Samhälle. Sosiaalinen Eurooppa murroksessa Euroopan unionin sosiaali- ja terveyspolitiikka. Foto: Jarmo Ojanen/Viiskunta. Foto: Antero Aaltonen

Transkriptio

1 Yhteiskunta Samhälle Foto: Jarmo Ojanen/Viiskunta Foto: Antero Aaltonen Sosiaalinen Eurooppa murroksessa Euroopan unionin sosiaali- ja terveyspolitiikka

2 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA 1

3 2 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI

4 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA Sosiaalinen Eurooppa murroksessa Euroopan unionin sosiaali- ja terveyspolitiikka MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI

5 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI Kirjoittajat kiittävät kommenteista ja täydennyksistä Eurooppatiedotuksen asiantuntijoita. Esitetyt näkemykset ovat yksinomaan kirjoittajien. Kirjoittajat ja ulkoasiainministeriön Eurooppatiedotus Toimittanut Päivi Toivanen Ulkoasun suunnittelu Mika Launis English translation Sheryl Hinkkanen Painatus: J-Paino Hiirikoski Oy, Helsinki 2008 ISBN

6 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA Alkusanoiksi 7 1. Johdanto 9 2. Sosiaalipolitiikka EU:n toimivalta ja lainsäädäntö 14 Perus(tamis)sopimukset 16 EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan alueen toimivallan luonne 17 Lainsäädäntömenettelyt 17 Sosiaaliturvan harmonisointi 19 Sosiaalipöytäkirja 21 EU:n sosiaalipolitiikan alueet 22 Sosiaaliturvan koordinointi 24 Miesten ja naisten tasa-arvo työelämässä 30 Työsuojelu 36 Sosiaalialan toimintaohjelmat 37 Terveyspolitiikka 39 Syrjintä 43 Nizzan sopimus 46 Lissabonin sopimus 48 Perusoikeuskirja Lissabonin sopimuksen sitovana osana Euroopan unionin sisämarkkinat ja sosiaaliturva 56 EU:n sosiaaliturva kolmen pilarin rakenteessa 56 Miesten ja naisten tasa-arvo sisämarkkinoilla 61 Sosiaaliturvasta markkinoilla 62 Yleishyödylliset palvelut 64 Palveludirektiivi 65 Potilaiden liikkuvuus ja terveyspalveluiden sääntely 67 Lissabonin sopimus, sisämarkkinat ja sosiaalipolitiikka Lissabonin strategia ja sosiaaliturvan nykyaikaistaminen 78 Lissabonin kasvustrategia 78 Poliittiset prosessit ( 2005) 86 5

7 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI Talouspolitiikan laajat suuntaviivat ( 2005) 87 Eurooppalainen työllisyysstrategia ( 2005) 93 Cardiffin ja Kölnin prosessit 100 Sosiaalipoliittinen tavoitteenasettelu 102 Sosiaaliturvan nykyaikaistaminen Lissabonin strategian toimeenpano (2000 ) ja uudistaminen (2005 ) 111 Avoimen koordinaation menetelmä (AKM) 111 AKM:n toimeenpano 115 AKM:n tähänastiset hyödyt ja haitat sosiaalipolitiikassa 130 Soveltaminen Suomessa 136 AKM Suomen poliittisissa linjauksissa 140 Lissabonin strategian uudistaminen Lissabonin strategian uusi toimintamalli 150 Lissabonin strategian välitarkistus Sosiaalisen Euroopan tulevaisuus 164 Sosiaalipoliittinen toimivalta kohti monikehäistä Eurooppaa? 166 Sisämarkkinat ja sosiaaliturva uhkakuvia ja mahdollisuuksia 170 Sosiaalisen suojelun prosessi potentiaalinen mahdollisuus 171 Sosiaalinen todellisuus jäsenmaissa uusi näkökulma unioniin 173 Eurooppalaistuva sosiaaliturva kansallisen sosiaaliturvan reunaehto? 175 Kirjoittajat 178 Summary in English 179 Kirjallisuutta 181 Tärkeimmät kotisivut 182 6

8 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA Alkusanoiksi Euroopan unionin merkitys sosiaali- ja terveyspolitiikassa on lisääntynyt kymmenen viime vuoden aikana ja lisääntyy edelleen. Unionin laajeneminen ja EU:n uusi perussopimus, Lissabonin sopimus, asettavat kaikki jäsenmaat uuteen tilanteeseen. Sopimusperusta selkiytyy ja EU:n kansalaisten perusoikeussuoja paranee, kun perusoikeuskirjasta tulee sitova. Sosiaaliturvan koordinoinnissa siirrytään aikaisemmasta yksimielisyyteen perustuvasta päätöksenteosta määräenemmistöpäätöksiin. Samanaikaisesti yhä useammalla politiikkalohkolla sisämarkkinat ja sosiaali- ja terveyspolitiikka ovat aikaisempaa tiiviimmässä vuorovaikutuksessa. Lisäksi unionin harjoittama poliittinen ohjaus on terävöitymässä unionin kasvu- ja työllisyysstrategian eli niin kutsutun Lissabonin strategian uudistamisen myötä. Muun muassa näiden keskeisten muutosten vaikutuksia jäsenmaiden sosiaali- ja terveyspolitiikkaan arvioidaan Matti Karin, Mervi Katteluksen ja Juho Saaren kirjassa. Sosiaalista Eurooppaa rakennetaan ihmisiä varten. Kansalaisten sosiaaliset oikeudet ja syrjimättömyysperiaate ovat kulmakiviä niin EU:ssa kuin sen jäsenmaissakin. Kansallinen sosiaali- ja terveyspolitiikka on uusien haasteiden edessä muuttuvassa eurooppalaisessa ja maailmanlaajuisessa viitekehyksessä. Euroopan unioni on kasvava osa kansallista politiikkaamme. Vastaavasti olemme myös osa kehittyvää Eurooppaa. Eurooppalaiset ja kansalliset prosessit kulkevat rinnakkain ja vahvistavat toisiaan vastavuoroisesti. Maahanmuutto ja EU:n kansalaisten liikkuvuus yli rajojen lisääntyvät tulevaisuudessa. Tämä asettaa uusia haasteita jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmien vuorovaikutukselle ja yhteistoiminnalle. On tärkeää sopia niistä pelisäännöistä, joilla EU:n kansalaisten asema voidaan 7

9 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI turvata kaikissa tilanteissa. Lainsäädännön on oltava selkeää, ymmärrettävää ja laadukasta. Samanaikaisesti Suomen kansallisista eduista ja perusarvoista on pidettävä kiinni. Tehtävä on haasteellinen. Toivon, että tämä kirja omalta osaltaan selventää tulevaisuuden kysymyksenasetteluja sosiaali- ja terveyspolitiikassa ja auttaa meitä löytämään hyviä ratkaisuja. Helsingissä helmikuussa 2008 Liisa Hyssälä Sosiaali- ja terveysministeri 8

10 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA 1. Johdanto Suomen liittyessä Euroopan unionin (EU) jäseneksi vuonna 1995 sen sosiaalipolitiikka oli aivan erilaista kuin reilut kymmenen vuotta myöhemmin. Tuossa ajassa tapahtunut muutos on yllättävän suuri. Varsin pienimuotoisen sosiaalipoliittisen lainsäädännön rinnalle on rakentunut kaksi muuta asiakokonaisuutta. Nämä ovat Euroopan unionin sisämarkkinoiden eli palvelujen, työvoiman/ihmisten, pääomien ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden vaikutus jäsenmaiden sosiaali- ja terveyspolitiikkoihin ja niin sanottuun Lissabonin strategiaan (vuosiksi ) kytkeytyvä poliittinen ohjaus. Kuvaavaa on, että Suomen jäsenyysneuvottelujen aikana 1990-luvun alkuvuosina sosiaali- ja terveyspolitiikkaa 1 pidettiin ongelmattomana alueena. EU:lla ei oletettu olevan tällä sektorilla suurta merkitystä Suomen kannalta, tai jos olisikin, Suomi kykenisi saamaan tarvittavat poikkeamat perussopimuksiin tai muuten suojautumaan integraation ei-toivotuilta vaikutuksilta kansallista lainsäädäntöä muokkaamalla. Nykyisin kukaan ei esitä tämänkaltaisia näkemyksiä. Edellä mainittujen asiakokonaisuuksien nousua ei kuitenkaan osattu ennakoida hallituksen integraatiopolitiikkaa koskevissa selonteoissa ja valiokuntien niistä antamissa lausunnoissa 1990-luvun alkupuolella ja puolessa välissä. Sosiaalipolitiikan nousu poliittisille asialistoille kertoo Euroopan yhdentymisen laadullisesta muutoksesta 1990-luvun aikana ja 2000-luvun alussa. Sen kuluessa kilpailu- ja markkinapolitiikan näkökulmasta tapahtunut yhtenäisen sisämarkkina-alueen syventäminen ja yhteisen eurooppalaisen kilpailulainsäädännön systemaattinen toimeenpano on muuntunut talous-, työllisyys-, sosiaali- ja ympäristöpoliittisesti 1 Tässä teoksessa sosiaalipolitiikka-käsite kattaa myös terveys- ja tasa-arvo- sekä työsuojelupolitiikan. Tästä yleisestä käyttötavasta poiketaan, mikäli on erityistä syytä korostaa jotakin politiikkalohkoa tai muistuttaa lukijaa Euroopan unionin sosiaalipolitiikan monimuotoisuudesta. 9

11 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI tasapainoisen Euroopan sosiaalisen mallin rakentamiseksi. Tällaisessa mallissa talous-, työllisyys- ja sosiaali- ja ympäristöpolitiikat tukevat vastavuoroisesti toisiaan. Samalla jäsenvaltiot sitoutuvat korkeaan sosiaalisen suojelun (sosiaalipolitiikan) tasoon, työllisyyden nostamiseen, miesten ja naisten välisten palkka-, sosiaaliturva- ja muiden tavaroissa ja palveluissa olevien perustelemattomien erojen poistamiseen, työmarkkinajärjestöjen väliseen dialogiin sekä muihin, eurooppalaisille hyvinvointivaltioille soveliaiksi katsottuihin toimintamalleihin. Edellä olevaa ei pidä ymmärtää niin, että sosiaali- ja työllisyyspolitiikat olisivat tasa-arvoisia politiikkalohkoja sisämarkkina- ja kilpailupolitiikkojen tai talous- ja ympäristöpolitiikkojen kanssa. Näin ei ole, eikä tule olemaan nykyisen yhteisösopimuksen ja uuden Lissabonin sopimuksen valossa. Euroopan unionin toimivalta sisämarkkina- ja kilpailukysymyksissä on jatkossakin unionin ytimessä. Samalla tavalla talous- ja ympäristöpolitiikan painoarvo on unionissa entisellään tai jopa vahvistumassa. Sosiaali- ja terveyspolitiikan kysymykset ovat kuitenkin jo nykyisin asioita, joita ei enää voida entiseen tapaan sivuuttaa olan kohautuksella. Ne kytkeytyvät yhä useampaan politiikkalohkoon. Samalla unionissa vastuu sosiaalipolitiikassa on alkanut ja(l)kautua sosiaaliasioista vastaavalta työllisyys-, sosiaali- ja tasa-arvoasiain sekä terveys- ja kuluttaja-asiain pääosastoilta yhä useammille komission pääosastoille sekä enenevässä määrin yhteispäätösmenettelyn yleistymisen myötä myös Euroopan parlamentille. Tämän kirjan tavoitteena on pääpiirteisiin keskittyvä kuvaus Euroopan unionin sosiaalipolitiikasta kymmenen viime vuoden aikana. Erityinen paino on annettu tämänhetkisille toimivalloille ja prosesseille sekä muuten ajankohtaisille kysymyksille, kuten perussopimusten uudistukselle. Tarkastelun kohteena on kolme asiakokonaisuutta. Nämä ovat Euroopan unionille annettu toimivalta sosiaali- ja terveyspolitiikassa ja sen pohjalta tehty lainsäädäntö (teoksen 2. luku), sisämarkkinoiden vaikutus kansallisiin sosiaalipolitiikkoihin (3. luku) sekä sosiaalipolitiikan asema Lissabonin strategiassa eli unionin kasvu- ja työllisyysstrategiassa 10

12 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA vuosille (4. ja 5. luku). Teoksessa pohditaan lyhyesti myös Euroopan unionin sosiaalipolitiikan tulevaisuuden näkymiä (6. luku). Järjestelmällinen tarkastelu päättyy vuoden 2007 loppuun. Teoksen ulkopuolelle on lähinnä tilasyistä rajattu muun muassa alue-, työmarkkina- ja talous- ja rakennepolitiikan järjestelmällinen tarkastelu: kullakin näistä alueista on välillisiä vaikutuksia harjoitettuun sosiaalipolitiikkaan. Esimerkiksi talouspolitiikan puitteissa käsitellään sosiaalipolitiikkaa julkisen talouden kestävyyden näkökulmasta. Tekstiin ei myöskään ole sisällytetty lähteitä. Sen lopussa on kuitenkin lueteltu tiedonsaannin kannalta tärkeimmät kotisivut. Keskittyminen näihin kolmeen asiakokonaisuuteen viestii voimakkaasti myös Euroopan unionin sosiaalisen ulottuvuuden sisällön ja tavoitteenasettelun muutoksesta. Suomen liittymisaikaan 1995 Euroopan unionin sosiaalipolitiikan peruskysymys oli puuttuvan eurooppalaisen toimivallan lisääminen perustamissopimuksiin (ennen kaikkea yhteisösopimukseen), jotta sosiaalipolitiikan EU-tason ohjauksessa välttämätöntä lainsäädäntöä voitaisiin tehdä. Voimassa tosin oli Maastrichtin (1993) sopimuksen liitteenä oleva sosiaalipöytäkirja, jossa unionille annettiin eräillä sosiaalipolitiikan osa-alueilla merkittävääkin toimivaltaa. Se kuitenkin oli varsin ongelmallinen lainsäädännön perusta, koska yksi suuri jäsenmaa, Iso-Britannia, oli kokonaan sen ulkopuolella. Lainsäädäntöä senkin pohjalta tehtiin, mutta yhden jäsenmaan boikotti häiritsi tällä alueella koko EU:n toimintaa. Sen ohella unionilla oli toimivaltaa lähinnä tasa-arvoasioissa ja liikkuvan työvoiman sosiaaliturva- ja työsuojelukysymyksissä; anekdoottina mainittakoon, että yhteisösopimuksessa oli myös artikla loma-aikojen yhdenmukaistamisesta. EU:n sosiaalipolitiikan alueen toimivalta ja sen pohjalta ns. yhteisömetodilla tehty lainsäädäntö on vieläkin, kymmenen vuotta myöhemmin, tärkeä asia EU:n sosiaalipolitiikkaa tarkasteltaessa. Kuitenkin jo 1990-luvun loppupuolella ilmeni, että yksimielisiin päätöksiin perustuvan lainsäädännön tekeminen viidentoista jäsenmaan välillä oli hyvin vaikeaa, erityisesti niin herkällä alueella kuin sosiaalipolitiikka kaikissa jäsenmaissa on. Oma merkityksensä oli sillä, että muutamat EU15-jä- 11

13 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI senmaat olivat sosiaalipolitiikassa valinneet muista poikkeavat peruslinjaukset mitä tulee eurooppalaiseen sosiaalipolitiikkaan. Lisäksi pian oli tulossa kymmenen uutta jäsenmaata, jotka sitten liittyivät unioniin toukokuussa 2004; vuonna 2007 unioniin tuli vielä kaksi uutta jäsenmaata. Yksimielisyysvaatimuksen vuoksi ei voitu jäädä yksinomaan lainsäädännön varaan EU:n sosiaalipolitiikkaa kehitettäessä luvun alun jälkeen EU:n lainsäädännön rinnalle on tullut jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmien ja kansallisen sosiaalipolitiikan kannalta kaksi hyvin merkittävää vaikutuskanavaa. Niihin liittyy olennaisin osin EU:n sosiaalipolitiikan tulevaisuus ja siksi niitä käsitellään laajasti. Ensinnäkin tämän teoksen toisena teemana EU:n sisämarkkinoiden laajeneminen yhä enemmän sosiaalipolitiikan alueelle on muodostunut EU:n sosiaalipolitiikkaa muokkaavaksi tekijäksi. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ollut tässä kehityksessä tärkeässä asemassa, koska yksittäisiä sosiaalialan ratkaisuja tehdessään se on selvästi painottanut liikkuvuuden perusvapauksia ja sisämarkkinoiden kilpailupolitiikkaa sosiaaliturvajärjestelmien kansallisen toimivallan kustannuksella. Alueen kuvaaminen ikään kuin osana EU:n sosiaalipolitiikkaa on kuitenkin hyvin ristiriitaista ja hankalaa, sillä siitä on vaikea saada otetta. Sisämarkkinakehitys tapahtuu samaan aikaan niin monilla alueilla ja yhteys sosiaalipoliittisiin asioihin tulee ikään kuin välittyneesti, talouden ja markkinoiden kautta. Toinen uusi alue ja tämän teoksen kolmas teema on Lissabonin strategia ja siihen kytkeytyvä sosiaalisen suojelun järjestelmien seuranta eli ns. avoimen koordinaation menetelmän soveltaminen sosiaalipolitiikan alueella. Menetelmän käyttö aloitettiin EU:ssa Suomen ensimmäisellä EU-puheenjohtajakaudella 7 12/1999. Se on muutamassa vuodessa kehittynyt merkittävässä määrin jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmiin sekä sosiaalipolitiikkaan puuttuvaksi toimintatavaksi. Vaikka sen puitteissa ei tehdä jäsenmaita välittömästi sitovaa lainsäädäntöä, sen poliittinen vaikutus voi olla merkittävä. Lisäksi se liittyy EU:n tulevaisuutta ohjaaviin erilaisiin prosesseihin, jotka taas määrittävät EU:n jäsenmaiden yhteiskuntien rakenteita globalisoituvassa maailmassa. 12

14 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA Käsillä oleva teos on kokonaan uudistettu painos Matti Karin ja Juho Saaren teoksesta Sosiaalinen Eurooppa Euroopan unionin sosiaalipolitiikka, jonka Eurooppatiedotus julkaisi vuonna Se on osoittautunut tarpeelliseksi perusteokseksi alueellaan. Tässä uudistetussa painoksessa kolmanneksi kirjoittajaksi on tullut Mervi Kattelus, jonka erikoisalana on unionin rooli terveyspolitiikassa ja -palveluissa. Matti Kari on pääosin vastannut luvun 2 ajanmukaistamisesta, Mervi Kattelus on kantanut päävastuun luvusta 3, ja Juho Saari luvuista 1, 4, 5 ja 6. Lisäksi Juho Saari on vastannut hankkeen koordinaatiosta ja kokonaisuudesta. Olemme myös muuttaneet kirjan nimeksi Sosiaalinen Eurooppa murroksessa Euroopan unionin sosiaali- ja terveyspolitiikka. Muutosta ja sen merkitystä alleviivaavalla nimenmuutoksella haluamme korostaa niitä mittavia haasteita, joita jäsenvaltioilla ja unionilla on hyvinvointivaltioiden ja Euroopan sosiaalisen mallin uudistamisessa. Näitä ovat mm. väestön ikääntyminen, hyvinvointivaltioiden rahoituksen kestävyys, ja sosiaalipoliittisten järjestelmien uudistamisen suunta. Unionin tulevaisuus ei kytkeydy ainoastaan sen kykyyn uudistaa sisämarkkinoita ja jäsenvaltioiden kykyyn toimeenpanna kilpailu- ja hankintalainsäädäntö, se on myös kytköksissä jäsenvaltioiden ja unionin kykyyn uudistaa niitä sosiaali- ja terveyspoliittisia instituutioita ja rakenteita, jotka muodostavat hyvinvointivaltioiden ytimen. Murros ei myöskään ole yksinomaan tai ensisijaisesti kielteinen asia, se voi olla myös harvinainen hetki jonka kuluessa unionin jäsenvaltiot löytävät suunnan ja sisällön uudelle sosiaalipolitiikalle. Näihin kysymyksiin palataan teoksen viimeisessä luvussa. Kirjan alaotsikkoon on lisätty sana terveyspolitiikka. Tämä lisäys kertoo sekä kirjan muuttuneesta painotuksesta että unionin viime aikaisesta kehityksestä: terveyteen eri tavoilla liittyvät teemat ovat olleet korostetusti esillä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa, sosiaalisen suojelun yhteistyössä ja sisämarkkinoiden kehityksessä. Tämän mukaisesti teoksessa esitellään aiheeseen liittyvää oikeuskäytäntöä ja joitakin viime aikaisia terveyspoliittisia aloitteita. 13

15 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI Euroopan unionin mahdollisuudet säätää lakeja sosiaali- ja terveyspolitiikan alueella riippuvat jäsenvaltioiden sille antamasta toimivallasta. Toimivallan eli kompetenssin antaminen perustuu jäsenvaltioiden tekemään poliittiseen harkintaan siitä, minkälainen jäsenvaltioiden ja unionin keskinäinen työnjako on unionin ja kansallisten tavoitteiden kannalta mielekäs. Unionille annetun toimivallan käyttöä säädellään paitsi perussopimuksiin sisällytettyjen politiikka-artiklojen myös unionin tavoitteet ja politiikat yhteen kytkevien läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteiden avulla. Näistä yhteisösopimukseen sisällytettyjen yleisten periaatteiden tulkinnasta päästiin yhteisymmärrykseen vuoden 1992 lopussa ja ne on sisällytetty yhteisösopimukseen liitettyyn pöytäkirjaan nro 30. Tämän ohella yhteisösopimuksen 5 artiklassa asiaa on täsmennetty seuraavasti: Yhteisö toimii sille tällä sopimuksella annetun toimivallan ja asetettujen tavoitteiden rajoissa. Aloilla, jotka eivät kuulu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, yhteisö toissijaisuusperiaatteen mukaisesti toimii vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön tasolla. Yhteisön toiminnassa ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Läheisyys- eli toissijaisuusperiaatteen mukaan unionin tulee toimia mahdollisimman lähellä kansalaista. Periaatetta sovelletaan niillä toimialoilla, joilla unionitasolla ei ole yksinomaista toimivaltaa. Käsitteenä se on joustava ja tilanteeseen sidottu. Sen avulla yhteisön toimia voidaan 14

16 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA yhteisön toimivallan rajoissa laajentaa olosuhteiden niin vaatiessa, ja kääntäen, supistaa tai lopettaa kun ne eivät ole enää perusteltuja. Suhteellisuusperiaatteen mukaan Euroopan unionin toiminnassa ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Niinpä toimintaa varten on valittava mahdollisimman yksinkertainen muoto, toiminnan on johdettava toimenpiteen tavoitteen tyydyttävään toteutumiseen ja sitä on voitava toteuttaa tehokkaasti. Saman pöytäkirjan 4 kohdan mukaan: Yhteisön lainsäädäntöä koskevat ehdotukset on perusteltava sen osoittamiseksi, että ehdotus on toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen; syyt, joiden perusteella todetaan, että yhteisön tavoite voidaan paremmin saavuttaa yhteisön tasolla, on osoitettava laadullisin, tai jos mahdollista, määrällisin osoittimin. Selvää on, että edellä oleva muotoilu jättää poliittiselle harkinnalle mittavasti liikkumavaraa. Tässä luvussa tarkastellaan unionille annettua toimivaltaa sosiaali- ja terveyspolitiikassa. Luvun aluksi esitellään lyhyesti perussopimukset ja lainsäädäntömenettelyt. Sitten esitellään eräitä aiheen kannalta tärkeitä linjauksia ja ratkaisuja. Tarkastelu tapahtuu pääsääntöisesti kronologisessa järjestyksessä. Tarkastelun kohteena on sosiaaliturvan koordinointi, sukupuolten tasa-arvo, työsuojelu, sosiaalialan toimintaohjelmat, terveyspolitiikka sekä syrjinnän torjuminen. Luvun loppupuolella tarkastellaan Nizzan (neuvoteltu 12/2000, tullut voimaan 2003) sopimusta, joka on tämän kirjoittamisen hetkellä voimassa oleva yhteisösopimus. Luvun lopuksi tarkastellaan lokakuussa 2007 jäsenvaltioiden valtionpäämiesten hyväksymää Lissabonin sopimusta, joka korvaa kesällä 2004 hyväksytyn, mutta sittemmin Ranskan ja Alankomaiden kansanäänestyksissä hylätyn ehdotuksen perustuslaiksi. Lokakuussa 2007 hyväksyttyä sopimusta ei ole vielä ratifioitu kaikissa jäsenvaltioissa. Tavoitteena on sopimuksen voimaantulo vuoden 2009 alussa. Aikaisempien kokemusten valossa myöskään tämä prosessi ei välttämättä ole ongelmaton, joten varmuutta sopimuksen toimeenpanosta ei toistaiseksi ole. 15

17 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI Perus(tamis)sopimukset Euroopan unioni on erikoislaatuinen kansainvälinen toimija, mutta voimakas sellainen. Se ei ole kansainvälinen järjestö, joka jäsenmaita sitovia sopimuksia tehdessään joutuu antamaan ne kansallisten parlamenttien erikseen hyväksyttäviksi, jotta ne saisivat maassa lain voiman. EU:n erikoisuus on siinä, että jäsenmaat ovat antaneet sille toimivaltaa tehdä lainsäädäntöä, joka suoraan sitoo niitä. Kun tältä näkökannalta tarkastellaan EU:n toimintaa eri yhteiskuntaelämän alueilla, huomio kiinnitetään kullakin alueella EU:lle annettuun toimivaltaan ja sen pohjalta tehtyyn jäsenmaita sitovaan lainsäädäntöön. Toimivalta taas on määritetty perustamissopimuksissa, joista sosiaali- ja terveyspolitiikan toimivallan kannalta merkittävät on lueteltu seuraavassa (tämän ohella on joitakin muita sopimuksia, joilla ei ole sosiaalipoliittista merkitystä): EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSET Rooman sopimus (voimaan ) Yhtenäisasiakirja (Single Act) (voimaan ) Maastrichtin sopimus (voimaan ) Amsterdamin sopimus (voimaan ) Nizzan sopimus (voimaan ) Lissabonin sopimus (allekirjoitettu 2007 voimaan 2009?) Euroopan unionissa toimivalta on siinä mielessä nimenomaista, että EU voi tehdä ainoastaan niitä toimenpiteitä, joista perustamissopimuksessa on määräys. Myös EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikkaa tarkasteltaessa kysymys EU:n toimivallasta on ensisijainen. Vaikka tällä alueella toimivaltaa on perinteisesti ollut varsin rajoitetusti ja se on edelleenkin selvästi EU:n ja jäsenvaltioiden välistä jaettua tai unionin kannalta avustavaa toimivaltaa, unionin sosiaali- ja terveyspolitiikan historia voidaan kuvata asteittaisena toimivallan laajentumisena ja lisääntyvänä lainsäädäntönä. Sosiaaliturvajärjestelmät ja sosiaalipolitiikka ovat edelleen pääosin jäsenvaltioiden kansallisen päätösvallan alaisuudessa, mutta EU on aikojen kuluessa saanut tai ottanut yhä enemmän toimivaltaa alueella. 16

18 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan alueen toimivallan luonne EU:n toimivalta jaetaan yksinomaiseen, jaettuun sekä kansallista toimintaa tukevaan, yhteensovittavaan tai täydentävään toimivaltaan. Lisäksi on olemassa erityisiä määräyksiä joiltakin alueilta, kuten yhteisestä ulkopolitiikasta. Sosiaalipolitiikka kuuluu jaetun toimivallan piiriin. Terveyspolitiikassa toimivalta on osin jaettua, osin tukitoimia. Alkuperäisessä Rooman sopimuksessa oli lainsäädännöllisen toimivallan alueella vain artikla 51. Tämä artikla koski sosiaaliturvajärjestelmien koordinointia työvoiman vapaan liikkumisen toteuttamiseksi tekeillä olevilla yhteisillä markkinoilla ilman että sosiaaliturvajärjestelmissä olevat rajoitukset sitä estäisivät. Artikla on olemassa edelleenkin asiallisesti samansisältöisenä, mutta sen lisäksi EU:lle on vuosien mittaan ja perustamissopimusten uudistusten myötä tullut lisää toimivaltaa. Käännekohta oli vuonna 1999 voimaan tullut Amsterdamin sopimus, joka laajensi toimivaltaa merkittävästi. Toimivalta on edelleen kuitenkin jaettua, sillä pääasiallinen vastuu sosiaaliturvajärjestelmistä ja sosiaalipolitiikasta on kansallisella tasolla. EU:lle on annettu vain joitakin tehtäviä, jotka liittyvät syvenevän integraation vaatimuksiin. Lainsäädäntömenettelyt EU:n lakiasäätävä toimielin on neuvosto. Siellä jäsenmaiden hallitusten edustajat valmistelevat lainsäädännön komission ehdotusten pohjalta ja jäsenmaiden ministerit kokoontuvat aika ajoin neuvostoon hyväksymään lait. Komissiolla on monopoli lakiehdotusten tekemisessä ja se myös seuraa neuvostossa ehdotusten käsittelyä. Perustamissopimuksissa on kunkin toimivaltamääräyksen yhteydessä myös maininta käytettävästä lainsäädäntömenettelystä ja viittaus siihen, miltä EU:n muilta toimielimiltä pyydetään lausunto. Sosiaaliasioissa kysymys on joko yksimielisyys- tai määräenemmistöpäätöksestä neuvostossa. Yleensä lausunto pyydetään työmarkkinajärjestöjä edustavalta talous- ja sosiaalikomitealta ja usein myös jäsenmaiden alueita edustavalta alueiden komitealta. Euroopan parlamentti osallistuu neuvoston rinnalla lainsäädännön hyväksymiseen niin sanotun yhteispäätösmenettelyn puitteissa. 17

19 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI Useissa yksimielisyyttä edellyttävissä päätöksissä Euroopan parlamentilta pyydetään vain lausunto. Perinteisesti lainsäädännön tekemisen kannalta on ollut tärkeää, onko se tehty määräenemmistöpäätöksin vai onko edellytetty yksimielisyyttä jäsenmaiden välillä. Tämä on tullut sitä tärkeämmäksi mitä useampia jäsenmaita on liittynyt päätöksiä tekemään. Tässä suhteessa muutoksia on tapahtunut ja tapahtuu koko ajan. Nykyisin yksimielisyyden löytäminen sosiaalipolitiikan kaltaisella herkällä alueella 27 jäsenmaan välillä on jo vaikeaa. Sen sijaan määräenemmistöpäätöksin sosiaali- ja terveysalan lainsäädännön tekeminen on vielä käytännössäkin mahdollista. Määräenemmistöpäätöksiin siirtyminen saattaa tosin heikentää Suomen kaltaisten pienten jäsenmaiden vaikutusmahdollisuuksia, koska määräenemmistön löytyminen on helpompaa muutaman suuren kuin usean pienen jäsenmaan välillä. Tämä on kuitenkin koko lailla väistämätön osa unionin kehitystä, jossa enenevässä määrin joudutaan ottamaan huomioon paitsi jäsenmaiden suhteellisissa painoarvoissa olevat erot myös komission näkökulmasta arvioituna yhteiset eurooppalaiset intressit, jotka eivät aina ja kaikkialla ole yhteneviä pienten maiden intressien kanssa. Erilaisia kipupisteitä liittyy erilaisiin kansallisiin poikkeamiin ja monopoleihin, jotka ovat monella tapaa perusteltuja kansallisesta näkökulmasta mutta unionin kokonaisuuden kannalta pikemminkin suhteellisen pieniä, kokonaisuuden kannalta monimutkaistavia yksityiskohtia. Toinen lainsäädännön tekemiseen liittyvä tärkeä osa liittyy yhteispäätösmenettelyyn, joka alun perin tarkoitti Euroopan parlamentin osallistumista neuvoston tekemään lainsäädäntöön. Aiemmin rinnalla oli myös yhteistoimintamenettely, mutta siitä luovuttiin Amsterdamin sopimuksessa. Yhteispäätösmenettely Euroopan parlamentin kanssa merkitsee myös yleensä määräenemmistöpäätöksiä jäsenmaiden välillä. Poikkeus on Amsterdamin sopimuksessa tullut yhteispäätösmenettely ja siinä säilynyt yksimielisyysedellytys sosiaaliturvan koordinoinnissa (42 artikla). Normaalisti yksimielisyyspäätöksissä Euroopan parlamentilta pyydetään vain lausunto. Yhteispäätösmenettelyt eli asiallisesti 18

20 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA Euroopan parlamentin valta on lisääntynyt Maastrichtin sopimuksen jälkeen koko ajan ja lisääntyy edelleen myös Lissabonin sopimuksessa. Yhteispäätösmenettelyssä Euroopan parlamentin valta kiteytyy siinä, että neuvosto ei voi hyväksyä lainsäädäntöä ilman että myös Euroopan parlamentti on lain hyväksynyt. Käytännössä tämä merkitsee yhteistä lainsäädännön valmistelua. Yhteispäätösmenettelystä määrätään 251 artiklassa. Toimivalta-artikloissa viitataan tähän artiklaan aina kun menettelyä on sovellettava. Sosiaaliturvan harmonisointi EU:n perustamista koskevissa keskusteluissa 1950-luvulla oli suunnitelmana, että kuuden perustajajäsenmaan (Alankomaat, Belgia, Italia, Luxembourg, Ranska ja Saksa) sosiaaliturvajärjestelmät olisi harmonisoitu eli yhdenmukaistettu keskenään. Asiasta käytiin vakava keskustelu vuonna 1955 ns. Messinan neuvotteluissa. Järjestelmät eivät siihen aikaan olleet yhtä kehittyneitä ja monimutkaisia kuin nykyään, joten ajatus harmonisoinnista ei ollut epärealistinen varsinkin kun useimmissa perustajamaissa (Alankomaita lukuun ottamatta) sosiaaliturvan perusratkaisut olivat varsin samankaltaisia. Tavoitteena oli ensinnäkin vähentää jäsenvaltioiden välisten markkinoiden avautumisesta aiheutuvaa ns. sosiaalisen polkumyynnin riskiä, toiseksi helpottaa työvoiman liikkuvuutta jäsenvaltiosta toiseen ja kolmanneksi luoda yhteistä eurooppalaista identiteettiä sosiaalisten oikeuksien avulla. Kun aiotusta EU:sta tuli vuonna 1957 kuitenkin vain EEC eli Euroopan talousyhteisö, selvästi vuoden 1955 alkuperäistä suunnitelmaa suppeampi yhteenliittymä, sosiaaliturvan harmonisointi jäi toteuttamatta. Sen sijasta päädyttiin liikkuvan työvoiman sosiaaliturvan koordinointiin. Ajatusta sosiaaliturvan harmonisoinnista pidettiin yllä vielä 1960-luvulla eräissä suurissa jäsenmaissa, minkä yhtenä osoituksena oli toisen kansainvälisen toimijan, Euroopan neuvoston, piirissä vuonna 1964 hyväksytty minimitasot asettava Euroopan sosiaaliturvakoodi. Nykyään kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat myös Euroopan neuvoston jäseniä, mutta vain osa niistä on ratifioinut sosiaaliturvakoodin. Sittemmin 19

21 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI yhtenäiseen lainsäädäntöön perustuvat sosiaaliturvan harmonisointitavoitteet jouduttiin EU:ssa hautaamaan. Sosiaaliturvajärjestelmät kehittyivät kaikissa maissa omiin suuntiinsa ja perustuivat kansalliseen lainsäädäntöön ja sen taustalla olevaan kulttuuriseen, institutionaaliseen ja rakenteelliseen perimään. Nämä kansalliset järjestelmät muuttuivat sekä osaksi kansallista identiteettiä että institutionaaliselta rakenteeltaan kukin omanlaisekseen. Vaikka yhteisön perustajamaiden sosiaaliturvajärjestelmien perusratkaisut olivatkin samanlaisia, yksityiskohtien väliset erot kasvoivat. Näitä erilaisia järjestelmiä vain koordinoitiin niin, että työvoima saattoi liikkua vapaasti maasta toiseen. Erilaiset ja eritasoiset sosiaaliturvajärjestelmät ovat kuitenkin ongelma erityisesti sisämarkkinoiden kannalta, sillä ne antavat mahdollisuuden epäterveeseen kilpailuun eli kehittymättömien ja siten halvempien sosiaaliturvajärjestelmien hyväksikäyttämiseen yritysten liikkuessa maasta toiseen. Tämän takia ajatus sosiaaliturvajärjestelmien erojen pienentämisestä on ollut aika ajoin esillä, ja asiaa joudutaan pohtimaan vielä tänäänkin, erityisesti kun kymmenen uutta jäsenmaata, joissa useimmissa sosiaaliturvan taso on alempi kuin vanhoissa jäsenmaissa, liittyi EU:n jäseniksi toukokuun alussa 2004 ja kaksi hyvin matalan ja hajanaisen sosiaaliturvan maata vuoden 2007 alussa. Viimeisin vakavahko yritys sosiaaliturvan erojen pienentämiseksi oikeudellisen ohjauksen avulla nähtiin vielä 1990-luvun alussa, kun sosiaaliturvan konvergoimiseksi eli yhdensuuntaistamiseksi hyväksyttiin kaksi suositusta: Suositus riittävistä voimavaroista ja sosiaalihuollosta (92/441/ETY) ja Suositus sosiaaliturvan tavoitteiden ja sosiaalipolitiikan lähentämisestä (92/442/ETY). Näiden suositusten taustalla oli pyrkimys vahvistaa unionin sosiaalista ulottuvuutta suhteessa vuonna 1987 hyväksytyn yhtenäisasiakirjan nopeuttamaan sisämarkkinakehitykseen. Suositukset, jotka eivät ole sitovaa lainsäädäntöä, vaan nimensä mukaisesti enemmänkin yhteisen tahdon ilmaisuja, eivät kuitenkaan ole muuttaneet kehitystä, vaan sosiaaliturvajärjestelmät ovat edelleen hyvin erilaisia eri jäsenmaissa, ja kehitys kulkee enemmän erilaistumisen kuin lähentymisen suuntaan. Tosin edellinen suositus vaikutti osaltaan 20

22 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA siihen, että eräät Etelä-Euroopan maat uudistivat toimeentulotukijärjestelmiään. Sosiaalivakuutuksen vähimmäistasoja koskevaa EU:n lainsäädäntöä on pohdittu, mutta sen toteutuminen lähivuosina on epätodennäköistä, vaikka tähän olisikin periaatteessa mahdollisuus 137 artiklan perusteella. Sosiaalipöytäkirja EU:n sosiaalipolitiikan historian yksi merkittävä vaihe liittyy sosiaalipöytäkirjaksi kutsuttuun liitteeseen Maastrichtin sopimuksessa. Maastrichtin sopimusta neuvoteltaessa vuonna 1991 sosiaalipolitiikan alueen toimivaltaa oli tarkoitus laajentaa merkittävästi. Silloisista kahdestatoista jäsenmaasta Iso-Britannia (ja sen takana ilmeisesti muutamat muut jäsenvaltiot) ei halunnut hyväksyä uutta toimivaltaa. Vastustuksen vuoksi asia jouduttiin jättämään sosiaalipöytäkirjaksi kutsuttuun liitteeseen, joka koski vain yhtätoista jäsenvaltiota Ison-Britannian jäädessä yksin ulkopuolelle. Kun vuonna 1995 Itävalta, Ruotsi ja Suomi liittyivät EU:n jäseneksi, ne hyväksyivät myös sosiaalipöytäkirjan, jonka pohjalta tehtiinkin neljä työelämän sääntelyyn liittyvää direktiiviä. Iso-Britannia jäi edelleen sekä sosiaalipöytäkirjan että direktiivien ulkopuolelle, kunnes se hallituksen vaihdoksen yhteydessä toukokuussa 1997 hyväksyi ne kaikki, ja sosiaalipöytäkirja otettiin lähes sellaisenaan Amsterdamin sopimukseen. Näin nykyinen sosiaalipolitiikan toimivalta perustuu lähes sanatarkasti, tosin eräin lisäyksin, jo 1990-luvun alussa neuvoteltuihin määräyksiin. 21

23 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI MAASTRICHTIN SOSIAALIPÖYTÄKIRJASTA AMSTERDAMIN SOPIMUKSEEN Sosiaalipöytäkirjassa: Artikla 2 Työelämän sääntely (= laajennettu Yhtenäisasiakirjan artikla 118A), Artiklat 3 ja 4 Työmarkkinaosapuolten toimet, Artikla 6 Miesten ja naisten tasa-arvo (= Rooman sopimuksen artikla positiivinen syrjintä ). Amsterdamin sopimuksessa: Artikla 2 = artikla köyhyysohjelmat, Artiklat 3 ja 4 = artiklat 138 ja 139, Artikla 6 = artikla lainsäädännöllinen toimivalta. EU:n sosiaalipolitiikan alueet Euroopan unionissa sosiaalipolitiikka ymmärretään hieman eri tavalla kuin Suomessa. EU:n käsitteistössä sosiaalipolitiikka kattaa myös työelämän sääntelyn ja työoikeuden alueet, miesten ja naisten tasa-arvon työelämässä, syrjinnän vastaiset toimenpiteet sekä usein lisäksi Euroopan sosiaalirahaston (ESR) toiminnan. Näitä alueita ei Suomessa yleensä katsota sosiaalipolitiikan piiriin kuuluviksi. Niihin ei merkittävästi puututa seuraavassa miesten ja naisten tasa-arvoa ja syrjintää lukuun ottamatta. Seuraavassa käydään läpi EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan kehitys lainsäädännöllistä toimivaltaa koskevien artiklojen kautta niiden synnyn ja historian näkökannalta. Kaaviossa 1. vaakasuoran viivan yläpuolella on EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan alueen toimivalta lueteltu artikloittain. Viivan alapuolella sama toimivalta on lueteltu Amsterdamin sopimuksen mukaisin artikloin. On kuitenkin huomattava, että Amsterdamin sopimuksessa artiklojen numerointi muuttui, joten viivan yläpuolella ja alapuolella viittaukset koskevat yleensä samaa artiklatekstiä (esimerkiksi 51 ja 42 artiklat), vaikka artiklanumerot ovatkin erilaisia. Mukaan on otettu myös Nizzan sopimuksen tuomat muutokset, vaikka ne eivät asiasisältöjen kannalta olekaan merkittäviä. Varsinainen aikakausien jakaja on 22

24 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA Amsterdamin sopimus, joka muutti EU:n sosiaalipolitiikan toimivallan olennaisesti. Viittaukset yhteispäätösmenettelyyn ja yksimielisyyteen tai määräenemmistöön tarkoittavat lainsäädäntömenettelyä. Yhteistoimintamenettely Euroopan parlamentin kanssa poistui Amsterdamin sopimuksessa. TOIMIVALTA ENNEN AMSTERDAMIN SOPIMUSTA sosiaaliturvan koordinointi työsuojelu sosiaaliset ohjelmat tasa-arvo (työelämässä) terveyspolitiikka (kansanterveys) syrjintä art art. 235 art. 119 (+sosiaalipöytäkirja) + art. 235 ja art. 100 (+tuomioistuimen päätökset) art. 118 A (+yhteistoiminta) + art. 100 A (yhteispäätös) art. 235 art art. 100 A TOIMIVALTA AMSTERDAMIN SOPIMUKSEN JÄLKEEN art. 42 (yhteispäätös + yksim.) + art. 308 (yksim.) art. 141 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 137 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 13 (yksim.) art. 137 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 95 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 137 (syrjäytyneetyhteispäätös + määräenemm.) art. 308 (yksim.) art. 13 (yksim.) art. 152 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 13 (yksim.) Kaavio 1. EU:n toimivalta sosiaali- ja terveyspolitiikassa ennen ja jälkeen Amsterdamin sopimuksen 23

25 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI Sosiaaliturvan koordinointi Sosiaaliturvajärjestelmien koordinoinnin perustanut artikla 51 oli jo alkuperäisessä Rooman sopimuksessa. Se oli osa yhteisiä eli sisämarkkinoita koskevia artikloja 48 51, jotka toteuttivat työvoiman vapaan liikkumisen jäsenvaltiosta toiseen. Tätä koskeva yleislainsäädäntö on jo 1960-luvulla tehty asetus 1612/68. Yhteisöjen tuomioistuin on tehnyt erilaisista asetuksen piiriin kuuluvista maasta toiseen siirtymisen tilanteista kymmeniä päätöksiä ja tämän vuoksi asetusta on eräiden aikaisempien muutosten jälkeen täydennetty direktiivillä 38/2004, jossa tuomioistuimen päätökset ja vuosikymmenien aikana ilmenneet muutostarpeet on huomioitu. Sosiaaliturvan osalta merkittävimmät tuomioistuimen päätökset ovat koskeneet asetuksen 7 artiklan 2 kohtaa, jossa edellytetään, että maahan saapuvalle annetaan myös maan järjestelmän sosiaaliset edut (social advantages). Tuomioistuin tulkitsi päätöksissään, että sosiaaliset edut tarkoittavat sosiaaliavustuksia, jotka ovat sosiaaliturvan koordinoinnin piiriin kuuluvan sosiaaliturvan (ks. alla luvun 3. kaavio 2) ulkopuolella. Sosiaaliturvan koordinoinnillahan oikeudet annetaan sosiaaliturvaan. Sosiaaliturvan koordinointia koskeva artikla 51 edellytti yhteisölainsäädäntöä, jolla sosiaaliturvajärjestelmissä olevat odotusajat sosiaaliturvan saamiseksi ja rajoitukset etuuksien maksamiseksi toisiin maihin poistettaisiin. Päätöksenteon perustana oli yksimielisyys. Artiklan sisällöllinen sanamuoto on säilynyt koko ajan ennallaan, vaikka se Amsterdamin sopimuksessa muuttuikin artiklaksi 42, ja päätöksentekomenettelyksi tuli yhteispäätösmenettely Euroopan parlamentin kanssa (viittaus artiklaan 251). Vaikka yhteispäätösmenettely periaatteessa aina tarkoittaa myös määräenemmistöpäätöksentekoa EU:n neuvostossa, tässä hyvin poikkeuksellisesti säilyi yksimielisyysedellytys. Artiklan teksti on Nizzan sopimuksen mukaisessa muodossaan seuraava: 24

26 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA NIZZAN SOPIMUS, 42. artikla Neuvosto toteuttaa 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen sosiaaliturvan alan toimenpiteet, jotka ovat tarpeen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi, erityisesti ottamalla käyttöön järjestelmän, joka turvaa siirtotyöläisille ja heidän huollettavilleen sen, että: a) kaudet, jotka eri maiden lainsäädännön mukaan otetaan huomioon oikeuden saamiseksi etuuteen ja sen säilyttämiseksi sekä etuuden määrän laskemiseksi, lasketaan yhteen; b) etuudet maksetaan jäsenvaltioiden alueella asuville. Neuvosto tekee ratkaisunsa kaikissa 251 artiklassa tarkoitetuissa menettelyissä yksimielisesti. Artiklatekstissä on huomattava, että se viittaa vain sosiaaliturvaan, ei täydentäviin järjestelmiin tai yksityisiin vakuutuksiin. Samoin toimivalta koskee vain työntekijöitä ja heidän perheenjäseniään. Kohdat a) ja b) ovat tavallaan sosiaaliturvan koordinoinnin määritelmä. Kohdan a) mukaan vakuutuskausia eri maista lasketaan yhteen. Tämä on menetelmä, jolla erilaiset odotusajat poistetaan maasta toiseen siirtyvien työntekijöiden sosiaaliturvaoikeuksista. Kohdan b) mukaan ansaitut etuudet, erityisesti eläkkeet, maksetaan myös toisiin maihin. Kun artiklassa puhuttiin vain työntekijöistä, mutta 1980-luvun alussa koordinointi laajennettiin myös yrittäjiin, tarvittiin avuksi 235 artikla (Nizzan sopimuksen 308 artikla). Tämän jälkeen kaikissa säädösmuutoksissa viitattiin aina molempiin artikloihin. Kun Lissabonin sopimuksen artiklassa 42(48) mainitaan myös yrittäjät, apuartiklaa ei enää tarvita. 25

27 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI NIZZAN SOPIMUS, 308. artikla Jos jokin yhteisön toimi osoittautuu tarpeelliseksi yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi yhteismarkkinoiden toiminnassa eikä tässä sopimuksessa ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista, neuvosto antaa aiheelliset säännökset yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan. Sosiaaliturvan koordinointi aloitettiin asetuksilla nro 3 ja 4 vuonna Asetukset korvattiin 1970-luvun alussa asetuksilla 1408/71 ja 574/72. Vuonna 2004 hyväksyttiin ensin mainittua asetusta korvaamaan asetus 883/04. Sitä aletaan kuitenkin soveltaa vasta, kun toisen asetuksen korvaava toimeenpanoasetus on saatu hyväksytyksi. Tämä tapahtunee Asetuksia 1408/71 ja 574/72 on pidetty ajan tasalla vuosittaisin muutoksin ja aika ajoin tehdään isompiakin uudistuksia, kun mukaan tulee uusia jäseniä erilaisin sosiaaliturvajärjestelmin tai kun koordinointiperiaatteita katsotaan tarpeelliseksi muuttaa. Nykyään asetuksia sovelletaan EU-jäsenmaiden lisäksi myös Euroopan talousalueen eli ETA-maissa Islannissa, Liechtensteinissa ja Norjassa, samaten Sveitsissä eli yhteensä 31 maassa. Vaikka joidenkin uusien maiden osalta saattaa vanhoilla jäsenmailla olla työvoiman vapaata liikkumista koskevia siirtymäsäännöksiä, niitä ei koskaan sovelleta sosiaaliturvajärjestelmien koordinointiin. Koska kysymys on EU:n asetuksista, ne ovat suoraan sovellettavissa, ohi kansallisen lainsäädännön. Tosin, koska sosiaaliturvaa vain koordinoidaan, sosiaaliturvajärjestelmät voivat edelleen olla erilaisia eri maissa. Niihin ei tällä toimivallalla edes voida puuttua. Tästä seuraa, että kun sosiaaliturvaa maasta toiseen liikuttaessa saadaan eri maista, se on aina kunkin jäsenmaan omaa, erilaista ja eritasoista turvaa. Samoin sosiaaliturvamaksut vaihtelevat eri maissa. Tällä on myös oma merkityksensä työvoimakustannusten kannalta eri maissa ja joissakin tapauksissa se saattaa ohjata erityisesti työvoimavaltaisten yritysten sijoittautumispäätöksiä. 26

28 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA Sosiaaliturvan koordinoinnin perusteella maasta toiseen liikkuvat työntekijät, yrittäjät ja näiden perheenjäsenet saavat sosiaaliturvaa kulloinkin vain yhdestä maasta, mutta aina siten ettei sosiaaliturvajärjestelmissä olevia saamisen rajoituksia sovelleta heihin. Odotusajat, jotka joissakin maissa rajoittavat sosiaaliturvan saantia useitakin vuosia maahan saapumisen jälkeen, on poistettava (eri maissa täytetyt kaudet lasketaan yhteen). Samoin ansaitut etuudet, erityisesti eläkkeet maksetaan myös toisiin maihin, vaikka kansallisessa lainsäädännössä on yleisesti maksamista koskevia rajoituksia. Myöskään kansalaisuutta koskevia rajoituksia saada sosiaaliturvaa ei sovelleta jäsenmaiden kansalaisiin. Koordinointilainsäädäntöä sovelletaan EU:n jäsenmaissa Tanskaa lukuun ottamatta myös ns. kolmansien maiden kansalaisiin eli muihin kuin jäsenmaiden kansalaisiin, mutta täysimääräiset oikeudet on vain jäsenmaiden kansalaisilla. Tanskan lisäksi ETA-maat ja Sveitsi rajoittavat asetusten soveltamisen vain jäsenmaiden kansalaisiin. Suomen kannalta on huomattava, että myös Pohjoismainen sosiaaliturvasopimus ja Suomen ja Sveitsin välinen sosiaaliturvasopimus laajentavat soveltamiskäytäntöä joiltakin osin muiden maiden kansalaisiin. EU:ssa sosiaaliturvan koordinointi perustuu työskentelyyn eli sosiaaliturvaa annetaan aina siitä maasta, missä työntekijä on työssä tai yrittäjä harjoittaa yrittäjätoimintaa. Perheenjäsenet saavat sosiaaliturvansa (lähinnä sairaanhoidon ja perhe-etuudet, kuten lapsilisät) samasta maasta, vaikka asuisivat toisessa maassa. Tämä tuntuu suomalaisesta oudolta, koska Suomessa sosiaaliturva annetaan pääosin maassa asuville ihmisille ja yksilöllisten oikeuksien perusteella, ei perheenjäsenyyden kautta. Kuitenkin Pohjoismaiden ulkopuolella sosiaaliturva annetaan kansallisten säännöstenkin mukaan vain työssäkäyville ja perheenjäsenet saavat oikeutensa näiden kautta. Kun koordinointi tehtiin alun perin tällaisille sosiaaliturvajärjestelmille, oli selvää että kriteeriksi hyväksyttiin työskentely. Se ei kovin hyvin sovi asumisperusteisiin järjestelmiin, mutta käytännössä koordinointi kuitenkin toimii, vaikka joissakin tapauksissa erityisesti asumisperusteisen turvan maksaminen ulkomaille saattaa vaikuttaa kummalliselta. 27

29 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI Vaikka EU-koordinoinnin mukaan sosiaaliturva maasta toiseen liikuttaessa saadaan aina omasta tai perheenhuoltajan työskentelymaasta, sairaanhoitoa ja työttömyysetuuksia voidaan saada myös muussa maassa oltaessa. Omasta maasta saatavalla Eurooppalaisella sairaanhoitokortilla saa muissa maissa ollessaan välttämättömän sairaanhoidon [asetuksen artiklan 22 sanamuodon mukaan oleskelun aikana lääketieteellisesti välttämättömäksi tulevat luontoisetuudet (= sairaanhoito) ottaen huomioon etuuksien luonne ja oleskelun ennakoitu kesto ] jäsenmaan julkisesta sairaanhoitojärjestelmästä samoin ehdoin kuin jäsenmaan omat ihmiset. Suomessa kortin saa Kelasta. Yhdessä maassa työtön voi taas mennä mihin tahansa toiseen maahan etsimään työtä. Tällöin hän saa työttömyysetuuksia omasta maastaan kolmen kuukauden ajan ikään kuin hän hakisi edelleen työtä omassa maassaan. Pääsäännön mukaan sosiaaliturvaa saadaan työskentelymaasta. Tästä pääsäännöstä on kuitenkin joitakin poikkeuksia. Laivoissa työskentelevät kuuluvat laivan lippumaan sosiaaliturvaan, diplomaatit lähettäjämaansa turvaan, kansainvälisen kuljetusliikenteen työntekijöille on omat määräyksensä. Lisäksi samaan aikaan useassa maassa työskentelevät tai yrittäjätoimintaa harjoittavat kuuluvat omien poikkeusmääräystensä mukaan jonkin jäsenmaan sosiaaliturvan piiriin. Suomen kannalta tärkein poikkeus koskee ns. lähetettyjä työntekijöitä eli tilapäisesti toiseen maahan työskentelemään lähetettyjä työntekijöitä (ja myös yrittäjiä, jotka voivat lähettää itsensä). Lähetetyt työntekijät voidaan perheenjäsenineen pitää lähettäjämaan sosiaaliturvan piirissä jopa viiden vuoden ajan, vaikka todellinen työskentely ja asuminen tapahtuisivatkin toisessa maassa. Sosiaaliturvamaksut maksetaan tällöin lähettäjämaahan. Verot maksetaan kuitenkin työskentelymaahan. Lähetetty työntekijä tarvitsee todistuksen, jonka Suomessa antaa Eläketurvakeskus. Vuonna 1999 varsin monimutkaisia sosiaaliturvan koordinointiasetuksia alettiin yksinkertaistaa. Niihin oli tarkoitus tehdä perustavaa laatua olevia muutoksia. Kun uudistettu asetus (883/04) hyväksyttiin toukokuussa 2004, nähtiin etteivät muutokset lopultakaan olleet kovin perustavanlaatuisia. Tekstiä kuitenkin yksinkertaistettiin kautta linjan 28

30 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA ja muutama Suomenkin kannalta tärkeä sisältömuutos saatiin aikaan. Erityisesti lähetettyjä työntekijöitä koskevan määräajan pidentäminen vuodesta kahteen vuoteen helpottaa asioiden käsittelyä ja työttömien työnhakuajan toisessa maassa pidentäminen kuuteen kuukauteen kyseessä olevien maiden näin halutessa antaa lisää joustavuutta. Parhaillaan neuvostossa käsitellään komission ehdotusta koordinointiasetuksen toimeenpanoasetukseksi. Uusi asetus tulee sovellettavaksi vasta kun toimeenpanoasetus saadaan hyväksytyksi eli aikaisintaan vuonna Sosiaaliturvan koordinointi on vakiintunutta toimintaa. Kun se läheisesti koskettaa kaikkia maasta toiseen liikkuvia ihmisiä, myös matkailijoita sairaanhoito-oikeuksien osalta, se on tärkeä osoitus EU:n ja sisämarkkinoiden tuomista hyödyistä. Seuraavassa kuvataan Suomen sosiaaliturvan koordinointia eri maiden kanssa. EU:n koordinointiasetuksia sovelletaan yhteensä 31 maassa, mutta hieman eri lailla. Lisäksi uudet jäsenvaltiot on vielä erotettu ja viitattu erikseen Baltian maihin, koska niiden kanssa voimassa olleet kahdenväliset sopimukset jäivät käytännössä lähes merkityksettömiksi EU-jäsenyyden myötä (Liettuan sopimus on lakkautettu vuoden 2007 alusta lukien, Latvian osalta sama prosessi on vielä kesken). Samoin kävi Puolan kanssa neuvotellulle sosiaaliturvasopimukselle, vaikka se ei ehtinyt tulla voimaankaan, ja Unkarin kanssa voimassa olleelle sairaanhoitosopimukselle. Sopimus Chilen kanssa tuli voimaan vuoden 2008 alussa. Australian sopimusneuvottelut ovat loppusuoralla, mutta Uuden-Seelannin sopimusta ei sen sijaan ole aivan lähiaikoina odotettavissa valmiiksi. Pohjoismainen sosiaaliturvasopimus ja sopimus Sveitsin kanssa ovat edelleen luettelossa mukana, koska niitä sovelletaan tietyissä tilanteissa EU-asetusten rinnalla erityisesti kolmansien maiden kansalaisiin. 29

31 MATTI KARI MERVI KATTELUS JUHO SAARI ALANKO- MAAT BELGIA ESPANJA IRLANTI ISO-BRI- TANNIA ITALIA ITÄVALTA KREIKKA LUXEM- BURG PORTUGALI RANSKA RUOTSI SAKSA SVEITSI ISLANTI LIECHTEN- STEIN NORJA TANSKA BULGARIA ROMANIA LATVIA LIETTUA KYPROS MALTA PUOLA SLOVENIA SLOVAKIA TŠEKKI UNKARI VIRO POHJOIS- MAINEN SOPIMUS SVEITSI CHILE ISRAEL LATVIA LIETTUA KANADA (QUEBEC) USA VIRO AUSTRALIA PUOLA UUSI- SEELANTI AUSTRALIA EUROOPAN NEUVOSTO UNKARI EY-asetukset 1408/71 ja 574/72 Erityissopimus (Sveitsi), ETAsopimus, Ei 3. maan kansalaiset Uudet jäsenvaltiot ja EYasetukset 1408/71 ja 574/72 Sosiaaliturvasopimus Sosiaaliturvasopimus tekeillä tai odotettavissa Sairaanhoitosopimus Kaavio 2. Suomen sosiaaliturvan koordinointi ja tulevaisuus Kaikkien maiden osalta voidaan tehdä vastaavanlainen kaavio sopimussuhteista eli kartta, josta nähdään, miten sosiaaliturvakysymyksiin tulee suhtautua ihmisten liikkuessa maasta toiseen. Kaavion ulkopuolelle jäävät maat ovat ei-sopimusmaita, joiden välillä liikuttaessa sosiaali-turvaoikeuksien saaminen on rajoitettua eikä ansaittuja oikeuksia yleensä voi viedä maasta. Miesten ja naisten tasa-arvo työelämässä Alkuperäisessä Rooman sopimuksessa oli miesten ja naisten tasa-arvoa työelämässä koskeva 119 artikla ( samasta tai samanarvoisesta työstä sama palkka ), mutta se ei antanut toimivaltaa silloiselle talousyhteisölle 30

32 SOSIAALINEN EUROOPPA MURROKSESSA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALI- JA TERVEYSPOLITIIKKA taata tätä, vaan edellytti jäsenvaltioiden huolehtivan periaatteen toteuttamisesta. Artiklan taustalla oli perustajajäsenmaiden pyrkimys taata yhtäläiset kilpailumahdollisuudet silloisessa yhteisössä eri jäsenmaiden naisvaltaisille teollisuusaloille. Uhkana nähtiin, että eräissä jäsenmaissa ei ollut voimassa miesten ja naisten tasapalkkaisuutta takaavaa lainsäädäntöä. Kun näin ollen artiklan syntyhistoriakaan ei todistanut varsinaisesta tasa-arvopyrkimyksestä, se jäi käytännössä vähäiselle huomiolle pitkäksi aikaa. Vasta 1970-luvun alkupuolella Euroopan yhteisöjen tuomioistuin teki päätöksiä yksittäisissä tasa-arvotapauksissa ja artiklaan alettiin vedota jäsenmaita sitovana. Lisäksi alettiin tehdä direktiivejä, jotka kuitenkin jouduttiin perustamaan poikkeusartikloihin 100 tai 235, koska artikla 119 ei antanut varsinaista lainsäädännöllistä toimivaltaa. Näin EU:n sosiaalipolitiikan alana miesten ja naisten tasa-arvo syntyi tuomioistuimen päätösten ja niistä seuranneiden direktiivien ja muiden EU-tason asiakirjojen pohjalta. EY:n tasa-arvodirektiivit: [75/117/ETY OJ 1975 L 45 Neuvoston direktiivi naisten ja miesten samapalkkaisuuden periaatteen soveltamista koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä.] [76/207/ETY OJ 1976 L 39 Neuvoston direktiivi naisten ja miesten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen toteuttamisesta mahdollisuuksissa työhön, ammatilliseen koulutukseen ja uralla etenemiseen sekä työoloissa.] 79/7/ETY OJ 1979 L 6 Neuvoston direktiivi naisten ja miesten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen asteittaisesta toteuttamisesta sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä. [86/378/ETY OJ 1986 L 225 Neuvoston direktiivi naisten ja miesten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen toteuttamisesta ammatillisissa sosiaaliturvajärjestelmissä.] 86/613/ETY OJ 1986 L 359 Neuvoston direktiivi naisten ja miesten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen 31