Innovatiiviset julkiset hankinnat

Transkriptio

1 Innovatiiviset julkiset hankinnat Kimmo Halme, Markku Kotilainen (toim.) Tekesin katsaus 225/2008

2 Innovatiiviset julkiset hankinnat Kimmo Halme, Tarmo Lemola, Kimmo Viljamaa, Jorma Lievonen ja Jukka Yliherva Advansis Oy Sanna Ahvenharju ja Alina Pathan Gaia Consulting Oy Markku Kotilainen, Nuutti Nikula ja Mika Widgrén ETLA Tekesin katsaus 225/2008 Helsinki 2008

3 Tekes rahoitusta ja asiantuntemusta Tekes on tutkimus- ja kehitystyön ja innovaatiotoiminnan rahoittaja ja asiantuntija. Tekesin toiminta auttaa yrityksiä, tutkimuslaitoksia, yliopistoja ja korkeakouluja luomaan uutta tietoa ja osaamista ja lisäämään verkottumista. Tekes jakaa rahoituksellaan teollisuuden ja palvelualojen tutkimus- ja kehitystyön riskejä. Toiminnallaan Tekes vaikuttaa liiketoiminnan kehittymiseen, elinkeinoelämän uudistumiseen, kansantalouden kasvuun, työllisyyden vahvistumiseen ja yhteiskunnan hyvinvointiin. Tekesillä on vuosittain käytettävissä avustuksina ja lainoina noin 500 miljoonaa euroa tutkimus- ja kehitysprojektien rahoitukseen. Tekesin ohjelmat valintoja suomalaisen osaamisen kehittämiseksi Tekesin ohjelmat ovat laajoja monivuotisia kokonaisuuksia, jotka on suunnattu elinkeinoelämän ja yhteiskunnan tulevaisuuden kannalta tärkeille alueille. Ohjelmilla luodaan uutta osaamista ja yhteistyöverkostoja. Ohjelmien aiheiden valinnat perustuvat Tekesin strategian sisältölinjauksiin. Tekes ohjaa noin puolet yrityksille, yliopistoille, korkeakouluille ja tutkimuslaitoksille myöntämästään rahoituksesta ohjelmien kautta. Copyright Tekes Kaikki oikeudet pidätetään. Tämä julkaisu sisältää tekijänoikeudella suojattua aineistoa, jonka tekijänoikeus kuuluu Tekesille tai kolmansille osapuolille. Aineistoa ei saa käyttää kaupallisiin tarkoituksiin. Julkaisun sisältö on tekijöiden näkemys, eikä edusta Tekesin virallista kantaa. Tekes ei vastaa mistään aineiston käytön mahdollisesti aiheuttamista vahingoista. Lainattaessa on lähde mainittava. ISSN X ISBN Taitto: DTPage Oy Paino: Libris Oy, Helsinki 2008

4 Esipuhe Innovatiivisia markkinoita voidaan kehittää myös julkisten hankintojen kautta. Tämän hankkeen tavoitteena oli tehdä esiselvitys julkisten hankintojen roolista innovatiivisten tuotteiden ja palvelujen kehittämisessä. Tarkoituksena oli saada mahdollisimman laaja käsitys julkisten hankkeiden innovatiivisuudesta tarkastelemalla niin kirjallisuutta, lainsäädäntöä kuin jo toteutuneita hankintojakin. Kaikkiin hankintoihin innovatiivisuuden näkökulma ei luonnollisesti sovi. Siksi esiselvityksellä haettiinkin vastauksia millä aloilla julkinen sektori voi olla innovatiivisten tuotteiden käyttöönoton edelläkävijä sekä millä julkisen sektorin aloilla hankinnat tukevat innovatiivisten tuotteiden käyttöönottoa Suomessa. Hankinnoilla on myös eroavuuksia ja siksi yhtenä tavoitteena oli myös tarkastella kuinka julkiset hankinnat eroavat eri osa-alueilla ja minkälaisia mahdollisuuksia näillä osa-alueilla on kehittää innovatiivisia markkinoita Suomessa? Lisäksi tarkoituksena oli tarkastella hankintojen vaikuttavuutta eri julkisen sektorin aloilla ja kokonaisuutena kansantaloudessa. Raportti on monipuolinen katsaus hankintoihin ja niiden innovatiivisuuteen ja siinä on lukuisia mielenkiintoisia case-analyyseja hankinnoista niin Suomesta kuin ulkomailtakin. Tekes kiittää tekijöitä laaja-alaisesta lopputuloksesta. Tekes

5 Yhteenveto Innovaatiotoimintaa on viime vuosikymmenet edistetty erityisesti tukemalla siihen liittyviä tarjontapuolen panostuksia erilaisilla tutkimus- ja kehittämistoimintaan suunnatuilla tuilla, avustuksilla ja lainoilla. Innovaatioiden kysyntää tukevia politiikkainstrumentteja, kuten julkisia hankintoja, standardisointia ja verokannusteita on käytetty vähemmän innovaatiotoiminnan tukena. Kiinnostus kysyntätekijöiden ja erityisesti julkisten hankintojen rooliin innovaatiopolitiikan välineenä on ollut kasvussa viime vuosina. Kiinnostuksen kasvu on lisännyt tarvetta ymmärtää julkisten hankintojen luonnetta erityyppisissä ympäristöissä sekä hankintojen toimivuutta ja merkitystä innovaatiopolitiikan välineenä. Selvitys kuvaa julkisten hankintojen roolia innovatiivisten tuotteiden ja palvelujen kehittämisessä. Julkisilla hankinnoilla tarkoitetaan tässä yhteydessä sellaisten tuotteiden ja palveluiden hankkimista, joita ei vielä ole olemassa tai jotka kaipaavat parannusta ja sitä kautta synnyttävät innovaatiotoimintaa. Tarkastelun vertailukohteena ovat toimineet eri alojen esimerkit innovaatioita tukevista julkisista hankinnoista kotimaassa ja ulkomailla. Kysyntälähtöiset innovaatiopolitiikan instrumentit nousivat myös ajankohtaisiksi Lissabonin ja Barcelonan Eurokoppaneuvostojen asettamien tutkimuspanostustavoitteiden uudelleen tarkastelussa vuonna Lisäksi komission tilaama ns. Ahon raportti toi esille sen, että pelkillä lisäpanostuksilla tutkimus- ja kehittämistoimintaan ei saada parannettua Euroopan kilpailukykyä riittävästi, vaan rinnalle tarvitaan innovaatioiden markkinoita ja kysyntää tukevia instrumentteja. Syksyllä 2006 EU:n komissio julkaisi ehdotuksensa EU:n laaja-alaiseksi innovaatiopolitiikaksi, joka käytännössä muodostui tärkeäksi perustaksi sekä seitsemännen puiteohjelman ja rakennerahastojen innovaatioita edistäville toimenpiteille että erityisesti uudelle kilpailukyky- ja innovaatiot puiteohjelmalle. Lisäksi erilaisissa Euroopan kilpailukykyä pohtineissa raporteissa on nostettu esiin innovaatioille myönteisten markkinoiden rakentaminen eli sellaisten markkinoiden luominen, missä esteet t&k-investoinneille ja innovaatioille ovat mahdollisimman alhaiset. Kysyntä voi olla merkittävä innovaatioita synnyttävä lähde ja suuren volyymin takia julkisilla hankinnoilla nähdään potentiaalisesti tärkeä rooli innovaatiopolitiikan välineenä. Vuonna 2005 valtionhallinnon hankintojen kokonaisarvo oli yhteensä 4,6 miljardia euroa ja kuntien sekä kuntayhtymien yhteensä 11,4 miljardia euroa. Kun julkinen kysyntä kohdistuu innovatiivisiin ratkaisuihin, sillä on huomattava vaikutus koko talouden innovaatiodynamiikkaan ja siitä seuraaviin hyötyihin. Parhaimmillaan julkisilla hankinnoilla voi olla suurempi kannustevaikutus yritysten innovaatiotoimintaan kuin perinteisillä julkisilla tutkimus- ja kehittämistuilla. Julkisilla hankinnoilla voidaan myös parantaa innovaatioiden leviämistä. Ne saattavat luoda riittävän suuren kriittisen massan, mikä vähentää yritysten markkinariskiä, nopeuttaa oppimista ja edesauttaa mittakaavaetujen hyväksikäyttöä. Julkisten hankintojen rooli on keskeisimmillään nuorilla toimialoilla. Julkisia hankintoja on käytetty innovatiivisuuden edistämisen välineenä useissa maissa, joskin innovaationäkökulma on pääosin melko uusi. Erityisen pitkällä innovatiivisten hankintojen kehittämisessä ollaan Isossa-Britanniassa ja Yhdysvalloissa. Esimerkkejä hankintaprosesseista, joita voidaan pitää innovatiivisina, voidaan kuitenkin löytää myös useista muista maista, kuten muun muassa Saksasta, Ruotsista, Norjasta, Italiasta ja Alankomaista. Vaikka eri maiden välillä

6 on merkittäviä eroja sekä hankintojen innovatiivisuudessa että julkisten hankintojen organisoinnissa, voidaan näistä esimerkeistä ottaa oppia Suomessa toteutettaviin innovatiivisiin hankintoihin. Suomessa julkisten hankintojen merkitys innovaatiotoiminnalle on vielä toistaiseksi ollut varsin satunnaista. Innovaatioiden edistäminen ei ole tavallisesti ollut hankintojen erityisenä tavoitteena, vaan se on ollut pikemminkin sivutuote. Vasta viime vuosina on alettu kiinnittää enemmän huomiota innovatiivisten tuotteiden ja palvelujen merkitykseen hankintapolitiikan yhteydessä. Selvityksessä tarkastellut kansainväliset ja kotimaiset esimerkit kuitenkin osoittavat, että julkisilla hankinnoilla voi olla merkittävää vaikuttavuutta hankkijan kannalta ja yleisen innovaatiotoiminnan edistämisen näkökulmasta. Erityisen lupaavina sektoreina innovatiivisten julkisten hankintojen hyödyntämiselle voidaan pitää sektoreita, joissa julkisen toimijan rooli tilaajana ja/tai sääntelijänä on merkittävä. Tällaisia ovat varsinkin energia-, ympäristö-, liikenne-, sosiaali- ja terveydenhuolto sekä turvallisuus ja maanpuolustus. Lisäksi tietotekniikan soveltaminen eri sektoreilla voidaan nähdä horisontaalisesti merkittävänä innovatiivisten julkisten hankintojen kohteena. Suurimmat esteet innovaatioita tukevien hankintojen tekemiselle eivät suinkaan ole hankintasäännöksissä, vaan hankinnoista vastaavien tahojen edellytyksissä perehtyä ja soveltaa menettelyjä jotka sallivat innovatiivisten ratkaisujen tarjoamisen. Julkisen hankinnan roolia innovatiivisten markkinoiden luojana ja yleisemmin innovaatiopolitiikan välineenä tulisi tehdä nykyistä paremmin tunnetuksi julkisen alan kehittämistoiminnassa ja sen eri sektoreilla. Esimerkiksi hankinta- ja innovaatiostrategioissa innovatiiviset julkiset hankinnat tulisi huomioida yhtenä keskeisenä kehittämisen välineenä. Innovatiiviset hankinnat edellyttävät usein riskinottoa, minkä takia vastuunjaon riskistä pitää olla selkeää. Riskiä kannattaa tarvittaessa myös hajauttaa ja vähentää eri tavoin.

7 Sisältö Esipuhe Yhteenveto 1 Johdanto Kysyntälähtöinen innovaatiopolitiikka ja julkiset hankinnat Kysyntälähtöisyyden vahvistuminen osana innovaatiopolitiikkaa Julkiset hankinnat, niiden merkitys ja mahdollisuudet Komission innovatiivisten hankintojen ohjeistukset Julkisten hankintojen merkitys innovaatiotoiminnalle Kansantaloustieteen ja julkisen valinnan kirjallisuus Perustelut julkisten hankintojen käytölle innovaatiopolitiikassa Julkisen valinnan ja poliittisen taloustieteen näkökulma Innovaatiojärjestelmien tutkimuksen näkökulma Teorianmuodostuksen lähtökohtia Kohti kokonaisvaltaisempaa teorianmuodostusta innovatiivisten julkisten hankintojen oikeutus Erilaiset hankinnat Markkinarakenne Hankintojen organisointi ja menettelytavat Muiden maiden esimerkit innovatiivisista hankinnoista Eri maiden julkisten hankintojen instituutiot ja organisaatiot Esimerkkejä innovatiivisista julkisista hankinnoista Julkiset hankinnat Suomessa Kohdentuminen eri sektoreille Valtion hankintojen volyymi Kuntien ja kuntayhtymien hankintojen volyymi Julkisten hankintojen ohjaus Valtion hankintatoimen ohjaus Valtionhallinnon yhteishankinnat Kuntien hankintojen ohjaus Julkisten hankintojen menettelyt ja periaatteet Julkisten hankintojen direktiivien periaatteet Hankintojen kynnysarvot Hankintamenettelyt Hankintalain soveltamisen ulkopuolelle jäävät hankinnat.. 43

8 5.4 Julkisen sektorin hankintojen kehitystrendejä ja muutospaineita Valtion hankintatoimen kehittämishankkeita Valtion hankintastrategian määrittely Valtion hankintatoimen periaatteita ja muutospaineita Nykyisten hankintalakien uudistamisen valmistelu Vuoden 2007 hallitusohjelmassa esitetyt muutokset Innovaatioita tukevat julkiset hankinnat esimerkkejä eri sektoreilta Ympäristösektorin vihreät hankinnat Ympäristöalan haasteet ja muutosvoimat Vihreiden hankintojen käytännöt Suomessa Innovaatioiden edistämisen näkökulma Esimerkkejä vihreistä innovatiivisista hankinnoista Suomessa Suositukset Energian hankinta ja energiansäästö Energia-alan haasteet ja muutosvoimat Energian ostoon ja kulutukseen liittyvät hankinnat Suomessa Innovaatioiden edistämisen näkökulma Esimerkkejä energia-alan hankinnoista Suomessa Suositukset Infrasektori Infrasektorin haasteet ja muutosvoimat Infrasektorin julkiset hankinnat Infrasektorin innovaatiokehityksen hidasteita ja edistäjiä Esimerkkejä innovatiivisuuteen kannustavista hankinnoista Suositukset Sosiaali ja terveydenhuollon palvelut Sosiaali- ja terveysalan haasteet ja muutosvoimat Sosiaali- ja terveysalan julkiset hankinnat Sosiaali- ja terveysala innovaatioiden edistämisen näkökulmasta Esimerkkejä innovatiivisuuteen kannustavista hankinnoista Suositukset Digitaalinen viranomaisverkko VIRVE Historian pääpiirteet VIRVEn ominaisuudet VIRVEn käyttäjät Miten VIRVE syntyi?... 88

9 6.5.5 Nykyinen tilanne Vaikuttavuusarvio Puolustusvälinehankinnat Kuljetuspanssariajoneuvo Julkisten hankintojen lainsäädäntö EU-maiden puolustusvälineteollisuudessa Säähavaintolaitteet Vaisala yrityksenä Yhtiön historia Julkisten ja yksityisten asiakkaiden eroavaisuudet Julkisten hankintojen ja suoran tuen ero Yhteenveto innovatiivisista hankintaesimerkeistä Johtopäätökset ja suositukset Johtopäätökset innovatiivisista julkisista hankinnoista Suositukset Julkisten hankintojen ohjaus ja linjaukset Hankintojen ohjeistus ja menettelyt Kannustemekanismit Lisäselvitystarpeet Lähdeviitteet Haastattelut Liite Valtion hankintojen kohdistuminen eräisiin menolajeihin v Tekesin katsauksia...116

10 1 Johdanto Tämän esiselvityksen tavoitteena on kuvata julkisten hankintojen roolia innovatiivisten tuotteiden ja palvelujen kehittämisessä. Tarkastelukohteena ovat esimerkit muiden maiden julkisista hankinnoista, joissa on tavoitteena kehittää innovatiivisia markkinoita. Selvityksen pääpaino on case -tyyppisesti selvittää mitä sellaisia kohteita on Suomessa, joissa julkinen sektori Suomessa voi osallistua innovatiivisten markkinoiden kehittämiseen. Esiselvitys vastaa kysymyksiin: 1. Millä aloilla julkinen sektori voi olla innovatiivisten tuotteiden käyttöönoton edelläkävijä (kv. tarkastelu, kirjallisuuskatsaus)? 2. Miten julkiset hankinnat ja millä julkisen sektorin aloilla Suomessa tukevat innovatiivisten tuotteiden käyttöönottoa ja mikä on sen vaikuttavuus eri julkisen sektorin toimialoilla? 3. Kuinka julkiset hankinnat eroavat eri osa-alueilla ja minkälaisia mahdollisuuksia näillä osaalueilla on kehittää innovatiivisia markkinoita Suomessa ja mikä on näiden vaikuttavuus kansantaloudessa? Olemme jakaneet esiselvityksen vaatiman tutkimustyön kolmeen vaiheeseen: määrittelyvaiheeseen (kirjallisuusanalyysit, vaikuttavuusmallit ja viitekehyksen ja kohdesektorien valinnat), empiiriseen vaiheeseen (rinnakkain toteutettavat kohdesektorien tai alojen tapaustutkimukset sekä synteesivaiheeseen, jossa edellisten perusteella kootut tiedot, aineistot ja havainnot työstetään johtopäätöksiksi. 1

11 2 Kysyntälähtöinen innovaatiopolitiikka ja julkiset hankinnat 2.1 Kysyntälähtöisyyden vahvistuminen osana innovaatiopolitiikkaa Viime vuosina on kiinnitetty kasvavassa määrin huomiota niin sanottuihin kysyntälähtöisiin mekanismeihin osana innovaatiopolitiikkaa. Perusteena on yksinkertaisesti se, että innovaatiotoimintaa on viime vuosikymmenet edistetty erityisesti tutkimus- ja kehittämistoimintaan suunnatuilla tuilla, avustuksilla ja lainoilla luvulta lähtien innovaatiotoiminnan edistämistä ryhdyttiin tarkastelemaan innovaatiojärjestelmänä, jossa politiikan keinovalikoiman painotusta suunnattiin järjestelmän toimijoiden ja instrumenttien keskinäiseen yhteistyöhön. Tyypillisenä esimerkkinä perustutkimuksen ja soveltavan tutkimuksen rahoituksen tavoitteiden nivominen lähemmin toisiinsa. Innovaatioiden kysyntää tukevat politiikkainstrumentit, joilla etupäässä tarkoitetaan julkisia hankintoja, standardisointia, verokannusteita ja suoraa sääntelyä sekä kilpailupolitiikkaa, ovat olleet vähemmän käytettyjä varsinkin Suomessa. Yhtenä syynä tähän lienee ollut instrumenttien välillisyys (mm. suoran kohdistuvuuden ja vaikuttavuuden arvioimisen vaikeus). Kysyntälähtöiset innovaatiopolitiikan instrumentit nousivat ajankohtaisiksi Lissabonin ja Barcelonan Eurooppaneuvostojen asettamien tutkimuspanostustavoitteiden uudelleen tarkastelussa vuonna Komission asettama ns. Ahon raportti 2 nosti esiin havainnon siitä, että pelkillä lisäpanostuksilla tutkimus- ja kehittämistoimintaan ei saada parannettua Euroopan kilpailukykyä riittävästi, vaan rinnalle tarvitaan innovaatioiden markkinoita ja kysyntää tukevia instrumentteja. Hieman myöhemmin, Suomen EU-puheenjohtajuuskaudella vuonna 2006, kysyntälähtöinen innovaatiopolitiikka nousi puheenjohtajuuskauden yhdeksi pääteemaksi jota käsiteltiin erityisesti Jyväkylän epävirallisessa kilpailukykyneuvostossa heinäkuussa Neuvoston taustamuistioissa ja päätelmissä hahmoteltiin suuntaviivat EU:n innovaatiopolitiikan uudeksi suunnaksi, jossa ensi kertaa otettiin markkinoiden kehittämistä koskevat instrumentit osaksi innovaatiopolitiikkaa. Syksyllä 2006 EU:n komissio julkaisi ehdotuksensa EU:n laaja-alaiseksi innovaatiopolitiikaksi, joka käytännössä muodostui tärkeäksi perustaksi sekä seitsemännen puiteohjelman ja rakennerahastojen innovaatioita edistäville toimenpiteille sekä erityisesti uudelle kilpailukyky- ja innovaatiot -puiteohjelmalle. Sittemmin EU:n komissio on käynnistänyt useita toimenpiteitä uuden innovaatiopolitiikkansa toteuttamiseksi, esimerkiksi yrityspääosaston rahoittamassa Europe INNOVA -alustassa rahoitetaan innovaatioita tukevia standardisoinnin verkostoja, innovatiivisten julkisten hankintojen yhteistyöverkostoja 4, jne. 1 Lissabonin ja myöhemmin Barcelonan Eurooppaneuvostossa asetettiin tavoite, jossa EU:n tutkimus- ja kehittämispanostusten tulisi vastata vuonna 2010 tasoa, joka on 3 % koko talousalueen bruttokansantuotteesta. 2 Creating an Innovative Europe, Report of the Aho Group and Putting Knowledge into Practice. European Commission Finnish EU Presidency discussion paper for the informal meeting of the competitiveness ministers, Jyväskylä, July 10-11, STEPPIN projekti, 3

12 Myös kysyntälähtöistä innovaatiopolitiikkaa koskeva tutkimustoiminta vilkastui. Jo aiemmin mm. Luke Georghiou 5, yksi Aho-raportin laatijoista, oli kirjoittanut kysyntälähtöisestä innovaatiopolitiikasta uutena paradigmana, jota sittemmin erityisesti saksalaiset Jakob Edler 6 ja Knut Blind 7 ovat tarkastelleet. Kysyntälähtöinen innovaatiopolitiikka löi itsensä nopeasti läpi, ehkä juuri sen vuoksi että tarve kysyntälähtöisille instrumenteille oli ilmeinen. Pian useissa Euroopan maissa esiteltiin ohjelmia ja strategioita, jotka painottivat innovaatioiden kysynnän vahvistamista 8. Vuonna 2006 Pohjoismainen ministerineuvosto nosti teeman linjauksessaan 9 ja 2007 käynnistyi Pohjoismaisen innovaatiokeskuksen tätä tukeva ohjelma UDI 10. Myös vuoden 2008 alussa käynnistyneen työ- ja elinkeinoministeriön innovaatio-osastoon on perustettu kysyntälähtöisen innovaatiopolitiikan ryhmä, jonka sisältö määräytynee valmisteilla olevan kansallisen innovaatiostrategian yhteydessä. 2.2 Julkiset hankinnat, niiden merkitys ja mahdollisuudet Innovatiivisten markkinoiden roolia on korostettu lukuisissa erityisesti Euroopan kilpailukykyä pohtineissa raporteissa. 11 Näissä raporteissa innovaatioille myönteiset markkinat toimivat siten, että niissä esteet t&k-investointeihin ja innovaatioihin ovat mahdollisimman alhaiset. Tavoitteena on luoda markkinat korkealaatuisille tuotteille, joten tarvitaan seuraavia toimenpiteitä: Harmonisoida säännökset, jotka ovat myönteiset innovaatioille ja jotka ennakoivat tarpeet muutoksille tarpeellisen aikaisessa vaiheessa. Käyttää valtuuksia asettaa standardeja, jolla luodaan kysyntää korkealle teknologian suorituskyvylle ja saavuttaa yksimielisyys uusille standardeille nopeasti ja tehokkaasti. Käyttää keinona julkisia hankintoja, joilla lisätään innovatiivisten tuotteiden kysyntää ja samalla parannetaan mm. julkisten palveluiden tasoa. Edistää kulttuurin muutosta, joka korostaa innovaatioita ja halua hankkia innovatiivisia tuotteita ja kokemusta innovatiivisista palveluista. Joitakin julkisten hankintojen luokitteluja (Rolfstam, ym.) A) Innovatiivisuus B) Luonne C) Soveltaja Julkiseen kulutukseen liittyvät, ei innovatiiviset hankinnat Toimivat, testatut uudet ratkaisut Radikaalit innovaatiot ja pilottitilaukset Yleiset, innovatiiviset hankinnat Strategiset hankinnat Suora hankinta (tilaajan käyttöön) Yhteisöhankinta (jaettu käyttäjäkunta) Katalyyttinen hankinta 5 Luke Georghiou: Effective innovation Policies for Europe the missing demand-side. Globalisation Challenges for Europe and Finland. Economic Council of Finland, Jakob Edler: Demand oriented Innovation Policy. Paper presented at the ProACT Conference March 15-17, 2006, Tampere, Finland. 7 Knut Blind: Regulation in nachfrageorientierte innovationspolitik. German Parliament Esimerkiksi Alankomaissa ja Tanskassa on käynnistetty ohjelmia. Ruotsissa VINNOVA on selvittänyt instrumenttien soveltuvuutta, mutta ei ole vielä käynnistänyt ohjelmaa. (Offentlig upphandling son drivkraft för innovation och förnyelse. Redovisning av regeringsuppdrag till Nutek och VINNOVA. 2006). 9 Understanding User-Driven Innovation, Nordic Council of Ministers (TemaNord 2006:522) 10 Support for User-driven Innovation Nordic Innovation Policies NIP2007-UDI. 11 ks. esim. European Commission (2006) European technology Platforms. Moving into Implementation. Second Status Report. Brussels. May ja Georghiou, L. (2006) Effective innovation policies for Europe the missing demand-side. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja

13 2.3 Komission innovatiivisten hankintojen ohjeistukset Julkisten hankintojen yleiset säädökset asetetaan yhteisesti Euroopan tasolla, mutta innovaatiotoimintaa tukeva näkökulma ei sisälly hankintalainsäädäntöön ja sen ohjeistuksiin. Siksi EU:n komissio on valmistellut useissa asiantuntijatyöryhmissä, työpajoissa ja selvityksissä erillisiä ohjeistuksia siitä kuinka julkiset hankinnat voivat parhaiten tukea innovaatiotoimintaa. Lähtökohta on erityisen haastava, koska kohdemaiden tavoitteet ja käytännöt näiden suhteen ovat luonnollisesti hyvin kirjavat, mikä on väistämättä johtanut siihen että myös ohjeistukset ovat melko yleisellä tasolla. 12 Näihin ohjeistuksiin Komissio on tutkimustiedon ja käytännön hankintatyötä tehneiden kokemukseen pohjalta kirjannut 10 konkreettista ohjetta innovatiivisia julkisia hankintoja tekeville 13. Nämä suositukset ovat: 1. Toimi älykkäänä asiakkaana (suunnittele mitä ostat ja miten ostat, hanki teknologista asiantuntemusta jne.), 2. Neuvottele markkinoiden kanssa ennen hankintatarjouspyynnön julkaisemista, 3. Pidä keskeiset osapuolet mukana koko prosessin ajan, 4. Anna markkinoiden ehdottaa luovat ratkaisut, 5. Etsi arvoa rahalle, ei vain matalinta hintaa, 6. Hyödynnä elektronisia menetelmiä (internet-sivut, sähköinen asiointi ym.) 7. Päätä, kuinka hallitset riskiä, 8. Käytä sopimuksia innovaatioiden rohkaisemisessa (spesifioi hintaan, laatuun ja teknologiaan liittyvät vaatimukset), 9. Kehitä toteuttamissuunnitelma (erilaiset menettelytavat, joilla prosessi etenee), 10. Opi tulevaisuutta varten. Valmistelun rinnalla on ollut käynnissä linjauksia 14 ja ohjeistuksia julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöstä sekä esikilpailullisten hankintojen kehittämisestä paremmin innovaatioita tukemaan. Kysymyksessä on pitkälti esikilpailulliseen kehittämiseen suuntautuva hankintojen kokonaisuus, jota eivät koske julkisten hankintojen säännökset Innovation and Public Procurement. Background paper, October European Trend Chart on Innovation. 13 European Commission (2007) Guide on Dealing with Innovative Solutions in Public Procurement. 10 Elements of Good Practice. Commission Staff Working Document SEC (2007) 280, Brussels, 14 Vihreä kirja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksista sekä julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevasta yhteisön oikeudesta. COM (2004) Pre-commercial procurement Commission working paper, Pre-commercial procurement of innovation. A missing link in the European innovation cycle Pre-commercial procurement. Building together innovative solutions that meet public needs. European Commission,

14 3 Julkisten hankintojen merkitys innovaatiotoiminnalle Julkisia hankintoja on käytetty eri maissa innovaatiotoiminnan edistämisessä enemmän tai vähemmän tietoisesti. Tämä on liittynyt julkisen sektorin merkittävään vaikutukseen talouksissa. Tyypillisimmillään innovatiiviset julkiset hankinnat ovat olleet suurissa infrastruktuurihankkeissa ja puolustusteollisuuden hankinnoissa. Valtioenemmistöiset yritykset ja julkiset laitokset ovat myös usein löytäneet helpoimmin kotimaisen yrityksen tuotteidensa toimittajaksi. Aikana, jolloin markkinat olivat pääosin kansalliset ja kansainvälisten järjestöjen vaikutus oli vähäinen eikä markkinatalouden periaatteita ja kilpailua otettu kovin kirjaimellisesti, tätä asiaintilaa pidettiin luonnollisena. Teoreettinen perustelu kotimaisille julkisille hankinnoille voitiin tarvittaessa löytää ns. kehittymässä olevan teollisuuden tuki -argumentilla (infant industry argument). Puolustusteollisuuden hankinnoissa kansallinen etu on ollut riittävä argumentti tähän päivään saakka. Nykyään kansainvälisen kilpailun katsotaan olevan oleellinen osa tehokkaasti toimivaa markkinataloutta. Euroopan integraation eteneminen on myös vaikuttanut siihen, että jopa puolustusvoimien julkisissa hankinnoissa hankinnat kilpailutetaan yhä useammin EU-tasolla. Tässä luvussa tarkastellaan sitä, mitä teoreettisen kirjallisuuden pohjalta voidaan sanoa innovatiivisten julkisten hankintojen oikeutuksesta ja mitä ehtoja tämän instrumentin käytölle tulee asettaa. Luvussa 2.1 arvioidaan yleisen kansantaloustieteellisen kirjallisuuden ja julkisen valinnan kirjallisuuden implikaatioita innovatiivisten julkisten hankintojen käytölle. Luvussa 2.2 edetään spesifimmin julkisiin hankintoihin innovaatiojärjestelmien tutkimuksen kautta. Tämä kirjallisuus on luonteeltaan monitieteistä. Tieteenaloista mainittakoon kansantaloustiede, liiketaloustieteet ja organisaatiososiologia. Kansantaloustieteen voidaan katsoa asettavan yleiset lähtökohdat viitekehykselle. Kansantaloudelliset ja liiketaloudelliset mittarit ovat myös keskeisiä järjestelmän suoriutumista mittaavia indikaattoreita. Muiden tieteenalojen käsitteistöä käytetään ennen kaikkea organisaatioanalyysissa. 3.1 Kansantaloustieteen ja julkisen valinnan kirjallisuus Perustelut julkisten hankintojen käytölle innovaatiopolitiikassa Julkisten hankintojen käytölle innovaatiopolitiikassa voidaan esittää kolme perustetta: Kotimaisen kysynnän lisääminen Markkinahäiriöiden korjaaminen Julkisen sektorin harjoittaman politiikan ja tarjottavien julkisten palvelujen parantaminen. Kysyntä on erittäin tärkeä innovaatioita synnyttävä lähde. Tämä on myös yksi peruste julkisille hankinnoille. Kun julkinen kysyntä kohdistuu innovatiivisiin ratkaisuihin, sillä on parhaimmillaan suora positiivinen vaikutus julkisen sektorin harjoittaman politiikan laatuun, mutta erityisesti koko talouden innovaatiodynamiikkaan ja siitä seuraavien heijastusvaikutusten tuottamiin hyötyihin 18. Toinen mahdollinen tapa kohentaa innovatiivisuutta on julkinen tuki tutkimus- ja kehitystoiminnalle (t&k). Empiirisissä tutkimuksissa on 18 Edler, J. ja Georghiou, L. (2007) Public Procurement and Innovation Resurrecting the Demand Side. Research Policy. Article in press: doi: /j.respol Elsevier. 7

15 kuitenkin päädytty siihen, että julkisilla hankinnoilla on suurempi vaikutus innovatiivisuuteen kuin t&k-tuilla 19. Teollisella rakenteella, kilpailutilanteella ja kysynnän koostumuksella on tärkeä rooli maiden tai alueiden houkuttelevuuden kannalta. 20 Myös alueen taloudellisella koolla on merkitystä, koska suuri kysyntä edesauttaa mittakaavaetujen hyödyntämistä. Kysyntälähtöinen perusta julkisille hankinnoille muistuttaa hyvin paljon uuden talousmaantieteen ajatusta siitä itseään ruokkivasta kehästä kysyntälinkistä. 21 Siinä alueelle syntyy kysyntää, mikä merkitsee innovaatioiden lisääntymistä. Tämä lisää tarjontaa, mikä lisää alueen tuloja ja edelleen kysyntää, josta jatketaan uudelle kierrokselle. Jotta tämä itseään ruokkiva alueen menestyksen kannalta voi toimia, on tuotannontekijöiden (työvoima) oltava riittävän liikkuvia. Koska esimerkiksi työvoima ei ole täysin liikkuvaa, se muodostuu jossain vaiheessa niukaksi tuotannontekijäksi ja nostaa alueen kustannuksia. Tällöin tuottavuus nousee keskeiseen asemaan. Jos tuottavuus ylittää pysyvästi kustannusten nousun, tuotannon kasautuminen alueelle jatkuu. Innovaatioilla on keskeinen rooli tuottavuuskehityksen taustalla. Tällöin, jos julkiset hankinnat johtavat innovaatioihin, ne voivat toimia alkusysäyksenä alueen tuotannon kasvulle ja vaurastumiselle. 22 Markkinoiden epäonnistuminen perustuu joko epäsymmetriseen informaatioon tai puutteelliseen kanssakäymiseen. Tällöin asiakkaat eivät ole täysin tietoisia siitä, minkälaisia hyödyke- ja palveluinnovaatioita on tarjolla tai tarjoajat eivät ole tietoisia siitä, minkälaisia hyödyke- ja palveluinnovaatioita asiakkaat haluavat. Tämä johtaa oppimis- ja transaktiokustannuksiin, jotka ovat suurimmillaan aloilla, joilla verkostoulkoisvaikutukset ovat suuria. Julkisilla hankinnoilla voidaan parantaa innovaatioiden leviämistä. 23 Ne saattavat luoda riittävän suuren kriittisen massan, mikä vähentää yritysten markkinariskiä, nopeuttaa oppimista ja edesauttaa mittakaavaetujen hyväksikäyttöä. Julkisten hankintojen rooli on keskeisimmillään nuorilla toimialoilla. Myös tässä tapauksessa julkiset hankinnat ovat t&k-tukia suorempi tapa korjata markkinoiden epäonnistuminen, koska se luo yrityksille suoraan innovaatioihin perustuvan tuotantokapasiteetin 24. Kolmas peruste julkisille hankinnoille on niiden positiiviset vaikutukset julkisen sektorin harjoittaman politiikan laatuun ja hallinnon joustavampaan toimintaan Julkisen valinnan ja poliittisen taloustieteen näkökulma Julkinen valinta (public choice) on USA:ssa lukujen taitteessa syntynyt tutkimusala kansantaloustieteen ja valtio-opin välimaastossa. 25 Se tarkastelee poliittista ja sosiaalista kanssakäymistä taloustieteellisellä välineistöllä. Julkisen valinnan tutkimuskohteet ovat moninaisia: terrorismista perustuslain suunnitteluun ja uskonnosta verokilpailuun ja julkisen sektorin 19 Geroski, P.A. (1990) Procurement Policy as a Tool of Industrial Policy. International Review of Applied Economics 4(2), ja Palmberg, C. (2004) The Sources of Innovations Looking Beyond Technological Opportunities. Economics of Innovation and New Technology 13, Luonnollisesti myös maan resurssiperustalla on suhteellisen edun periaatteen mukaan samanlainen vaikutus. 21 Kuvauksesta tarkemmin, ks. Baldwin, R. ja Wyplosz, C. (2006) The Economics of European Integration. McGraw-Hill. 22 Suomea koskien, ks. esim Ebersberger, B. (2007) Nachfrageorientierung in der Innovationspolitik in Finland. Teoksessa Edler, J. (toim.) Bedürfnisse als Innovationsmotor, Berlin. ja Palmberg, C. (2004) The Sources of Innovations Looking Beyond Technological Opportunities. Economics of Innovation and New Technology 13, Ks. Geroski, P.A. (1990) Procurement Policy as a Tool of Industrial Policy. International Review of Applied Economics 4(2), , Dalpé, R. (1994) Effects of Government Procurement on Industrial Innovation. Technology in Society 16(1), ja Edquist, C. (1998) The ISE Final Report: Scientific Findings and Policy Implications of the Innovation System and European Integration. ISE Research Project. European Commission. 24 Geroski, P.A. (1990) Procurement Policy as a Tool of Industrial Policy. International Review of Applied Economics 4(2),

16 rahoitusongelmiin. Eurooppalaisessa julkisen valinnan tutkimuksessa on viime vuosina keskusteltu paljon onnellisuuden ja hyvinvoinnin taustoista. Julkisen valinnan näkökulma liittyy julkisiin hankintoihin, koska kollektiivinen päätöksenteko, hallinnointi ja niihin vaikuttavien tekijöiden analysointi muodostavat julkisen valinnan tutkimuksen yhden, kenties keskeisimmän, painopistealueen. Julkiset hankinnat edellyttävät aina kollektiivisesti tehtyjä päätöksiä. Julkisen valinnan roolina on tarkastella niitä sisäisiä ja ulkoisia tekijöitä, jotka näihin päätöksiin vaikuttavat. Julkiset hankinnat ovat merkittävä osa kansantaloutta. Niiden osuus kokonaistuotannosta on tyypillisesti noin 10 prosenttia 26. Monissa teollisuusmaissa osuus nousee jopa 20 prosenttiin 27. Tämän vuoksi julkisen valinnan lähestymistapa ja analyysi on erittäin keskeinen taloudellinen kysymys. Julkisen valinnan näkökulman kannalta relevantit esille nousevat kysymykset, jotka liittyvät julkisiin hankintoihin ovat Diskriminointi ja protektionismi Instituutiot, julkisiin hankintoihin liittyvä päätöksenteko ja epätäydelliset sopimukset Intressiryhmät ja ylivoittojen tavoittelu (rent-seeking), lobbaus ja korruptio Julkisiin hankintoihin liittyvät (strategiset) liittoutumat Julkisten hankintojen uusittavuus. Seuraavassa keskitytään näistä erityisesti kolmeen ensimmäiseen kohtaan. Diskriminointi ja erityisesti protektionismi julkisten hankintojen taustalla on pitkään tunnettu ilmiö. Yksi hyvä usein viitattu esimerkki tästä on niin sanottu Buy American Act, jonka mukaan julkisissa hankinnoissa tulee suosia kotimaisia tuottajia. Kustannustehottomuuden yläraja suhteessa ulkomaiseen tuottajaan on normaalitapauksessa kuusi prosenttia ja korkean työttömyyden alueiden pienyritysten kohdalla 12 prosenttia. Sotateollisuuden tuotteissa yläraja on peräti 50 prosenttia. Vastaavia käytäntöjä on käytetty myös Kanadassa, Australiassa, Uudessa-Seelannissa ja Japanissa 28. Myös Euroopan unionissa on käytössä kolmen prosentin hintapreferenssi kotimaisten yritysten eduksi niin sanotuilla luonnollisen monopolin toimialoilla, kuten veden jakelu, energia, liikenne ja telekommunikaatio 29. Eksplisiittisen diskriminoinnin lisäksi julkisissa hankinnoissa voidaan suosia kotimaisia tarjoajia myös implisiittisesti. Tämä voi perustua siihen, että valitaan useammin kotimainen tarjoaja tai tarjotaan ulkomaiselle tarjoajalle matalampi voitto kuin kotimaiselle 30. Esimerkiksi vaikka EU:ssa riittävän suuret julkiset hankinnat tulee kilpailuttaa koko sisämarkkina-alueella, ovat ulkomaisten yritysten markkinaosuudet julkisista hankinnoista hyvin pieniä. Myös WTO:ssa pyritään eroon kansallisesti diskriminoivista julkisista hankinnoista. Ero eksplisiittisen ja implisiittisen diskriminoinnin välillä on hieman samankaltainen kuin ero näkyvien kaupan esteiden ja näkymättömien kaupan esteiden välillä. Erona on kuitenkin se, että julkisissa hankinnoissa julkinen sektori toimii suoraan ostajana, kun taas kauppapolitiikassa luo ainoastaan säännöt ulkomaankaupalle (kauppapolitiikan). Se, että kotimaisilla yrityksillä on jul- 25 Klassikkolähteinä ovat Buchanan, J. ja Tullock, G. (1962): The Calculus of Consent, Downs, A. (1957): The Economics of Politics, Black, D. (1958): The Theory of Committees and Elections, Olson, M. (1965):The Logic of Collective Action. Julkisen valinnan koulukunnan syntyyn vaikuttivat myös Arrown (1951): Social Choice and Individual Values (mahdottomuusteoreema) sekä peliteorian kehitys 1950-luvulla. 26 McAfee, R. ja McMillan, J. (1989) Government Procurement and International Trade. Journal of International Economics 26, Miygawa, K. (1991) Oligopoly and Discriminatory Government Procurement Policy. American Economic Review 81, McAfee, R. ja McMillan, J. (1989) Government Procurement and International Trade. Journal of International Economics 26, direktiivi 90/ Vagstad, S. (1995) Promoting Fair Competition in Public Procurement. Journal of Public Economics 58,

17 kisissa hankinnoissa huomattavasti suurempi markkinaosuus kuin ulkomaisilla kertoo siitä, että julkisten hankintojen sisämarkkinat eivät ole kovin integroituneet, vaan pikemminkin segmentoituneet. Kirjallisuudessa on käsitelty diskriminoivien julkisten hankintojen syitä varsin laajasti. Diskriminointia selitetään usein vahvoilla kotimaisilla eturyhmillä, jotka saavat aikaan sen, että julkinen sektori ei maksimoi kaikkien kansalaisten hyvinvointia, vaan antaa suuremman painon kotimaisille tuottajille. Tämä voi puolestaan perustua kahteen tekijään. McAfee ja McMillan 31 argumentoivat, että julkinen sektori suosii kotimaisia tuottajia ulkomaisia vastaan, koska näin se stimuloi kilpailua ja minimoi julkisen hankinnan kustannuksen edellyttäen, että ulkomaiset kilpailevat tuottajat omaavat kustannusedun (suhteellisen edun). Toiseksi Vagstad 32 ja Branco 33 argumentoivat, että diskriminointi perustuu siihen, että julkinen sektori preferoi kotimaisia voittoja suhteessa ulkomaisiin voittoihin. Edellistä voidaan kutsua kilpailun stimulointivaikutukseksi ja jälkimmäistä protektionismivaikutukseksi. Yhdistämällä nämä kaksi vaikutusta optimaalinen politiikka riippuu toisin sanoen suhteellisen edun, yritysten saaman tuen ja kotimaisten voittojen preferenssin asteen vuorovaikutuksesta, jolloin kotimaisia yrityksiä ei välttämättä aina pidä suosia, jos julkisen vallan tavoitteena on maksimoida kuluttajien ylijäämän ja kotimaisten yritysten ylivoittojen (rent) summa 34. Käytännössä julkisten hankintojen politiikka on kuitenkin diskriminoivaa, kuten edellä esitetyt esimerkit osoittavat. Mougeot ja Naegelen 35 selittävät tätä hieman edellä muokatulla mallilla, jossa kotimaiset ylivoitot saavat suuremman painon. Tällöin kaikki kuluttajat osallistuvat kotimaisten yritysten tuen rahoitukseen, mutta se kotimainen yritys, joka voittaa julkista hankintaa koskevan tarjouskilpailun saa itselleen koko ylivoiton. Toisin sanoen julkisen vallan tavoitteena on maksimoida kuluttajien nettoylijäämän ja kotimaisten yritysten ylivoittojen summaa. Tällöin utilitaristinen julkinen valta päätyy aina diskriminoivaan politiikkaan, joka perustuu protektionistisiin tarkoitusperiin. Mougeot ja Naegelen huomauttavat kuitenkin, että tämä on vain osittaisen tasapainon tulos. Kahden maan yleisessä tasapainossa myös toisen maan hallitus toimii samoin. Tämä tulos johtaa vangin dilemma -tyyppiseen asetelmaan, jossa tasapaino on kahden maan kannalta huonoin mahdollinen. Asetelma on vastaava kuin kauppasotamalleissa kahden tasavahvan osapuolen kesken. Tämän vuoksi Mougeot ja Naegelen esittävät politiikkasuosituksena, että esimerkiksi WTO:n tulisi eliminoida mahdollisuudet harjoittaa diskriminoivaa julkisten hankintojen politiikkaa. Edellä kuvattu asetelma perustuu siihen, että diskriminoivan julkisten hankintojen politiikan taustalla on protektionismi. Breton ja Salmon 36 tarjoavat vaihtoehtoisen selityksen, joka perustuu epätäydellisiin sopimuksiin. He lähtevät liikkeelle Baldwinin ja Richardsonin 37 mallista, jossa koti- ja ulkomaiset hyödykkeet ovat täydellisiä substituutteja. Sulkemalla pois sotateollisuuden tuotteet he argumentoivat, että julkiset hankinnat ovat vain pieni osa kotimaista tarjontaa, jolloin diskriminoivan julkisten hankintojen politiikan 31 McAfee, R. ja McMillan, J. (1989) Government Procurement and International Trade. Journal of International Economics 26, Vagstad, S. (1995) Promoting Fair Competition in Public Procurement. Journal of Public Economics 58, Branco, F. (1994) Favouring Domestic Firms in Procurement Contracts. Journal of International Economics 37, Naegelen, F. ja Mougeot, M. (1998) Discriminatory Public Procurement Policy and Cost Reduction Incentives. Journal of Public Economics 67, Mougeot, M. ja Naegelen, F. (2005) A Political Economy Analysis of Preferential Public Procurement Policies. European Journal of Political Economy 21, Breton, A. ja Salmon, P. (1996) Are Discriminatory Procurement Policies Motivated by Protectionism? Kyklos 49, Baldwin, R. ja Richardson, J. (1972) Government Purchasing Policies and NTBs, and International Monetary Crisis. Esitelmä Annual Pacific Trade and Development Conference. Ottawa. 10

18 käyttö protektionistisena välineenä on tehotonta. Myöhemmin Miyagiva 38 on esittänyt saman argumentin epätäydellisen kilpailun kehikossa. Breton ja Salmon lähtevät liikkeelle ajatuksesta, että julkiset hankinnat ovat epätäydellisiä sopimuksia. Varsinaisen hankinnan lisäksi niihin sisältyy ylläpito- ja avustuspalveluja, käyttökoulutusta, asiakkaan haluamia räätälöityjä erityispiirteitä ja tarjoajan toimitusten valvontaa. Nämä varsinaiseen hankintaan liittyvät lisäpalvelut voidaan kirjata sopimukseen, mutta niiden toteutumista ei voida verifioida kolmannelle osapuolelle, mikä tekee sopimuksesta epätäydellisen. Tällöin diskriminoinnilla voidaan tarjota tuottajalle niin sanottu puoliylivoitto (quasi-rent), jolla voidaan taata, että lisäpalvelut toimivat halutulla tavalla. Julkisiin hankintoihin liittyvä epätäydellinen sopimusluonne vaikuttaa myös itse julkisen hankinnan organisointiin. Bös 39 tarkastelee asetelmaa, jossa jokin tietty julkinen hankinta on päätetty toteuttaa, mutta projektin hyödyt ja haitat eivät ole tiedossa. Hankinnalla on tietty budjetti. Julkisen hankinnan tarjoava yritys tarjoaa sekä investoinnin, joka tarvitaan hankinnan tuottamiseksi (innovointi) että itse tuotoksen. Tällöin on mahdotonta kirjoittaa yhtä sopimusta, joka kattaisi hankinnan molemmat vaiheet, koska tuotantokustannuksia ei voida ottaa ennen investointia tehtävässä sopimuksessa oikealla tavalla huomioon. Tämä johtaa julkisen hankinnan jakamiseen investointi- ja tuotantosopimukseen. Vastaava logiikka toimii, kun hankinnan tarjoajia on useita, mutta sillä erotuksella, että hankinnan toteuttaja valitsee yhden tarjoajista, minkä jälkeen tarjoajat voivat neuvotella keskenään, kuka toteuttaa itse projektin Innovaatiojärjestelmien tutkimuksen näkökulma Innovaatiotutkimuksen alueella ns. kansallisten innovaatiojärjestelmien (national systems of innovation) tutkimuksen näkökulma on melko laaja, monitieteinen ja heterogeeninen lähestymistapa innovaatiotutkimukseen. Tämän tutkimusalueen uranuurtajia ovat muun muassa Lundvall ja Nelson 41. Lähestymistavan tunnettuihin kehittäjiin kuuluu myös Charles Edquist 42. Viimeaikaisia kansainvälisiä innovaatiojärjestelmien vertailuja on esitetty teoksessa Edquist ja Hommen (toim.) (2008). Suomen innovaatiojärjestelmää ovat edellä mainitussa teoksessa analysoineet Kaitila ja Kotilainen 43. Kansallisten innovaatiojärjestelmien tutkimuksessa julkisella sektorilla on jo lähtökohtaisesti merkittävä rooli. Julkinen sektori harjoittaa muun muassa tutkimuksen ja tuotekehityksen rahoitusta ja koulutusta, luo instituutioita sekä synnyttää ja pitää yllä organisaatioita, jotka edistävät innovatiivista toimintaa. Tähän kokonaisuuteen kuuluvat myös innovatiiviset julkiset hankinnat. Innovaatiojärjestelmien teoriassa julkisen sektorin innovaatioita edistävät toimet voidaan jakaa karkeasti kahteen pääryhmään: 1) tarjontatekijät ja 2) kysyntätekijät. Joitakin tekijöitä ei voida luokitella selvästi jompaankumpaan, vaan ne muodostavat omat kategoriansa. Tarjontatekijöihin kuuluvat muun muassa tutkimus ja tuotekehitys, koulutus, rahoitus jne. Näillä instrumenteilla pyritään luomaan edellytyksiä innovaatioille. Kysyntätekijät taas voidaan luokitella kolmeen pääryhmään: 1) järjestelmäpolitiikka, 2) sääntely 38 Miygawa, K. (1991) Oligopoly and Discriminatory Government Procurement Policy. American Economic Review 81, Bös, D. (2001) Bureaucrats and Public Procurement. CESifo Working Paper No Bös, D. ja Kolmar, M. (2000): Self-correcting Mechanisms in Public Procurement: Why Award and Contract Should Be Separated. CESifo Working Paper No Ks. esim. Lundvall, Bengt-Åke (toim) ; 1992, sekä Nelson, Richard: Lundvallin toimittamassa kirjassa innovaatiojärjestelmä nähdään laajana käsittäen kaikki innovaatioihin vaikuttavat tekijät. Nelsonin toimittamassa kirjassa taas huomion kohteena ovat kapeammin organisaatiot, jotka tuottavat ja levittävät tietoa, joka vaikuttaa innovaatiotoimintaan. Näiden erojen vuoksi kirjallisuudessa puhutaan laajasta (broad) ja kapeasta (narrow) näkökulmasta innovaatiojärjestelmien tutkimuksessa. (Ks. esim. Edquist ja Hommen, 2008.) 42 Edquist, C. (toim.) (1997) Systems of Innovation: Technologies, Organisations and Institutions. Pinter, London. 43 Kaitila, V. ja Kotilainen, M. (2008) Not Just Nokia The Finnish System of Innovation. Teoksessa C. Edquist ja L. Hommen (toim.) (2008) Small Country Innovation Systems: Comparing Globalisation, Change and Policy in Asia and in Europe. Edward Elgar: Cheltenheim, UK. 11

19 ja standardointi ja 3) innovatiiviset julkiset hankinnat. 44 Edler ja Georghiou 45 lisäävät tähän vielä neljännen ryhmän: yksityisen kysynnän stimulointi. Edquist ja Hommen 46 käyttävät hieman erilaista luokitusta: 1) uusien markkinoiden muodostaminen, 2) uusia tuotteita koskevien laatuvaatimusten esittäminen. Julkiset hankinnat kuuluvat tässä luokittelussa ryhmään 1 ja säätely ja standardointi ryhmään Järjestelmäpolitiikaksi luetaan muun muassa toimet, joilla edistetään tuotannollisten klustereiden kehittymistä, niiden sisäisen ja välisen vuorovaikutuksen edistämistä sekä koordinaation lisääntymistä innovointitoiminnassa. Sääntely on väistämättä osa julkisen vallan toimintaa. Se voi parhaimmillaan olla innovaatioita edistävää muun muassa kehittämällä säädöksiä innovoivampaan suuntaan, liberalisoimalla markkinoita sekä joustavoittamalla ja vähentämällä säädöksiä. Standardeilla taas on ollut merkittävä rooli useiden innovaatioiden synnyssä. Suomen kohdalla keskeisin on ollut pohjoismaisen NMT-standardin luominen, jolla edistettiin merkittävästi maamme matkapuhelintoimialan syntyä ja kehitystä. Georghiou 48 jakaa innovatiiviset julkiset hankinnat kolmeen pääluokkaan: 1) innovatiivisten tavaroiden ja palvelujen hankinnat, 2) tutkimuksen ja tuotekehityksen hankinnat, 3) innovatiivisten yksityisten hankintojen tukeminen esimerkiksi kouluttamalla yksityisiä hankintoja tekeviä tahoja innovatiivisempiin hankintoihin Teorianmuodostuksen lähtökohtia Yksi rakennusosa julkisten hankintojen innovatiivisen roolin tutkimuksessa on von Hippel 49. Lähinnä markkinoinnin alaan kuuluvassa tutkimuksessaan von Hippel analysoi ns. valistuneiden käyttäjien (lead users) merkitystä tuotekehittelyssä. Valistuneet käyttäjät käyttävät laajasti ja intensiivisesti kyseistä tuotetta (loppu-, väli- tai investointituote) ja he ovat perehtyneet sen yksityiskohtiin. Heillä on sen vuoksi enemmän annettavaa tuotekehittelyssä kuin tavallisella käyttäjällä. Tavallisten käyttäjien näkemyksiä saadaan selville markkinatutkimuksen keinoin. Valistuneiden käyttäjien näkemysten selville saaminen ja hyödyntäminen edellyttävät sen sijaan läheisempää ja kiinteämpää kanssakäymistä hyödykkeen valmistajan ja käyttäjän välillä. Von Hippelin analyysissa ajatellaan lähinnä yksityisen tuottajan ja yksityisen käyttäjän välistä suhdetta. Ajatusmalli soveltuu kuitenkin myös tapaukseen, jossa käyttäjä kuuluu julkiseen sektoriin. Lundvallin 50 kontribuutio julkisten hankintojen innovatiivisen roolin analyysiin on käyttäjän ja tuottajan välisen suhteen (user-producer relationship) analyysi innovaatiotoiminnassa. Lundvall perustaa analyysinsa osittain von Hippelin ajatukselle valistuneen käyttäjän merkityksestä. Hän aloittaa argumenttinsa neoklassisen markkinoihin puuttumattomuuden periaatteen kritiikillä ja tuo mukaan interaktiivisen oppimisen merkityksen innovaatiotoiminnassa. Lundvall 44 Georghiou, L. (2006) Effective innovation policies for Europe the missing demand-side. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja Edler, J. ja Georghiou, L. (2007) Public Procurement and Innovation Resurrecting the Demand Side. Research Policy. Article in press: doi: /j.respol Elsevier. 46 Edquist, C. ja Hommen, L. (toim.) (2008) Small Country Innovation Systems: Comparing Globalisation, Change and Policy in Asia and in Europe. Edward Elgar: Cheltenheim, UK. 47 Edquist ja Hommen (2008) jakaa innovaatioiden edistämistoiminnan neljään pääryhmään: I Tietopanosten tuottaminen innovaatioprosessille (1.tutkimus ja tuotekehittely, 2.osaamisen kehittäminen (competence building)), II Kysyntäpuolen toimet (1. uusien markkinoiden muodostaminen, 2. uusia tuotteita koskevien laatuvaatimusten esittäminen), III Rakenteiden ja säädösten luominen innovaatiojärjestelmälle (provision of constituents for systems of innovation) (1. organisaatioiden luominen ja muuttaminen, 2. verkostoituminen, 3. säädösten luominen ja muuttaminen), IV innovatiivisten yritysten tukipalvelut (1. hautomotoiminnat, 2. innovaatioprosessien rahoitus, 3. konsulttipalvelujen tuottaminen). 48 Georghiou, L. (2006) Effective innovation policies for Europe the missing demand-side. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja Hippel E. von (1988) The Sources of Innovation. Oxford University Press: New York ja Oxford. 50 Lundvall, B.-Å. (1992) User-Producer Relationships, National Systems of Innovation and Internationalisation. Teoksessa B.-Å. Lundvall (toim.) (1992) National Systems of Innovation, Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning. Pinter Publishers. London. 12

20 kritisoi neoklassisia taloudellisia malleja siitä, että ne abstrahoituvat liikaa todellisuudesta olettamalla taloudelliset toimijat täysin rationaalisiksi ja homogeenisiksi. Hän argumentoi, että markkinat ja järjestelmät epäonnistuvat ajoittain (market failure ja system failure), kun toimijoilla ei ole täydellistä ennakkotietämystä toisten toimijoiden toimista ja niiden aiheuttamista lopputiloista. Toimijat poikkeavat toisistaan myös aikahorisontin, asiantuntemuksen, kulttuurin ja historian suhteen. Hän korostaa sitä, että markkinat ovat organisoituneet eri tavoin eri kansallisissa järjestelmissä ja että toimijoiden toimintaa ohjaavat erilaiset säännöt ja normit. Lundvall korostaa, että erityisesti tuoteinnovaatioiden analyysi on talousteoriassa laiminlyöty alue. Prosessi-innovaatioilla kohotetaan tuottavuutta ja yrityksillä on niihin insentiivi. Tuoteinnovaatioiden synnyttämisen välittömät insentiivit ovat sen sijaan heikommat. Joissakin tilanteissa tuottajalla on houkutus jatkaa vanhan tuotteen tuottamista uuden kehittämisen sijasta, vaikka uudella tuotteella pystyttäisiin vastaamaan paremmin käyttäjän tarpeisiin. Tällainen tilanne voi syntyä muun muassa monopolistisen markkinarakenteen, epävarmuuden ja riskien sekä suurten kehittelykustannusten vuoksi. Tuotekehitysprosesseilla on taipumusta olla polkuriippuvaisia ja yhdestä tuotteesta on vaikeaa siirtyä toisenlaisen tuotteen tuottamiseen. Muun muassa Edquist ja Hommen 51 korostavat tuoteinnovaatioiden suurta merkitystä työllisyydelle. Lundvall toteaa, että todellisuudessa tuoteinnovaatioita kuitenkin toteutetaan. Tämä aiheutuu siitä, että markkinat eivät ole puhtaat (pure) siinä mielessä, että ne perustuisivat ostajien ja myyjien anonyymeihin suhteisiin. Todellisuudessa markkinat ovat organisoidut (organised market). Tällaisilla markkinoilla osapuolet vaihtavat kvalitatiivista informaatiota ja usein käyttäjät ja tuottajat ovat suorassa yhteistoiminnassa innovaatioiden kehittämisessä. Kommunikaatiossa vaihdetaan näkemyksiä sekä teknologisista mahdollisuuksista että käyttäjien tarpeista. Tällainen yhteistyö perustuu keskinäiseen luottamukseen, joka on ominaista pitkälle kehittyneille yhteiskunnille, joissa sekä muodolliset (lait, asetukset, säädökset) että epämuodolliset (moraali) normit ohjaavat käyttäytymistä. Tässä suhteessa yhteiskunnan yleisillä instituutioilla on merkittävä asema innovatiivisten markkinoiden synnyssä ja toiminnassa. Käyttäjä-tuottaja-suhteet voivat olla rakenteiltaan ja voimasuhteiltaan erilaisia. Jotkut perustuvat tasa-arvoiseen yhteistyöhön, joissakin on selvä dominanssi jommallakummalla osapuolella. Ääritapauksessa syntyy vertikaalinen hierarkia, jossa innovaatiotoiminta tapahtuu monikansallisten yritysten sisällä ja tuoteinnovaatioiden markkinat eliminoituvat. Lundvall korostaa tasa-arvoisten suhteiden merkitystä molemminpuolisen luottamuksen synnyssä. Lundvall 52 erottelee käyttäjä-tuottaja-suhteiden analyysissaan neljä ulottuvuutta (space): 1) taloudellinen, 2) organisatorinen, 3) maantieteellinen ja 4) kulttuurillinen. Nämä ulottuvuudet voivat kombinoitua eri tavoilla. Taloudelliset tekijät vaikuttavat kulloinkin tietyssä organisatorisessa, maantieteellisessä ja kulttuurisessa ympäristössä. Organisatorinen rakenne ja tehokkuus sekä maantieteellinen ja kulttuurillinen etäisyys vaikuttavat innovatiivisen toiminnan luonteeseen ja tehokkuuteen. Lundvall jaottelee innovaatiot seuraavasti: 1) stationaarinen teknologia (stationary technology), 2) asteittainen innovaatio (incremental innovation), 3) radikaali innovaatio (radical innovation) ja 4) teknologinen vallankumous. Ensin mainitussa tapauksessa käytettävä teknologia on määritelty normein, standardein ja terminologioin niin, että maantieteellisellä tai kulttuurillisella etäisyydellä ei ole suurta merkitystä. Toiminnot voivat sijaita missä tahansa. Asteittaisen inno- 51 Edqvist, C., Hommen L. ja Tsipouri, L. (2000) Introduction. Teoksessa C. Edqvist, L. Hommen ja L. Tsipouri (toim.) (2000) Public Technology Procurement and Innovation Theory, Kluwer; Dordrecht. 52 Lundvall, B.-Å. (1992) User-Producer Relationships, National Systems of Innovation and Internationalisation. Teoksessa B.-Å. Lundvall (toim.) (1992) National Systems of Innovation, Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning. Pinter Publishers. London. 13