Luku 1: Vilja-alan yhteinen markkinajärjestely ja siihen liittyvä interventiologiikka

Transkriptio

1 Tiivistelmä Tämä arviointi kattaa vilja-alan markkinointivuodesta 1995/1996 markkinointivuoteen 2003/2004. Tuona aikana vilja-alan yhteinen markkinajärjestely uudistettiin perusteellisesti. Vilja-ala on keskeinen ala yhteisessä maatalouspolitiikassa, sillä viljakasvit ovat peltokasveista tärkeimpiä ja niiden osuus YMP:n talousarviosta on suurin. Markkinointivuonna 2003/2004 viljanviljelyyn EU-15:ssä käytetty pinta-ala oli 11,4 prosenttia EU-15:n koko maa-alasta ja 28,4 prosenttia EU-15:n jäsenvaltioiden koko käyttökelpoisesta viljelyalasta. Vilja-alan yhteisen markkinajärjestelyn talousarviomenot olivat yhteensä 16,85 miljardia euroa markkinointivuonna 2003/2004. Se oli 36,2 prosenttia kyseisen markkinointivuoden YMP:n talousarvion kaikista nettokustannuksista ja 17,4 prosenttia EU:n koko 96,96 miljardin euron talousarviosta. Luku 1: Vilja-alan yhteinen markkinajärjestely ja siihen liittyvä interventiologiikka Kertomus alkaa yhteistä markkinajärjestelyä koskevien toimenpiteiden ja niiden taustalla olevien sekä niihin tarkasteltavana ajanjaksona tehtyjä uudistuksia koskevien toimintatavoitteiden kuvauksella. Toimenpiteiden kehitykseen on ollut vaikuttamassa erityisesti kaksi keskeistä uudistusta: Vuoden 1992 uudistus (MacSharryn uudistuksena tunnettu silloisen maatalouskomissaarin mukaan) ja vuoden 1999 Agenda uudistus. Tämän arvioinnin kattamaa jaksoa seuraavasta markkinointivuodesta 2004/2005 lähtien on alettu soveltaa Agenda 2000:n väliarvioinnin yhteydessä sovittuja uudistuksia. Vilja-alan yhteisen markkinajärjestelyn tavoitteet ovat yhä edelleen ne, jotka hyväksyttiin Rooman sopimuksessa 1967: tuottavuuden lisääminen, kohtuullisten tulojen takaaminen maatalousväestölle, markkinoiden vakauttaminen, markkinoiden tarjonnan turvaaminen ja kohtuulliset kuluttajahinnat. Vilja-alan tasapainoa muutettiin varhaisella yhteisellä markkinajärjestelyllä. EY:n viljantuotannon alijäämä oli suuri koko ja 1970-luvun ajan. Vaikka viljanviljelyala on pientynyt 1970-luvun jälkeen, EU-15:n tuotanto on kasvanut nopeasti. Samanaikaisesti kulutus, joka oli kasvanut 1980-luvun alkuvuosiin saakka, väheni seuraavan vuosikymmenen aikana. Näiden muutosten seurauksena EU:sta tuli vuosina merkittävä viljan viejä. Muutokset olivat monien perustamissopimuksen tavoitteiden mukaisia, mutta toivat esiin uusia ongelmia. Näistä tärkeimpiä oli EU:n sisäisen, erityisesti rehuksi käytettävän viljan kysynnän väheneminen, koska viljan hinta pysyi korkealla kilpaileviin rehun raaka-aineisiin verrattuna. Toinen ongelma liittyi talousarvioon. Huomattavat ylijäämävarastot johtivat vientitukien ja interventioon myydyn viljan julkisen varastoinnin aiheuttamiin talousarviomenoihin. Koska vilja-ala kaikkialla yhteisön alueella hyvin vaihtelevissa oloissa viljeltävine lukuisine eri viljalajeineen on varsin monimutkainen ala ja koska viljat ovat maatalouden keskeisiä viljelykasveja, yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteitä koskevaksi strategiaksi valittiin asteittainen kehitys eikä äkillinen mullistus. Vuoden 1992 uudistuksessa heikkoa rehuviljan kysyntää koskeva ongelma pyrittiin

2 ratkaisemaan suoraan markkinatukea (interventiohinta ja siihen liittyvät rajatoimenpiteet, jotka määräsivät tuontitariffit ja vientituet) vähentämällä. Uuteen markkinatilanteeseen siirtymisen helpottamiseksi tässä uudistuksessa otettiin myös käyttöön kaksi uutta poliittista välinettä: suorat tuet (jotka tunnetaan myös nimillä pinta-alatuet ja peltokasvituet) ja kesannointivelvoite. Jäsenvaltioiden kansallisissa aluejakosuunnitelmissaan määrittelemillä suorilla tuilla viljakasveille vahvistettiin (aiempien vuosien tietoihin perustuvat) viitesadot sekä viljatonnikohtaiset perustuet. Kun ne kerrottiin keskenään, saatiin tuottajille maksettava kiinteä hehtaarikohtainen määrä. Vuoden 1992 uudistuksessa hehtaarikohtainen tuki katsottiin korvaukseksi sisämarkkinoiden hinnanleikkauksista; myöhemmissä uudistuksissa pinta-alatukiin sisältynyt korvaustekijä poistettiin. Tarjontaa koskevan valvonnan varmistamiseksi ja vientitukien pitämiseksi tuolloin Maailman kauppajärjestössä (WTO) neuvotelluissa rajoissa suurten tilojen suorien tukien saannin edellytyksenä oli osaa viljelyalasta koskenut kesannointivelvoite ja erilaisten ympäristövaatimusten noudattaminen. Energiakasvien viljely kesantomaalla oli sallittua. Viljantuottajilla oli edelleen mahdollisuus turvautua kaikilla tiloilla vapaaehtoiseen kesannointiin. Agenda uudistuksessa jatkettiin samaa kehityslinjaa keskeisten toimenpiteiden osalta. Markkinatukea vähennettiin edelleen ja suoria tukia korotettiin. Tärkeimpien peltokasvien suorien tukien laskennassa käytettyjen tonnikohtaisten perustukien välisiä eroja kavennettiin. Kesannointi pysyi tarjontaa koskevana valvontakeinona. Väliarvioinnin yhteydessä yhteiseen markkinajärjestelyyn sisällytettiin neljä suurta uudistusta. Ensimmäinen oli suorien tukien korvaaminen tuotannosta täysin irrotetulla tilatuella. Toinen oli ympäristövaatimusten noudattamisen korostaminen. Kolmas oli kohtuullistaminen, joka toteutettiin vähentämällä suurtilojen tulotukea. Neljäs uudistus oli rukiin interventiosta luopuminen. Luku 2: Menetelmät Vilja-alan yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden monimutkaisuus ja politiikassa tapahtuneet lukuisat muutokset sekä tämän arvioinnin kattaman ajan rajoittuminen vain muutamaan vuoteen saavat yhdessä aikaan sen, että merkittäviä tuloksia on ekonometrisen analyysin keinoin vaikea saavuttaa. Sen vuoksi ja vaikka joitakin ekonometrisiä menetelmiä onkin sovellettu, pääasiallinen lähestymistapa yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden vaikutusten analysoimiseksi on mikroekonominen. Tässä kertomuksessa esiteltävässä analyysissa keskitytään erityyppisiin tuottajiin ja loppukäyttäjiin. Yksityiskohtaisia tutkimuksia on tehty valituilla alueilla EU-15:n kuudessa tärkeimmässä viljantuottajavaltioissa ja kahdessa viljan tuotannon kannalta tärkeimmässä uudessa jäsenvaltioissa. Näiden jäsenvaltioiden ja alueiden tuotantorakenteet ja viljellyt viljelykasvit eroavat suuresti toisistaan, mikä tekee näistä tutkimuksista arvokkaita tapaustutkimuksia. Yksityiskohtaiseen tutkimukseen valitut jäsenvaltiot ja alueet Tanska Ranska: Aquitaine ja Centre Saksa: Mecklenburg-Vorpommern ja Niedersachsen Unkari Italia: Piemonte ja Puglia Puola Espanja: Kastilia ja León Yhdistynyt kuningaskunta: Englanti ja Skotlanti

3 Analyysissä keskityttiin myös tietyntyyppisiin ja tietynkokoisiin tiloihin, jotta saataisiin edustavia tietoja EU:n vilja-alan eri lohkoilta. EU:n maatalouden kirjanpidon tietoverkko (FADN) tarjoaa arvokkaita aikasarjoja maataloustulojen kehityksestä; sen vuoksi tehdyssä vertailussa käytettiin perustana sen luokittelua. Maatilat jaettiin niiden erikoistumisen mukaan FADN-otoksessa a) vilja-, öljykasvi- ja proteiinitiloihin (joihin viitataan myös viljatiloina, koska yli 87 prosenttia peltoalasta on kylvetty viljakasveille), b) yleisviljelykasvitilat, c) kasvinviljelyä ja karjanhoitoa harjoittavat sekatilat (jotka käyttävät huomattavia määriä tilalla tuotettua rehuviljaa) ja d) kaikki muut tilat (jotka eivät tuota merkittäviä määriä viljakasveja). Kaikkien näiden luokkien osalta kerättiin tiedot maataloustuloista tulonlähteittäin ja tuotantopanosten kustannuksista bruttomarginaaleja koskevien vaihtoehtoisten arvioiden laskemiseksi. Arvioita täydennettiin tuloja ja tuotantokustannuksia koskevilla kansallisilla ja alueellisilla tiedoilla sekä muilla asiaan liittyvillä tiedoilla, joita kerättiin tapauskohtaisten tutkimusten yhteydessä. Koon perusteella tuotantoyksiköt jaettiin pientiloihin (bruttomarginaali vähemmän kuin euroa vuodessa), keskikokoisiin tiloihin (bruttomarginaali euroa vuodessa) ja suurtiloihin (bruttomarginaali yli euroa vuodessa). Tärkeä osa tutkimusta oli kahdeksassa jäsenvaltiossa tehty jäsenneltyjen haastattelujen sarja, joka kattoi laajan joukon vilja-alalla toimivia henkilöitä ja laitoksia. Yhteensä tehtiin 129 tällaista haastattelua, joissa haastateltavina oli maatalouden, jalostusteollisuuden, kaupan, kuljetusalan, varastointialan, loppukäyttäjien, rehualan, korkeakoulujen ja valtionhallinnon edustajia. Viljanviljelijöitä valittiin otokseen kuudesta EU-15:n jäsenvaltiosta. He saivat täytettäväkseen pitkähkön kyselylomakkeen. Vastaukseksi saatiin 290 täytettyä kyselylomaketta. Lisäksi tutkimuksessa käytettiin seuraavia kahta menetelmää: hyvinvointitalouden kustannus-hyötyanalyysiä kesannointijärjestelmän kustannusten ja hyötyjen jakautumisen arvioimiseksi EU:n maataloudessa ja kuljetusalgoritmeja rahtikustannusten ja interventiovarastojärjestelmän vaikutusten arvioimiseksi hintaeroihin EU:n sisäisillä viljamarkkinoilla. Luku 3: Viljanviljelijöiden tulot Luku 3 jakaantuu kolmeen osaan, joista kussakin käsitellään vilja-alan yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden vaikutuksia viljantuottajien tuloihin jostakin tietystä näkökulmasta. Osassa 1 käsitellään tuottajien tulojen oikeudenmukaisuutta ja vakautta yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden tuloksena. Kun oikeudenmukaisuus määritellään siten, että tuottajien välillä ei ole heidän erikoistumisensa tai maantieteellisen sijaintinsa perusteella tuloeroja markkinointivuodesta 1995/1996 markkinointivuoteen 2002/2003 (viimeinen vuosi, jolta FADN-tietoja oli käytettävissä), analyysi osoittaa toimenpiteiden olleen oikeudenmukaisia. Viljantuottajien saamat tulot olivat samanlaisia kuin muidenkin tuottajien saamat tulot. Merkittävin tekijä, jonka osalta maataloustulojen ei voida katsoa olevan oikeudenmukaisia, on tilakoko. Kaikkien maatilatyyppien ja alueiden osalta suurten tilojen tulot ovat merkittävästi korkeampia työntekijää kohti kuin pienten tilojen tulot. Markkinatuella oli suuri merkitys oikeudenmukaisten ja vakaiden tulojen turvaajana, kun maailmanmarkkinahinnat olivat alhaalla. Yleisesti ottaen viljan myynnistä saatujen

4 tulojen osuus pieneni ja suorien tukien osuus kasvoi kaikentyyppisillä tiloilla. Kesannointikorvausten merkitys väheni jonkin verran Agenda uudistuksen myötä. Viljantuottajien tulot pysyvät suhteellisen vakaina näiden toimenpiteiden ansiosta. Kuvio E1 esittää EU-15:n keskimääräisiä työntekijäkohtaisia maataloustuloja pienillä, keskikokoisilla ja suurilla viljatiloilla markkinointivuoden 1995/1996 ja 2002/2003 välisenä aikana sekä näiden tulojen enimmäis- ja vähimmäistasoja kyseisenä aikana. Tekstiruuduissa ilmoitetaan suorien tukien sekä suorien tukien ja kesantokorvausten osuus kunkin ryhmän tuloista. Toimenpiteiden odottamattomiin seurauksiin kuuluivat seuraavat: a) viljelymaan kohonneet vuosivuokrat, jotka osoittivat tuottavuuden kasvaneen ajan myötä; b) viljanviljelyalojen siirtäminen maissinkasvatukseen ja keinokasteluviljelyyn, koska niistä maksettiin aluejakosuunnitelmien mukaan korkeampaa pinta-alatukea; c) tuottajat, jotka saivat tulonsa suorista tuista, ottivat enemmän riskejä ja olivat vastahakoisempia uudistamaan tilojaan; ja d) kesannointi sisällytettiin viljelykiertoon, mikä vähensi sen todellisia kustannuksia tuottajille. Luvun 3 osassa 2 kuvataan tuottajien riippuvuutta suorista tuista. Kuvio E1 osoittaa suorien tukien suuren merkityksen kaikenkokoisten viljatilojen tuloissa; niiden osuus ulottuu suurten tilojen keskimäärin 57 prosentista keskikokoisten tilojen 70 prosenttiin. Jos sitä, että yli 50 prosenttia maataloustuloista on peräisin suorista tuista, pidetään osoituksena liian suuresta riippuvuudesta, keskiverto viljantuottaja on tällöin katsottava liian riippuvaiseksi suorista tuista. Viljantuottajien täyttämien kyselylomakkeiden analysointi osoitti, että jollei suoria tukia olisi, suurin osa viljelijöistä pienentäisi viljelyalaansa vähintään 50 prosenttia. Pienet ja keskikokoiset tuottajat olivat halukkaampia tekemään tällaisia leikkauksia kuin suuret tuottajat. Lähes puolessa tätä kertomusta varten analysoiduista alueellisista selvityksistä viljantuottajien nettotulot olivat kokonaan peräisin suorista tuista (sanastossa määritelty bruttomarginaali II). Yhtä usein suorat tuet kattoivat tuottajien tuotantokustannukset. Kuten edellä todettiin, aluejakosuunnitelmat voivat vaikuttaa viljakasvien valintaan varsin paljon. On vahvaa näyttöä siitä, että kun aluejakosuunnitelmissa vahvistettiin joillekin tietyille viljakasveille suuremmat viitesadot (erityisesti maissille ja keinokasteluviljelmille), viljelijät siirtyivät niihin päästäkseen osallisiksi niiden tarjoamista korkeammista suorista tuista. Durumvehnän erityistuki oli tärkeä tekijä, joka lisäsi tämän viljan viljelyalaa vuonna 1997 toteutetun vilja-alan uudistuksen jälkeen. Kuviossa E2 esitetään suorien hehtaaritukien enimmäismäärän, vähimmäismäärän ja mediaaniarvon hajonnan laajuus eri viljalajien ja kesantomaan osalta Ranskan yhden alueen osa-alueilla markkinointivuonna 2003/2004 sellaisina kuin ne ilmenivät aluejakosuunnitelman täytäntöönpanon tuloksena.

5 Kuvio E1: Maataloustulojen keskiarvo ja hajonta työntekijää kohti tuotantosuunnan ja tilakoon mukaan jaoteltuna EU-15:ssä markkinointivuosina 1995/ /2003 Maataloustulot työntekijää kohti tuhansina euroina vuodessa Suorat tuet = 60 % plus kesannointi = 68 % euron keskituloista Suorat tuet = 70 % plus kesannointi = 60 % euron keskituloista Suorat tuet = 57 % plus kesannointi = 65 % euron keskituloista Small Medium Large Lähde: perustuu maatalouden kirjanpidon tietoverkon tietoihin. Kuvio E2: Suorien tukien enimmäismäärät, vähimmäismäärät ja mediaaniarvot eri viljalajien ja kesantomaan osalta Ranskan yhden alueen osa-alueilla markkinointivuonna 2003/ Suorat tuet, euroa hehtaarilta Maissi Muut viljat Kesannointi Maissi Muut viljat Kastelematon Keinokasteltu Luvun 3 osassa 3 tarkastellaan maatilojen tuotantorakenteita.

6 Yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden kokonaisvaikutus resurssien kohdentamiseen on sisämarkkinoiden ja maailmanmarkkinoiden hintojen välistä eroa kaventavien toimien positiivisena seurauksena ja muiden kuin hintaan vaikuttavien toimenpiteiden, erityisesti suorien tukien ja kesannoinnin, negatiivisen vaikutuksen seurauksena saatava lopputulos. Välittömästi vuoden 1992 uudistuksen jälkeen resurssien järkiperäisempi kohdentaminen kasvoi, mikä näkyi suurten tilojen merkityksen kasvuna sekä pääoma- ja työvoimavaltaisuuden vähenemisenä. Kun tuottajat havaitsivat, että uudistus ei vähentäisi keskimääräisiä tuloja niin kuin alkujaan oli pelätty, resurssien uudelleen kohdentaminen hidastui. Maatilojen rakenteessa tapahtui sellainen muutos, että suuret ja pienet tilat lisäsivät osuuttaan keskikokoisten tilojen kustannuksella. Viimeksi mainitun ryhmän tilannetta vaikeutti kesannointivelvoite, jota ei sovellettu pieniin tiloihin. Voitiin havaita, että toisin kuin monilla suurilla tiloilla kesannointia oli usein vaikeata sovittaa keskikokoisten tilojen vuoroviljelyjärjestelmään. Pienimpien tilojen osuuden lisääntyminen johtui osittain myös muusta kuin maataloudesta saatavien tulojen varassa elävien osa-aikaviljelijöiden määrän kasvusta. Sitä vastoin viljanviljelytiloilla tapahtuneet pääoma- ja työvoimavaltaisuuden muutokset eivät tarjoa näyttöä siitä, että työvoiman tai pääoman kohdentaminen olisi toimenpiteiden seurauksena olla tehokkaampaa. Aluejakosuunnitelmat johtivat kuitenkin usein tehottomampaan resurssien kohdentamiseen. Tämä johtui osittain siitä, että suunnitelmat kannustivat tuottajia siirtymään ilman kastelua viljellyistä vähätuottoisemmista viljelykasveista keinokasteluviljelyyn, jossa suorat tuet olivat korkeampia. Osittain se johtui myös siitä, että kahden jäsenvaltion viljan viitesatoja korotettiin Agenda uudistuksessa. Huomionarvoista on, että toisessa näistä jäsenvaltioista viljan viljelymenetelmiä voimaperäistettiin huomattavasti tarkasteltavana olevana aikana. Luku 4: Markkinoiden tasapaino ja hintavakaus Luku 4 jakautuu kolmeen osaan, joissa käsitellään viljan yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden vaikutuksia tuotantopäätösten eri tekijöihin. Osassa 1 tarkastellaan, missä laajuudessa viljantuotannon määrää ja laatua on sopeutettu hintatekijöihin. Tapaustutkimuksia varten laaditut kyselylomakkeet ja haastattelut paljastavat, että markkinatuen vähentäminen sai viljelijät ottamaan tuotantopäätöksissään paremmin huomioon markkinoilta tulevat signaalit ja käyttäjien viljan laatua koskevat vaatimukset. Myös muilla kuin hintaan liittyvillä yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteillä on kuitenkin ollut vaikutusta viljantuotantoa koskeviin päätöksiin; aluejakosuunnitelmien vaikutus on tässäkin ollut suuri. Rehualalla näkyy selvästi, että yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteet ovat parantaneet viljojen kilpailukykyä muihin rehun raaka-aineisiin verrattuna. Sen seurauksena viljan osuus rehun raaka-aineena on kasvanut huomattavasti markkinointivuodesta vuodesta 1992/1993. Tämä viljan käytön lisääntyminen käänsi markkinointivuosien 1984/1985 ja 1992/1993 välisenä aikana vallinneen suuntauksen, jolloin viljan käyttö rehussa oli absoluuttisina lukuina ilmaistuna vähentynyt koko ajan. Käännettä kuvataan kuviossa E3. Myös muut tekijät, joista monet ovat hintasignaaleista ja kysynnästä riippumattomia, vaikuttavat tarjontaan ja sitä kautta siihen, miten tarjonta vastaa kysyntää.

7 Esimerkiksi Saksan ja Yhdistyneen kuningaskunnan vehnän keskimääräiseen proteiinipitoisuuteen liittyvät erilaiset kokemukset osoittavat, että uusien korkeatuottoisempien lajikkeiden kehittämisellä voi olla huomattavia myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia tuotetun viljan laatuun. Kuvio E3: EU-15:n rehualan ja muiden alojen tärkeimpien viljalajien kysyntä Miljoonaa tonnia Non-Feed Use Feed Use Lähde: FAO

8 Osassa 2 tarkastellaan tuottajien viljelykasvien ja maankäytön valintaa koskevia päätöksiä. Yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden eri viljelykasvien ja vaihtoehtoisten maankäyttömuotojen kannattavuuteen kohdistuvien vaikutusten analysointi ei osoita tilastollisesti merkitsevää syy-yhteyttä yksittäisten viljelykasvien tietyn vuoden kannattavuuden ja seuraavan vuoden kylvöpäätösten välillä. Osittain tämä johtuu tutkimuksen lyhyestä aikavälistä. Tapaustutkimukset osoittavat kuitenkin, että toimenpiteet ovat vaikuttaneet viljelykasvien valintaan siirtämällä painopistettä öljykasveista viljelykasveihin, kun öljykasvien korkeammat pinta-alatuet lopetettiin. Myös viljelymenetelmissä on tapahtunut yksinkertaistumista siten, että on siirrytty lyhyempään ja vähemmän vaihtelevaan kiertoon, millä on pyritty vähentämään vähemmän tärkeiden viljelykasvien viljelystä aiheutuvia laitteisiin liittyviä kiinteitä kustannuksia. Yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteet vaikuttivat yksittäisten viljelykasvien marginaaleihin eri tavoin. Suorat tuet olivat erityisen tärkeitä rukiin viljelyn kannattavuuden säilyttämisessä; vähäisin niiden vaikutus oli vehnän ja maissin tuotannossa. Aluejakosuunnitelmilla oli erityisesti merkitystä tuottajien valintaan keinokasteluviljelyn ja kastelemattoman viljelyn välillä niissä maissa, joissa tällaisia valintoja tehtiin. Rajatoimenpiteiden merkitys bruttomarginaalien tukemisessa markkinointivuosina 2001/ /2004 oli huomattavasti suurempi rukiin kuin muiden viljalajien osalta. Kun rukiin interventiokelpoisuus päättyy markkinointivuonna 2004/2005, tämä toimenpiteistä koituvien hyötyjen epätasapaino poistuu. Kesannoinnin vaikutukset viljelypäätöksiin ovat olleet ennakoitua vähäisempiä, koska kesannointi on keskittynyt tuottavuudeltaan heikoimmille alueille; kesannoinnista on sitä paitsi ollut viljelykierrossa hyötyä myöhemmin viljeltäville kasveille. Kesannoidusta pinta-alasta energiakasvien viljelyyn käytettävä osuus on kasvussa, mutta viljakasvien osalta se on yhä vähäinen. Osassa 3 tarkastellaan, onko toimenpiteillä ollut viljan tuotannon voimaperäistämistä rajoittava vaikutus niin kuin tuottajahintojen laskusta johtuen olisi odotettavissa. Maissia ja muita viljakasveja koskevat toisistaan poikkeavat kokemukset osoittavat, kuinka yhteisön markkinajärjestelyn eri uudistukset ovat vaikuttaneet viljakasvien hehtaarikohtaisiin tuotantopanoksiin eri tavoin. Yleisesti ottaen maissin tuotantopanosten käyttö on lisääntynyt. Tämä johtuu osittain aluejakosuunnitelmista, joissa on vahvistettu korkeammat pinta-alatuet keinokastelun avulla tuotetulle maissille, mutta osittain myös enemmän tuotantopanoksia vaativien maissin hybridisiementen kehittämisestä. Muiden viljalajien osalta toimenpiteet ovat vähentäneet tuotannon voimaperäistämistä, mutta muutos ei ole kovin suuri aiempaan verrattuna. Eri jäsenvaltioiden osalta tehdyt tapaustutkimukset osoittavat, millä tavalla esim. aluejakosuunnitelmiin tai ympäristösäännöksiin liittyvät kansalliset päätökset ovat vaikuttaneet viljantuotannon voimaperäistämiseen. Hätkähdyttävin ero erityistarkasteluun valittujen EU-15:n kuuden jäsenvaltion välillä löytyy Espanjan ja Tanskan kokemuksista. Espanja hyväksyi aluejakosuunnitelman, joka aiheutti huomattavan suuria eroja suorissa tuissa voimaperäisemmän (erityisesti keinokasteluun perustuvan) viljelyn hyväksi, mikä sai tuottajat siirtymään tällaiseen viljelyyn. Myöhemmin myös Agenda uudistus toi lisäkannustimia, kun neuvosto hyväksyi Espanjan hallituksen korkeampia viitesatoja

9 koskeneen pyynnön. Nämä tekijät ovat johtaneet viljelyn voimaperäistämiseen markkinointivuodesta 1995/1996 lähtien. Tanskassa suuntaus on yleisesti ottaen ollut päinvastainen. Erityisen selvää on ollut lannoitteiden käytön vähentäminen, kun kansallista ympäristölainsäädäntöä on jatkuvasti tiukennettu. Luku 5: Vilja-alan hinnanmuodostus ja kilpailukyky sisämarkkinoilla ja vientimarkkinoilla Luku 5 jakautuu kuuteen osaan. Ne koskevat yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden vaikutuksia EU:n oman viljantuotannon kilpailukykyyn sisämarkkinoilla ja vientimarkkinoilla sekä paikallisen kysynnän ja vientikysynnän kehitystä. Osassa 1 tarkastellaan virallisten hintojen laskun vaikutuksia viljan kysyntään. Yhteisen markkinajärjestelyn uudistukset paransivat huomattavasti EU:ssa tuotetun viljan kilpailukykyä kahdella keskeisellä käyttöalalla. Toinen niistä oli rehuala; vilja valtasi takaisin markkinaosuuksia korvaavilta raaka-aineilta, joista monet olivat tuontitavaraa. Jonkin verran ilmeni myös proteiinijauhon korvaamista viljalla sekä viljan käytön lisääntymistä tiloilla, joilla sekä viljeltiin viljaa että kasvatettiin karjaa. Kuviosta E3 käy ilmi, missä määrin toimenpiteet elvyttivät viljan käyttöä rehuissa. Toinen käyttöala, jolla EU:ssa tuotetun viljan kilpailukyky lisääntyi huomattavasti, oli tärkkelyksen valmistus; paikallisesti tuotetusta tavallisesta vehnästä valmistetun vehnätärkkelyksen markkinaosuus kasvoi huomattavasti maissitärkkelyksen kustannuksella. Maissin osalta EU:n nettotuoja. Kahden muun käyttötarkoituksen osalta kasvu on ollut vähemmän selvää. Biopolttoainetuotannossa vilja on ollut jäljessä öljykasveista, jotka ovat hyötyneet toimenpiteistä, joilla sallitaan muiden kuin elintarvikkeeksi viljeltävien kasvien viljely kesantomaalla. Syynä ovat kuitenkin pikemminkin polttoaineyritysten preferenssit kuin viljan heikko kilpailukyky. Leipomotuotteiden osalta ensiluokkaisen, runsaasti proteiinia sisältävän vehnän paikallinen tuotanto ei ole riittänyt vastaamaan kysyntää. Tuodun durumvehnän osuus EU:n ihmisravinnoksi tarkoitetun tavallisen vehnän kokonaismyynnistä on kasvanut vuoden 1992 uudistuksen jälkeen nykyiselle noin 8 prosentin tasolle. Vaikka toimenpiteellä onkin voitu piristää viljan kysyntää sisämarkkinoilla, EU:ssa tuotetun viljan parantunut kilpailukyky maailmanmarkkinoilla jota vientitukien väheneminen (ruista lukuun ottamatta) ja tuontisuojan purkaminen osoittavat ei ole ollut riittävä, jotta vienti voitaisiin toteuttaa kokonaan ilman tukia, eikä EU:n osuus maailmanmarkkinoilla ole kasvanut. Osassa 2 käsitellään toimenpiteiden vaikutuksia kilpailun rajoittamiseen. Analyysi osoittaa, että uudistuksen alkuvuosina kuukausittaisiin interventiohinnan korotuksiin perustuvat korvaukset olivat suurempia kuin kauppiaiden varastointikustannukset. Tämä kannusti kauppiaita viivyttämään myyntiä niiden kuukausien yli, joilta korotuksia maksettiin (marraskuusta toukokuuhun), mikä nosti keinotekoisesti sisämarkkinahintaa. Myyntiä viivästyttävät kannustimet ovat sittemmin kadottaneet tehoaan, mutta näyttää selvältä, että kuukausittaiset korotukset vääristivät vilja-alaa nostamalla keinotekoisesti viljan sisämarkkinahintoja markkinointivuoteen 2003/2004 saakka. Sen jälkeen korotukset puolitettiin uudistuksen väliarvioinnin yhteydessä. Toimenpiteillä oli myös sellainen odottamaton vaikutus, että lisäämällä sisämarkkinoiden hintariskiä ne nopeuttivat viljakauppiaiden ja varastointilaitosten keskittymistä. Se on lisännyt tuottajien perustamien osuuskuntien merkitystä. Muutokset ovat kasvattaneet jäljelle jääneiden kauppiaiden markkinavoimaa.

10 Osassa 3 tarkastellaan, onko toimenpiteillä saatu aikaan riittävä hintavakaus sisämarkkinoilla. Riittävällä hintavakaudella tarkoitetaan tässä maailmanmarkkinahintoja vähäisempää hintavaihtelua. Tällä perusteella yhteisen markkinajärjestelmän tarjoama vakaustaso on ehdottomasti riittävä. Tämä pätee niin markkinointivuosien sisällä kuin välilläkin. Yksi toimenpiteiden tarjoaman hintavakauden seurauksista on ollut se, ettei ole päässyt syntymään riittävää likviditeettiä, jonka turvin viljan futuurimarkkinoita olisi voitu käyttää markkinoihin perustuvan hintariskin hallintaan. Sen sijaan näyttää siltä, että tuottajat ovat ottaneet suurempia riskejä joissakin toimissaan. Osassa 4 sovelletaan lineaarisen ohjelmoinnin tekniikkaa kuljetusalgoritmeihin sen määrittämiseksi, tukevatko kuljetuskustannukset markkinoiden maantieteellistä segmentoitumista. Kuljetusalgoritmi laskee optimaaliset alueelliset hintaerot, jotka minimoivat viljan sisämarkkinatoimituksista aiheutuvat kuljetuskustannukset. Menetelmä kertoo, että EU- 15:n alueella vuoden 2004 lopussa todetut hintaerot sopivat varsin hyvin yhteen mallin antamien tulosten kanssa. Näin viljan maantieteellinen jakautuminen EU-15:n alueella on varsin tehokasta. Laajentuneessa 25 jäsenvaltion EU:ssa yksi yhtenäinen EU:n interventiohinta on kuitenkin sisämarkkinoiden tehokkuutta rajoittava tekijä. Markkinointivuonna 2004/2005 alueiden väliset hintaerot eivät olleet riittäviä kattamaan rahtikustannuksia ylijäämäalueilta alijäämäalueille. Sen seurauksena interventiovarastoissa oli suuri määrä viljaa, joka voitiin viedä ainoastaan kuljetustukien avulla. Kuviossa E4 esitetään algoritmille kaksi erilaisille oletuksille perustuvaa ratkaisua. Ensimmäinen on, että avoimien markkinoiden vientitukien vuoksi vehnän vienti tapahtuu kokonaisuudessaan Ranskasta ja Saksasta, kun kaikki muut sisämarkkinahinnat mukautuvat vastaamaan kuljetuskustannuksia ylijäämäalueilta alijäämäalueille. Tämä tarkoittaa, että jos yhteisön sisäisen hinnanmuodostuksen ratkaisisi logistinen tehokkuus eikä interventiohinta, hintojen olisi esimerkiksi Unkarissa oltava yli 20 euroa Ranskan hintoja alempia. Käytännössä interventiojärjestelmä takaa kuitenkin sen, että kun sisämarkkinoilla on huomattavasti ylitarjontaa ja maailmanmarkkinahinta on interventiohintaa alhaisempi, vehnän hinta on sama Ranskassa ja Unkarissa ja interventiovarastojen määrä kasvaa Unkarissa.

11 Kuvio E4: Tavallisen vehnän hintaerot nykyisten interventiosääntöjen mukaan ja verrattuna tilanteeseen, jossa interventio toteutettaisiin vain yhdessä maassa (Unkarissa) PT IT GR ES IRL BLEU NL DK UK FR DE DK AT CZ HU Algorithm Solution - Current CMO Algorithm Solution - Adjusted CMO (w ith only one intervention point) Toinen kuviossa E4 esitetty hintaerojen joukko osoittaa tulokset, kun kuljetusalgoritmia sovelletaan vehnän liberalisoituihin sisämarkkinoihin, joilla interventio muodostaa turvaverkon vain yhdessä jäsenvaltiossa ja muut hinnat mukautuvat sen mukaisesti. Siitä käy ilmi, että tarvitaan 35 euron hinnanero tonnilta ylijäämäalueiden alhaisimman hinnan ja alijäämäalueiden korkeimman hinnan välillä, jotta sisämarkkinat toimisivat sujuvasti. Se on paljon enemmän kuin todetut hinnanerot silloin kun turvaverkko toimii kaikissa jäsenvaltiossa. Tässä yhteydessä on syytä todeta, että sisäiset kuljetuskustannukset ovat kansainvälisesti korkeat verrattuina esimerkiksi vastaavaan tilanteeseen USA:ssa. Analyysia, joka osoittaa, että yhden viljalajin yhtenäinen interventiohinta koko yhteisössä rajoittaa sisämarkkinoiden sujuvuutta, voidaan laajentaa koskemaan yhden yhtenäisen, kaikkiin viljalajeihin sovellettavan interventiohinnan vaikutuksia. Tämä kasaa esteitä jonkin viljalajin ylijäämän käytölle korvaamaan jonkin sen läheisen lajin alijäämää jollakin toisella alueella (erityisesti tämä koskee rehua). Osassa 5 tarkastellaan viljan kulutuksen kehitystä yhteisössä. Yhteisen markkinajärjestelyn uudistusten tärkein sisämarkkinoiden kysyntää koskeva tulos oli paikallisen viljantuotannon parantunut kilpailukyky ja asemien valtaaminen takaisin viljaa korvaavilta raaka-aineilta rehualalla, kuten edellä todettiin. Ei ole kuitenkaan voitu osoittaa, että alhaisemmat viljanhinnat olisivat siirtyneet rehuseosten ja eläintuotteiden hintoihin. Tuodun rehuviljan käyttö lisääntyi vuoteen 2002 saakka, mutta rehuvehnälle ja -ohralle vuonna 2003 käyttöön otetut tariffikiintiöt todennäköisesti hillitsevät tuontia tulevaisuudessa. Viljan myynti rehukäyttöön lisääntyi pääasiassa sen vuoksi, että viljan osuus rehuissa kasvoi. Ei ole näyttöä siitä, että viljanhinnan parantunut kilpailukyky olisi johtanut minkään keskeisen lihatuotteen tuotannon nopeampaan kasvuun tai kulutuksen lisääntymiseen.

12 Naudan- ja lampaanlihan osalta BSE ja suu- ja sorkkatauti vaikuttivat sekä tuotantoon että kysyntään; myös kuluttajien mieltymykset ovat siirtyneet pois punaisesta lihasta. Siipikarjan- ja sianlihan kulutuksen olisi voinut odottaa hyötyvän näistä muutoksista, mutta myös näiden tuotteiden tuotannon ja kulutuksen kasvu on hidastunut sitten markkinointivuoden 1995/1996. Muun kuin elintarvikkeeksi käytettävän viljan käyttömuodoista polttoaine-etanolin tuotanto kesantomaalla viljellystä viljasta on lisääntynyt paljon hitaammin kuin biodieselin tuotanto rypsistä. Moottorien tehokkuutta koskeva lainsäädäntö ja EU:n polttoainekaupan kauppatase (dieselpolttoaineen alijäämä ja bensiinin ylijäämä) selittää etanolin myynnin hitaan kasvun bensiinin korvikkeena. Viljan käyttö tärkkelykseksi on tärkein viljan käyttömuoto muuhun tarkoitukseen kuin elintarvikkeiksi tai rehuksi. Se on kasvanut huomattavasti yhteisen markkinajärjestelyn tarjoaman viitekehyksen turvin, erityisesti vehnätärkkelyksen osalta. Vuoden 2000 jälkeen tärkkelystuotannon kasvu on hidastunut, kun tärkkelystukia on laskettu ja tuotanto- ja vientitukien myöntämistä koskevia sääntöjä on kiristetty. Osassa 6 pohditaan EU:n asemaa maailmanmarkkinoilla. Yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteet eivät ole lisänneet EU:n osuutta viljan maailmanmarkkinoilla markkinointivuoden 1995/1996 jälkeen. Yhteisön osuus maailman koko viennistä on pyrkinyt pienenemään, kun taas sen osuus tuotannosta on pysynyt suhteellisen vakaana. (Tämä saattaa vaikuttaa ristiriitaiselta, mutta ero selittyy sillä, että rehuviljan kysyntä sisämarkkinoilla on kasvanut.) Yhteisen markkinajärjestelyn uudistukset auttoivat saamaan viljan sisämarkkinahinnat lähemmäs maailmanmarkkinahintoja ja alensivat kahden tärkeimmän vientiviljan, vehnän ja ohran, vientituen tasoa. Kuviossa E5 esitetään keskimääräiset vientituet markkinointivuodesta 1996/1997 lähtien. Euron ja Yhdysvaltain dollarin välinen vaihtokurssi sisältyy kuvioon, koska euron heikkous vuoteen 2002 saakka merkitsi sitä, että EU:n interventiohinnat ja markkinatuen tasot laskivat Yhdysvaltain dollareina ilmaistuina. Tämä vähensi vientitukien tarvetta. Markkinointivuonna 2003/2004 euro oli vahva mutta niin olivat viljan maailmanmarkkinahinnatkin, mikä leikkasi tavallisen vehnän vientituen nollaan. Markkinointivuoteen 2003/2004 saakka toteutetut toimenpiteet eivät helpottaneet ilman vientitukea tapahtunutta rukiin vientiä. Tuet olivat keskimäärin yli 40 euroa tonnilta markkinointivuodesta 2001/2002 markkinointivuoteen 2003/2004. Syynä oli rukiin tukikelpoisuus, koska interventiohinnat olivat huomattavasti vientihintoja korkeammat. Rukiin intervention päättyminen markkinointivuonna 2004/2005 auttaa ratkaisemaan tämän ongelman.

13 Kuvio E5: EU-15:n tavallisen vehnän ja ohran keskimääräiset vientituet sekä euron ja Yhdysvaltain dollarin vaihtokurssit markkinointivuosina 1996/ / ,25 Keskimääräiset vuotuiset vientituet ecuina tai euroina tonnia kohti / / / / / / / /04 Common Wheat Barley US$/ 1,20 1,15 1,10 1,05 1,00 0,95 0,90 0,85 0,80 USA:n dollaria eurolta Lähde: Maatalouden pääosaston markkinointivuosia koskevat tiedot Jollei vientitukia vähennetä keskimäärin nollaan, erityisesti kaksi tekijää saattaa rajoittaa EU:n mahdollisuuksia parantaa kilpailukykyään EU:n ulkopuolisilla markkinoilla. Kyse on tuettua viljan vientiä ja tavaraliikenteen logistiikkaa koskevista WTO:n mukaisista sitoumuksista. WTO:n mukaiset sitoumukset pitää tuetun viennin arvo ja määrä tietyissä rajoissa ovat tähän saakka olleet pikemmin merkittävä potentiaalinen kuin todellinen vientiä rajoittava tekijä. Analyysin perusteella vaikuttaa siltä, että enimmäismäärät tulevat kasvamaan johtuen erityisesti Mustanmeren alueelta peräisin olevan viljan aiheuttamasta kilpailusta vientimarkkinoilla. Kasvava kilpailu tulee vaikeuttamaan ilman vientitukea tapahtuvaa vientiä, ellei viljan interventiohintoja lasketa. Mustanmeren alueelta vietävän viljan aiheuttama kilpailu on lisääntynyt monissa Välimeren perinteisissä vientikohteissa, joissa EU on kuljetuskustannusten vuoksi epäedullisessa asemassa näihin suhteellisen uusiin kilpailijoihin verrattuna. Kuten osassa 4 todettiin, EU:n sisäiset kuljetuskustannukset ovat suhteellisen korkeat. Tämä logistinen tehottomuus rajoittaa monilla markkinoilla EU:n kykyä kilpailla ilman vientitukia. Luku 6: Toimenpiteiden tehokkuus ja kustannukset Luku 6 jakautuu kahteen osaan. Niissä tarkastellaan toimenpiteiden kustannustehokkuutta ja intervention osalta laajentumisen seurauksia. Osassa 1 tarkastellaan viljan yhteisen markkinajärjestelyn tehokkuutta ja kustannuksia sekä siihen mahdollisesti liittyvää hukkavaikutusta, tehottomuutta ja haitallisia vaikutuksia. Tässä jaksossa analysoidaan sitä, missä laajuudessa toimenpiteet ovat saaneet aikaan hukkavaikutusta ja tehottomuutta.

14 Yksi vaikutus, jossa yhdistyvät tehottomuus ja hyödyttömyys yhteiskunnalle, oli se, että vuoden 1992 uudistuksen jälkeen jäsenvaltiot yliarvioivat peltokasvitukia koskevat perusalansa. Sen vuoksi viljanviljelyala todellisuudessa kasvoi uudistuksen jälkeen, vaikka käyttöön oli otettu kesannointivelvoite, jonka tarkoituksena oli valvoa tarjontaa. Kuviossa E6 esitetään perusalojen peltokasvien viljelyn kasvua markkinointivuodesta 1993/1994 lähtien. Viljan osuus peltokasvien kokonaispinta-alasta kasvoi tuona aikana. Kuvio E6: Perusalan käyttö peltokasvien viljelyyn markkinointivuosina 1993/ / % Peltokasvien viljelyyn käytetty osuus perusalasta 95% 90% 85% 80% 75% 1993/ / / / / / / / / / /04 COP Crops Set-Aside Lähde: perustuu luvun 1 taulukkoon 1.4. Yksi yhteisen markkinajärjestelyn haittavaikutuksista (kun tuensaaja tekee jotakin sellaista, mitä hän ei muutoin tekisi) liittyy rukiintuotantoon. Tuotantoa tuettiin edelleen yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden avulla, vaikka osa tuotannosta tuotettiin vain interventiovarastoon myyntiä varten. Niinpä interventiovarastot pysyivät suurina. Rukiin ylijäämän myymiseksi vientituet pysyivät korkeina vielä pitkään senkin jälkeen kun ne olivat muiden viljalajien osalta pudonneet. Koska vilja-alalla on suuri merkitys yhteisessä maatalouspolitiikassa, vaikutusten tarkastelussa lähdettiin oletuksesta, että sopiva perusta yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden soveltamisen tehottomuuden arvioinnille oli verrata tuottajien tuloja maatalouden ulkopuolisten yrittäjien tuloihin. Toinen tutkittu olettamus oli, että maatalouden ulkopuolisten yrittäjien keskimääräiset tulot ovat 50 prosenttia suuremmat kuin teollisuuden ja palvelualan työntekijöiden keskimääräiset vuositulot. Eron voidaan katsoa heijastavan riskiä ja yritysjohdon vastuuta. Koska suurten tuottajien osuus viljan kokonaistuotannosta oli erittäin suuri, tehottomuutta tarkasteltiin kahdella tavalla: kaikkien viljantuottajien osalta yhtenä ryhmänä ja pelkästään suurtilallisten osalta. Tuloksista kävi ilmi seuraavaa: Maatalouden ulkopuolisten yrittäjien tulojen arviointi kummallakin tavalla antoi tulokseksi, että suurten viljatilojen keskimääräiset tulot ylittivät maatalouden ulkopuolisten yrittäjien tulot.

15 Kun viljantuottajia tarkasteltiin yhtenä ryhmänä, tehottomuutta (jolla tarkoitetaan näille tuottajille maksettuja korkeampia tuloja saman jäsenvaltion vastaaviin maatalouden ulkopuolisiin tuloihin verrattuna) ei havaittu, jos 50 prosenttia katsotaan sopivaksi korotukseksi, jota on sovellettava maatalouden ulkopuolisten yrittäjien tulojen määrittämiseen maatalouden ulkopuolisten palkansaajien tuloihin verrattuna. Lisäksi odottamattomana vaikutuksena oli viljatilojen viljelymaan keskimääräisten vuokrien nousu. Tämä aiheutti huomattavan menetyksen, joka syntyi viljelyä harjoittamattomille maanomistajille maksetuista korkeammista vuokrista. Aluejakosuunnitelmat lisäisivät siirtymistä alhaisen viitesadon viljalajeista korkeamman viitesadon viljalajeihin, erityisesti maissiin. Kesannointi aiheutti monenlaista tehottomuutta. Tällaista oli hukkavaikutus, joka syntyi siitä, että maksettiin kesannointikorvauksia maasta, joka olisi jätetty kesannolle muutenkin. Tehottomuutta syntyi myös siitä, että maksettiin täysiä kesannointikorvauksia maasta, jonka tuottavuus oli heikko. Kesannointia koskeva kertomus osoitti, että markkinointivuosina 1998/1999 ja 1999/2000 talousarviokustannukset tuottamattomuudesta olivat suuremmat kuin ne olisivat olleet, jos kesannointia ei olisi käytetty vaan sen tilalla olisi ollut ylituotantoa. Ei voida kuitenkaan päätellä, oliko politiikka tässä mielessä keskimääräisesti tehotonta tarkasteltavana ajanjaksona. Hyvinvointia koskeva kustannus-hyötyanalyysi osoitti, että kesannoinnista aiheutui huomattavaa tehottomuutta, kun ylituotanto katosi tarjontaa koskevan valvonnan seurauksena. Kesannoinnista hyötyivät pääasiassa muut kuin EU:n viljantuottajat (erityisesti Yhdysvallat), mikä nosti maailmanmarkkinahintoja. Interventiovarastojen hallinnointikustannusten arvioitiin olleen liian korkeita verrattuina yksityisiin varastointikustannuksiin. Tämä johtuu suurelta osin siitä, että yhteisessä markkinajärjestelyssä julkisten varastojen on oltava fyysisesti koskemattomia, mikä lisää varastointikustannuksia. Osassa 2 tarkastellaan interventiojärjestelmän hallinnoinnin tehokkuutta. Interventiojärjestelmän ajallinen tehokkuus oli vähäinen vuoden 1992 uudistuksessa; se teki viljan yksityisen varastoinnin perusteettoman kannattavaksi minimaalisella riskillä. Yksityisen varastoinnin kannattavuus väheni Agenda toimenpiteiden myötä mutta ei kadonnut kokonaan. Tavallisen vehnän ja ohran interventiovarastojen hallinnointi oli sikäli tehokasta, että se piti tuottajahinnat ylituotantoalueilla lähellä interventiohintoja silloin kun vientihinnat olivat sisämarkkinahintoja alhaisemmat. Rukiin osalta järjestelmä oli vähemmän tehokas tällä perusteella mitattuna. Tämä epäkohta korjaantuu, kun rukiin interventiokelpoisuus poistuu. Kun interventiovarastojen hallinnointia arvioidaan turvaverkkona pikemmin kuin sisämarkkinoiden rakenteellisena tukena, tullaan jälleen johtopäätökseen, että useimpien viljalajien osalta hallinnointi oli tehokasta. Ruis oli yksittäinen poikkeus. Interventiovarastojen hallinnoinnin talousarviokustannusten tarkastelu osoittaa, että varastoinnin tekniset kustannukset olivat korkeat. Varastojen arvonalennuksesta

16 johtuvat kustannukset olivat myös erityisen korkeita, mikä johtuu varastojen fyysisen hallinnoinnin vanhentuneista säännöistä. Laajentumisen jälkeen saadut kokemukset, kun meriyhteyksiä vailla oleviin uusiin jäsenvaltioihin kertyi suuria interventiovarastoja, korostavat luvun 5 osassa 4 esitettyjä päätelmiä, joiden mukaan yhden yhtenäisen interventiohinnan soveltaminen kaikilla alueilla ja kaikkiin tukikelpoisiin viljalajeihin muodostaa merkittävän esteen markkinoiden alueelliselle sujuvuudelle. Johtopäätöksemme on, että interventiojärjestelmä ei nykyisessä muodossaan ole kestävä. Luku 7: Päätelmät ja suositukset Viimeisessä luvussa tehdään yhteenveto kertomuksen päätelmistä ja todetaan, että Agenda 2000:n väliarviointi on ratkaissut monia havaituista ongelmista. Erityisesti tilatukijärjestelmän käyttöönoton myötä suorien tukien ja viljanviljelyn välinen side katkeaa uudistetussa yhteisessä markkinajärjestelyssä. Rukiin interventiokelpoisuuden päättyminen puolestaan korjaa vääristymän, joka ilmeni siten, että jotkut tuottajat kasvattivat ruista vain interventioon myytäväksi. Laajentuminen on kuitenkin luonut uusia ongelmia yhteiselle markkinajärjestelylle; yksi tällainen on interventiovarastojen kasvaminen, jota on kärjistänyt yhden yhtenäisen interventiohinnan soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa ja kaikkien viljalajien osalta. Koska uudet jäsenvaltiot on lisäksi vapautettu kesannointivelvoitteesta, kesannoinnin käyttö tarjonnan valvontakeinona on tulevaisuudessa vähemmän tehokasta kuin tähän asti. Selvitykseen perustuvat suositukset, joissa otetaan huomioon laajentumisen seuraukset, ovat seuraavat: Markkinatuki: Suosittelemme, että interventiohintojen ja -varastojen roolia muutetaan siten, että sisämarkkinat saavat huolehtia ylijäämistä mahdollisimman vähin kustannuksin kattamalla sisämarkkinoilla esiintyvät alijäämät tai että etsitään uusia kanavia vientimarkkinoilta. Yhtä yhtenäistä, kaikissa jäsenvaltioissa sovellettavaa interventiohintaa ei pitäisi enää käyttää. Sen sijaan ehdotetaan, että interventio rajoitettaisiin koskemaan pientä joukkoa rajoitettuja alueita. Interventioon ostaminen olisi rajoitettava alueille, joilla on suurimmat alijäämät ja jotka ovat herkimpiä kärsimään sadon epäonnistumisista. Sen vuoksi suositellaan, että intervention käyttö rajoitettaisiin Espanjaan ja Portugaliin. Toinen suositus on, että yhdestä yhtenäisestä, kaikkia viljalajeja koskevasta interventiohinnasta luovuttaisiin. Rukiin esimerkki osoittaa, minkälaista tehottomuutta järjestelmä voi saada aikaan. Paras vaihtoehto olisi valita yksi viljalaji suosittelemme, että se olisi leipävehnä ja soveltaa interventiota ainoastaan tähän viljalajiin. Kaikki muut viljalajit kilpailevat tavallisen vehnän kanssa jonkin sen käyttötarkoituksen osalta, joko rehuna tai tärkkelyksen raaka-aineena taikka energiakasvina. Sen vuoksi muut viljalajit löytävät markkinoilla tapahtuvan kilpailun ja korvaavan käytön kautta asianmukaiset markkinahintansa suhteessa vehnään, jolloin tavallisen vehnän interventiohinta toimii epäsuorana turvaverkkona koko vilja-alalla. Rajatoimenpiteet: Tuontitariffeja olisi mukautettava interventiohintajärjestelmän muutoksia vastaavasti. Julkiset varastot: Interventiovarastojen hallinnoinnissa olisi voitava käyttää suurempaa määrää yksityisen varastoinnin välineitä, niin kuin sianliha-alan yhteisessä markkinajärjestelyssä on käytössä. Suorat tuet: Aluejakosuunnitelmat ovat vähentäneet oikeudenmukaisuutta eri alueiden saman viljalajin viljelijöiden ja saman alueen eri viljalajien viljelijöiden välillä. Monet näistä vääristymistä ovat siirtyneet tilatukijärjestelmään.

17 Pinta-alatuet ovat suurin syy suurten viljatilojen tukien tehottomuuteen. Jotta tästä tehottomuudesta päästäisiin eroon, tukia on kohtuullistettava enemmän kuin on tehty uudistuksen väliarvioinnin yhteydessä. Kesannointi: Kesannoinnin tehokkuus tarjonnan valvontakeinona on vähentynyt laajentumisen jälkeen, koska kesannointivelvoitetta ei sovelleta uusissa jäsenvaltioissa. Lisäksi tilatukien irrottaminen viljantuotannosta vähentää tarjonnan valvontatarvetta, koska markkinahinnat ohjaavat tuottajien päätöksiä. Viljan yhteisen markkinajärjestelyn toimenpiteiden seurausten tarkastelu on osoittanut, että kesannointijärjestelmä on merkittävä tehottomuuden aiheuttaja. Sen vuoksi ehdotetaankin, että kesannointijärjestelmästä luovuttaisiin asteittain.