Uusi ohjelmakausi : menettelytapoja koskevat valmisteluasiakirjat

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO PÄÄOSASTO XVI ALUEPOLITIIKKA JA KOHEESIO Toimien koordinointi ja arviointi Uusi ohjelmakausi : menettelytapoja koskevat valmisteluasiakirjat VALMISTELUASIAKIRJA 2 Rakennerahastotoimien ennakkoarviointi

2 ESIPUHE JOHDANTO: RAKENNEPOLIITTISIIN TOIMIIN LIITTYVÄN ENNAKKOARVIOINNIN TAVOITE...6 ENSIMMÄINEN OSA: ENNAKKOARVIOINNIN KESKEISET OSAT Aiempien arviointitulosten tarkastelu Valtion, alueen tai alan vahvuuksien, heikkouksien ja mahdollisuuksien tarkastelu Strategian perusteiden ja yleisen johdonmukaisuuden arviointi Tavoitteiden esittäminen määrällisesti Toivottujen sosiaalis-taloudellisten vaikutusten arviointi sekä politiikan ja rahoitusvarojen jaon perusteet Täytäntöönpano- ja seurantajärjestelyjen laatu...20 TOINEN OSA: ENNAKKOARVIOINTIIN LIITTYVIÄ KÄYTÄNNÖN KYSYMYKSIÄ: ARVIOINNIN TOTEUTTAMINEN Arvioinnin aikataulu ja kulku Sisäinen vai ulkoinen arviointi Arvioinnin järjestäminen kustannustehokkaalla tavalla Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen Yhdistäminen suunnitelmiin tai ohjelmiin Rahoitus Laatu...27 LIITE I: MAKROTALOUDELLINEN MALLINTAMINEN SUURTEN TAVOITE 1 -SUUNNITELMIEN VAIKUTUSTEN ENNAKKOARVIOINNISSA...28 LIITE II: HENKILÖRESURSSIT...30 Tausta-analyysi: työmarkkinasuuntaukset...30 Henkilöresurssi- ja työmarkkinapolitiikka...31 Strategian suunnittelu: johdonmukaisuuden ja toivotun vaikutuksen arviointi

3 LIITE III: YMPÄRISTÖARVIOINTI...33 LIITE IV: NAISTEN JA MIESTEN YHTÄLÄISTEN MAHDOLLISUUKSIEN EDISTÄMISEN ARVIOINTI...34 LIITE V: SUURHANKKEIDEN ARVIOINTI...36 LIITE VI: ARVIOINTIA TUKEVAT ASIAKIRJAT Komission asiakirjat Means-asiakirjat Muut asiaan liittyvät komission asiakirjat Muut

4 ESIPUHE Tämä menetelmiä käsittelevä asiakirja on tarkoitettu kansallisille, alueellisille tai paikallisille viranomaisille, jotka vastaavat kauden yhteisön rakenteellisten tukitoimien suunnittelusta ja erityisesti niille viranomaisille, jotka vastaavat arvioinnin järjestämisestä. Siinä selvennetään ohjeellisesti ennakkoarvioinnin sisältöä ja järjestämistä nykyisten käytäntöjen perusteella. Lisäksi siinä korostetaan täytäntöönpanon joustavuutta arvioitavan ohjelman luonteen (suunnitelma, yhtenäinen ohjelma-asiakirja, toimenpideohjelma, ohjelma-asiakirjan täydennys, jne.) mukaisesti. Ennakkoarviointi on vuorovaikutteinen prosessi, jossa asiantuntijat antavat jostakin politiikan tai ohjelman aiheesta arviointeja ja suosituksia itsenäisesti ilman, että suunnittelijat osallistuvat siihen. Tavoitteena on parantaa valmisteilla olevan suunnitelman tai ohjelman lopullista laatua. Tältä osin arvioinnin on edistettävä rakentavaa vuoropuhelua suunnitelmasta tai ohjelmasta vastaavien tahojen ja asiantuntijoiden välillä. Lopullinen vastuu lopullisesta tekstistä on luonnollisesti viranomaisilla. Vuorovaikutukseen perustuvan menettelyn lopussa tehtävä ennakkoarviointi muodostaa keskeisen osan strategian ymmärtämistä ja rahoitusvarojen jakoa (josta neuvotellaan komission kanssa), ja siinä todetaan selvästi tehtyjen valintojen syyt ja vaikutukset. Sen vuoksi arviointi on ohjelman olennainen osa, vaikka avoimuuden vuoksi olisikin suotavaa, että asiantuntijoiden työ sisältyisi erilliseen vahvistettuun asiakirjaan. Asiantuntija-arvioijien toteuttama arviointi kattaa ohjelman kuusi tärkeintä osaa: aikaisempien kokemusten huomioon ottaminen tukitoimien sosiaalis-taloudellinen konteksti valitut strategiat ja toimintalinjat sekä niiden sisäinen ja ulkoinen johdonmukaisuus tavoitteiden esittäminen määrällisesti arvio toivotusta sosiaalis-taloudellisesta vaikutuksesta ja resurssien jaosta ohjelman täytäntöönpanojärjestelmä. Kaikkien osien olisi sisällyttävä arviointikertomukseen eriasteisesti täsmennettyinä (suurten ja pienten ohjelmien välisen) suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että odotetut makrotaloudelliset vaikutukset arvioidaan ainoastaan silloin, kun tukitaso on huomattava bruttokansantuotteeseen verrattuna. Arviointi on kustannustehokasta ainoastaan silloin, kun sitä sovelletaan näkökohtiin, joita ei ole käsitelty ohjelmatyön muilla tasoilla (suunnitelma, toimenpideohjelma tai ohjelmaasiakirjan täydennys). 4

5 Jäljempänä esitettävät ennakkoarviointeja koskevat menetelmät kattavat koko ohjelmamenettelyjärjestelmän (suunnitelmat, ohjelmat ja ohjelma-asiakirjan täydennykset), vaikka komissiolle toimitetut suunnitelmaluonnokset koskevatkin asetusten mukaisesti toimintalinjoja ja määrällisesti esitettyjä tavoitteita. Näin ollen arviointiprosessin on katettava ohjelmamenettely kokonaan, jos sen halutaan tuovan aitoa lisäarvoa ja parantavan niiden asiakirjojen laatua, joista kumppanit neuvottelevat. 5

6 JOHDANTO: RAKENNEPOLIITTISIIN TOIMIIN LIITTYVÄN ENNAKKOARVIOINNIN TAVOITE Rakennepoliittisiin toimiin liittyvällä ennakkoarvioinnilla on useita tavoitteita: Arvioidaan, onko yleissuunnitelma tai -ohjelma asianmukainen keino käsitellä alueen tai alan kysymyksiä: q"ennakkoarvioinnissa on ennen kaikkea kyse asianomaisen alueen tai alan vahvuuksien, heikkouksien ja mahdollisuuksien tutkimisesta. Sen tavoitteena on tarpeiden määritteleminen ja niiden tärkeysjärjestykseen asettaminen. q"toimivaltaiset viranomaiset saavat ennakkoarvioinnissa lausunnon taloudelliseen ja sosiaaliseen kehitykseen liittyvistä keskeisistä aiheista. Näihin saattavat kuulua mukauttaa rakennetta, sosiaaliset ja taloudelliset muutokset, työllisyyden sekä koulutusjärjestelmien uudenaikaistaminen, kilpailukyvyn parantaminen sekä työllisyyden ja hyvinvoinnin luominen. q"aiemmin saadut kokemukset ovat tärkeä osa ennakkoarviointia. Ne voivat antaa jonkinlaisen käsityksen ehdotettujen tukitoimien asianmukaisuudesta, tehokkuudesta ja laadusta. Arvioidaan, onko suunnitelman tai ohjelman strategiset linjat, toimintalinjat ja tavoitteet hyvin määritelty ja annetaanko suunnitelmassa tai ohjelmassa selvä kuva siitä, ovatko kyseiset linjat, toimintalinjat ja tavoitteet asianmukaisia ja voidaanko ne saavuttaa. q"tarpeiden, tavoitteiden, toimien ja niistä toivottavien tulosten johdonmukaisuus on yksi ennakkoarvioinnin keskeisiä kysymyksiä. Se merkitsee sitä, että valittua strategiaa tarkastellaan suhteessa kehittämiseen liittyviin ongelmiin ja annetaan perustelut sille, miten kutakin tointa painotetaan. q"suunnitelman tai ohjelman toimintalinjojen sekä tasapainon ja yhtenäisyyden edistäminen sosiaalisen ja taloudellisen yhteenkuuluvuuden tavoitteen kanssa on myös tärkeää. Sama koskee myös alueellisten, kansallisten ja yhteisön toimintalinjojen välistä johdonmukaisuutta. 6

7 Kehys 1: Ennakkoarvioinnin keskeiset osat siten kuin ne on määritelty asetuksen 39 ja 40 artiklassa Aiemmat tulokset ja tärkeimmät opit Tarpeet ja erot Mahdollisuusanalyysi Vaikutukset Strategia Täytäntöönpanomekanismien asianmukaisuus Tavoitteet Resurssit Tuotokset Tulokset Asianmukaisuus ja yleiset perusteet Toimet Tehokkuus Edistetään tavoitteiden määrällistä esittämistä sekä seurannan ja tulevien arviointien perustan luomista. q"ennakkoarvioinnin tulokset mukaan lukien komission osallistuminen neuvotteluvaiheen aikana ovat tärkeitä meneillään olevien arviointien ja jälkiarviointien sekä toiminnan seurantajärjestelmän kannalta. Tavoitteiden esittäminen määrällisesti ja keskeisten indikaattorien määritteleminen ovat erityisen tärkeitä ennakkoarviointiin liittyviä kysymyksiä. Ennakkoarvioinnissa olisi analysoitava täytäntöönpano- ja seurantajärjestelyjen riittävyyttä ja sen olisi autettava hankkeen valintamenettelyjen ja -perusteiden suunnittelussa. - Asiantuntijoiden ensimmäinen ennakkoarviolausunto olisi annettava suunnitelmavaiheessa erityisesti pääasiallisten järjestelyjen ja aiempien kokemusten osalta. Ennakkoarvioinnissa olisi käsiteltävä hankkeen valintamenettelyihin ja -perusteisiin liittyviä näkökohtia sekä suunnitelman että ohjelma-asiakirjan täydennyksen tasolla. Komission tavoitteena on toteuttaa perusteellinen tutkimus erityisesti suunnitelman tasolla ennen yhtenäisen ohjelma-asiakirjan ja yhteisön tukikehyksen viimeistelyä. - Arvioinnin keskeisiä aiheita ovat ehdotetun strategian asianmukaisuus, laatu ja vaikutus. Lisäksi siinä tutkitaan, sovelletaanko strategiassa täytäntöönpanovaiheen aikana asetuksen säännöksiä moitteettomasta ja tehokkaasta hallinnosta. Komissio käyttää siihen sekä omia että tarvittaessa ulkopuolisia asiantuntijoita. 7

8 ENSIMMÄINEN OSA: ENNAKKOARVIOINNIN KESKEISET OSAT 1. AIEMPIEN ARVIOINTITULOSTEN TARKASTELU Aikaisemmista kokemuksista ja tuloksista oppiminen Parhaan käytännön periaate edellyttää arvioinnin kolmen vaiheen eli ennakkoarvioinnin, väliarvioinnin ja jälkiarvioinnin yhdistämistä. Tämä käy ilmi asetuksista. Arviointia pidetään syklisenä prosessina, jossa sykli vastaa käsiteltävänä olevan ohjelman elinkaarta. Aiemmat arvioinnit ovat tärkeä tietolähde. Niissä käsitellään usein samantapaisia toimia, koska useat politiikat eivät muutu paljoakaan vuodesta tai ohjelmasta toiseen. q"kaudella tehdyt jälkiarvioinnit 1 ja kaudella tehdyt ennakkoarvioinnit, väliarvioinnit ja lopulliset arvioinnit antavat tietoja keskeisistä kysymyksistä, kuten: - tavoitteiden asianmukaisuudesta - käytettyjen politiikkojen ja välineiden tehokkuudesta - tuloksista ja vaikutuksista maantieteellisilla alueillä ja asianomaisilla aloilla. q"arvioinneissa yksilöidään myös täytäntöönpanoon liittyviä vaikeuksia ja kriittisiä seikkoja, jotka vaikuttavat politiikan tehokkuuteen. q"toteutetut arvioinnit sisältävät tietoja konkreettisista tuotoksista ja joskus tuloksista. Kun nämä tiedot yhdistetään reaalikustannuksiin, saadaan yksikkökustannuksia, ja näin lujitetaan rahoitussuunnitelmia sekä parannetaan rahoitusvälineiden ja rahoituksen suunnittelua. q"komission tai kansallisen tason toteuttamista aihekohtaisista arvioinneista saadaan hyödyllisiä tietoja vertaamalla erityisalojen politiikkoja sekä määrittelemällä paras käytäntö, jota voidaan monessa tapauksessa hyödyntää muualla. q"vertailun vuoksi voidaan viitata aiemmista ohjelmista muiden jäsenvaltioiden alueilla saatuun kokemukseen. Tällaisia vertailuja voidaan käyttää strategian, toimintalinjojen ja tavoitteiden arvioinnissa. Ennakkoarviointi voi olla tässä keskeisessä asemassa. 1 Tätä ei voida soveltaa uusiin tukikelpoisiin alueisiin ( ) tai alueisiin, jotka olivat tukikelpoisia ensimmäistä kertaa kaudella Muiden maiden kokemukset ovat hyödyllinen tietolähde näille ryhmille. Joissakin jäsenvaltioissa on demassa rakennerahaston tukien ulkopuolinen vakaa arviointikulttuuri ja käytäntö, jota olisi hyödynnettävä. 8

9 Keskeiset kysymykset Ennakkoarvioinnin olisi edistettävä edellä mainittujen osien yhdistymistä, siinä olisi tutkittava niiden kehittymistä ja yhdistettävä ne suunnitelmien tai ohjelmien valmistelemisen kokonaisprosessiin. Lisäksi siinä olisi tutkittava, kuinka ohjelmissa on otettu huomioon aiemmat arviointitulokset, mukaan lukien aiempi kokemus strategian ja ohjelman täytäntöönpanosta. Tälla tavoin se edistää seuraavien asioiden ymmärtämistä: Nykyisen strategian asianmukaisuus tai muutostarpeet. Nykyisten politiikan toteuttamisen välineiden tehokkuus. Täytäntöönpanoon ja tehokkuuteen vaikuttavat kriittiset tekijät. Ongelmatyypit politiikan arvioinnissa ja seurannassa. 9

10 2. VALTION, ALUEEN TAI ALAN VAHVUUKSIEN, HEIKKOUKSIEN JA MAHDOLLISUUKSIEN TARKASTELU Ennakkoarvioinnin tärkeimpänä tehtävänä on tarkistaa, että tietyille sosiaalistaloudellisille tarpeille annetaan etusija. Tämä saavutettavissa olevien tarpeiden tärkeysjärjestykseen asettaminen on ennakkoedellytys, jonka tarkoituksena on määritellä asianmukaiset strategiset linjat ja toimintalinjat. Aiempien kokemusten tarkastelun jälkeen on tarpeen tarkastella sosiaalis-taloudellista kontekstia perusteellisesti. q"kullakin alueella, alalla ja jäsenvaltiolla on omat vahvuutensa ja heikkoutensa, ja avoimessa taloudessa kullakin niistä on niiden omaan ympäristöön liittyviä mahdollisuuksia ja uhkia. Ennakkoarvioinnissa on tarkasteltava näitä ja muita taustalla olevia eroja. q"ennakkoarviointi olisi aloitettava kohdealueen, -alan tai -ryhmän taloudellisten ja sosiaalisten olosuhteiden suppea-alaisella, mutta perusteellisella tutkimuksella. Siihen olisi kuuluttava määrällisen esittämisen helpottamiseksi muun muassa aiemmin saatuja tietoja asianmukaisista sosiaalis-taloudellisista ja ei lieneskomea indikaattoreista. q"joitakin keskeisiä heikkouksia on tutkittava tarkemmin erojen ja niiden syiden ymmärtämiseksi sekä niiden pysyvyyden ja rakenteellisuuden määrittämiseksi q"tätä vaihetta olisi täydennettävä tutkimalla alueen tai alan kehittymistä ja arvioitava, kuinka kehittyminen vaikuttaa keskeisiin heikkouksiin tai vahvuuksiin. Seuraavien seitsemän vuoden aikana tapahtuvan kehityksen ennustaminen on ilmiselvästi mahdotonta. On kuitenkin täysin mahdollista ennakoida todennäköistä kehitystä kansallisella, Euroopan ja kansainvälisellä tasolla. q"asianomaisen alueen ympäristötilanteen arvioinnissa olisi käsiteltävä alueen keskeisiä vahvuuksia ja heikkouksia sen ymmärtämiseksi, mitä mahdollisuuksia ja uhkia se tuo alueen talouden kehittymiselle ympäristöhyötyinä ja -haittoina (katso liite II). Tilannetta olisi arvioitava myös naisten ja miesten välisten yhtäläisten mahdollisuuksien osalta (katso liite III). - Suunnitelman arviointivaiheen aikana arvioidaan tutkimusten laatua sekä sitä, kuinka ne on sisällytetty strategiaan ja yhdistetty suunnitelmaan. Tässä keskitytään pääasiassa kehittämistarpeisiin liittyviin toimintalinjoihin ja niiden muuttamiseen tavoitteiksi ja käytännön toimintalinjoiksi. Aiemmin saatu kokemus ja käytännön kysymykset: Jäsenvaltioilla on jo kokemusta sosiaalis-taloudellisesta tutkimuksesta kahden aikaisemman kauden suunnitelmien ja ohjelmien osalta. Tutkimus rajoittui usein heikkouksien ja vahvuuksien kuvailuun ja oli ennemminkin säännöistä johtuva velvoite kuin olennainen osa strategian määrittelemistä. Kuvaus oli myös melko muuttumatonta ja usein laadullista. Nyt komission tavoitteena on aiempaa dynaamisempi tutkimus. 10

11 Keskeiset kysymykset On tärkeää, että arvioinnin tämän vaiheen lopussa on toteutettu: suurimpien käsiteltävien erojen johdonmukainen tärkeysjärjestys tavoitteiden määritteleminen suhteessa ensisijaisiin tarpeisiin taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta, kestävää kehitystä sekä naisten ja miesten yhtäläisiä mahdollisuuksia edistävien tekijöiden määritteleminen. 11

12 3. STRATEGIAN PERUSTEIDEN JA YLEISEN JOHDONMUKAISUUDEN ARVIOINTI Sen jälkeen, kun suurimpia tarpeita ja sosiaalis-taloudellisia ongelmia on käsitelty, ennakkoarvioinnin olisi edistettävä suunnitelmissa ehdotettujen politiikkojen yhdistelmän ja toimien sekä tehdyn valinnan perustelujen välisen tasapainon selventämistä. Suunnitelman perusteet ja valittu poliittisten toimien yhdistelmä arvioidaan tarkastamalla, kuinka kukin ohjelman osa ("toimintalinja tai linja") edistää tavoitteiden saavuttamista. Ennakkoarvioinnin olisi edistettävä sen ymmärtämistä, missä määrin ohjelman yksittäiset osat vastaavat ensisijaisia tarpeita. Asianmukaisuus q"lähtökohtana on sen vuoksi toimintalinjojen perustelu yleisen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden mukaisesti. Työllisyys ja kilpailukyky ovat näistä tärkeimmät. Missä määrin kukin toimintalinja liittyy yleistavoitteisiin ja edistää niiden saavuttamista? Toimintalinjojen perusteluissa olisi otettava huomioon rakennerahastojen kolmen tavoitteen luonne ja erityislaatu sellaisina kuin ne määritellään perustamissopimuksessa ja asetuksissa. q"toimintalinjat olisi perusteltava myös niillä alueilla, aloilla tai ryhmissä, joita asia koskee, havaittujen pääasiallisten erojen mukaisesti määriteltyjen tarpeiden pohjalta. Ennakkoarvioinnin olisi edistettävä sen ymmärtämistä, missä määrin toimintalinjat vastaavat edellä mainittua erojen ja tarpeiden tärkeysjärjestystä. Johdonmukaisuus q"ennakkoarvioinnissa olisi käsiteltävä suunnitelman, ohjelman ja ohjelmaasiakirjan täydennyksen tavoitteiden sisäistä johdonmukaisuutta. Siinä olisi myös arvioitava toisaalta suunnitelmissa ja yhtenäisissä ohjelma-asiakirjoissa määriteltyjen strategisten ja erityisten tavoitteiden sekä toisaalta toimenpidetasolla ohjelman täydennyksessä määriteltyjen toimintatavoitteiden välinen johdonmukaisuus. q"ennakkoarviointi on kohdistettava myös suunnitelman ulkoiseen johdonmukaisuuteen. Rakennepolitiikan ja -tukien olisi oltava yhdenmukaisia kansallisen makrotalous- ja budjettipolitiikan sekä yhteisön politiikkojen ja sääntöjen kanssa. Aiemmin saatu kokemus ja käytännön kysymykset q"jäsenvaltioilla on jo kokemusta arvioinnista, joten on kohtuullista odottaa, että tulevien suunnitelmien perusteiden arviointi on parempi kuin kaudella toteutetut arvioinnit. Näitä kysymyksiä on käsitelty myös väliarvioinnissa. 12

13 Edellisen kauden jälkiarvioinnit ja käynnissä olevat lopulliset arvioinnit antavat huomattavia lisätietoja tutkimusta varten. q"kun arvioinnissa tutkitaan suunnitelman tai ohjelman perusteita ja johdonmukaisuutta, se on aloitettava virallisten tekstien, kuten asetusten, kansallisten poliittisten kantojen sekä yhteisön politiikkojen ja toimintalinjojen ymmärtämisestä. Lisäksi olisi annettava käyttöön aikaisemmat tutkimukset, arvioinnit ja tiedot. q"joissakin tapauksissa on mahdollista havaita toimintalinjojen välillä ristiriitaisuutta tai jopa epäjohdonmukaisuutta. Ennakkoarvioinnissa olisi määriteltävä mahdolliset erot. Sovintoratkaisun neuvotteleminen on päättäjien asia. Keskeiset kysymykset Strategian perusteiden ja yleisen johdonmukaisuuden arviointi kuuluu politiikkojen yhdistämisen keskeisiin perusteluihin. Molemmat arvioinnit edellyttävät näyttöä siitä, miksi tiettyjä toimintalinjoja ja menoja koskevia päätöksiä on tehty. Ennakkoarvioinnin olisi annettava suunnittelijoille ja päättäjille selvät perustelut siitä osuudesta ja painotuksesta, joka kullekin toimintalinjalle ja strategialle on annettu. Strategian perustelu on tehtävä yleisen tavoitteen eli taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tasolla, ja sen on perustuttava tarpeisiin ja keskeisiin eroihin sekä yhdenmukaisuuteen kansallisten ja yhteisön politiikkojen ja toimintalinjojen kanssa. Ennakkoarvioinnissa olisi arvioitava strategisten, erityisten ja toiminnallisten tavoitteiden välinen johdonmukaisuus. 13

14 4. TAVOITTEIDEN ESITTÄMINEN MÄÄRÄLLISESTI Toimintalinjojen määrittelemisen jälkeen tavoitteiden esittäminen määrällisesti ja erityisen huomion kiinnittäminen strategisiin ja toiminnallisiin tavoitteisiin 2 on tärkeää määriteltäessä sitä, mitä ohjelmalla halutaan tavoittaa. Määrällinen esittäminen koskee sekä suunnitelman tai ohjelmien tavoitteita että suurimpia eroja. Määrällisesti esitetyt tavoitteet muodostavat perustan ohjelman seurannalle ja arvioinnille. Lisäksi tärkeimmät erot on esitettävä määrällisesti. Suunnitelman esittäminen määrällisesti on keskeistä koko tehtävän kannalta, koska myös yhtenäiset ohjelma-asiakirjat, yhteisön tukikehys ja toimenpideohjelmat esitetään määrällisesti. Myös yleiset ja erityiset tavoitteet esitetään määrällisesti tavallisesti tässä vaiheessa. Ohjelma-asiakirjan täydennykseen kuuluvien toimenpiteiden esittäminen määrällisesti on erityisen tärkeää, kun otetaan huomioon sen keskeinen asema myöhemmin toiminnallisten tavoitteiden esittämisessä määrällisesti. Asetuksissa säädetään loogisten indikaattorien soveltamisesta jäsenvaltioiden parhaiden käytäntöjen ja rakennerahastojen kahden edellisen ohjelmakauden aikana saadun kokemuksen mukaisesti. Ehdotettu luokittelu vastaa seuraavaa indikaattoriketjua: Panos Tuotos Tulokset Vaikutukset Ennakkoarvioinnissa olisi edistettävä asianmukaisten indikaattorien määrittelemistä vaikutusten ja tulosten esittämiseksi määrällisesti suunnitelman, ohjelman ja konkreettisten tulosten tasolla sekä erityisesti ohjelma-asiakirjan täydennyksen tasolla. Seuraavassa kaaviossa esitetään hahmotelma suunnittelutasojen ja -tavoitteiden välisistä yhteyksistä. On mahdollista, ettei kaikkien tukitoimien osalta ole järjestelmällistä yhteyttä tasojen välillä tai tavoitteiden asettamisessa tärkeysjärjestykseen. 2 Lisätietoja saa julkaisusta "Seuranta- ja arviointi-indikaattorit: menettelyohjeita", Euroopan komissio,

15 Kaavio 1: Tasojen väliset yhteydet ja tuen vaikutukset Yhteisön tukikehys Yleistavoite (vaikutukset) Erityistavoitteet (tulokset) Toimintalinja Yleistavoite (vaikutukset) Erityistavoitteet (tulokset) Yleistavoite (vaikutukset) Erityistavoitteet (tulokset) Toimintalinja Yleistavoite (vaikutukset) Erityistavoitteet (tulokset) Toimenpideohjelmat Ohjelmaasiakirjan täydennys (toimenpiteet) Yleistavoite (vaikutukset) Yhtenäinen ohjelmaasiakirja Erityistavoitteet (tulokset) Yleistavoite (vaikutukset) Erityistavoitteet (tulokset) Toimintalinja Yleistavoite (vaikutukset) Erityistavoitteet (tulokset) Ohjelma-asiakirjan täydennys (toimenpiteet) Yleistavoite (vaikutukset) Erityistavoitteet (tulokset) Toimintatavoitteet (tuotokset) Toimintatavoitteet (konkreettiset tuotokset) Suunnitteluviranomaisten ja päättäjien olisi asetettava tavoitteita, määrällisesti esitettyjä tavoitteita ja niiden toteuttamisaikataulu. Ennakkoarvioinnin olisi tuettava suunnittelijoita, jotta nämä voisivat esittää arvioinnin määrällisesti tyydyttävällä tavalla ja antaa lausunnon siitä, missä määrin tukitoimea voidaan arvioida. Ennakkoarvioinnissa on tärkeää muodostaa selvä yhteys tulosten, tuotosten ja vaikutusten sekä niiden välisten syy-yhteyksien kesken. Lisäksi ennakkoarvioinnissa olisi annettava lausunto toteutetun määrällisen esittämisen luotettavuudesta. Tiettyjen tavoitteiden esittäminen määrällisesti voi osoittautua joskus vaikeaksi. Joillakin alueilla tai aloilla tämä johtuu tiedon puutteesta tai vaikeudesta määritellä muita kuin aineellisia tuloksia ja vaikutuksia. Ennakkoarvioinnin olisi tuettava suunnitteluviranomaisia aineellisten tuotosten, tulosten ja vaikutusten esittämisessä määrällisesti sekä muiden kuin aineellisten vaikutusten välillisten indikaattoreiden lähiseurantamenettelyjen laatimisessa mahdollisimman paljon. Alalla aiemmin saadut kokemukset, onnistumisten ja epäonnistumisten tarkastelu sekä tuensaajien lausunto voivat olla muiden kuin aineellisten vaikutusten seurantaan käytettävien välillisten indikaattorien ja esikuvien perusteena. Arvioijien on myös tarkasteltava tiedonkeruujärjestelyjä esimerkiksi seurantajärjestelmän tai tutkimusten avulla suhteessa tietojen tarkoitusperään, kuten siihen, käytetäänkö niitä seurantakomiteassa vai arvioinnissa. 15

16 Aikaisemmat kokemukset ja käytännön kysymykset Tavoitteiden esittäminen määrällisesti on yksi keskeinen ongelma rakenteellisia tukitoimia suunniteltaessa. Vaikka asiassa onkin viime vuosina edistytty, tarvitaan aiempaa parempaa ymmärtämystä ja yksimielisyyttä indikaattorien valinnan, määrittelyn ja rakenteen osalta. Uusien tukitoimien osalta on tärkeää välttää huonosti määriteltyjä indikaattoreita ja spekulatiivisia tavoitteita, koska ne eivät vastaa tarkoitusta. On tärkeää määritellä seurannan ja hallinnoinnin tarpeiden kannalta asianmukaiset indikaattorit sekä keskeiset indikaattorit, jotka vastaavat poliittisia ja strategisia tavoitteita. Lisäksi on olennaista korostaa indikaattoreita, joista käy ilmi suhteellisen selvä syyyhteys, ja välttää indikaattoreita, joihin ulkopuoliset tekijät vaikuttavat voimakkaasti. Tässä yhteydessä tarvitaan selvä määrittely siitä, kuinka indikaattoreita arvioidaan ja mitataan. Komissio on laatinut seuraavat asiakirjat, joissa se ottaa huomioon määrällisen esittämisen ongelmat ja merkityksen: - A framework on indicators related to the monitoring and evaluation of the programmes: menettelyohjeet. - A codification of the principal domains of the Structural Funds interventions. Tässä koonnelmassa on yhtenäinen esitys rakennerahastojen tärkeimmistä tukialoista. - A list of examples of possible indicators: (a) Esimerkkejä mahdollisista keskeisistä indikaattoreista (b) Edellistä täydellisempi luettelo kaikista mahdollisista indikaattoreista - The evaluation of socio-economic programmes; indicators for the monitoring and the evaluation of programmes, MEANS-ohjelma, osa II. Tässä asiakirjassa käsitellään indikaattoreiden määrittelymenetelmiin liittyviä kysymyksiä ja esitetään luettelo rakennerahastojen tärkeimpien tukialojen indikaattoreista. Keskeiset kysymykset Ennakkoarvioinnilla: edistetään asianmukaisten indikaattorien määrittelemistä tavoitteiden ja keskeisten erojen esittämiseksi määrällisesti erityisesti tärkeimpien indikaattorien yhteydessä tarkistetaan ehdotettujen indikaattorien asianmukaisuus tavoitteiden kaikilla kolmella tasolla eli yleis-, erityis- ja toimenpidetasolla autetaan suunnittelijoita saavuttamaan määrällisen esittämisen tyydyttävä taso seurantaa ja arviointia varten annetaan lausunto suunnitellun määrällisen esittämisen luotettavuudesta ja menettelyn tehokkuudesta tietojen keruussa 16

17 tuetaan suunnittelijoita välillisten indikaattoreiden määrittelemisessä, kriittisten tekijöiden tunnistamisessa sekä seuranta- ja arviointimenettelyjen laatimisessa niissä (harvoissa) tapauksissa, joissa määrällinen esittäminen on todennäköisesti vaikeaa. 17

18 5. TOIVOTTUJEN SOSIAALIS-TALOUDELLISTEN VAIKUTUSTEN ARVIOINTI SEKÄ POLITIIKAN JA RAHOITUSVAROJEN JAON PERUSTEET Kun strategian johdonmukaisuus on varmistettu, ennakkoarvioinnissa voidaan keskittyä toivottuihin vaikutuksiin. Ennakkoarvioinnissa on kerättävä tietoja sen selvittämiseksi, missä määrin suunnitelma tai ohjelma ja sen toivotut vaikutukset ja tulokset edistävät yleisten ja erityisten tavoitteiden saavuttamista. Komissio ehdottaa, että vaikutusanalyysissä keskitytään vain muutamaan aiheeseen: q"ensimmäinen aihe liittyy yleisen taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tavoitteeseen. Ennakkoarvioinnin ja suunnitelmien olisi osoitettava selvästi, missä määrin suunnitelma edistää seuraavia keskeisiä muuttujia: q"alueen BKT q"työllisyys q"tuottavuus (kokonaistuottavuus tai työn ja/tai pääoman tuottavuus) q"kilpailu (työvoiman yksikkökustannukset). Nämä muuttujat ovat taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuluvuuden analyysin ja todellisen lähentymisen perusteita tavoite 1 -suunnitelmille (kuten koheesiomaille, Etelä-Italialle ja Itä-Saksalle). Kuviteltua, tosiasioiden vastaista tilannetta, "jossa tukitoimia ei ole", olisi verrattava tilanteeseen, "jossa tukitoimet ovat olemassa". Pienemmillä tavoite 1 -alueilla samoin kuin tavoite 2 -alueilla vaikutusanalyysi on todennäköisesti vaikea toteuttaa. Sen vuoksi olisi suotavaa keskittyä realistisimpiin ja yksikertaistettuihin malleihin tai konkreettisiin tulosten ja vaikutusten analyyseihin erityisten strategisten painopisteiden ja toimenpiteiden tasolla. Työllisyyden vaikutusanalyysissa voidaan noudattaa mikrotaloudellista lähestymistapaa samanlaisista toimista aiempien saatujen kokemusten perusteella. q"vaikutusanalyysin toinen taso koskee suunnitelman tai ohjelman strategisten toimintalinjojen tasolla ilmaistuja erityistavoitteita. Todennäköisesti tämän tason toivotuissa vaikutuksissa ja tuloksissa on otettava huomioon kunkin tavoitteen (1, 2 ja 3) erityislaatu, kunkin rahaston tukitoimien soveltamisala sekä mahdolliset taustalla olevat erot. Vaikutusanalyysi olisi tehtävä myös toimenpidetasolla ohjelma-asiakirjan täydennyksessä, jossa määritellään toimintatavoitteiden olennaiset näkökohdat. q"vaikutusanalyysin kolmas taso liittyy erityisesti EU:n omia politiikkoja koskevien, määrältään rajallisten ja perustavanlaatuisten toimintalinjojen toivottujen vaikutusten arviointiin sellaisilla aloilla kuten naisten ja miesten yhtäläiset mahdollisuudet sekä pk-yritykset, kilpailukyky, innovatiivisuus, työllisyys ja työmarkkinat osana Euroopan työllisyysstrategiaa. Strategian ja toimenpiteiden ympäristövaikutusten arviointi ja sukupuolinäkökohdat olisi esitettävä suunnitelmassa. Siinä olisi oltava tietoja myös yhteisön ympäristöpolitiikan (ja -sääntöjen) täytäntöönpanon tasosta. 18

19 Aikaisemmat kokemukset ja käytännön kysymykset Vaikutusanalyysit olivat luultavasti aiempien suunnitelmien ja ohjelmien heikkoja kohtia. Tämä näkyi tavoitteiden määrällisesti riittämättömänä esittämisenä ja usein melko yleisluontoisena kuvauksena toimintalinjoista, joista moniin kuului useita tavoitteita. Suurten tavoite 1 -suunnitelmien osalta komissio suosii parhaiden makrotaloudellisten mallien käyttämistä. Tällaiset mallit mahdollistavat makrotaloudellisen tason taloudellisten muuttujien monimutkaisten riippuvuussuhteiden simuloinnin (katso liite I). Pienempien suunnitelmien ja ohjelmien osalta määrälliset mallit eivät ole yhtä asianmukaisia. Tällaisten mallien kehittäminen ei luultavasti ole kustannustehokasta. Usein voidaan käyttää yksinkertaisia kasvua kuvaavia tietokonetekniikoita mallien tai joidenkin indikaattorien välillisyyden esittämiseen. Oletukset on tärkeää ilmaista selvästi. Välillisyyden esittämisen tapauksessa arvioinnin on sisällettävä indikaattorien välillisyyttä hyvin kuvaavien ominaisuuksien määritelmän ja lisäksi siinä on oltava niiden perustelut (esimerkiksi tuettujen yritysten määrää tai bruttokansantuotetta voitaisiin pitää työllisyyden välillisenä ilmauksena). Keskeiset kysymykset Ennakkoarvioinnin on osoitettava strategian ja ehdotetun rahoituksen jaon oikea perusta sen perusteella, miten se vastaa esitettyjä tarpeita ja mikä sen toivottu vaikutus on: Painotus, joka kullekin toimintalinjalle annetaan sekä suunnitelmassa tai ohjelmassa ehdotettu politiikkojen yhdistelmä, joka on selvästi perusteltu ja joka perustuu toivottuihin tuloksiin ja vaikutuksiin. Tämän olisi selitettävä esimerkiksi se, miksi "toimille pk-yritysten hyväksi" myönnetään X prosenttia eikä Y prosenttia kokonaismenoista, tai miksi "henkilöresurssitoimiin" myönnetään enemmän kuin tuotantoalalle ja niin edelleen. Lisäksi olisi esitettävä, kuinka tehokkaita nämä valinnat ovat erojen vähentämisessä, taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä ja poliittisten toimintalinjojen edistyksen osoittamisessa. Ympäristövaikutukset sekä naisten ja miesten väliset yhtäläiset mahdollisuudet ovat keskeisiä poliittisia toimintalinjoja. 19

20 6. TÄYTÄNTÖÖNPANO- JA SEURANTAJÄRJESTELYJEN LAATU Politiikan vaikutus riippuu myös hallinnointikapasiteetista ja täytäntöönpanoelinten toiminnasta. Kun peruste- ja vaikutusanalyysi on tehty, on vuorossa täytäntöönpanomekanismien riittävyyden ja laadun arviointi. Hajautettu hallinnointi lisää jäsenvaltioiden vastuuta EU:n tukien tehokkaan käytön varmistamisessa. Tämä on joka tapauksessa perustamissopimukseen sisältyvä velvoite ja rakennerahastoasetuksiin sisältyvä edellytys. Asetuksissa on erityisjärjestelyjä, joiden tarkoituksena on hallinnoinnin laadun ja kapasiteetin parantaminen sekä tehokkaan täytäntöönpanon ja arvioinnin varmistaminen. Lisäksi niissä ehdotetaan, että teknisen avun rahoitusvaroja käytetään kustannusten kattamiseen. Ennakkoarvioinnissa on keskityttävä täytäntöönpanon laatuun, seurantaan ja arviointiin ja autettava suunnitteluviranomaisia tarvittavien parannusten määrittelemisessä erityisesti ottamalla huomioon aiemmista kokemuksista saadut opit. q"selvennetään hallinnointi- ja täytäntöönpanovastuuta sekä kuulemismenettelyjä. q"arvioidaan valvontamekanismien laatua ja erityisesti rahoitusväylien avoimuutta ja tehokkuutta. q"otetaan huomioon erityisjärjestelyt väli- ja jälkiarvioinneissa. Tämä koskee arviointijärjestelmää sekä tietojen että teknisten ja henkilöresurssien näkökulmasta. q"tutkitaan, onko olemassa kriittistä rahoitusväylää erityisesti innovatiivisten toimenpiteiden osalta. q"pohditaan, onko hankkeiden valinnan avoimet ja kilpailukykyiset menettelyt ja perusteet ennakoitu siten, että suunnitelman tai ohjelman tavoitteet saavutetaan kustannustehokkaasti. q"määritellään, missä määrin ohjelman tukemiseen tarvittava lainsäädäntö on jo olemassa ja onko se yhteisön sääntöjen mukaista ja onko hallintojärjestelmä riittävä varmistamaan yhteisön politiikkojen noudattamisen. Ennakkoarvioinnissa olisi myös tarkasteltava yhtäläisiä mahdollisuuksia ja ympäristöasioita käsittelevien tahojen osallistuminen suunnitteluun sekä tarkastettava, ovatko heidän kuulemiseensa ohjelmien täytäntöönpanon aikana tarvittavat rakenteet olemassa. On selvää, että joitakin näistä kohdista, esimerkiksi valintaperusteita, joihin sisältyy yhtäläisten mahdollisuuksien periaate, on käsiteltävä ohjelma-asiakirjan täydennyksen tasolla, kun taas toisia voidaan käsitellä suunnitelman tai ohjelman tasolla. 20

21 Aikaisemmat kokemukset ja käytännön kysymykset q"nykyisten ohjelmien väliarvioinneista ja aiempien tukitoimien jälkiarvioinneista saadaan hyödyllisiä tietoja näistä aiheista. Myös tilintarkastustuomioistuimen kertomuksia voidaan käyttää joidenkin heikkouksien tunnistamiseen. q"suoritusvarausta koskevissa säännöksissä ja suoritusvarausmekanismin soveltamista koskevissa, jäsenvaltioiden kanssa käytävissä keskusteluissa käsitellään joitakin kyseisistä kohdista ja annetaan hyödyllisiä ja asianmukaisia neuvoja. q"edellä mainitut aiheet sisältyvät SEM aloitteeseen ja alan suuntaviivoihin, joista on keskusteltu jäsenvaltioiden ja komission kesken. Keskeiset kysymykset Ennakkoarvioinnin tämän osan olisi oltava perustana sen osoittamiselle, miten ja miksi ohjelman seuranta ja arviointi parantavat aiempia tukitoimia. Suunnittelijoiden ja päättäjien olisi laadittava toimintasuunnitelmia, joissa lujitetaan: moitteetonta ja tehokasta hallinnointia ja seurantaa aiempaa kilpailukykyisempiä menettelyjä hankkeiden valinnassa aitoa vastuuta kansallisten ja yhteisön säädösten mukaisesti aiempaa tehokkaampaa seurantaa ja rahoitusverkkoja erityishuomion kiinnittämistä innovatiivisiin toimiin teknisen avun edellytysten tai täytäntöönpanoaikataulun osalta. 21

22 ENNAKKOARVIOINTIIN KUULUVIEN KESKEISTEN KYSYMYSTEN TARKISTUSLUETTELO SEKÄ SUUNNITTELUN JA ASIANOMAISEN TAVOITTEEN VASTAAVAT VAIHEET Seuraavassa tarkistusluettelossa, kuten edellä esitetyssä tutkimuksessakin, kehotetaan toimivaltaisia viranomaisia tutkimaan ennen strategian hyväksymistä seuraavat asiat: - Strategian asianmukaisuus ja moitteeton perusta, erityisesti johdonmukaisuus "tarpeiden tärkeysjärjestykseen laittamisen, strategisten toimintalinjojen ja toimintatavoitteiden kesken". - Paras mahdollinen rahoitusvarojen jako erityisesti toivottujen vaikutusten mukaisesti. - Täytäntöönpanomekanismin riittävyys ja laatu, jotka antavat uuden sysäyksen moitteettomalle ja tehokkaalle hallinnoinnille. Tämän ohjeellisen tarkistusluettelon soveltaminen on luonnollisesti joustavaa, mutta on tärkeää käsitellä niitä aiheita, jotka käsitellään suunnitelman ja ohjelman tasolla. ARVIOINNIN KYSYMYKSET KESKEISET SUUNNI- TELMA: YHTEISÖN TUKIKE- HYS SUUNNI- TELMA: YHTENÄINEN OHJELMA- ASIAKIRJA OHJELMA OHJELMA- ASIAKIRJAN TÄYDENNYS 1. AIEMPIEN ARVIOINTITULOSTEN TARKASTELU Nykyisen strategian asianmukaisuus Nykyisten välineiden tehokkuus politiikan toteuttamisessa Politiikan täytäntöönpanoon vaikuttaneista keskeisistä seikoista saadut opit Arvioitavuuteen ja seurantaan liittyvät ongelmat 2. VAHVUUKSIEN JA HEIKKOUKSIEN SEKÄ MAHDOLLISUUKSIEN TARKASTELU Käsiteltävien erojen johdonmukainen tärkeysjärjestykseen sijoittaminen Taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta sekä kestävää kehitystä ja/tai tuotantosuunnan muutosta edistävät tekijät 3.STRATEGIAN PERUSTEIDEN JA JOHDONMUKAISUUDEN ARVIOINTI Strategian, linjojen ja toimintalinjojen perustelu Toiminta- ja yleistavoitteiden välinen johdonmukaisuus Yhdenmukaisuus kansallisten ja yhteisön politiikkojen kanssa 22

23 ARVIOINNIN KYSYMYKSET KESKEISET SUUNNI- TELMA: YHTEISÖN TUKIKEHYS SUUNNI- TELMA: YHTENÄINEN SUUNNIT- TELUASIA- KIRJA OHJELMA OHJELMA- ASIAKIRJAN TÄYDENNYS 4. ESITTÄMINEN MÄÄRÄLLISESTI Tavoitteiden ja keskeisten erojen esittäminen määrällisesti Indikaattorien asianmukaisuus Määrällisesti esittämisen ja tietojen valintamenettelyjen luotettavuus Seurannan ja arvioinnin kattavuuden aste Mittarit ja erityismenettelyt, joita on vaikea esittää määrällisesti 5. TOIVOTTUJEN VAIKUTUSTEN ANALYYSI JA POLITIIKAN PERUSTEET Toivotut vaikutukset ja tulokset: - yleistavoitteet - erityistavoitteet - toimintatavoitteet Politiikkojen yhdistämisen ja taloudellisten resurssien jaon perusteet 6. TÄYTÄNTÖÖNPANO- JA SEURANTAJÄRJESTELYJEN LAATU Tarvittavien parannusten määritteleminen Vastuiden selventämisaste Tehokkaat rahoitusverkostot ja valvontamekanismit Kilpailumenettelyt ja valintaperusteet, jotka tehostavat hankkeiden valintaa Innovatiivisten toimien erityisjärjestelyt Hyvin toteutettu ennakkoarviointi suunnitelman tasolla on ohjelman ja ohjelma-asiakirjan täydennyksen valmistelun ja arvioinnin lähtökohta, ja se kattaa usein osan näillä tasoilla tehtävästä ennakkoarvioinnista. Suunnitelman tasolla tärkeimmät lähtökohdat ovat yksityiskohtainen sosiaalistaloudellinen tutkimus, perusteiden arviointi, strategian johdonmukaisuus, kansallisten ja yhteisön politiikkojen yhdenmukaisuus sekä toivottuja vaikutuksia ja rahoitusvarojen jakoa koskeva tutkimus. Ohjelman tasolla perusteiden arviointi, toivottujen vaikutusten arviointi, määrällinen esittäminen sekä täytäntöönpanon ja seurannan laatu edellyttävät eniten toimia. Ohjelma-asiakirjan täydennys edellyttää rajoitetumpaa arviointia erityisesti tavoitteiden välisen johdonmukaisuuden, tavoitteiden määrällisen esittämisen ja valintaperusteiden asianmukaisuuden osalta. 23

24 TOINEN OSA: ENNAKKOARVIOINTIIN LIITTYVIÄ KÄYTÄNNÖN KYSYMYKSIÄ: ARVIOINNIN TOTEUTTAMINEN 1. ARVIOINNIN AIKATAULU JA KULKU Ennakkoarvioinnin ja politiikan kehittämisen välinen vuorovaikutusaste riippuu aikataulusta. Tämän asiakirjan esipuheessa on jo korostettu arvioinnin ja suunnittelun välisen pakollisen ja vuorovaikutuksellisen suhteen luomista. Sen vuoksi esitetään seuraavan järjestelyn mukaisen arviointiprosessin luomista: - Aiempien arviointitulosten sekä vahvuuksien, heikkouksien ja mahdollisuuksien tutkiminen olisi toteutettava ennen strategian määrittelemistä. - Perusteiden ja johdonmukaisuuden arviointi olisi toteutettava rinnakkain politiikan kehittämisen kanssa. - Määrittämis- ja vaikutusanalyysi suunniteltujen strategian ja toimintalinjojen osalta (mukaan lukien suunnitelma, ohjelma ja ohjelmaasiakirjan täydennys). - Suunnitelman ja toimenpideohjelmien strategisten valintojen ja toimintalinjojen loppuarviointi, jossa keskitytään niiden mahdollisiin vaikutuksiin, määrällisesti esitettyjen tavoitteiden asianmukaisuuteen sekä täytäntöönpano- ja seurantamenettelyjen riittävyyteen. Tämä merkitsee sitä, että osa työstä, kuten aiemmat arviointitulokset, sosiaalistaloudellinen tutkimus ja ympäristötilanteen arviointi, voidaan toteuttaa ennen politiikan kehittämistä, mutta pääosa ennakkoarvioinnista tehdään suunnitelmien kehittämisen, erityisesti tavoitteiden määrällisen esittämisen ja vaikutusten arvioinnin jälkeen. Koko työn kannalta tärkeää on johdonmukaisuus. Kun tämä näkökulma on varmistettu, on toimivaltaisten viranomaisten asia toteuttaa asianmukaisia toimia ennakkoarvioinnin esittämiseksi asetuksen mukaisesti. 2. SISÄINEN VAI ULKOINEN ARVIOINTI Kansainvälisen käytännön mukaisesti suunnittelijat, päättäjät ja arvioijat toimivat yleensä erillään toisistaan. Näin ollen mikä tahansa käytäntö, jonka tarkoituksena on itsenäinen ja objektiivinen arviointi, on tervetullut. Kun tätä periaatetta noudatetaan, suhtautuminen olisi määriteltävä asiantuntija-avun erityistarpeiden mukaan toiminnan eri aloilla. 24

25 3. ARVIOINNIN JÄRJESTÄMINEN KUSTANNUSTEHOKKAALLA TAVALLA Edellä mainittua tarkistusluetteloa (sivut 21 22) ei pitäisi pitää perustana toistuvalle ja kattavalle uudelle arvioinnille kaikilla tasoilla. Usein edellisellä tasolla tehdystä työstä voidaan saada aineistoa seuraavan tason kysymysten arviointiin. Esimerkiksi hyvästä taloudellis-sosiaalisesta tutkimuksesta suunnitelman tasolla saadaan olennaista tietoa ohjelman tason arviointiin. Sama koskee myös esittämistä määrällisesti, jossa edellisen tason toimista saadaan tietoja seuraavalle tasolle. Toimivaltaisten viranomaisten olisi otettava tämä näkökohta huomioon suunnitellessaan viitekehystä ja toimien organisointia. Tällä tavoin arviointi ei ole ainoastaan kustannustehokas oikeudellisten vaatimusten (39 artiklan) mukaisesti, vaan se voi vähentää suunnitelman valmistelemiseen tarvittavaa kokonaisaikaa joko tavoitteen 1 tai tavoitteiden 2 ja 3 osalta. 4. SUHTEELLISUUSPERIAATTEEN NOUDATTAMINEN Asetuksessa ei säädetä erityisjärjestelyistä kunkin tavoitteen arvioimiseksi. Ennakkoarvioinnin keskeisiä osia koskeva määritelmä noudattaa niiden kaikkien osalta suoraviivaista lähestymistapaa. Kuhunkin tavoitteeseen, suunnitelmaan ja ohjelmaan sovellettavissa tekniikoissa ja arvioinnin lähestymistavassa on otettava huomioon suhteellisuusperiaate. Esimerkiksi makrotaloudellisten mallien käyttö ei sovellu tavoitteiden 2 ja 3 mukaisiin suunnitelmiin sekä tavoitteen 1 mukaisiin pieniin suunnitelmiin tai menoiltaan rajallisten ohjelmien kasvuvaikutusten vahvistaminen voi olla vaikeaa. Lisäksi on huomattava, että tavoitteiden 2 ja 3 mukaisten suunnitelmien määrittämiseen tarvitaan rajallinen määrä indikaattoreita. Tämä tekee ohjelmien keskeisten indikaattorien ryhmän laatimisen helpommaksi kuin tavoitteen 1 mukaisissa alueohjelmissa. Sen sijaan ennakkoarvioinnin laajuus tavoitteen 1 mukaisten suunnitelmien ja toimenpideohjelmien osalta on tärkeämpää toivottujen vaikutusten arvioinnin kannalta. Vaikka on vaikea arvioida ohjelmien kokonaisvaikutusta pienillä tavoite 1 ja 2 -alueilla, kyseisillä alueilla olisi kuitenkin toteutettava sosiaalis-taloudellinen analyysi ja tuotettava määrällisiä indikaattoreita. Sellaisten suurten ohjelmien osalta, joissa on yhteisön tukikehys ja useita toimenpideohjelmia sekä niiden ohjelma-asiakirjojen täydennyksiä, voi olla kätevää toteuttaa yhteisön tukikehyksen ja toimenpideohjelmien sekä niiden täydennysten ennakkoarviointi erillisinä toimina. Pienemmille, yhtenäisen ohjelma-asiakirjan tai toimenpideohjelman muodossa oleville ohjelmille, voi riittää yksittäinen toimi. 25

26 5. YHDISTÄMINEN SUUNNITELMIIN TAI OHJELMIIN Toimivaltaisia viranomaisia kehotetaan toimimaan asetusten sisällön ja hengen mukaisesti. Se tarkoittaa sitä, että toiminta perustuu ennakkoarvioinnin ja strategian kehittämisen väliseen vuorovaikutussuhteeseen. - Jos arviointi on toteutettu suunnitelman viimeistelyvaiheessa, on tärkeää ymmärtää, kuinka arvioinnin tulokset on sisällytetty strategiaan ja yhdistetty suunnitelmaan tai ohjelmaan. Lisäarviointia tarvitaan usein tavoitteiden esittämiseen määrällisesti ja toivottujen vaikutusten arviointiin. - Jos ennakkoarviointi toteutetaan suunnitelman laatimisen jälkeen, on tärkeää ymmärtää myös se, kuinka suunnitelmaan yhdistetään arvioinnin tulokset erityisesti strategian parantamiseksi. - Jos arviointi toteutetaan rinnakkain suunnitelman tai ohjelman kehittämisen kanssa, arvioinnin kannalta on tärkeää pystyä vaikuttamaan politiikan kehittämiseen ja viimeistelyyn. Arviointi on ohjelman olennainen osa. Kumppanuusperiaatteen mukaisesti (8 artiklan 2 kohta) sekä arviointia koskevan keskinäisen tiedon avoimuuden ja vastavuoroisuuden vuoksi arvioijien työ olisi toimitettava myös komissioon joko suunnitelman liitteenä tai erillisenä asiakirjana taikka asiakirjakokoelmana. 6. RAHOITUS Ennakkoarvioinnista aiheutuvat kustannukset olisi periaatteessa katettava kansallisesta talousarviosta. Erityisesti uusien tukikelpoisten alueiden osalta jäsenvaltioiden on varattava tarkoitukseen riittävät määrärahat kansallisista lähteistä. Nykyisillä tukikelpoisilla alueilla ennakkoarvioinnista aiheutuvat kustannukset tulevan kauden ( ) osalta voidaan rahoittaa nykyisen yhtenäisen ohjelma-asiakirjan rahoitusvaroista tai yhteisön tukikehyksen toimintamäärärahoista 3. Toimivaltaiset viranomaiset voivat käyttää teknisen avun määrärahoja tai säästöjä. Nykyisiä tukikelpoisuutta ja rahoitusosuuksia koskevia sääntöjä ja menettelyjä sovelletaan. Toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon, että ennakkoarviointi voi olla kallista. Kustannukset eivät aina ole suhteessa suunnitelmassa oleviin menoihin, ja sen vuoksi olisi vältettävä kaikkia suhteettomia menoja. Jäsenvaltioille on asiasta ohjeita MEANS-sarjan osassa I. 3 Yhtenäisen ohjelma-asiakirjan tai toimenpideohjelman jättämisen jälkeen toteutetun ohjelman täydennyksen ennakkoarvioinnin kustannukset ovat uuden suunnitelman mukaisesti tukikelpoisia. 26

27 7. LAATU Komissio kehottaa toimivaltaisia viranomaisia varmistamaan ennakkoarvioinnin laadun. Viranomaiset, joilla ei ole asiaa koskevia laatustandardeja, voivat hyötyä MEANS-julkaisusta Quality assessment of evaluation reports: a Framework. Kahdeksan laatuperustetta ovat: q"tarpeiden täyttäminen: Kohdistuuko arviointi riittävästi suunnittelun valmistelemisessa tarvittavien tietojen tarpeeseen ja vastaako se viitekehystä? q"asianmukainen soveltamisala: Kattaako arviointi ohjelman perusteet ja sen toivotut tulokset ja vaikutukset? q"perusteltu suunnittelu: Onko arviointi suunniteltu asianmukaisesti, jotta se voi vastata keskeisiin kysymyksiin ajallaan? q"tiedot: Ovatko käytetyt/kerätyt tiedot asianmukaisia ja otetaanko niiden luotettavuus asianmukaisesti huomioon? q"tehokas tutkimus: Soveltuvatko käytettävissä olevat tiedot kyseiseen tutkimukseen? q"luotettavat tulokset: Onko tulokset saatu tutkimuksesta johdonmukaisesti ja ovatko ne tutkimuksessa perusteltuja? q"puolueettomat päätelmät: Ovatko päätelmät rehellisiä, osapuolten näkemysten vääristämättömiä ja toimintakelpoisia? q"selvyys: Onko kertomus kirjoitettu ymmärrettävällä tavalla? 27

28 LIITE I: MAKROTALOUDELLINEN MALLINTAMINEN SUURTEN TAVOITE 1 -SUUNNITELMIEN VAIKUTUSTEN ENNAKKOARVIOINNISSA Suurten tavoite 1 -suunnitelmien (koheesiomaat, Etelä-Italia ja Itä-Saksa) makrotaloudellisten vaikutusten arvioimisen osalta taloudellisten muuttujien monimutkaisia keskinäisiä riippuvuussuhteita makrotaloudellisella tasolla voidaan simuloida ainoastaan makrotaloudellisella mallilla. Mallissa olisi käsiteltävä sekä kysyntä- että tarjontapuolta. Tarjontapuolen parantaminen on rakennerahastojen tukitoimien päätavoite. Mallin tarjontapuoleen olisi sisällyttävä talouden tuotantokyvyn tärkeimmät määräävät tekijät siten, että siitä käy ilmi kuinka rakennerahaston tukitoimet vaikuttavat tuotantokykyyn esimerkiksi infrastruktuurin, henkisen pääoman ja tuottavien investointien alalla. Lisäksi tuotantomahdollisuuksien nykyinen käyttö on määriteltävä tuotoksina ja hintoina. Mallin kysyntäpuolen osalta on eriteltävä yksityistä kulutuskäyttäytymistä osoittavat tekijät, yksityiset investoinnit ja valtion menot sekä vienti ja tuonti. Työllisyysvaikutusten arvioinnin merkityksen vuoksi malliin olisi sisällyttävä myös työmarkkinat, joissa näkyy työvoiman kysyntä ja tarjonta tai vaihtoehtoisesti palkkaa osoittavat tekijät. Palkkojen ja työllisyyden välinen suhde sekä työvoiman määrittely sen liikkuvuuden ja työmarkkinoille osallistumisen avulla olisi täsmennettävä selvästi. Julkisella sektorilla olisi erotettava investoinnit, tavaroiden ja palvelujen hankinta sekä työllisyys (johon mahdollisesti kuuluu koulutusta koskeva alaryhmä) ja yksilöitävä rakennerahastojen laajoista ryhmistä kansallinen rahoitus ja EU:n yhteisrahoitus. Muuntelemalla julkisten kustannusten oletettua täydentävyyttä olisi voitava mallintaa tilanne, jossa käytetään ainoastaan EU:n rahoitusta, sekä tilanne jossa käytetään EU:n ja kansallista rahoitusta; kumpaankaan ei kuulu yksityinen yhteisrahoitus. Lisäksi malliin olisi kuuluttava valtion talousarvion rajoitukset ja erittely siirroista EU:sta ja EU:hun niin, että julkisten menojen vaihtoehtoiskustannukset voidaan ottaa huomioon (EU:n ja kansallisten varojen vaihtoehtoisen käytön vaikutukset). Lisäksi olisi osoitettava tulosten herkkyys rakennerahastojen kulujen ja talouspolitiikan muutoksille. Rahapolitiikan osalta korot ja vaihtokurssit voivat perustua ulkoisiin tekijöihin ja mahdollistaa sellaisten simulaatioiden toteuttamisen, joissa käytetään kiinteää nimelliskorkoa ja vaihtokursseja. Huomioon otettavat seikat lyhyesti: Olisi otettava käyttöön makrotaloudellinen malli, joka koostuu kysyntä- ja tarjontapuolesta. Viimeksimainitusta käyvät ilmi pääasialliset tavat, joilla rakennerahastojen tukitoimet voivat vaikuttaa infrastruktuurin, henkisen pääoman ja tuottavien investointien alalla. Keskeiset selitettävät muuttujat ovat BKT, investoinnit, työllisyys, palkat, hinnat, budjettivaje, tuonti ja vienti. Mallissa olisi muutettava täydentävyyttä koskevia oletuksia ainakin seuraavissa hahmotelmissa: ainoastaan EU:n rahoitus tai EU:n ja kansallinen rahoitus yhdessä; kumpaankaan ei kuulu yksityistä yhteisrahoitusta. 28

29 Julkisten menojen vaihtoehtoiskustannukset, toisin sanoen EU:n ja kansallisen rahoituksen vaihtoehtoisen kulutuksen vaikutukset olisi otettava huomioon. Tulosten herkkyys rakennerahastojen menojen ja talouspolitiikan muutoksiin olisi osoitettava. 29

30 LIITE II: HENKILÖRESURSSIT Tässä liitteessä annetaan ohjeita siitä, kuinka ennakkoarvioinnissa olisi käsiteltävä henkilöresurssien kehittämistä ja työllisyyttä sekä yleisasetuksen 40 artiklassa edellytettyjä markkinasuuntauksia. Siinä ehdotetaan, että arvioinnin tulisi olla laajaalaista, koostuen ei ainoastaan määrällisestä analyysista (sellaisista indikaattoreista kuten työllisyyden luominen tai työttömyysasteen ilmeneminen), vaan myös laadullisesta arvioinnista. Arvioinnissa olisi otettava huomioon kansallisen ja alueellisen kehitysstrategian vaikutukset henkilöresursseihin ja työmarkkinoihin sekä sen yhteydet tämän alan yhteisön politiikkaan Euroopan työllisyysstrategian ja kansallisten toimintasuunnitelmien kautta. Henkilöresurssien, työllisyyden ja työmarkkinasuuntausten analyysi olisi yhdistettävä ennakkoarvioinnin kaikkiin tasoihin. Analyysin kannalta keskeinen merkitys on kolmella seikalla: rakennerahastojen tukitoimien alkutilannetta koskevan yleiskatsauksen ja taustatietojen selvittäminen; suurimpien tarpeiden, vaarojen ja mahdollisuuksien määritteleminen SWOT-analyysin yhteydessä ottaen huomioon kansallinen työmarkkinapolitiikka sekä henkilöresursseihin ja työmarkkinatilanteeseen aiheutuvien toivottujen vaikutusten välisen johdonmukaisuuden arviointi kehittämisstrategiaa suunniteltaessa. TAUSTA-ANALYYSI: TYÖMARKKINASUUNTAUKSET Tämä analyysi perustuu kansallisen toimintasuunnitelman valmistelemiseksi tehtävään kansallisen tason työhön. Se on laajempi ja se sisältää alueellisen ulottuvuuden sekä aloja, joita kansallinen toimintasuunnitelma ei kata kokonaisuudessaan. Tärkeimmät käsiteltävät aiheet ovat seuraavat: Sosioekonominen tausta: tarkastelussa olisi annettava analyyttinen kuvaus taloudellisesta taustasta, alueellisista eroista, alakohtaisista ja tuotantorakenteiden muutoksista, demografisista rakenteista ja suuntauksista, siirtolaisuudesta, köyhyydestä, jne. Kansallisen työmarkkinatilanteen ja tulevaisuuden suuntausten kuvaus: tähän olisi sisällyttävä analyysi seuraavista aloista: sukupuoleen liittyvistä työllistymisen piirteistä (nuorison työllistyminen, omaehtoinen työllistyminen, tilapäinen työllistyminen, alakohtainen työllistyminen, koulutustason mukaan työllistyminen, muutokset työllistymisen ammattirakenteessa ja työllistymisen ennusteet); sukupuoleen liittyvistä työttömyyden piirteistä (työttömyys, työttömyys ikäryhmittäin, työttömyys koulutuksen ja pätevyyden mukaan, työttömyys keston mukaan, työttömyyden alueelliset erot, nuorisotyöttömyys ja pitkäaikaistyöttömyys), työttömyysuhan alaisista ihmisistä (vammat, etniset vähemmistöt, siirtolaiset, ihmiset, joilla on kirjoitukseen ja numeroiden hallintaan liittyviä vaikeuksia sekä entiset rikolliset), laadullisista ja 30