TUKIPALVELUT POHJOIS-SAVON MAAKUNNASSA. Tiivistelmä KPMG Oy Ab:n Tukipalvelut selvityksestä ( )

Transkriptio

1 TUKIPALVELUT POHJOIS-SAVON MAAKUNNASSA Tiivistelmä KPMG Oy Ab:n Tukipalvelut selvityksestä ( )

2 Lähtökohdat Maakunta voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse, yhteistoiminnassa muiden maakuntien kanssa tai hankkia ne sopimukseen perustuen muilta palvelujen tuottajilta. Palvelun tuottajana voi toimia maakunnan liikelaitos, osakeyhtiö, yhteisö, yhdistys, osuuskunta, säätiö ja itsenäinen ammatinharjoittaja.

3 Tukipalveluiden järjestämisvaihtoehdot 1) Tukipalvelut omana tuotantona maakunnan liikelaitoksessa 2) Tukipalvelujen tuottaminen maakunnan tai usean maakunnan omistamassa sidosyhtiössä 3) Tukipalvelujen tuottaminen maakunnan ja kunnan/kuntien yhteisesti omistamassa sidosyhtiössä 4) Tukipalvelujen ostaminen markkinoilta 5) Useammasta em. vaihtoehdosta rakentuvat tukipalvelut

4 Hankintalain reunaehdot LÄHTÖKOHTA > POIKKEUS > Sidosyksikkö: Maakunnan, liikelaitoksen (sekä sidosyhtiön) kilpailutettava hankintansa Hankinnat sidosyksiköiltä ilman kilpailutusta ( in house ja in house sisters -hankinnat) - omistajasta/omistajista erillinen yksikkö - omistajat käyttävät siihen määräysvaltaa - omistajina vain hankintayksiköitä (julkisrahoitteisia) - myynti muille kuin osakkaille enintään 5 % liikevaihdosta ja enintään / v.

5 1. Tukipalvelut liikelaitoksessa LÄHTÖKOHTA > HANKINTALAKI > - Liikelaitos on osa maakuntaa, kyse siis maakunnan omasta palvelutuotannosta. - Maakunnan ja liikelaitoksen välisiin hankintoihin ei sovelleta hankintalakia - Liikelaitos ei voi myydä tukipalveluja maakuntakonsernin ulkopuolelle esim. kunnille. Liikelaitosmalli & Servica - Servica on purettava > maakunta/liikelaitos ei voi tuottaa tukipalveluja Kuopiolle

6 1. Tukipalvelut liikelaitoksessa II HYÖDYT/EDUT - Oman palvelutuotannon turvaaminen - Ohjaus ja valvonta yksinkertaisinta - Voluumiedut HUOMIOITAVAT ASIAT/ ONGELMAT - Kilpailutusten mahdolliset edut jäävät saavuttamatta, tosin osa palveluista voidaan kilpailuttaa - Palveluiden mitoitus-/ylikapasiteettiongelmat > ei mahdollisuutta purkaa ylikapasiteettia ulosmyynnillä - Maakunnan ja kuntien palvelutuotannon eriytyminen - maakunta/liikelaitos ei voi ostaa tukipalveluja kuntaomisteiselta toimijalta ilman kilpailutusta. - Servica on purettava joko ennen yhtiöittämistä tai sen jälkeen > maakunta/liikelaitos ei voi tuottaa tukipalveluja Kuopiolle

7 2. Tukipalvelut maakunnan sidosyksikössä LÄHTÖKOHTA > HANKINTALAKI > SERVICA > - Maakunnan sidosyksikkö (osakeyhtiö) tuottaa tukipalveluja lähtökohtaisesti vain maakunnalle - Maakunta hankkii sidosyksiköltä ilman kilpailutusta, samoin sidosyksikkö maakunnalta. - Maakunnan sidosyhtiö voi myydä tukipalveluja maakuntakonsernin ulkopuolelle (esim. kunnille) vain rajoitetusti (5 % / ) - Servica on purettava tai yhtiöittämisen jälkeen sen on jakauduttava

8 3. Tukipalvelut maakunnan ja kuntien yhteisesti omistamassa sidosyksikössä LÄHTÖKOHTA > HANKINTALAKI > SERVICA > - Sidosyksikkö (osakeyhtiö) tuottaa tukipalveluja maakunnalle ja kunnille (l. kaikille omistajille) - Omistajien ei tarvitse kilpailuttaa hankintoja sidosyksiköltä - Myös sidosyksikkö hankkii ilman kilpailutusta omistajilta ja niiden sidosyhtiöiltä (in house sisters -hankinta) - Sidosyhtiö voi myydä tukipalveluja omistajapiirin ulkopuolelle vain rajoitetusti (5 % / ) - Servica yhtiöitettäneen v. 2018, osakkeista 48 % siirtyy maakunnan omistukseen > Servica Oy:stä tulee kunnan ja maakunnan yhteinen sidosyhtiö.

9 3. Tukipalvelut maakunnan ja kuntien yhteisessä sidosyksikössä II HYÖDYT/EDUT - Mahdollisuus huomioida koko maakunnan alueen toiminta ja yhteistyö - Sidosyhtiö voi ostaa palveluita maakunnalta ja omistajakunnilta kilpailuttamatta hankintoja - Suhteellisen joustavat omistusjärjestelyt muutostilanteissa - Esimalli, jos päädyttäisiin markkinoilla toimivaan yritykseen - Toiminnan jatkuvuuden turvaaminen , yhtiöittämisprosessi Servican osalta jo käynnissä

10 3. Tukipalvelut maakunnan ja kuntien yhteisessä sidosyksikössä III HUOMIOITAVAT ASIAT/ ONGELMAT - Myynti omistajapiirin ulkopuolelle rajoitettua, ylikapasiteettia ei voi purkaa ulosmyynnillä - Sidosyksikkö on erillinen oikeushenkilö, palvelut eivät ole maakunnan tai kunnan omaa työtä erityisesti omistuksen sirpaloituminen voi etäännyttää yksikön maakunnasta/kunnasta - Toimintojen siirto yhtiölle vie aikaa - Erot palvelutuotannon kohteessa: - Kiinteistöhuolto: maakunnan kiinteistöhuollosta vastaa Maakuntien tilakeskus Oy, joka ei voi tuottaa palvelua kunnille - Epävarmuustekijä > hankintalaki on uusi: voi johtaa sidosyksikköjärjestelyiden riitauttamisiin

11 4. Tukipalvelut markkinoilta & maakunnan markkinayhtiö Maakunnan tukipalveluyhtiö markkinayhtiönä > kuin mikä tahansa yhtiö, ei sidosyksikkö > maakunta voi ostaa markkinayhtiöltään vain kilpailutuksen kautta JA jos ko. yhtiö voittaa > maakunta ei voi tukea yhtiötä tai kohdella sitä muita markkinatoimijoita edullisemmin Maakunta voi myydä tukipalveluja tytäryhtiölleen > palvelut kuitenkin hinnoiteltava markkinaperusteisiksi Markkinayhtiön ei tarvitse kilpailuttaa omia hankintojaan

12 Markkinoilla - hyödyt Markkinayhtiöllä on toimintavapaus. Markkinayhtiö ei todennäköisesti ole julkinen hankintayksikkö, sillä se kilpailee markkinoilla ja rahoittaa toimintansa tulorahoituksella. Kilpailuolosuhteiden tuottamat tehokkuushyödyt (?) Aikataulu: yhtiöittämisprosessi Servican osalta on jo käynnissä. Toisaalta markkinayhtiön toiminnan käynnistäminen vaatii sidosyksikkönä toimivan yhtiön toiminnan käynnistämiseen verrattuna enemmän toimenpiteitä ja suunnittelua. Hallinnollisesti yksinkertaisin malli hankinta, ohjaus ja valvonta. Huomioiden tukipalvelutuotannon kokonaisvolyymin hankintojen kilpailuttaminen edellyttää siinä määrin resursseja, että kilpailuttaminen on perusteltua järjestää yhteishankintoina. Tämä vähentää myös hankintojen valvontaan vaadittavia resurssitarpeita.

13 Markkinoilla huomioitavat asiat/ongelmat Maakunnan kokonaan tai osittain omistamat yhtiöt, jotka toimivat markkinoilla, eivät voi olla maakunnan sidosyksiköitä. Yhtiö kilpailee markkinoilla ja maakunta ostaa siltä palveluita kilpailutuksen kautta. Maakunnan täytyy toiminnassaan suhteessa yhtiöön varmistaa kilpailuneutraliteetin toteutuminen. Kilpailuvaikutukset: Markkinayhtiön toiminnalla on selkeä kilpailuvaikutus, jota on arvioitava myös suhteessa maakunnan toimialaan ja tehtäviin. Markkinatoiminnan todelliset hyödyt? Oman palvelutuotannon alasajo? Henkilöstövaikutukset? Markkinoiden toimivuus on epävarmuustekijä Sopimus-ja hankintaoikeudelliset riskit: Hankittaessa palveluita markkinoilta maakunta altistaa itsensä suuremmassa määrin esim. sopimustoimittajien laiminlyönneistä aiheutuville riskeille, joihin voidaan vaikuttaa omin toimenpitein (valvonta/seuranta ym.).

14 5. Tukipalvelut useammasta vaihtoehdosta Maakunta voi järjestää tukipalvelut yhdistelemällä eri vaihtoehtoja tarkoituksenmukaisella tavalla kuten jättämällä tietty tukipalvelu liikelaitoksen tehtäväksi yhtiöitettäessä muu toiminta tai yhtiöittämällä vain tietty tukipalvelutoiminta. Monituottajamallissa ongelmaksi voi muodostua tukipalveluiden pirstaloituminen ja yhteisten toimintamallien luominen. Toisaalta kaikissa edellä kuvatuissa malleissa on mahdollista kilpailuttaa osa palvelutuotannosta.

15 TULOVEROTUKSESTA Liikelaitos: Yhtiö: verovelvollinen vain elinkeinotoiminnasta (6,27 %) maksaa verotettavasta tuloksesta 20 % veroa Siirrot liikelaitokseen ja/tai edelleen yhtiöön > ei tuloverovaikutusta Jos kuitenkin perustetaan & siirretään ennen 2020, mahd. liiketoiminnaksi katsottavan toiminnan osalta selvitettäviä asioita

16 ARVONLISÄVEROTUKSESTA LIIKELAITOS - Toiminta maakunnan sisäistä > ei arvonlisäveroa - Uusi valtion talousarviomenettely, jolla maakunnalle korvataan alv-verotonta toimintaa varten tehtyihin hankintoihin sisältyvä alv-kustannus vastaavasti kuin kunnille ja valtiolle liikelaitokselle ei synny lopullista alv-kustannusta - Jos liikelaitos tuottaa tukipalvelua maakunnan omistamalle yhtiölle > alv-myyntiä

17 ARVONLISÄVEROTUKSESTA II YHTIÖ/ SIDOSYHTIÖ - Sovelletaan normaalisti arvonlisäverolakia - Pääosa toiminnasta alv:n alaista, osa ateriapalveluista ei ole (mm. sosiaalihuollon ateriat, kouluruoka) Arvonlisäverottoman toiminnan hankintojen alv:a ei voi vähentää > jää yhtiön kustannukseksi - Jos toimintojen siirto yhtiöön ennen 2020, arvonlisäverottoman toiminnan osalta siirroissa voi syntyä alv-kustannusta

18 YHTIÖOIKEUDELLISET HUOMIOT Omistus & määräysvalta sidosyhtiöön Vähimmäisomistusosuutta ei ole määritelty Määräysvalta voi toteutua myös väliyhtiön kautta, esim. kuntien yht. holding-yhtiö Maakunnan tulee varmistaa, että sen palveluja tuottavilla yhteisöillä on riittävät ammatilliset, toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset huolehtia palveluiden tuottamisesta. Ohjaus- ja valvontaedellytysten huomioiminen sopimuksissa - tiedonsaanti, tilojen tarkastus

19 SERVICA Liikelaitoskuntayhtymä, yhtiöitettäneen v Omistus: Kuopio 52 %, PSSHP 48 % - PSSHP:n osakkeet siirtyvät maakunnalle Servica Oy:n henkilöstö ei siirry mihinkään Servican liikevaihto 81 milj. (2016), henkilöstöä n henk. Palveluvalikoima kattaa käytännössä kaikki nyt järjestelyn kohteena olevat tukipalvelut Huom. Maakunnan kiinteistöhuollon järjestäminen Maku tilakeskus Oy:n vastuulla

20 SERVICA II Servicasta tulee yhtiöittämisen myötä kunnan ja maakunnan yhteisyritys, joka on molempien sidosyksikkö Servica on ja siitä tulee julkinen hankintayksikkö Osakaskunnan laajentaminen kuntiin/maakuntiin on mahdollista Millä hinnalla? Miten määräysvalta määräytyy? Tyypillisesti sovitaan osakassopimuksessa, sekä osakkeisiin liittyvien oikeuksien osalta yhtiöjärjestyksessä

21 SERVICA huomioitavat seikat - Omistajille turvataan riittävä ja tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin - Yhtiön asiakirjoihin otetaan selkeät määräykset sidosyksikköaseman ja ohjaus ja valvontavallan turvaamiseksi - Yhtiön päätösten julkisuus ja tiedonsaantioikeus (sidosyksikköasema, omistajaohjaus) - Kiinteistöhuolto: Maakuntien Tilakeskus Oy voinee ostaa palvelua Servica Oy:ltä, koska molemmat maakunnan sidosyhtiöitä (in house sisters -hankinta)

22 KUNTIEN ASEMA Maakunnan ja kunnan välillä ei sidossuhdetta Suora tukipalvelutuotanto niiden välillä ei onnistu Kunta ei voi myydä, maakunta ei voi kunnalta ostaa > hankinnat tulee kilpailuttaa Kunnan tulee yhtiöittää toiminta osallistuakseen tarjouskilpailuun

23 HENKILÖSTÖN ASEMA SIIRTYMINEN MAAKUNTAAN Jos nykytehtävistä vähintään 50 % kohdistuu maakunnalle siirtyviin tehtäviin, henkilö siirtyy maakuntaan/maku-yhtiöön (voidaan sopia) LIIKELAITOKSEEN > Siirrytään vanhoina työntekijöinä > työ- ja virkasuhteet säilyvät samoin periaattein kuin muillakin maakuntaan/liikelaitokseen siirtyvillä SIDOSYHTIÖÖN > Siirrytään vanhoina työntekijöinä. Siirtymäajan KVTES, jonka jälkeen AVAINTES (Avaintyönantajat ry:n tes)

24 JOHTOPÄÄTÖKSET / KPMG:n suositus Kaikki vaihtoehdot mahdollisia toteuttaa Ensisijainen vaihtoehto: Maakunnan ja kuntien yhteisyhtiö vaihtoehdossa tunnistettavissa suhteellisia etuja verrattuna muihin vaihtoehtoihin Servica tuottaa nykyisin tukipalvelut suurimmalle erikoissairaanhoidon yksikölle ja suurimmalle kunnalle, ja sen palvelukatalogi kattaa käytännössä kaikki maakunnan tarvitsemat tukipalvelut Liikelaitosmallissa maakunta ja kunta eivät voi tuottaa toisilleen palveluja omana toimintana > tukitoimintojen yhtiöittäminen voi olla järkevää maakuntauudistuksen toteutumisesta riippumatta > mahdollistaa kuntien yhteistyön

25 JOHTOPÄÄTÖKSET / KPMG:n suositukset II Vaihtoehto 2: MAAKUNNAN / MAAKUNTIEN SIDOSYHTIÖ Maakunnan tai maakuntien sidosyhtiö, jos yhteisyhtiötä kunnan/kuntien kanssa ei ole/tule. Etuna verrattuna liikelaitosmalliin on mahdollisuus omistuspohjan laajentamiseen maakuntiin ja kuntiin. Maakunnan ja alueen kuntien yhteisessä yhtiössä kuitenkin helpompaa ottaa huomioon alueen erityispiirteet ja kehittää yhteistoimintaa

26 JOHTOPÄÄTÖKSET / KPMG:n suositukset III MARKKINAYHTIÖSTÄ Markkinayhtiön perustaminen rinnastuu monelta osin tukipalveluiden ostamiseen suoraan markkinoilta. Maakunta ei voi hankkia palveluita yhtiöltä kilpailuttamatta niitä julkisina hankintoina Käytännössä maakunnan rooli mallissa muuttuu asiakkaasta omistajaksi eikä varsinaisia hyötyjä ole tunnistettavissa. Palveluiden hankkiminen markkinoilta tukisi markkinaehtoisten palveluiden kehitystä alueella, mutta kyse olisi suhteellisesti suurimmasta muutoksesta verrattuna nykyiseen toimintamalliin. Maakunta myös käytännössä luopuisi samalla kokonaan omasta tukipalvelutuotannosta. Jos markkinayhtiötä halutaan myöhemmin arvioida uudelleen, sidosyksikköyhtiön perustaminen on luonnollinen ensivaihe.

27 JATKOTOIMENPITEET Tekstiili- ja vaatehuoltopalvelut tuottaa pääosin Sakupe Oy. Kansallisen kynnysarvon ylittävät hankinnat toteutetaan pääosin IS-Hankinta Oy:n kautta. Lääkintätekniikan KYS:ssä hoitaa Istekki Oy. Pohjois-Savon maakunnasta tulee em. yhtiöiden merkittävä omistaja. Yhtiöiden välistä tehtävienjakoa voi olla tarvetta arvioida uudelleen. Tehtävienjakoa koskevalla huomiolla KPMG on tarkoittanut seuraavaa: Ajatuksemme kohdan 4 taustalla oli, että Servican roolia mietittäessä on perusteltua myös arvioida sen suhdetta ko. toimijoihin, esimerkiksi miten logistiikka, varastointi ja hankintapalvelu kannattaa järjestää. Olisiko esimerkiksi järkevää, että laajempi Servica tuottaisi myös yhteishankintapalveluita. Eli yksinkertaistettuna mielestämme on suositeltavaa arvioida kaikkien toimijoiden keskinäiset suhteet ja työnjako tilanteessa, jossa yhden toimijan rooli olennaisesti muuttuisi (kuten suosituksemme perusteella käytännössä kävisi). KPMG - täydennys Mikäli toimintojen yhtiöittämisessä edetään, tulee ajankohtaiseksi yhtiöön siirrettäviä toimintoja koskevien taloudellisten laskelmien ja arvonmäärityksen toteuttaminen sekä syvempi verotuksellinen analyysi yhtiöittämisen tarkoituksenmukaisimman toteutustavan määrittämiseksi. Jatkotoimenpiteet Servican osalta, ks. selvitys s. 72

28 Kiitos -