettu painos Matti Karin, Mervi Kat- 9

9 MERVI KATTELUS JUHO SAARI MATTI KARI teluksen ja Juho Saaren teoksesta Sosiaalinen Eurooppa murroksessa, jonka Eurooppatiedotus julkaisi vuonna 2008; tuo kirja oli puolestaan uusi painos Matti Karin ja Juho Saaren teoksesta Sosiaalinen Eurooppa vuodelta Vuoden 2008 painoksessa kirjan alaotsikkoon lisättiin sana terveyspolitiikka. Se kertoo kirjan muuttuneesta painotuksesta ja unionin senaikaisesta kehityksestä. Terveyteen eri tavoin liittyvät teemat olivat olleet korostetusti esillä Euroopan unionin (yhteisöjen) tuomioistuimessa, sosiaalisen suojelun yhteistyössä ja sisämarkkinoiden kehityksessä. Tuon ajankohdan jälkeen terveyden merkitys on edelleen korostunut. Kirja on osoittautunut tarpeelliseksi perusteokseksi alueellaan. Tässä uudistetussa painoksessa Matti Kari on pääosin vastannut luvun 2 ajanmukaistamisesta, Mervi Kattelus on kantanut osavastuun luvusta 2 ja päävastuun luvusta 3, ja Juho Saari on vastannut luvuista 1 ja 4 7 lukuun ottamatta terveyspolitiikkaa, josta on vastannut Mervi Kattelus. Saari on vastannut hankkeen koordinaatiosta ja kokonaisuudesta ja Kattelus kirjan viimeistelystä. Kirjoittajien nimet ovat tässä painoksessa järjestyksessä Kattelus Saari Kari, mikä vastaa osuuksien laajuutta, vaativuutta ja vastuullisuutta. Samalla teosta on voimakkaasti tiivistetty erityisesti aikaisempien ajanjaksojen kuvaamisessa. Kiinnostuneet voivat perehtyä niihin tämän kirjan edellisten painosten avulla. Kirjalle on annettu nimeksi Uusi sosiaalinen Eurooppa. Nimenmuutoksella haluamme korostaa niitä mittavia haasteita, joita jäsenvaltioilla ja unionilla on hyvinvointivaltioiden ja Euroopan sosiaalisen mallin uudistamisessa. Näitä ovat muun muassa julkisen talouden rahoituskriisi, väestön ikääntyminen, hyvinvointivaltioiden rahoituksen kestävyys ja sosiaalipoliittisten järjestelmien uudistamisen suunta. Unionin tulevaisuus ei kytkeydy ainoastaan sen kykyyn uudistaa sisämarkkinoita ja jäsenvaltioiden kykyyn toimeenpanna kilpailu- ja hankintalainsäädäntöä. Se on kytköksissä myös jäsenvaltioiden ja unionin kykyyn uudistaa niitä sosiaali- ja terveyspoliittisia instituutioita ja rakenteita, jotka muodostavat hyvinvointivaltioiden ytimen. Murros ei ole yksinomaan tai ensisijaisesti kielteinen asia; se voi olla myös harvinainen hetki, jonka kuluessa unionin jäsenvaltiot löytävät suunnan ja sisällön uudelle sosiaalipolitiikalle. Näihin kysymyksiin palataan teoksen viimeisessä luvussa. 10

10 UUSI SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA 2. Sosiaali- ja terveyspolitiikka EU:n toimivalta ja lainsäädäntö Euroopan unionin mahdollisuudet säätää lakeja sosiaali- ja terveyspolitiikan alueella riippuvat jäsenvaltioiden sille antamasta toimivallasta. Toimivallan eli kompetenssin antaminen perustuu jäsenvaltioiden poliittiseen harkintaan: minkälainen jäsenvaltioiden ja unionin työnjako on unionin ja kansallisten tavoitteiden kannalta mielekäs. Unionille annetun toimivallan käyttöä säädellään paitsi perussopimuksiin sisällytettyjen politiikka-artiklojen avulla myös läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteiden pohjalta. Niissä kytketään yhteen unionin tavoitteet ja politiikat. Näistä yhteisösopimukseen sisällytettyjen yleisten periaatteiden tulkinnasta päästiin yhteisymmärrykseen vuoden 1992 lopussa ja ne sisällytettiin yhteisösopimukseen liitettyyn pöytäkirjaan numero 30, nyttemmin unionisopimuksen pöytäkirjaan numero 2. Tämän ohella Euroopan unionista tehdyn sopimuksen eli Lissabonin sopimuksen 5 artiklassa asiaa on täsmennetty seuraavasti: 5. artikla 1. Unionin toimivalta määräytyy annetun toimivallan periaatteen mukaisesti. Unioni käyttää toimivaltaansa toissijaisuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen. 2. Annetun toimivallan periaatteen mukaisesti unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille. 3. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Unionin toimielimet soveltavat toissijaisuusperiaatetta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti. Kansalliset parlamentit valvovat toissijaisuusperiaatteen noudattamista mainitussa pöytäkirjassa määrätyn menettelyn mukaisesti. 4. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Unionin toimielimet soveltavat suhteellisuusperiaatetta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti. 11

11 MERVI KATTELUS JUHO SAARI MATTI KARI Viitatun pöytäkirjan mukaan läheisyys- eli toissijaisuusperiaatteen toteuttamiseksi unionin tulee toimia mahdollisimman lähellä kansalaista. Periaatetta sovelletaan niillä toimialoilla, joilla unionitasolla ei ole yksinomaista toimivaltaa. Käsitteenä se on joustava ja tilanteeseen sidottu. Sen avulla unionin toimia voidaan unionin toimivallan rajoissa laajentaa olosuhteiden niin vaatiessa, ja kääntäen, supistaa tai lopettaa kun ne eivät ole enää perusteltuja. Suhteellisuusperiaatteen mukaan Euroopan unionin toiminnassa ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Niinpä toimintaa varten on valittava mahdollisimman yksinkertainen muoto, toiminnan on johdettava toimenpiteen tavoitteen tyydyttävään toteutumiseen ja sitä on voitava toteuttaa tehokkaasti. Saman pöytäkirjan 5. kohdan mukaan: Esitykset lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi perustellaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisen kannalta. Kaikkiin esityksiin, jotka koskevat lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä, olisi liitettävä selvitys, jonka sisältämien yksityiskohtaisten tietojen perusteella toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen noudattamista voidaan arvioida. Selvityksessä olisi esitettävä tietoja, joiden perusteella voidaan arvioida esityksen rahoitusvaikutuksia ja, kun kyse on direktiivistä, sen vaikutuksia lainsäädäntöön, joka jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön, tarvittaessa myös alueelliseen lainsäädäntöön. Syyt, joiden perusteella todetaan, että unionin tavoite voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla, osoitetaan laadullisin ja, aina kun se on mahdollista, määrällisin perustein. Esityksessä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi otetaan huomioon, että unionille, jäsenvaltioiden hallituksille, alueellisille tai paikallisille viranomaisille, taloudellisille toimijoille ja kansalaisille aiheutuvan taloudellisen tai hallinnollisen rasituksen olisi pysyttävä mahdollisimman pienenä ja sen olisi oltava suhteutettu saavutettavaan tavoitteeseen. Selvää on, että edellä oleva muotoilu jättää poliittiselle harkinnalle mittavasti liikkumavaraa. Tässä luvussa tarkastellaan unionille annettua toimivaltaa sosiaali- ja terveyspolitiikassa. Luvun aluksi esitellään lyhyesti perussopimukset ja lainsäädäntömenettelyt. Sitten esitellään eräitä aiheen kannalta tärkeitä linjauksia ja ratkaisuja. Tarkastelu tapahtuu pääsääntöisesti kronologisessa järjestyksessä. Tarkastelun kohteena on sosiaaliturvan koordinointi, sukupuolten tasa-arvo, syrjinnän torjuminen, työsuojelu ja muu työelämän sääntely, sosiaalialan toimintaohjelmat ja terveyspolitiikka. Luvun lopuksi tarkastellaan voimaan tullutta Lissabonin sopimusta, joka on tuonut EU:n toimintaan eräitä uusia, sosiaalipolitiikankin kannalta merkittäviä elementtejä. 12

12 UUSI SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA Perus(tamis)sopimukset Euroopan unioni on erikoislaatuinen kansainvälinen toimija, mutta voimakas sellainen. Se ei ole kansainvälinen järjestö, joka jäsenmaita sitovia sopimuksia tehdessään joutuu antamaan ne kansallisten parlamenttien erikseen hyväksyttäviksi jotta ne saisivat maassa lain voiman. EU:n erikoisuus on siinä, että jäsenmaat ovat antaneet sille toimivaltaa tehdä lainsäädäntöä, joka suoraan sitoo niitä. Kun tältä näkökannalta tarkastellaan EU:n toimintaa eri yhteiskuntaelämän alueilla, huomio kiinnitetään kullakin alueella EU:lle annettuun toimivaltaan ja sen pohjalta tehtyyn jäsenmaita sitovaan lainsäädäntöön. Toimivalta taas on määritetty perustamissopimuksissa, joista sosiaali- ja terveyspolitiikan toimivallan kannalta merkittävät on lueteltu seuraavassa (tämän ohella on joitakin muita sopimuksia, joilla ei ole sosiaalipoliittista merkitystä): EU:N PERUSTAMISSOPIMUKSET Rooman sopimus (voimaan ) Yhtenäisasiakirja (Single Act) ( ) Maastrichtin sopimus ( ) Amsterdamin sopimus ( ) Nizzan sopimus ( ) Lissabonin sopimus ( ) Euroopan unionissa toimivalta on siinä mielessä nimenomaista, että EU voi toteuttaa ainoastaan niitä toimia, joista perustamissopimuksessa on määräys. Myös EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikkaa tarkasteltaessa kysymys EU:n toimivallasta on ensisijainen. Vaikka tällä alueella toimivaltaa on perinteisesti ollut varsin rajoitetusti ja se on edelleenkin selvästi EU:n ja jäsenvaltioiden välistä jaettua tai unionin kannalta avustavaa toimivaltaa, unionin sosiaali- ja terveyspolitiikan historia voidaan kuvata asteittaisena toimivallan laajentumisena ja lisääntyvänä lainsäädäntönä. Sosiaaliturvajärjestelmät ja sosiaalipolitiikka ovat edelleen pääosin jäsenvaltioiden kansallisen päätösvallan alaisuudessa, mutta EU on aikojen kuluessa saanut tai ottanut yhä enemmän toimivaltaa alueella. EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan toimivallan luonne EU:n toimivalta jaetaan yksinomaiseen, jaettuun sekä kansallista toimintaa tukevaan, yhteen sovittavaan tai täydentävään toimivaltaan. Lisäksi on olemassa 13

13 MERVI KATTELUS JUHO SAARI MATTI KARI erityisiä määräyksiä joiltakin alueilta, kuten yhteisestä ulkopolitiikasta. Sosiaalipolitiikka kuuluu jaetun toimivallan piiriin. Terveyspolitiikassa toimivalta on osin jaettua, osin tukitoimia. Alkuperäisessä Rooman sopimuksessa oli lainsäädännöllisen toimivallan alueella vain artikla 51. Tämä artikla koski sosiaaliturvajärjestelmien koordinointia työvoiman vapaan liikkumisen toteuttamiseksi tekeillä olevilla yhteisillä markkinoilla ilman että sosiaaliturvajärjestelmissä olevat rajoitukset sitä estäisivät. Artikla on olemassa edelleenkin asiallisesti samansisältöisenä, mutta sen lisäksi EU:lle on vuosien mittaan ja perustamissopimusten uudistusten myötä tullut lisää toimivaltaa. Käännekohta oli vuonna 1999 voimaan tullut Amsterdamin sopimus, joka laajensi toimivaltaa merkittävästi. Toimivalta on edelleen kuitenkin jaettua, sillä pääasiallinen vastuu sosiaaliturvajärjestelmistä ja sosiaali- ja terveyspolitiikasta on kansallisella tasolla. EU:lle on annettu vain joitakin tehtäviä, jotka liittyvät syvenevän integraation vaatimuksiin. Amsterdamin sopimuksesta neuvoteltaessa 1990-luvun puolivälin jälkeen tuli esiin pohdinta niin sanotun subsidiariteetin paradoksista. Lähtökohta oli, että EU:lle ei tulisi antaa toimivaltaa puuttua jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmiin. Subsidiariteetin paradoksin mukaan tämä tulisi toteuttaa niin, että EU:lle pitäisi antaa lisää toimivaltaa sosiaalipolitiikassa. Tällä tarkoitettiin, että EU:n sosiaalipolitiikan toimivalta olisi täsmällisesti kirjattuna perustamissopimukseen. Tällöin kaikki tietäisivät tarkkaan, mitä EU:ssa voi tehdä ja mitä ei. Näin ei jouduttaisi tekemään lainsäädäntöä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätösten perusteella, kuten alla kuvataan miesten ja naisten tasa-arvon alueella tapahtuneen, eikä sisämarkkinamääräysten kautta puututtaisi sosiaaliturvaan, kuten alla kuvataan erityisesti terveyspalveluiden ja potilaiden vapaan liikkumisen osalta. Vaikka Amsterdamin sopimuksessa sosiaalipolitiikan toimivalta laajeni merkittävästi verrattuna aiempaan tilanteeseen, subsidiariteetin paradoksin vaatimaa täsmällisyyttä ei saatu aikaan. Tämän vuoksi sosiaalipolitiikan alueen lainsäädäntö ja muu toiminta etenee edelleenkin varsin hallitsemattomasti ja nykyään nimenomaan sisämarkkinatoimivallan perusteella. Sosiaalipolitiikan kannalta ongelma on siinä, että sosiaalipolitiikan edustajat eivät pääse vaikuttamaan markkinoiden toimenpiteisiin, vaikka ne vaikuttavat sosiaaliturvaan ja sosiaalipolitiikkaan. Sosiaalipolitiikkaa tekevät tällöin kauppa-, teollisuus- ja finanssiministeriöiden edustajat. 14

14 UUSI SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA Lainsäädäntömenettelyt EU:n lakiasäätävä toimielin on neuvosto. Siellä jäsenmaiden hallitusten edustajat valmistelevat lainsäädännön komission ehdotusten pohjalta ja jäsenmaiden ministerit kokoontuvat aika ajoin neuvostoon hyväksymään lait. Aiemmin neuvoston ylintä valtaa käytti epävirallinen jäsenmaiden pääministereistä koostunut huippukokous, joka kokoontui yleensä kolme tai neljä kertaa vuodessa. Lissabonin sopimuksessa tämä toimielin virallistettiin ja sitä kutsutaan Eurooppa-neuvostoksi. Vaikka Lissabonin sopimus toi mahdollisuuden eurooppalaiseen kansalaisaloitteeseen, komissiolla on käytännössä lakiehdotusten tekemisen monopoli ja se myös seuraa neuvostossa ehdotusten käsittelyä. Perustamissopimuksissa on kunkin toimivaltamääräyksen yhteydessä myös maininta käytettävästä lainsäädäntömenettelystä ja viittaus siihen, miltä EU:n muilta toimielimiltä pyydetään lausunto. Sosiaaliasioissa kysymys on joko määräenemmistö- tai yksimielisyyspäätöksestä eli tavallisesta tai erityisestä lainsäädäntömenettelystä neuvostossa. Yleensä lausunto pyydetään työmarkkinajärjestöjä edustavalta talous- ja sosiaalikomitealta ja usein myös jäsenmaiden alueita edustavalta alueiden komitealta. Euroopan parlamentti osallistuu neuvoston rinnalla lainsäädännön hyväksymiseen Lissabonin sopimuksen hyväksymisen jälkeen lähtökohtaisesti rinnakkaisena lainsäätäjänä. Muutamissa yksimielisyyttä edellyttävissä päätöksissä Euroopan parlamentilta edellytetään vain lausuntoa. Perinteisesti lainsäätämisen kannalta on ollut tärkeää, onko päätös tehty määräenemmistöllä vai onko edellytetty jäsenmaiden yksimielisyyttä. Tästä on tullut sitä tärkeämpää mitä useampia jäsenmaita on liittynyt päätöksiä tekemään. Tässä suhteessa muutoksia on tapahtunut ja tapahtuu koko ajan. Nykyisin yksimielisyyden löytäminen sosiaalipolitiikan kaltaisella herkällä alueella 27 jäsenmaan välillä on jo vaikeaa. Sen sijaan määräenemmistöpäätöksin sosiaali- ja terveysalan lainsäädännön tekeminen on vielä käytännössäkin mahdollista. Määräenemmistöpäätöksiin siirtyminen saattaa tosin heikentää Suomen kaltaisten pienten jäsenmaiden vaikutusmahdollisuuksia, koska määräenemmistön löytyminen on helpompaa muutaman suuren kuin usean pienen jäsenmaan välillä. Tämä on kuitenkin koko lailla väistämätön osa unionin kehitystä, jossa enenevässä määrin joudutaan ottamaan huomioon paitsi jäsenmaiden suhteellisissa painoarvoissa olevat erot myös komission näkökulmasta arvioituna yhteiset eurooppalaiset intressit, jotka eivät aina ja kaikkialla ole yhteneviä pienten maiden intressien kanssa. Kipupisteitä liittyy erilaisiin kansallisiin poikkeamiin ja monopoleihin, jotka ovat monella tapaa perusteltuja kansallisesta näkökulmasta mutta unionin kokonaisuuden kannalta pikemmin- 15

15 MERVI KATTELUS JUHO SAARI MATTI KARI kin suhteellisen pieniä, kokonaisuutta mutkistavia yksityiskohtia. Toinen tärkeä lainsäätämiseen liittyvä asia on Euroopan parlamentin osallistuminen lainsäädäntötyöhön. Kun Euroopan parlamentti perustettiin 1979, sillä ei ollut lainkaan lainsäädäntövaltaa. Valtaa alkoi kertyä vähitellen niin sanotun yhteistoimintamenettelyn ja yhteispäätösmenettelyn kautta yhtenäisasiakirjassa (1987) sekä vähitellen yhä enemmän seuraavissa perustamissopimuksissa. Lissabonin sopimuksessa tavallinen lainsäädäntömenettely viittaa neuvoston ja Euroopan parlamentin yhteiseen lainsäädäntötyöhön määräenemmistöpäätöksinä. Erityisessä lainsäädäntömenettelyssä taas neuvostolla on edelleen päävastuu lakien tekemisessä. Tässä teoksessa käytetään uusia käsitteitä koskien vuoden 2010 jälkeistä ajanjaksoa. Oma merkittävä osuutensa sosiaalipolitiikan lainsäädännön tuottamisessa on Euroopan unionin tuomioistuimella. Se on pelkästään sosiaaliturvan koordinoinnin alueella tehnyt yli 500 päätöstä, jotka ovat vaikuttaneet hyvinkin suoraan koordinointilainsäädännön sisältöön ja tulkintoihin. Myös muilla sosiaalipolitiikan alueilla tuomioistuin on jopa ohjannut lainsäädännön tekemistä. Se onkin joissakin arvioissa rinnastettu lakiasäätäviin toimielimiin. Tällainen ei tuomioistuimen roolin kuuluisi olla, mutta erityisesti yksimielisyyttä vaativassa lainsäädännössä, jäsenmaiden toimivaltaan kuuluvan sosiaaliturvan ja sosiaalipolitiikan alueella ja varsinkin nykyään 27 maan välillä, hyvän ja yksiselitteisen lainsäädännön tekeminen on todella vaikeaa, jollei mahdotonta. Kun lainsäädäntöön jää kompromissien jälkeen epäselvyyksiä, tulkintaa kysytään tuomioistuimelta, joka pääsee siten kertomaan, mikä kiistanalaisen lainsäädännön todellinen sisältö on. Näin sen päätökset muokkaavat lainsäädännön sisältöä. Vaikeudet yksimielisen lainsäädännön tekemisessä nähtiin tosin jo silloin, kun jäsenmaita oli vain viisitoista. Sosiaaliturvan harmonisointi EU:n perustamista koskevissa keskusteluissa 1950-luvulla oli suunnitelmana, että kuuden perustajajäsenmaan Alankomaiden, Belgian, Italian, Luxemburgin, Ranskan ja Saksan sosiaaliturvajärjestelmät olisi harmonisoitu eli yhdenmukaistettu. Asiasta käytiin vakava keskustelu vuonna 1955 niin sanotuissa Messinan neuvotteluissa. Järjestelmät eivät siihen aikaan olleet yhtä kehittyneitä ja monimutkaisia kuin nykyään, joten ajatus harmonisoinnista ei ollut epärealistinen etenkin kun useimmissa perustajamaissa, Alankomaita lukuun ottamatta, sosiaaliturvan perusratkaisut olivat varsin samankaltaisia. Tavoitteena oli vähentää jäsenvaltioiden keskinäisten markkinoiden avautumisen aiheuttamaa niin sanotun sosiaalisen polkumyynnin riskiä, helpottaa työvoiman liikkuvuut- 16

16 UUSI SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA ta jäsenvaltiosta toiseen ja luoda yhteistä eurooppalaista identiteettiä sosiaalisten oikeuksien avulla. Kun aiotusta EU:sta tuli vuonna 1957 kuitenkin vain EEC eli Euroopan talousyhteisö, selvästi vuoden 1955 alkuperäistä suunnitelmaa suppeampi yhteenliittymä, sosiaaliturvan harmonisointi jäi toteuttamatta. Sen sijaan päädyttiin liikkuvan työvoiman sosiaaliturvan koordinointiin. Ajatusta sosiaaliturvan harmonisoinnista pidettiin yllä vielä 1960-luvulla eräissä suurissa jäsenmaissa, mistä yhtenä osoituksena oli toisen kansainvälisen toimijan, Euroopan neuvoston, piirissä vuonna 1964 hyväksytty minimitasot asettava Euroopan sosiaaliturvakoodi. Nykyään kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat myös Euroopan neuvoston jäseniä, mutta vain osa niistä on ratifioinut sosiaaliturvakoodin. Sittemmin yhtenäiseen lainsäädäntöön perustuvat sosiaaliturvan harmonisointitavoitteet jouduttiin EU:ssa hautaamaan. Sosiaaliturvajärjestelmät kehittyivät kaikissa maissa omiin suuntiinsa ja perustuivat kansalliseen lainsäädäntöön ja sen taustalla olevaan kulttuuriseen, institutionaaliseen ja rakenteelliseen perimään. Nämä kansalliset järjestelmät muuttuivat sekä osaksi kansallista identiteettiä että institutionaaliselta rakenteeltaan kukin omanlaisekseen. Vaikka yhteisön perustajamaiden sosiaaliturvajärjestelmien perusratkaisut olivatkin samanlaisia, yksityiskohtien väliset erot kasvoivat. Erilaisia järjestelmiä koordinoitiin niin, että työvoima saattoi liikkua vapaasti maasta toiseen. Erilaiset ja eritasoiset sosiaaliturvajärjestelmät ovat kuitenkin ongelma erityisesti sisämarkkinoille, sillä ne antavat mahdollisuuden epäterveeseen kilpailuun eli kehittymättömien ja siten halvempien sosiaaliturvajärjestelmien hyväksikäyttämiseen yritysten liikkuessa maasta toiseen. Siksi ajatus sosiaaliturvajärjestelmien erojen pienentämisestä on ollut aika ajoin esillä, ja asiaa joudutaan pohtimaan vielä tänäänkin, erityisesti kun kymmenen uutta jäsenmaata, joissa useimmissa sosiaaliturvan taso on alempi kuin vanhoissa jäsenmaissa, liittyi EU:n jäseniksi toukokuun alussa 2004 ja kaksi hyvin matalan ja hajanaisen sosiaaliturvan maata vuoden 2007 alussa. Viimeinen vakavahko yritys sosiaaliturvan erojen pienentämiseksi oikeudellisen ohjauksen avulla nähtiin vielä 1990-luvun alussa, kun sosiaaliturvan konvergoimiseksi eli yhdensuuntaistamiseksi hyväksyttiin kaksi suositusta: Suositus riittävistä voimavaroista ja sosiaalihuollosta (92/441/ETY) ja Suositus sosiaaliturvan tavoitteiden ja sosiaalipolitiikan lähentämisestä (92/442/ETY). Näiden suositusten taustalla oli pyrkimys vahvistaa unionin sosiaalista ulottuvuutta suhteessa vuonna 1987 hyväksytyn yhtenäisasiakirjan nopeuttamaan sisämarkkinakehitykseen. Suositukset, jotka eivät ole sitovaa lainsäädäntöä vaan nimensä mukaisesti enemmänkin yhteisen tahdon ilmaisuja, eivät kuitenkaan ole muuttaneet kehitystä, vaan sosiaaliturvajärjestelmät ovat edelleen hyvin eri- 17

17 MERVI KATTELUS JUHO SAARI MATTI KARI laisia eri jäsenmaissa. Kehitys myös näyttää kulkevan enemmän erilaistumisen kuin lähentymisen suuntaan. Tosin edellinen suositus vaikutti osaltaan siihen, että eräät Etelä-Euroopan maat uudistivat toimeentulotukijärjestelmiään. Sosiaalivakuutuksen vähimmäistasoja koskevaa EU:n lainsäädäntöä on pohdittu, mutta sen toteutuminen lähivuosina on epätodennäköistä, vaikka tähän olisikin periaatteessa mahdollisuus artiklan 153 perusteella. EU:n sosiaalipolitiikan alueet Euroopan unionissa sosiaalipolitiikalla tarkoitetaan eri asioita kuin Suomessa. EU:n käsitteistössä lähtökohta ei ole sosiaaliturvassa ja sen ympärillä olevassa sosiaalipolitiikassa, koska EU:lla ei ole omaa sosiaaliturvaa, on vain jäsenmaiden erilaiset sosiaaliturvajärjestelmät ja niiden sosiaalipolitiikat. EU:n näkökannalta sosiaalipolitiikka keskittyy työelämän kysymysten ympärille. Se kattaa työelämän sääntelyn ja työoikeuden alueet, miesten ja naisten tasa-arvon työelämässä, syrjinnän vastaiset toimenpiteet sekä usein lisäksi Euroopan sosiaalirahaston (ESR) toiminnan. Näitä alueita ei Suomessa yleensä katsota sosiaalipolitiikan piiriin kuuluviksi. EU:ssa myös sosiaaliturvan koordinointi perustuu työskentelyyn, koska Pohjoismaiden ulkopuolella sosiaaliturvajärjestelmät ovat työskentelyperusteisia. Näin EU:ssa on varsin vähän sellaista sosiaalipolitiikkaa, joka ei liittyisi työhön. Seuraavassa käydään läpi EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan kehitys lainsäädännöllistä toimivaltaa koskevien artiklojen kautta. Taulukossa 1 EU:n sosiaalipolitiikka on jaettu kuuteen alueeseen: sosiaaliturvan koordinointi, miesten ja naisten tasa-arvo työelämässä, syrjinnän torjunta, työsuojelu ja muu työelämän sääntely, sosiaaliset ohjelmat ja terveyspolitiikka. Näiden alueiden alla viittaukset perustamissopimusten artikloihin jakautuvat vaakatasolla ensinnäkin ennen Amsterdamin sopimusta vallinneeseen tilaan, keskellä ovat Amsterdamin sopimuksen toimivalta-artiklat ja alimpana Lissabonin sopimuksen toimivalta. Artiklojen lisäksi on viitattu kulloiseenkin lainsäädäntömenettelyyn (yhteistoiminta ja yhteispäätös Euroopan parlamentin kanssa, yksimielisyys ja määräenemmistö jäsenmaiden välillä neuvostossa ja nykyään tavallinen eli Euroopan parlamentin kanssa tai erityinen eli vain neuvostossa). Viittaukset 235 ja 100 artiklaan tarkoittavat, ettei varsinaisilla toimivalta-artikloilla voitu tehdä koko lainsäädäntöä, vaan tarvittiin lisäksi näitä apuartikloja. Eri perustamissopimusten osalta ja alla kolmella vaakasuoralla tasolla olevien artiklaviittausten osalta on kuitenkin huomattava, että Amsterdamin sopimuksessa artiklojen numerointi muuttui, joten ensimmäisellä ja keskimmäisellä tasolla viittaukset koskevat yleensä samaa artiklatekstiä (esimerkik- 18

18 UUSI SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA si 51 ja 42 artiklat), vaikka artiklanumerot ovatkin erilaisia. Sama tapahtui Lissabonin sopimuksessa eli muutokset koskevat yleensä vain artiklanumeroita toimivallan sisällön pysyessä pääosin ennallaan. Sosiaalipolitiikan toimivallan osalta varsinainen aikakausien jakaja on kuitenkin Amsterdamin sopimus, joka muutti EU:n sosiaalipolitiikan toimivallan olennaisesti. Viittaukset yhteispäätösmenettelyyn ja yksimielisyyteen tai määräenemmistöön tarkoittavat lainsäädäntömenettelyä. Yhteistoimintamenettely Euroopan parlamentin kanssa poistui Amsterdamin sopimuksessa. Lissabonin sopimukseen tultaessa muutokset toimivallan sisällössä suhteessa Amsterdamin sopimukseen olivat melko vähäisiä, mutta Euroopan parlamentin aseman vahvistuminen on muuttanut lainsäädännön tekemistä tavallisessa lainsäädäntömenettelyssä. Lisäksi taulukko kertoo, että syrjinnän torjuntaa koskeva toimivalta (artikla 13) tuli vasta Amsterdamin sopimuksessa ja sosiaaliset ohjelmat liittyivät Lissabonin sopimuksessa työsuojelun ja muun työelämän sääntelyn kokonaisuuteen. (Taulukko seuraavalla sivulla) Seuraavassa kuvataan kunkin alueen syntyhistoria ja nykytila sekä esitetään arvio tulevasta: Sosiaaliturvan koordinointi Sosiaaliturvajärjestelmien koordinoinnin perustanut artikla 51 oli jo alkuperäisessä Rooman sopimuksessa. Se oli osa yhteisiä eli sisämarkkinoita koskevia artikloja 48 51, jotka toteuttivat työvoiman vapaan liikkumisen jäsenvaltiosta toiseen. Tätä koskeva yleislainsäädäntö on jo 1960-luvulla tehty asetus 1612/68. Yhteisöjen tuomioistuin on tehnyt erilaisista asetuksen piiriin kuuluvista maasta toiseen siirtymisen tilanteista kymmeniä päätöksiä. Tämän vuoksi asetusta on eräiden aikaisempien muutosten jälkeen täydennetty direktiivillä 38/2004, jossa tuomioistuimen päätökset ja vuosikymmenien aikana ilmenneet muutostarpeet on huomioitu. Sosiaaliturvan osalta merkittävimmät tuomioistuimen päätökset ovat koskeneet asetuksen 7 artiklan 2 kohtaa, jossa edellytetään, että maahan saapuvalle annetaan myös maan järjestelmän sosiaaliset edut (social advantages). Tuomioistuin tulkitsi päätöksissään, että sosiaaliset edut tarkoittavat sosiaaliavustuksia, jotka ovat sosiaaliturvan koordinoinnin piiriin kuuluvan sosiaaliturvan (ks. alla luvun 3 kaavio 2) ulkopuolella. Sosiaaliturvan koordinoinnilla oikeudet annetaan sosiaaliturvaan. Sosiaaliturvan koordinointia koskeva artikla 51 edellytti yhteisölainsäädäntöä, jolla sosiaaliturvajärjestelmissä olevat odotusajat sosiaaliturvan saamiseksi 19

19 MERVI KATTELUS JUHO SAARI MATTI KARI TOIMIVALTA ENNEN AMSTERDAMIN SOPIMUSTA sosiaaliturvan koordinointi syrjinnän torjunta työsuojelu ja muu työelämän sääntely sosiaaliset ohjelmat tasa-arvo (työelämässä) terveyspolitiikka art art. 235 (yksim.) art. 119 (+sosiaalipöytäkirja) + art. 235 ja art. 100 (+tuomioistuimen päätökset) art. 118 A (+yhteistoiminta) + art. 100 A (yhteispäätös) art. 235 (yksim.) art art. 100 A (yhteispäätös) TOIMIVALTA AMSTERDAMIN SOPIMUKSESSA art. 42 (yhteisp. + yksim.) + art. 308 (yksim.) art. 141 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 137 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 13 (yksim.) art. 13 (yksim.) art. 137 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 95 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 137 (syrjäytyneetyhteispäätös + määräenemm.) art. 308 (yksim.) art. 13 (yksim.) art. 152 (yhteispäätös + määräenemm.) TOIMIVALTA LISSABONIN SOPIMUKSESSA art. 48 (tavallinen tai erityinen) art. 157 art. 153 art. 19 (yksim.) art. 19 (yksim. toimintaohjelmat tavallinen) työsuojelu art. 153 ja 114 työelämän sääntely ja sosiaaliset ohjelmat art. 153 työntekijöiden sosiaaliturva ja sosiaalinen suojelu art. 153 (yksim.) art. 168 (tavallinen) Taulukko 1. EU:n toimivalta sosiaali- ja terveyspolitiikassa ennen Amsterdamin sopimusta sekä Amsterdamin ja Lissabonin sopimuksessa 20

20 UUSI SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA ja rajoitukset etuuksien maksamiseksi toisiin maihin poistettaisiin. Päätöksenteon perustana oli yksimielisyys. Artiklan pääsisältö on säilynyt koko ajan ennallaan, vaikka se Amsterdamin sopimuksessa muuttuikin artiklaksi 42, ja päätöksentekomenettelyksi tuli yhteispäätösmenettely Euroopan parlamentin kanssa. Voimassa olevassa Lissabonin sopimuksessa 48 artiklan sanamuoto on seuraava: LISSABONIN SOPIMUS, artikla 48 Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen komission ehdotuksesta sellaiset sosiaaliturvan alan toimenpiteet, jotka ovat tarpeen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi, erityisesti ottamalla käyttöön järjestelmän, joka turvaa palkattuina työntekijöinä tai itsenäisinä ammatinharjoittajina toimiville siirtotyöläisille ja heidän huollettavilleen sen, että: a) kaudet, jotka eri maiden lainsäädännön mukaan otetaan huomioon oikeuden saamiseksi etuuteen ja sen säilyttämiseksi sekä etuuden määrän laskemiseksi, lasketaan yhteen; b) etuudet maksetaan jäsenvaltioiden alueella asuville. Jos neuvoston jäsen ilmoittaa, että ehdotus ensimmäisessä kohdassa tarkoitetuksi lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi vaikuttaisi sen sosiaaliturvajärjestelmän tärkeisiin näkökohtiin, sen soveltamisala, kustannukset tai rahoitusrakenne mukaan luettuina, taikka vaikuttaisi järjestelmän rahoituksen tasapainoon, se voi pyytää asian saattamista Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi. Tässä tapauksessa tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukainen menettely keskeytetään. Asiaa käsiteltyään Eurooppa-neuvosto neljän kuukauden kuluessa keskeyttämisestä joko: a) palauttaa esityksen neuvostolle, mikä lopettaa tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisen menettelyn keskeyttämisen, tai b) ei toimi tai pyytää komissiota tekemään uuden ehdotuksen; tässä tapauksessa katsotaan, ettei alun perin ehdotettua säädöstä ole annettu. Artiklatekstissä on huomattava, että se on aina viitannut vain sosiaaliturvaan, ei täydentäviin järjestelmiin tai yksityisiin vakuutuksiin. Samoin toimivalta koskee vain työntekijöitä ja heidän perheenjäseniään. Kohdat a) ja b) ovat sosiaaliturvan koordinoinnin määritelmä. Kohdan a) mukaan vakuutuskausia eri maista lasketaan yhteen. Tämä on menetelmä, jolla erilaiset odotusajat poistetaan maasta toiseen siirtyvien työntekijöiden sosiaaliturvaoikeuksista. Kohdan b) mukaan ansaitut etuudet, erityisesti eläkkeet, maksetaan myös toisiin maihin. Artiklan alkuosa on samansisältöinen kuin alkuperäinen 51 artikla, jossa tosin edellytettiin yksimielisiä päätöksiä neuvostossa. Loppuosa otettiin mukaan vasta Lissabonin sopimuksessa, jossa yksimielisyydestä siirryttiin mää- 21

21 MERVI KATTELUS JUHO SAARI MATTI KARI räenemmistöpäätöksiin (tavalliseen lainsäädäntömenettelyyn). Sen soveltamista kuitenkin rajoitetaan tekstin mukaisella hätäjarrumenettelyllä, jos jollakin jäsenmaalla on ongelmia komission ehdotuksen hyväksymisessä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Sosiaaliturvan koordinointi aloitettiin asetuksilla nro 3 ja 4 vuonna Asetukset korvattiin 1970-luvun alussa asetuksilla 1408/71 ja 574/72. Vuonna 2004 hyväksyttiin ensin mainittua asetusta korvaamaan asetus 883/04 ja vuonna 2009 toista asetusta korvaava toimeenpanoasetus no 987/09. Uusia asetuksia alettiin soveltaa Asetuksia 1408/71 ja 574/72 on pidetty ajan tasalla vuosittaisin muutoksin ja aika ajoin tehtiin isompiakin uudistuksia, kun mukaan tuli uusia jäseniä erilaisin sosiaaliturvajärjestelmin tai kun koordinointiperiaatteita katsottiin tarpeelliseksi muuttaa. Asetuksia on sovellettu vuodesta 1994 alkaen EU-jäsenmaiden lisäksi myös Euroopan talousalueen eli ETA-maissa Islannissa, Liechtensteinissa ja Norjassa, ja myöhemmin myös Sveitsissä eli nykyään yhteensä 31 maassa. Uusia asetuksia 883/04 ja 987/09 sovelletaan EU-maiden lisäksi myös ETA-maissa ( jälkeen) ja Sveitsissä ( jälkeen). Koska kysymys on EU:n asetuksista, ne ovat suoraan sovellettavissa, ohi kansallisen lainsäädännön. Tosin, koska sosiaaliturvaa vain koordinoidaan, sosiaaliturvajärjestelmät voivat edelleen olla erilaisia eri maissa. Niihin ei tällä toimivallalla edes voida puuttua. Tästä seuraa, että kun sosiaaliturvaa maasta toiseen liikuttaessa saadaan eri maista, se on aina kunkin jäsenmaan omaa, erilaista ja eritasoista turvaa. Samoin sosiaaliturvamaksut vaihtelevat eri maissa. Tällä on myös oma merkityksensä työvoimakustannusten kannalta eri maissa ja joissakin tapauksissa se saattaa ohjata erityisesti työvoimavaltaisten yritysten sijoittautumispäätöksiä. Sosiaaliturvan koordinoinnin perusteella maasta toiseen liikkuvat työntekijät, yrittäjät ja näiden perheenjäsenet saavat sosiaaliturvaa kulloinkin vain yhdestä maasta, mutta aina siten ettei sosiaaliturvajärjestelmissä olevia saamisen rajoituksia sovelleta heihin. Odotusajat, jotka joissakin maissa rajoittavat sosiaaliturvan saantia useitakin vuosia maahan saapumisen jälkeen, on poistettava (eri maissa täytetyt kaudet lasketaan yhteen). Samoin ansaitut etuudet, erityisesti eläkkeet maksetaan myös toisiin maihin, vaikka kansallisissa lainsäädännöissä on yleisesti maksamista koskevia rajoituksia. Myöskään kansalaisuutta koskevia rajoituksia saada sosiaaliturvaa ei sovelleta jäsenmaiden kansalaisiin. Koordinointilainsäädäntöä eli uusia asetuksia sovelletaan EU:n jäsenmaissa Tanskaa ja Isoa-Britanniaa lukuun ottamatta myös ns. kolmansien maiden kansalaisiin eli muihin kuin jäsenmaiden kansalaisiin, mutta täysimääräiset oikeudet ovat vain jäsenmaiden kansalaisilla (EU-asetus 1231/2010). Edellytyksenä kolmannen valtion kansalaisen tulemiseksi asetusten soveltamisalaan on, 22

22 UUSI SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA että hän asuu laillisesti jonkun jäsenvaltion alueella ja liikkuu näiden valtioiden välillä. Myös ETA-maat ja Sveitsi rajoittavat asetusten soveltamisen vain jäsenmaiden kansalaisiin. Suomen kannalta on huomattava, että myös Pohjoismainen sosiaaliturvasopimus laajentaa soveltamiskäytäntöä joiltakin osin muiden maiden kansalaisiin. EU:ssa sosiaaliturvan koordinointi perustuu työskentelyyn eli sosiaaliturvaa annetaan aina siitä maasta, missä työntekijä on työssä tai yrittäjä harjoittaa yrittäjätoimintaa. Perheenjäsenet saavat sosiaaliturvansa (lähinnä sairaanhoidon ja perhe-etuudet, kuten lapsilisät) samasta maasta, vaikka asuisivat toisessa maassa. Tämä tuntuu suomalaisesta oudolta, koska Suomessa sosiaaliturva annetaan pääosin maassa asuville ihmisille ja yksilöllisten oikeuksien perusteella, ei perheenjäsenyyden kautta. Kuitenkin Pohjoismaiden ulkopuolella sosiaaliturva annetaan kansallisten säännösten mukaan vain työssäkäyville ja perheenjäsenet saavat oikeutensa näiden kautta. Kun koordinointi tehtiin alun perin tällaisille sosiaaliturvajärjestelmille, oli selvää että kriteeriksi hyväksyttiin työskentely. Se ei kovin hyvin sovi asumisperusteisiin järjestelmiin, mutta käytännössä koordinointi kuitenkin toimii, vaikka joissakin tapauksissa erityisesti asumisperusteisen turvan maksaminen ulkomaille saattaa vaikuttaa kummalliselta. Vaikka EU-koordinoinnin mukaan sosiaaliturva maasta toiseen liikuttaessa saadaan aina omasta tai perheenhuoltajan työskentelymaasta, sairaanhoitoa ja työttömyysetuuksia voidaan saada myös muussa maassa oltaessa. Omasta maasta saatavalla eurooppalaisella sairaanhoitokortilla saa muissa maissa ollessaan välttämättömän sairaanhoidon [koordinointiasetuksen 19 artiklan sanamuodon mukaan oleskelun aikana lääketieteellisesti välttämättömäksi tulevat luontoisetuudet ottaen huomioon etuuksien luonne ja oleskelun ennakoitu kesto ] jäsenmaan julkisesta sairaanhoitojärjestelmästä samoin ehdoin kuin jäsenmaan omat ihmiset. Suomessa kortin saa Kelasta. Yhdessä maassa työtön voi taas mennä mihin tahansa toiseen maahan etsimään työtä. Tällöin hän saa työttömyysetuuksia omasta maastaan kolmen kuukauden ajan ikään kuin hän hakisi edelleen työtä omassa maassaan. Uusissa asetuksissa annetaan mahdollisuus pidentää kolmen kuukauden aikaa kuuteen kuukauteen, jos kysymyksessä olevat jäsenmaat näin haluavat. Pääsäännön mukaan sosiaaliturvaa saadaan työskentelymaasta. Tästä pääsäännöstä on kuitenkin joitakin poikkeuksia. Laivoissa työskentelevät kuuluvat laivan lippumaan sosiaaliturvaan, diplomaatit lähettäjämaansa turvaan, kansainvälisen kuljetusliikenteen työntekijöille on omat määräyksensä. Lisäksi samaan aikaan useassa maassa työskentelevät tai yrittäjätoimintaa harjoittavat kuuluvat omien poikkeusmääräystensä mukaan jonkin jäsenmaan sosiaaliturvan piiriin. Suomen kannalta tärkein poikkeus koskee ns. lähetettyjä työntekijöitä eli tilapäisesti toiseen maahan työskentelemään lähetettyjä työntekijöitä 23

23 MERVI KATTELUS JUHO SAARI MATTI KARI (ja myös yrittäjiä, jotka voivat lähettää itsensä). Lähetetyt työntekijät voidaan perheenjäsenineen pitää lähettäjämaan sosiaaliturvan piirissä yleensä kahden ja poikkeusluvalla jopa viiden vuoden ajan, vaikka todellinen työskentely ja asuminen tapahtuisivatkin toisessa maassa. Sosiaaliturvamaksut maksetaan tällöin lähettäjämaahan. Verot maksetaan kuitenkin työskentelymaahan verosopimusten määräysten mukaisesti. Lähetetty työntekijä tarvitsee todistuksen, jonka Suomessa antaa Eläketurvakeskus. Sosiaaliturvan koordinointi on vakiintunutta toimintaa. Kun se läheisesti koskettaa kaikkia maasta toiseen liikkuvia ihmisiä, myös matkailijoita sairaanhoito-oikeuksien osalta, se on tärkeä osoitus EU:n ja sisämarkkinoiden tuomista hyödyistä tavallisille ihmisille. Seuraavassa kuvataan Suomen sosiaaliturvan koordinointia eri maiden kanssa. EU:n koordinointiasetuksia sovelletaan yhteensä 31 maassa, mutta hieman eri lailla. Lisäksi uudet jäsenvaltiot on vielä erotettu ja viitattu erikseen Kaavio 1. Suomen sosiaaliturvan koordinointi ja tulevaisuus ALANKO- MAAT BELGIA ESPANJA IRLANTI ISO-BRI- TANNIA ITALIA ITÄVALTA KREIKKA LUXEM- BURG PORTUGALI RANSKA RUOTSI SAKSA SVEITSI ISLANTI LIECHTEN- STEIN NORJA TANSKA BULGARIA ROMANIA LATVIA LIETTUA KYPROS MALTA PUOLA SLOVENIA SLOVAKIA TŠEKKI UNKARI VIRO POHJOIS- MAINEN SOPIMUS SVEITSI AUSTRALIA CHILE ISRAEL LATVIA LIETTUA KANADA (QUEBEC) USA VIRO PUOLA INTIA JAPANI KIINA UUSI- SEELANTI AUSTRALIA EUROOPAN NEUVOSTO UNKARI EU-asetukset 883/04 ja 987/09 Erityissopimus (Sveitsi), ETAsopimus, Ei 3. maan kansalaiset Uudet jäsenvaltiot ja Sosiaaliturvasopimus Sosiaaliturvasopimus tekeillä tai odotettavissa Sairaanhoitosopimus 24