Työvoiman maahanmuuton

Transkriptio

1 Työvoiman maahanmuuton valvontaasioiden selvitys 1

2 Työ- ja elinkeinoministeriö Loppuraportti Syyskuu, 2013 Taitto: Edita Publishing Oy Kuvitus: Shutterstock Julkaistu 10/2013 2

3 Sisällys 1. Johdanto Selvityksen tavoitteet Selvityksen toteutus Työvoiman maahanmuuttoon liittyvät tavoitteet 7 2. Työvoiman maahanmuuton valvonta 8 3. Selvityksen havainnot Havaintoja valvonnan tavoitteista ja niiden mittaamisesta Toiminnan kehittäminen ja viranomaisten välinen yhteistyö Työvoiman maahanmuuton valvonnan haasteet Lainsäädäntöön ja resursseihin liittyviä haasteita Viranomaisten väliseen yhteistyöhön liittyviä haasteita Pohdintaan valvonnan haasteiden merkityksestä Kehittämissuositukset 21 Viitteet 26 3

4 1. Johdanto Ramboll Management Consulting Oy on toteuttanut työvoiman maahanmuuton valvonta-asioiden selvityksen työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimivan Euroopan sosiaalirahaston rahoittaman (ESR) MATTO Maahanmuutto-ohjelmien tukirakenteen 1 toimeksiannosta. Tässä loppuraportissa esitellään selvityksen havainnot ja konsultin niistä johtamat kehittämisehdotukset. Johdantoluvussa käydään läpi selvityksen tavoitteet ja toteutustapa sekä työvoiman maahanmuuton valvonta-asioihin vaikuttavat keskeiset kansalliset linjaukset. Luvussa kaksi käydään läpi työvoiman maahanmuuton valvontaprosessin nykytila. Luvussa kolme esitetään selvityksen aikana tehtyjä havaintoja ja luvussa neljä konsultin kehittämisehdotukset selvityksen tavoitteiden mukaisesti. 1.1 Selvityksen tavoitteet Selvityksen on tilannut työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimiva MATTO -tukirakenne, jonka tehtävänä on tukea työvoiman maahanmuuttoon liittyviä palveluita ja prosesseja kehittäviä ESR-rahoitteisia hankkeita. Työvoiman maahanmuuton valvonta-asioiden selvitys tukee osaltaan työvoiman maahanmuuttoon liittyvää kehittämistoimintaa. Selvitys on toteutettu yhteistyössä sisäasianministeriön asettaman ulkomaalaisten työsuhde- ja oleskelulupa-asioiden neuvottelukunnan 2 asettaman valvontajaoston kanssa. Valvontajaostossa on edustettuna kaikki valvontatoimintaan kytkeytyvät viranomaiset 3. Jaoston jäseniä on kuultu selvityksen tiedonkeruun yhteydessä ja monet selvityksen johtopäätöksistä ja suosituksista liittyvät jaoston rooliin. Työvoiman maahanmuutto on ilmiönä moniulotteinen ja sitä on mahdollista tarkastella useista eri näkökulmista. Tässä selvityksessä työvoiman maahanmuuttoa tarkastellaan siihen liittyvän viranomaisvalvonnan näkökulmasta. Selvityksen tavoitteena on ollut työvoiman maahanmuuton valvontaan liittyvien eri toimijoiden roolien ja tehtävien selventäminen ja toiminnan kehittäminen. Työssä on erityisesti keskitytty käsittelemään viranomaisten välistä yhteistyötä. Selvityksen tavoitteena oli: 1) Työvoiman maahanmuuton valvontaan liittyvien eri toimijoiden (Maahanmuuttovirasto, Rajavartiolaitos, Poliisihallitus, keskusrikospoliisi, Verohallinto, Aluehallintovirastot, TE-toimistot, ulkoasiainministeriö) roolien ja tehtävien selventäminen osana valvonnan kokonaisuutta 2) Em. toimijoiden välisten prosessien sekä yhteistyömallien ja -tapojen selvittäminen ja kuvaaminen 3) Onnistuneiden ja epäonnistuneiden käytäntöjen ja mallien esille nostaminen ja kuvaaminen 4) Suositusten antaminen työvoiman maahanmuuton valvonnan tehostamiseksi ja toiminnan kehittämiseksi nykyisten resurssien puitteissa (yhteistyömuotojen ja tapojen sekä tiedonvälityksen kehittäminen yms.) Selvityksen edetessä huomio kiinnittyi yhä vahvemmin siihen, miten eri toimijoiden rooleista ja tehtävistä muodostuu toimijaverkoston yhteinen valvontaprosessi. Haastatteluissa pohdittiin enemmän valvonnan tulevaisuuden kehittämistarpeita kuin nykyisessä yh- 4

5 teistyössä hyväksi havaittuja käytäntöjä. Selvityksen fokusta ovat tässä mielessä siis ohjanneet viranomaisten haastatteluissa esille nostamat asiat. Selvitystä on erityisesti suositusten antamisen näkökulmasta ohjannut se, että valvontatoimintaa keskeisesti ohjaavaan ulkomaalaislakiin liittyviä haasteita on pidetty esillä jo useiden vuosien ajan ja lainsäädännön kokonaistarkastelu on edessä lähivuosina. Samoin lähtökohtana on ollut miettiä toiminnan kehittämistä nykyisten resurssien puitteissa. Näin ollen tässä selvityksessä on keskitytty selvittämään erityisesti viranomaisten keskinäisiin toimintamalleihin liittyviä kehittämismahdollisuuksia. Lainsäädäntöön ja toiminnan resursointiin liittyvät kysymykset ovat kuitenkin olennaisia taustatekijöitä ja niihin liittyviä asioita nostetaan esiin raportoinnissa. 1.2 Selvityksen toteutus Työvoiman maahanmuuttoon liittyvien valvonta-asioiden selvitys on toteutettu vuonna Selvityksessä on keskitytty kuulemaan erityisesti Ulkomaisten työsuhde- ja oleskelulupa-asioiden neuvottelukunnan valvontajaoston jäseniä sekä muiden valvontaan kytkeytyvien organisaatioiden edustajia. Selvityksen pääasiallisena aineistona ovat olleet 18 asiantuntijahaastattelua, joista osa oli ryhmähaastatteluja. Taulukossa 1 on lueteltu selvityksen aikana tehdyt haastattelut. Valtaosa haastatteluista on tehty kasvotusten. Keskusrikospoliisin ja työsuojeluviranomaisten haastatteluista kirjoitettiin erilliset muistiot, joita haastateltavilla oli mahdollisuus kommentoida. Haastatteluissa keskityttiin käsittelemään organisaatioiden roolia ulkomaalaisvalvonnan kokonaisuudessa, eri viranomaisten välisen yhteistyön onnistumisia ja haasteita sekä haastateltavien näkemyksiä valvontatoiminnan kehittämistarpeista. Valvontajaostossa edustettuna olevien toimijoiden lisäksi haastatteluissa on kuultu valvontaa käytännössä toteuttavien poliisin ja rajavalvojien edustajia. Haastatteluiden havaintoja esiteltiin toteutetussa työpajassa. Tilaisuudessa käytiin keskustelua viranomaisten yhteistyöstä ja valvontatoimintaan liittyvistä haasteista. Työpajaan osallistuneet henkilöt on listattu taulukossa 2. Raportin luvussa kolme esitetyt havainnot valvontatoiminnan haasteista perustuvat 5

6 Taulukko 1. Selvityksessä toteutetut haastattelut Henkilöt Organisaatiot Jouko Ikonen ja Kari Patanen keskusrikospoliisi Jukka Hertell Poliisihallitus Mia Poutanen Poliisihallitus Kim Kuivalainen ulkoasianministeriö Työsuojelun vastuualueiden edustajien ryhmähaastattelu Maahanmuuttoviraston edustajien ryhmähaastattelu (Tutta Tuomainen, Anu Tarén ja Anna Hyppönen) Olli Sorainen työ- ja elinkeinoministeriö Tuomo Karvonen Verohallinto Tuomo Kurri sisäasiainministeriö Seppo Häkkinen Rajavartiolaitoksen esikunta Petri Lamppu Varsinais-Suomen poliisilaitos Tiina Linnanmäki Helsingin poliisilaitos Ari Luoto Pirkanmaan poliisilaitos Milla Hirvonen Kaakkois-Suomen TE-toimisto Kristel Stenman-Huuskonen Pirkanmaan TE-toimisto Antti Leskelä Raja/Suomenlahden merivartiosto Petteri Rainiola Raja/Länsi-Suomen merivartiosto Taulukko 2. Osallistujat järjestetyssä työpajassa Henkilöt Anna Hyppönen Tapani Kojonsaari Tuomo Karvonen Tuomo Kurri Olli Sorainen Seppo Häkkinen Kari Patanen Jukka Hertell Milla Hirvonen Anu Tarén Kristel Stenman-Huuskonen Merja Laakkonen Organisaatiot Maahanmuuttovirasto Työ- ja elinkeinoministeriö Verohallinto Sisäasiainministeriö Työ- ja elinkeinoministeriö Rajavartiolaitos keskusrikospoliisi Poliisihallitus Kaakkois-Suomen TE-toimisto Maahanmuuttovirasto Pirkanmaan TE-toimisto Itä-Suomen aluehallintovirasto 6

7 pitkälti haastatteluiden ja työpajan yhteydessä tehtyihin havaintoihin. Selvitystä on esitelty myös Ulkomaisten työsuhde- ja oleskelulupa-asioiden neuvottelukunnan kokouksessa Myös tässä tilaisuudessa tuotiin esiin näkökulmia, jotka ovat vaikuttaneet erityisesti esitettäviin kehittämissuosituksiin. Raportin luvussa kaksi on kuvattu työvoiman maahanmuuton valvontajärjestelmä. Kuvauksen lähtökohtana ovat haastatteluiden havainnot, jotka on vahvistettu tutustumalla eri organisaatioiden toimintaa ohjaaviin ja kuvaaviin asiakirjoihin. Näitä asiakirjoja on koottu myös asiantuntijoiden haastatteluiden yhteydessä. Hyödynnetyt asiakirjat on ilmoitettu alaviitteinä. Osa luvussa kolme esitetyistä selvityksen havainnoista pohjautuu myös työvoiman maahanmuuttoa käsittelevään kirjalliseen aineistoon. Selvityksen toteutustapa on tähdännyt tiiviiseen loppuraporttiin, jossa esitetään kehittämissuosituksia valvontatoiminnan kokonaisuuden eteenpäinviemisestä. Selvitystä voidaan hyödyntää tulevien työvoiman maahanmuuton valvontaan liittyvien kehittämislinjausten tukena erityisesti eri viranomaisten välisen yhteistyön näkökulmasta. 1.3 Työvoiman maahanmuuttoon liittyvät tavoitteet Työvoiman maahanmuuton valvonnan yhteydessä on oleellista ymmärtää sen konteksti. Valvontatoiminnan kehittämisen yhtenä lähtökohtana ovat ne linjaukset ja ennusteet, jotka liittyvät Suomeen suuntautuvaan maahanmuuttoon ja valvonnan rooliin. Voimassaolevassa hallitusohjelmassa todetaan muutamia asioita, jotka ottavat kantaa työvoiman maahanmuuton valvontaan. Ensinnäkin hallituksen tavoitteena on turvata hallitut työmarkkinat sekä yhtäläiset oikeudet työntekijöille kansainvälistyvillä ja avoimilla työmarkkinoilla. Tähän liittyen hallitus haluaa säilyttää työvoiman saatavuusharkinnan ja tehostaa työmarkkinoiden valvontaa. Valvontaan osallistuvien viranomaisten (työsuojelu, verohallinto, keskusrikospoliisi) resursseja vahvistetaan ja ulkomaalaistarkastajien määrää on tarkoitus lisätä harmaan talouden torjuntaohjelman mukaisesti. Hallitusohjelmassa korostetaan myös tarvetta arvioida maassa olevan ulkomaisen työvoiman määrää ja sen tulevaa tarvetta. Rekrytoinnin pitäisi toimia eettiseltä pohjalta ja siihen liittyviä pelisääntöjä halutaan kehittää toimialakohtaisesti valtiovallan sekä työmarkkinajärjestöjen yhteisissä neuvotteluissa. 4 Työperäistä maahanmuuttoa tarvitaan vastaamaan ennakoituihin työvoiman saatavuusongelmiin. Hallitusohjelmassa korostetaan tarvetta kehittää työvoiman maahanmuuton valvontaa. Toinen tärkeä lähtökohta on maahanmuuton määrään liittyvät olettamukset. Vuonna 2013 laaditussa Maahanmuuton tulevaisuus 2020 strategiaehdotuksessa korostetaan, että globaali liikkuvuus tulee lisääntymään entisestään ja se vaikuttaa myös Suomeen. Strategiassa viitataan ennusteeseen, jonka mukaan Suomessa tulee vuonna 2020 olemaan noin ulkomaan kansalaista. Tämä on suurin piirtein kaksinkertaisesti nykytilanteeseen verrattuna. Lisäksi Suomessa on huomioitava strategian mukaan huoltosuhteen heikkeneminen, joka korostaa tarvetta rekrytoida osaavaa työvoimaa ulkomailta. 5 Vuonna 2009 julkaistussa Työvoiman maahanmuuton toimenpideohjelmassa nostetaan esille useita valvontaan liittyviä lähtökohtia. Toimenpideohjelman tavoitteena on edistää Suomeen suuntautuvaa työperäistä maahanmuuttoa, sillä työvoiman saatavuusongelmien uskotaan lisääntyvän tulevaisuudessa. Valvontaan liittyen toimenpideohjelmassa nostetaan esille tarve työntekijän oleskelulupajärjestelmälle, joka on yksinkertainen, joustava ja valvonnan kannalta toimiva. Samoin on tärkeää, että ulkomaalaisten työntekijöiden työehtojen noudattamista koskeva lainsäädäntö ja valvonta on järjestetty uskottavalla tavalla. 6 Tärkeää on huomioida, että työvoiman maahanmuuttoon ja siihen liittyvään valvontaan vaikuttaa merkittävästi myös EUtason lainsäädäntötyö. Selvityksen taustalla vaikuttaa siis tilanne, jossa työvoiman maahanmuuton valvontaa halutaan kehittää vastaamaan lisääntyvän ja monipuolistuvan maahanmuuton asettamiin haasteisiin. Työperäistä maahanmuuttoa tarvitaan vastaamaan ennakoituihin työvoiman saatavuusongelmiin sekä Suomen heikentyvään huoltosuhteeseen. Samalla asianmukaisen työvoiman maahanmuuton valvonnan tulisi varmistaa, että Suomessa on hallitut työmarkkinat, jotka toimivat kaikkien työntekijöiden osalta samoilla säännöillä. Taustalla on ajatus siitä, että työvoiman hallitsematon maahanmuutto ja vähäinen valvonta johtavat työehtojen polkemiseen ja pimeän työn lisääntymiseen. 7

8 2. Työvoiman maahanmuuton valvonta Tässä luvussa kuvataan työvoiman maahanmuuton valvonnan tehtävät ja valvontaa suorittavat toimijat. Havainnot valvontaan liittyvistä haasteista ja kehittämistarpeista esitetään luvussa 3. Keskeinen lähtökohta työvoiman maahanmuuton valvonnan kuvaamisessa on se, ettei valvonta ole selkeä yhtenäisesti ohjattu ja johdettu kokonaisuus, josta vastuu olisi tietyllä viranomaisella. Ulkomaisen työvoiman valvontaan kytkeytyy useita eri viranomaisia. Tämän vuoksi jo valvonnan esittäminen kokonaisuutena on haastavaa ja tärkeää. Työvoiman maahanmuuton valvonta voidaan periaatteessa jakaa kahteen vaiheeseen ennakkovalvontaan ja jälkivalvontaan. Ennakkovalvonta rakentuu oleskelulupien myöntämisen ympärille ja siihen kuuluu myös työvoiman saatavuusharkintaan liittyvät kysymykset. Jälkivalvonta kohdistuu jo maassa olevien ulkomaalaisten työntekijöiden oleskelun perusteiden ja työsuhteen ehtojen valvontaan. Ennakkovalvonta kohdistuu sellaisiin henkilöihin, jotka tarvitsevat Suomeen muuttamiseen oleskeluluvan, eli ulkomaalaisiin, jotka eivät ole lähtöisin EU:n jäsenmaasta tai muusta Pohjoismaasta (ns. kolmannen maan kansalaiset). Oleskelulupa voidaan myöntää työnteon perusteella. Muunkinlaisilla oleskeluluvilla voi työskennellä tietyin ehdoin. Ulkomaisen työvoiman jälkivalvonta kohdistuu samalla tavalla kaikkeen ulkomaalaiseen työvoimaan. 7 Ennakkovalvonta ja jälkivalvonta eivät ole täysin erillisiä kokonaisuuksia, vaan niiden välillä liikkuva tieto tehostaa molempien prosessien toteuttamista. Kaaviossa 1 on kuvattu keskeisimmät ennakkovalvontaan ja jälkivalvontaan liittyvät tehtävät ja niitä toteuttavat viranomaistahot. Ennakko- ja jälkivalvonnan lisäksi kaavioon on lisätty omana kokonaisuutenaan tiedotus, neuvonta ja opastus, jolla voidaan tarkoittaa esimerkiksi työntekoon perustuvaa oleskelulupaa hakeville henkilöille suunnattua tiedottamista suomalaisista työmarkkinoista ja niihin liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista. Tällainen toiminta ei ole varsinaisesti työvoiman maahanmuuton valvontaa, mutta sillä pystytään vaikuttamaan valvonnan toimivuuteen. Näin ollen sen voi ymmärtää olevan osa valvonnan kokonaisprosessia. Valvontatoimintaan liittyvä ohjaus, johtaminen ja seuranta jakaantuvat käytännössä neljän ministeriön hallinnonaloille: Sisäasiainministeriö ohjaa Maahanmuuttoviraston, Poliisin ja Rajavartiolaitoksen toimintaa. Sisäasiainministeriön alla Poliisihallitus ja Rajavartiolaitoksen esikunta ohjeistavat ja koordinoivat viranomaisten alueellista toimintaa. Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla valvontatoimintaan osallistuvat TE-toimistot. ELY-keskuksissa tehdään työvoiman saatavuusharkintaan liittyvät alueelliset linjaukset, mikä kytkeytyy välillisesti myös työvoiman valvontaan 8

9 Kaavio 1. Työvoiman maahanmuuton valvontaan liittyvä toiminta 8 Neuvonta Esimerksiksi Suomen ulkomaiden edustustoissa voidaan jakaa Suomen työmarkkinoista kertovaa materiaalia, joka auttaa ehkäisemään työvoiman maahanmuutosta mahdollisesti seuraavia ongelmia TE-toimistot neuvovat ulkomailta rekrytointia harkitsevia yrityksiä oleskeluluvan myöntämiseen liittyvissä asioissa Ennakko valvonta Suomen ulkomaiden edustustot tai poliisilaitokset vastaanottavat oleskelulupahakemuksia ja haastattelevat hakijoita TE-toimistot toteuttavat osaratkaisuharkintaa työnantajan vakuuttamien työehtoihin ja toimeentuloon liittyvien tietojen perusteella. Prosessissa otetaan huomioon työvoiman saatavuusharkinta Maahanmuuttovirasto tekee ratkaisun ensimmäisestä oleskeluluvasta. Osa oleskeluluvista mahdollistaa työnteon ilman TE-toimiston harkintaa Paikallispoliisit myöntävät oleskelulupiin liittyvät jatkoluvat. TE-toimistot toteuttavat osaratkaisuharkintaa, mikä sitoo luvan myöntäjää. Jatkolupien yhteydessä käydään läpi työehtojen asianmukaisuutta Jälki -valvonta Työsuojeluviranomaiset valvovat ulkomaisen työvoiman käyttöä (työnteko-oikeus ja työsuhteen vähimmäisehtojen toteutuminen) ennalta suunniteltujen tarkastusten ja vihjetietojen perusteella Työsuojeluviranomaisella on velvollisuus ilmoittaa rikosepäilystä poliisille. Samoin työnantaja ilmoittamista virheellisistä tiedoista ilmoitetaan TE-toimistolle. Työsuojelu-viranomainen voi ilmoittaa Maahanmuuttovirastolle työnantajista, jotka ovat työllistäneet laittomasti Suomessa oleskelevia ulkomaalaisia. Työsuojeluviranomainen voi antaa omaehtoisesti Verohallinnolle tietoa verovelvollisuuden laiminlyöntiin liittyvistä epäilyistä Poliisi ja Rajavartiolaitos suorittavat ulkomaalaisvalvontaa osana muuta operatiivista toimintaansa Työsuojeluviranomaiset, poliisi, Rajavartiolaitos ja Verohallinto voivat suorittaa yhteistoimintana valvontaiskuja etukäteisanalyysien perusteella. Viranomaisilla on mahdollisuus määrätä työnantajille sanktioita velvollisuuksien laiminlyönnistä Paikallispoliisit myöntävät oleskelulupiin liittyvät jatkoluvat, missä yhteydessä TEtoimistot toteuttavat osaratkaisuharkintaa. Prosessi voidaan katsoa osaksi sekä ennakko- että jälkivalvontaa 9

10 Sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa työsuojeluviranomaisten toimintaa Aluehallintovirastoissa Ulkoasianministeriö ohjaa Suomen ulkomaiden edustustoja, joissa vastaanotetaan oleskelulupahakemuksia. Edustustoissa voi myös toimia sisäasiainministeriön yhteyshenkilöitä, kuten Rajavartiolaitoksen yhdysmiehiä ja poliisin erityisasiantuntijoita Lisäksi työvoiman maahanmuuton valvontaan kytkeytyy tiedonvaihdon ja valvontaiskujen kautta myös Verohallinto, jota ohjataan valtionvarainministeriöstä. Seuraavaksi käydään lyhyesti läpi eri organisaatioiden toimintaa teemaan liittyen. Työvoiman maahanmuuton valvontaan liittyviä kysymyksiä ohjataan pääsääntöisesti ulkomaalaislaissa. 9 Mahdollisuuksien mukaan alla on esitetty organisaatiokohtaisesti työvoiman maahanmuuton valvontaa ohjaavia mittareita ja tavoitteita. Suomen edustustot ottavat vastaan oleskelulupahakemuksia. Maahanmuuttoviraston pyynnöstä edustustot voivat kuulla hakijaa selvittääkseen, onko kyseessä todellinen työsuhde vai yritys kiertää maahantulosäännöksiä. Maahanmuuttovirasto korostaa työvoiman maahanmuuton valvontaa käsittelevässä muistiossa edustoissa tehtävien haastatteluiden ja asiakirjojen tarkistuksen merkitystä. 10 Viranomaiset ovat yhteistyössä laatineet haastattelurunkoja, joita voidaan hyödyntää hakijoiden haastatteluissa. TE-toimistot (kansainväliset työnvälityspalvelut) myöntävät osapäätöksen työntekijän oleskelulupahakemukseen liittyen. Ensimmäisen luvan osalta ratkaisun tekee Maahanmuuttovirasto ja jatkolupien osalta poliisi. Valvonta tapahtuu pääsääntöisesti asiakirjojen perusteella ja tarvittaessa toisia viranomaisia ja työmarkkinatoimijoita konsultoiden. Valvonnassa varmistetaan, että työsuhteen ehdot ovat asianmukaiset ja 10

11 että oleskelulupa myönnetään vain edellytykset täyttävälle henkilölle. Samoin tarkistetaan, että työnantaja on huolehtinut sille kuuluvista velvollisuuksista esim. verotuksen ja eläkemaksujen suhteen. Jatkolupien yhteydessä valvotaan, että lupahakemuksessa annetut tiedot ovat pitäneet paikkansa. Mikäli työnantaja palkkaa muun kuin Euroopan unionin kansalaisen (tai tähän rinnastettavan henkilön), on hänellä velvollisuus toimittaa TE-toimistoihin selvitys sovellettavista työehdoista. Tärkeä osa TE-toimistojen tehtäväkenttää on työnteon keskeisistä ehdoista ja työnantajien velvollisuuksista annettu neuvonta Kansainvälisiin työnvälityspalveluihin perehtyneitä asiantuntijoita työskentelee Kaakkois-Suomen, Pirkanmaan ja Uudenmaan TE-toimistoissa sekä Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighetissä yhteensä noin kaksikymmentä. Työnantajille suunnatut palvelut kattavat paljon muutakin kuin työntekijöiden oleskelulupiin asioita. Oleskeluluvat ovat kuitenkin kiinteä osa annettua palvelua. Maahanmuuttoviraston tehtävänä on ratkaista kolmannen maan (ei EU:n tai Pohjoismaiden kansalainen) kansalaisten työntekoa koskevat ensimmäiset oleskelulupahakemukset. Oleskelulupien ratkaiseminen on ennakkovalvontaa ja se tapahtuu pääasiassa asiakirjojen perusteella. Lupahakemuksen käsittelyn aikana voidaan olla yhteydessä muihin viranomaisiin. Maahanmuuttovirastolla on käytössä UMA -asiankäsittelyjärjestelmä, jolla voidaan tehdä suoria rekisteritiedusteluja eri viranomaisten järjestelmiin. UMA -järjestelmä on myös muiden viranomaisten käytettävissä. Maahanmuuttoviraston osalta työvoiman maahanmuuton valvontaan liitettävissä olevat tulosmittareiden toteutuivat vuonna 2012 seuraavalla tavalla: Työntekijän oleskelulupapäätökset (tavoite/toteuma vuonna 2012: 4500/6408 kpl) Työntekijän oleskeluluvan keskimääräinen käsittelyaika (tavoite/toteuma vuonna pv/54 pv) 11 Työsuojeluviranomaiset 12 valvovat ulkomaalaisen työvoiman osalta työnteko-oikeutta, työntekijään sovellettavia työehtoja ja työolosuhteita. Tarkastajan tehtävänä on valvoa, että työnantaja on varmistunut siitä, että hänen työntekijöillään on työntekoon tarvittavat oleskeluluvat tai että tällaista oleskelulupaa ei tarvita. Työnteko-oikeuden lisäksi tarkastaja valvoo, että työnantaja on säilyttänyt tiedot palveluksessaan olevista ulkomaalaisista. Työvoiman maahanmuuton valvontaan liittyviä kysymyksiä ohjataan pääsääntöisesti ulkomaalaislaissa. Työnteko-oikeuden tarkistamisen laiminlyöntiin liittyen tarkastaja antaa työnantajalle toimintaohjeen velvollisuuden noudattamisesta. Lisäksi työsuojeluviranomainen tekee asiasta poliisille ilmoituksen. Työntekijöiden tietojen puutteellisesta säilyttämisestä voidaan antaa kehotus. Työnantajien velvollisuutena on myös ilmoittaa rekrytoimiensa ulkomaisten työntekijöiden työehdot TE-toimistolle. Jos työnantaja on jättänyt tämän velvollisuuden tahallaan tai törkeää huolimattomuuttaan tekemättä, saattaa työsuojeluviranomainen asian poliisin tietoisuuteen. Lisäksi tarkastajat valvovat toimeksiantajan velvollisuuksien täyttymistä. Suomalaisen toimeksiantajan (pääurakoitsija tai pääteettäjä) tulee varmistua ulkomaisen työantajan palveluksessa työskentelevän työntekijöiden työnteko-oikeudesta Suomessa. Tarkastaja antaa tarvittaessa asiasta toimintaohjeen ja siirtää asian poliisin tietoon. Työsuojeluviranomaisella on velvollisuus tehdä poliisille ilmoitus, jos valvonnan yhteydessä syntyy todennäköinen epäily rangaistavasta teosta. Ulkomaalaisvalvonnassa kyse on lähinnä luvattoman ulkomaalisen työvoiman käytöstä, ulkomaalaisrikkomuksesta, työnantajan ulkomaalaisrikkomuksesta, työsyrjinnästä ja kiskonnan tapaisesta työsyrjinnästä jne. Jos valvonnassa käy ilmi, että työntekijän oleskelulupahakemuksessa olevat tiedot eivät pidä paikkaansa, ilmoitetaan asiasta TE -toimistolle. Työsuojeluviranomainen voi myös ilmoittaa Maahanmuuttovirastolle valvonnan yhteydessä esille tulleista työnantajista, jotka ovat ottaneet työhön laittomasti Suomessa oleskelevia kolmannen maan kansalaisia. Työsuojeluviranomainen voi antaa myös omasta aloitteesta Verohallinnolle tiedon verovelvollisuuden laiminlyönnistä tai Eläketurvakeskukselle tiedon eläkevakuuttamisen laiminlyönnistä. Työsuojeluviranomaisen toiminnan tarkoitus on työnantajan toimintaa valvomalla turvata kaikille työntekijöille samoilla ehdoilla toimivat työmarkkinat. 11

12 Esimerkiksi Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen vuoden 2012 vuosiraportin perusteella seurattiin seuraavia myös ulkomaalaisvalvontaan liittyviä suoritteita: 13 Ulkomaalaisvalvontaan liittyvien tarkastusten lukumäärä osana työelämän pelisääntöjen valvontaa (toteuma vuonna tarkastusta) Tilaajavastuuvalvonta (toteuma vuonna tarkastusta) Poliisi ja Rajavartiolaitos 14 suorittavat ulkomaalaisvalvontaa ulkomaalaislain nojalla. Poliisin ja rajatarkastusviranomaisen on ryhdyttävä toimenpiteisiin ulkomaalaisen käännyttämiseksi tai maasta karkottamiseksi, mikäli maahantulon tai maassa oleskelun edellytykset eivät täyty. Ulkomaalaisvalvontaa voidaan suorittaa muiden poliisitehtävien yhteydessä tai erillisenä toimenpiteenä. Ulkomaalaisvalvonta ei saa perustua etniseen profilointiin ja tehtäviä suorittaessa pitää huolehtia yhdenvertaisuudesta. Ulkomaalaisvalvontaa suoritetaan pääasiassa muiden tehtävien ohessa. Mikäli ulkomaalaisvalvontaa suoritetaan erillisenä toimenpiteenä, tulee poliisin analysoida etukäteen, mihin kohteisiin ja millä perustein valvontaa suoritetaan. Paikallispoliisit toimivat oleskelulupaviranomaisina jatkolupiin liittyen. Oleskelulupien myöntämisen yhteydessä kiinnitetään huomiota luvan myöntämisen edellytysten täyttymisen lisäksi myös laittoman maahantulon järjestämisestä kertoviin vihjeisiin. Ulkomaalaisvalvontaa ei saa järjestää niin, että Schengen-sääntöjen vastaisesti muodostuisi sisäinen rajatarkastus. Poliisi huolehtii pääsääntöisesti sisämaan ulkomaalaisvalvonnasta ja rajavartiostolaitos suorittaa ulkomaalaisvalvontaa omilla painopistealueillaan. Poliisi ja Rajavartiolaitos toteuttavat valvontatoimintaa yhteistyössä työsuojeluviranomaisten ja Verohallinnon kanssa. Keskusrikospoliisissa toimii laittoman maahantulon ja ihmiskaupan torjuntaan keskittynyt yksikkö. Keskusrikospoliisi (KRP) koordinoi näihin teemoihin liittyviä teemavalvontoja. Muut viranomaiset hyödyntävät tarvittaessa KRP:n rikosteknillistä laboratoriota väärennettyihin asiakirjoihin liittyvässä tutkimuksessa. Työperusteinen oleskelu on yksi niistä asioista, joihin poliisi ja rajavartiolaitos voivat kiinnittää ulkomaalaisvalvonnassa huomiota. Valvonnan tavoitteena on löytää maassa laittomasti työskenteleviä ja oleskelevia ulkomaalaisia sekä sellaisia työnantajia, jotka palkkaavat luvattomasti ulkomaalaisia tai laiminlyövät velvollisuuksiaan työnantajina. Ulkomaalaisvalvonnasta voi seurata esimerkiksi käännyttäminen, maasta karkottaminen, maahantulokiellon määrääminen, rangaistusvaatimus, luvan epääminen tai peruuttaminen tai esitutkinnan käynnistäminen. Valvonnan toteutumista seurataan poliisiyksiköissä ja sen tuloksista raportoidaan poliisin ylijohdolle pyydettäessä. Valvonnan toteutumista seurataan tulosneuvotteluiden yhteydessä esim. työajankäyttöä seuraamalla. KRP:n tai Poliisihallituksen koordinoimista valtakunnallisista valvontatapahtumista raportoidaan Poliisihallitukselle. Verohallinnolle 15 ulkomaalaisvalvonta ei ole oma erillinen toimintonsa, vaan se on osa verovalvontaa ja sen tavoitteita. Verohallinto huolehtii siitä, että verolain nojalla verovelvolliset ulkomaalaiset ovat suomalaisen verotuksen piirissä. Verohallinto osallistuu ulkomaalaisvalvontaan erillisissä verovalvontahankkeissa, jotka kohdistuvat valikoituihin toimialoihin. Lisäksi Verohallinnolla on rooli verotusta koskevan tiedon luovuttamisessa toisille viranomaisille. Lisäksi työmarkkinaosapuolet osallistuvat oleskelulupien myöntämiskäytäntöjen seurantaan sekä ulkomaisen työvoiman käyttöön liittyvien valtakunnallisten ja alueellisten linjausten laadintaan. Nämä linjaukset annetaan valtioneuvoston ja ELY -keskusten päätöksillä

13 3. Selvityksen havainnot Selvityksen keskeisimmät havainnot liittyvät viranomaisten välisen yhteistyön haasteisiin ja valvonnan kokonaisuuden hahmottamiseen. Käsiteltäviä asioita on tuotu esiin sekä haastatteluissa että selvityksen yhteydessä järjestetyssä työpajassa. Lisäksi samoja teemoja on nostettu esiin organisaatioiden toimintaa käsittelevissä raporteissa. 3.1 Havaintoja valvonnan tavoitteista ja niiden mittaamisesta Työvoiman maahanmuuton valvonnan kokonaisuudelle ei ole kirjoitettu auki yhteisiä tavoitteita ja toiminnan toteutumista seuraavia indikaattoreita. Työvoiman maahanmuuton valvontaa johdetaan useilta eri hallinnonaloilta ja sitä kuvaavat erilaiset mittarit. Toisaalta kyse on rikollisuuden torjunnasta, kuten laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan ehkäisemisestä, ja toisaalta kaikille yhdenvertaisesti toimivien työmarkkinoiden varmistamisesta. Tärkeää on myös, että oleskelulupien käsittelyajat ovat kohtuulliset ja mahdollistavat tarvittaessa työvoiman rekrytoinnin ulkomailta. Maahanmuuttovirasto seuraa tähän liittyen mm. käsittelyaikojen kehitystä. Valvonnan kokonaisuuden seuraaminen edellyttää eri viranomaisten raporttien yhdistämistä. Valvonnan kokonaisuuden näkökulmasta ei tällöin myöskään esitetä havaintoja siitä, millä tavoin suunnattu ja toteutettu valvontatoiminta on kokonaisuuden kannalta kaikkien vaikuttavinta. Valtiontalouden tarkastusviraston (VTV) raportissa nostetaan esiin Maahanmuuttoviraston esittämä näkemys siitä, että ennakkovalvonta auttaa vähentämään maahanmuuton kustannuksia vähentämällä laitonta maahantuloa ja siitä seuraavia kalliita karkotuspäätöksiä. Tällöin vältetään myös laittomaan maahantuloon liittyviä väärinkäytöksiä. 17 Selvityksen yhteydessä käydyissä keskusteluissa on myös esitetty, että yhtenä mittarina ennakko- ja jälkivalvonnan toimivuudesta voisi olla jälkivalvonnassa havaittujen ongelmien väheneminen. 3.2 Toiminnan kehittäminen ja viranomaisten välinen yhteistyö Valvontatoimintaan osallistuvat organisaatiot näkevät työvoiman maahanmuuton valvonnassa selkeitä kehittämistarpeita. Kuten luvusta 2 esitettiin, valvontatoiminta hajautuu useiden eri viranomaisten välille. Tämä edellyttää viranomaisten keskinäisen yhteistyön kehittämistä. Valvontajaoston toiminta itsessään on osoitus siitä, että yhteistyön kehittämisellä on nähty selkeä tarve ja että kehittämistoimenpiteitä on käynnistetty. Yhtenä lähtökohtana voidaan pitää VTV:n tuloksellisuustarkastuskertomuksessa esittämiä havaintoja viranomaisten välisen yhteistyön kehittämisestä. Viranomaisyhteistyötä halutaan kehittää laittoman maahantulon torjunnassa. Samalla halutaan varmistaa riittävät voimavarat laittoman työnteon valvontaan ja kehittää ihmiskaupan torjunnan keinoja. Sisäasiainministeriön hallinnonalalla on kehitetty MPR-moniviranomaismallia, jossa tiivistetään Maahanmuuttoviraston, poliisin ja Rajavartiolaitoksen välistä yhteistyötä. Vastaavaa yhteistyötä tehdään myös poliisin, Rajavartiolaitoksen ja Tullin kesken. Lisäksi Suomen ulkomaan edustustoissa toimii mm. Rajavartiolaitoksen ja poliisin yhdyshenkilöitä. 13

14 Selvityksen yhteydessä tehdyissä haastatteluissa yhteistyön sujuvuutta on pääsääntöisesti kiitelty. Yhteistyötä edellyttää erityisesti työvoiman maahanmuuton jälkivalvontaan kuuluvat valvontaiskut. Niitä toteuttavat yhdessä erityisesti poliisi, Rajavartiolaitos ja työsuojeluviranomaiset. Iskuja tehdään eri viranomaisten aloitteesta ja niihin voidaan lähteä hyvinkin matalalla kynnyksellä. Konkreettinen yhteistyö jälkivalvonnassa on alueellista, mikä korostaa hyvien henkilökohtaisten suhteiden merkitystä. Alueellisesti muodostuneet toimintatavat voidaan kokea myös ongelmallisiksi, kun toimintaa pyritään koordinoimaan kansallisesti. Valvontaiskuihin liittyvässä toiminnassa alueellisten ja organisaatiokohtaisten toimintatapojen erot eivät ole samanlainen ongelma kuin esimerkiksi viranomaisten välisessä tiedonvaihdossa. Hyvään yhteistyöhön jälkivalvonnassa vaikuttaa myös eri viranomaisten erilaiset toimivaltuudet. Ulkomaalaislakia pidetään epäselvänä sen suhteen, miten poliisi ja Rajavartiolaitos voivat käytännössä toteuttaa niille ulkomaalaislain 212 asetettua ulkomaalaisvalvontatehtävää. Erääseen tapaukseen liittyen Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on todennut, ettei poliisilla ja Rajavartiolaitoksella ole ulkomaalaisvalvontaan liittyen toimivaltuuksia tehdä tarkastuksia kotirauhan tai julkisrauhan suojaamiin paikkoihin. Työsuojeluviranomaisilla taas on ulkomaalaislain ja työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojelutoiminnasta annetun lain perusteella oikeus päästä suorittamaan valvontaa sellaiseen paikkaan, jossa tehdään työtä. 18 Työsuojeluviranomaisilla on tällöin merkittävä rooli valvontaiskun toteutuksessa. Toisaalta poliisilla ja Rajavartiolaitoksella on työsuojeluviranomaisia laajempia toimivaltuuksia esimerkiksi henkilöllisyyksien tarkistamisessa ja erilaisten sanktioiden määräämisessä. Poliisin tehtävänä on usein myös suojata valvontatilannetta. Valvontatilanteeseen osallistuminen auttaa poliisia ja Rajavartiolaitosta tarttumaan tehokkaammin mahdolliseen tutkintaan, jos tämä osoittautuu aiheelliseksi. 3.3 Työvoiman maahanmuuton valvonnan haasteet Seuraavaksi käydään läpi työvoiman maahanmuuttoon liittyviä haasteita kahden näkökulman kautta. Lainsäädäntöön ja resursointiin liittyviä haasteita on nostettu esiin monessa eri yhteydessä. Tämän lisäksi selvityksessä on erityisesti kartoitettu viranomaisten väliseen yhteistyöhön liittyviä haasteita. Erityisesti ulkomaalaislain kokonaistarkastelu nähdään hyvin tarpeellisena toimenpiteenä Lainsäädäntöön ja resursseihin liittyviä haasteita Valtiontalouden tarkastusviraston työvoiman maahanmuuton tuloksellisuustarkastuskertomuksessa todetaan työvoimana maahanmuuton valvonnasta seuraavaa: [ ] ulkomaisen työvoiman käytön valvontaan liittyvienhavaintojen perusteella voidaan todeta, että ulkomaisen työvoiman käytön valvonnan mahdollisuuksia on viime vuosina kehitetty ja pyritään edelleen kehittämään. Kehittämistoimenpiteistä huolimatta valvontaan liittyy edelleen puutteita. 19 Näistä puutteista VTV:n raportissa nostetaan esiin mm. valvonnan hajautuminen useiden ministeriöiden kesken, mikä on raportin näkemyksen mukaan haitannut pitkäjänteisen seuranta- ja valvontajärjestelmän kehittämistä. Samoin ulkomaalaislain todetaan olevan monimutkainen ja vaikeaselkoinen työntekijän oleskelulupajärjestelmän osalta. Jälkivalvonnan toimivuuden osalta on raportin mukaan oleellista, että poliisin ja työsuojeluhallinnon tarkastustoiminnan resurssit ovat riittävät ja kohdistuvat oikein. Lisäksi VTV nostaa esiin eri viranomaisten rekisterien hajanaisuuden sekä viranomaisten välillä olevat tiedonkulun esteet, jotka voivat myös vaikeuttaa laittoman maahantulon valvontaa ja harmaan talouden torjuntaa. 20 Samat kokonaisuudet ovat nousseet esille myös Ramboll Management Consulting Oy:n tekemän selvityksen yhteydessä. Haastateltavat korostavat tarvetta valvontatoimintaan liittyville uudistuksille. Erityisesti ulkomaalaislain kokonaistarkastelu nähdään hyvin tarpeellisena toimenpiteenä ja valvonnan resurssien vahvistaminen. Selvityksessä on keskitytty käsittelemään sellaisia kysymyksiä, jotka liittyvät viranomaisten välisen yhteistyön haasteisiin. Lainsäädäntöön liittyvät haasteet ovat kuitenkin erittäin merkittäviä esteitä valvontatoiminnan kehittämiselle. 14

15 VTV:n raportin mukaan vuonna 2006 annetussa maahanmuuttopoliittisessa ohjelmassa todettiin, ettei oleskelulupajärjestelmä ollut toiminut tavoitellulla tavalla. Lupajärjestelmää pidettiin vaikeaselkoisena. Työnteko-oikeutta koskevat säännökset koettiin tulkinnanvaraisiksi. Prosessia haluttiin yksinkertaistaa ensin tehostamalla ulkomaalaisia koskevaa rekisteröintiä ja tilastointia sekä selventämällä ulkomaalaislain työnteko-oikeutta koskevia säännöksiä ja tehostamalla lupaprosessia. Toisessa vaiheessa tarkoituksena oli muuttaa rakenteita siten, että työnteko-oikeus sisältyisi kaikkiin ulkomaalaisille myönnettäviin oleskelulupiin olettaen, että työvoiman saatavuusongelmat olisivat lisääntyneet. VTV nostaa raportissa esille, että vuoden 2012 valtion talousarvioissa esitetään edelleen lupahallintoon liittyvän yhteistyön vahvistamista sisäasiainministeriön hallinnonalalla sekä lupamenettelyjen yksinkertaistamista ja selkeyttämistä. VTV kommentoi järjestelmän olevan edelleen monimutkainen. Erityisesti ongelmallisena pidetään useita erityisryhmiä koskevia säännöksiä. 21 Oleskelulupajärjestelmään ja sitä ohjaavaan ulkomaalaislakiin liittyvät keskeisimmät haasteet on tuotu esille mm. Maahanmuuttoviraston valvontajaostolle laatimassa muistiossa. Lähtökohta on se, että Maahanmuuttovirasto pitää ulkomaalaislain työntekoa koskevia säännöksiä (UlkL 5 luku) epäonnistuneina, epämääräisinä ja epäselvinä. 22 Maahanmuuttoviraston mukaan laki on hankala sekä työnantajan että työntekijän näkökulmasta, eikä sen noudattaminen ole aina mahdollista. Erityisesti seuraavat epäkohdat nostetaan esille Maahanmuuttoviraston muistiossa: 23 Työnteko-oikeuden alkamisen, jatkumisen ja päättymisen osalta ei ole riittävän tarkkoja säännöksiä Laki aiheuttaa epäselviä tulkintatilanteita; 81 :n 1 momentin kohta 5 24 koetaan erityisen hankalaksi Valvonnassa ongelma on useiden viranomaisten toimivalta, jolloin vastuu ei selkeästi kuulu kellekään Maahanmuuttovirastolle ei ole mahdollisuuksia puuttua työnantajan toimintaan, vaikka työnantajan vilpillisyys pystyttäisiin havaitsemaan Ulkomaalaislain 36 :n 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos hakijan tarkoituksena on kiertää maahantuloon tai maassa oleskeluun liittyviä säännöksiä. Tällöin Maahanmuuttoviraston on vaikea puuttua tilanteisiin, joissa työntekijää pyritään hyväksikäyttämään Maahanmuuttoviraston näkökulmasta laissa tulisi olla paremmat mahdollisuudet tehdä kielteisiä päätöksiä tilanteessa, jossa havaitaan välityspalkkioiden perimistä tai ihmisiä, joilla on riski joutua kiskonnan tapaisen työsyrjinnän tai ihmiskaupan uhreiksi Maahanmuuttovirastolle toimitetaan ajoittain työsuojelun vastuualueiden tarkastuskertomuksia, mutta niiden hyödyntäminen ei ole aina käytännössä mahdollista. Maahanmuuttoviraston näkökulmasta olisi hyö- 15

16 dyllistä, jos tarkastuskertomukset voitaisiin viedä suoraan UMA-järjestelmään. 25 Maahanmuuttovirastolla ei ole käytettävissään tietoja työnantajista, vaan päätökset tehdään hakijoiden toimittamien asiakirjojen perusteella. Työnantajat ovat voineet syyllistyä aikaisemmin väärinkäytöksiin, mutta sitä ei välttämättä saada tietää lupaprosessin yhteydessä. Selvityksen yhteydessä pidetyssä työpajassa keskusteltiin Maahanmuuttoviraston mahdollisuudesta hyödyntää työsuojelun vastuualueiden VERA-valvontatietojärjestelmää, joka sisältää tietoja valvonnan kohteina olleista työnantajista. Selvityksen aikana asia on otettu esille, mutta vielä tässä vaiheessa konkreettista edistymistä asiassa ei ole tapahtunut. VTV:n raportissa nostetaan esiin, että ulkomaalaislaki mahdollistaa puutteellisten hakemusten jättämisen, mikä hidastaa lupaprosessia ja kuormittaa viraston työntekijöitä. Selvityksen yhteydessä on esitetty, että Maahanmuuttovirastolla tulisi olla oikeus vaatia tietojen oikeellisuutta huomattavan sakon uhalla. Ulkomaalaislakiin liittyvää tulkinnanvaraisuutta käsiteltiin monessa selvityksen yhteydessä tehdyissä haastatteluissa. Ulkomaalaislain epäselvyys on vaikuttanut siihen, että eri viranomaisilla saattaa olla sen yksityiskohdista erilaiset tulkinnat. Tähän liittyen valvontajaoston kaltainen foorumi voi toimia paikkana, jossa yhteisiä tulkintoja voidaan rakentaa. Vaikeana asiana pidetään erityisesti lähetettyihin työntekijöihin ja heidän työnantajiinsa liittyviä kysymyksiä. VTV:n raportissa nostetaan myös esiin, että suurin osa työvoiman valvontaan liittyvistä ongelmista painottuu tähän ryhmään. 26 Selvityksen yhteydessä käydyissä keskusteluissa ja raportoinnista esitetyissä kommenteissa on myös nostettu esiin, että epäselvyydet ulkomaalaislaissa heijastuvat työvoimatoimistoissa tehtävään osaratkaisuharkintaan. Suureen osaan työntekijöiden oleskelulupahakemuksia joudutaan pyytämään lisäselvityksiä, mikä kuormittaa TE-toimistoja. Työvoiman maahanmuuton valvontaan liittyen voidaan tunnistaa myös muita lainsäädännöllisiä haasteita. Luvussa 3.1. käsiteltiin poliisin ja Rajavartiolaitoksen toimivaltakysymyksiä ja työsuojeluviranomaisten mahdollisuuksia tehostaa valvontaa erilaisilla sankti- 16

17 oilla. Viranomaisten välisen yhteistyön toimivuuteen liittyvät myös mahdollisuudet jakaa valvontaan liittyvää tietoa toisilleen. Esimerkiksi Verohallinto käsittelee omassa työvoiman maahanmuuton valvontaan liittyvässä muistiossaan laajasti kysymystä tietojen luovuttamisesta eri viranomaisille. Muistiossa todetaan, ettei esimerkiksi työsuojeluhallinnolla ja TE-hallinnolla ole tarpeeksi laajoja oikeuksia saada Verohallinnon ulkomaalaisia koskevia tietoja. Selvityksen yhteydessä käydyissä keskusteluissa kävi ilmi, ettei eri viranomaisten välisen tiedonvaihdon mahdollisuuksista ole selvää kuvaa. Osana ulkomaalaislain uudistamista tulisi myös selventää eri viranomaisten mahdollisuudet saada valvonnan näkökulmasta tarpeellista tietoa käyttöönsä. Samoin toimijoilla ei ole selvää kuvaa siitä, miten muut viranomaiset hyödyntävät heidän omaehtoisesti antamia tietojaan. Ulkomaalaislain rinnalla toiminnan kehittämisessä olisi tärkeää kiinnittää huomiota myös tietosuojaan liittyviin kysymyksiin ja viranomaisrekisterien yhteiskäyttöön. Haastatellut asiantuntijat ovat myös korostaneet, ettei valvontatoiminta tavoita tällä hetkellä tarkoituksenmukaisella tavalla kaikkia kohderyhmiä. Esimerkiksi viisumilla Suomessa työskentelevien työehtoihin harvoin liittyy ennakkovalvontaan. EU-kansalaiset taas rekisteröityvät poliisille kolmen kuukauden oleskelun jälkeen, missä yhteydessä työehtojen tarkistaminen voisi olla mahdollista. EU/ETA-maiden kansalaisten osalta korostuu erityisesti jälkivalvontaan liittyvä resursointi. Selvityksen yhteydessä on keskusteltu lainsäädännön uudistamisen rinnalla myös valvontaan liittyvien resurssien riittävyydestä. Lainsäädännön uudistamista pidettiin siinä määrin tärkeänä, ettei resurssien lisääminen valvontaan ole välttämättä tarkoituksenmukaista ennen lainsäädännön selkeyttämistä. Mahdollisen lisäresursoinnin nähtiin palvelevan työvoiman maahanmuuton valvonnan kokonaisuutta parhaiten, mikäli se kohdistuisi käytännön valvontaa toteuttaviin henkilöiden määrään (poliisit, rajavartijat, työsuojeluviranomaiset). Lisäresursoinnin osalta huomiota pitäisi haastateltujen asiantuntijoiden mukaan kiinnittää kokonaisuuteen, sillä resurssit yhdessä paikassa lisäävät helposti tapausten määrää prosessin toisissa osissa. Esimerkiksi mikäli itärajan ulkorajaliikenteen kohdalla lisättäisiin rajatarkastustoimintaa voimakkaasti ja epäselvyyksiä paljastuisi aiempaa enemmän, ei tapausten tutkintaan olisi välttämättä tarpeeksi resursseja. Toiminnan kehittämisessä olisi tärkeää kiinnittää huomiota myös tietosuojaan liittyviin kysymyksiin ja viranomaisrekisterien yhteiskäyttöön Viranomaisten väliseen yhteistyöhön liittyviä haasteita Lainsäädäntöön ja resursointiin liittyvät kehittämistarpeet nostettiin selvityksen yhteydessä laajasti esiin. Lainsäädännön selkeyttämiseen tähtäävä kehittämistoiminta tullaan käynnistämään ja resursointia voidaan tarkistaa eri viranomaisten tarpeiden mukaisesti. Selvityksen yhteydessä käsiteltiin kuitenkin monia sellaisiakin kysymyksiä, joiden ratkaiseminen voi auttaa kehittämään työvoiman valvontaa vaikuttavampaan suuntaan jo ennen lainsäädännön uudistusta ja sen rinnalla. Taulukkoon 3 on koottu niitä selvityksen havaintoja, jotka liittyvät ennen kaikkea viranomaisten välisen yhteistyön kehittämiseen. Haasteet on koottu neljän pääteeman alle. Myös VTV on omassa tuloksellisuustarkastuskertomuksessaan nostanut johtopäätöksinä esiin yllä esitetyssä taulukossa käsiteltyjä asioita. VTV:n näkemyksen mukaan viranomaisyhteistyötä ulkomaisen työvoiman käytön valvonnassa on haitannut viranomaisten rekisterien hajanaisuus, puutteellisuus ja päällekkäisyys. Erityisesti ongelma koskee tilapäistä työvoimaa. Tietopohjan hajanaisuus heikentää hallinnon mahdollisuutta hyödyntää tietoa ja arvioida erilaisten politiikkatoimien vaikuttavuutta Pohdintaan valvonnan haasteiden merkityksestä Yhteenvetona työvoiman maahanmuuton valvonnasta voidaankin todeta, ettei se vastuiden hajaantumisen myötä muodosta yhtä selkeää kokonaisuutta. Kenelläkään ei ole selkeää vastuuta toiminnan johtamisesta ja kehittämisestä. Kuten edellä on todettu, monet asiat liittyvät ulkomaalaislain epäselvyyteen. Ulkomaalaislain uudistuksen rinnalla toimintaan kytkeytyvien viranomaisten tulee kuitenkin myös kiinnittää huomiota 17

18 Taulukko 3. Selvityksen aikana havaittuja haasteita Keskeisimmät kehittämisteemat Esimerkkejä tarkemmista haasteista Vastuu työvoiman maahanmuuton valvonnasta on hajaantunut useamman toimijan kesken, eivätkä toimijat pysty hyödyntämään toistensa tuottamaa tietoa tarkoituksenmukaisella tavalla Valvontaan osallistuvilla viranomaisilla ei ole selvää kuvaa siitä, mitä kaikkea tietoa he voivat saada toisilta viranomaisilta ja mitä kaikkea tietoa he voivat luovuttaa. Lainsäädäntö ei esimerkiksi kaikissa tapauksissa mahdollista omaehtoista tiedonluovuttamista Maahanmuuttoviraston uma-järjestelmä on sitä käytännön työssään hyödyntävien viranomaistahojen näkökulmasta vaikeaselkoinen. Monet valvontatyössä käytetyt tiedot ovat useiden eri rekisterien takana. Selvityksessä haastatellut henkilöt kannustavat jatkamaan rekisterien yhteiskäyttöön liittyviä toimia ja mahdollistamaan uusien rekisterien hyödyntämisen valvonnassa. Tietopohjan hajanaisuus kertoo siitä, että valvontatoiminta on hajaantunut usean toimijan vastuulle Viranomaiset antavat toisilleen vihjetietoa, jota voidaan hyödyntää valvonnan suunnittelussa. Ulkomaalaisvalvonnan toteuttamisen yhteydessä kerätään paljon sellaisia havaintoja, jotka voivat osoittautua myöhemmän toiminnan kannalta hyödylliseksi. Sen sijaan viranomaiset eivät saa tietoa siitä, miten annettua vihjetietoa on hyödynnetty. Toimijoiden motivaation kannalta olisi tärkeää saada palautetta siitä, millaiseen toimintaan annettu tieto on johtanut ja kuinka tärkeänä tietoa pidettiin Te-toimistot eivät pysty hyödyntämään tällä hetkellä työsuojeluviranomaisten valvontajärjestelmiä. Te-toimistot voisivat hyödyntää työnantajista kerättyä tietoa, sillä heillä on mahdollisuus huomioida osaratkaisun tekemisessä mm. Työnantajan aikaisemmat väärinkäytökset Alueelliset erot toimintatavoissa vaikeuttavat valvonnan kokonaisuuden kehittämistä ja hankaloittavat toimintaa Selvityksen yhteydessä on havaittu, että viranomaisten toiminnassa on valvonnan prosesseihin liittyen alueellisia eroja. Erityisesti näitä ovat nostaneet esiin te-toimistojen edustajat, jotka näkevät työssään useiden eri poliisilaitosten, työsuojelun vastuualueiden ja te-toimistojen toimintaa. Käytännön haasteet tässä suhteessa liittyvät usein edellä käsiteltyyn tiedonvaihtoon. Organisaatioiden yhteistyöhön liittyvistä toimintatavoista voidaan periaatteessa sopia valvontajaoston kaltaisilla foorumeilla. Valvontajaostolla ei kuitenkaan ole välineitä levittää valtakunnallisesti käsiteltyjä asioita alueellisiksi toimintatavoiksi. Valvontajaosto on myös toistaiseksi hyödynnetty lähinnä vain tiedonvaihtoon ja yleiseen koordinointiin. Alueellinen yhteistyö perustuu vallitsevassa tilanteessa usein eri viranomaisten edustajien välisiin henkilökohtaisiin suhteisiin, mikä voi tarkoittaa tehokasta ja joustavaa alueellista toimintaa. Organisaatioiden näkökulmasta hyviin henkilökohtaisiin suhteisiin perustuvat toimintatavat ovat kuitenkin haavoittuvaisia esimerkiksi henkilövaihdoksista johtuen. 18

19 Työvoiman maahanmuuton valvonta on monimutkainen tehtävä, jota ohjaavaa ulkomaalaislakia pidetään epäselvänä ja vaikeana. Tämä asettaa selkeitä osaamisvaatimuksia käytännön valvontatyölle Poliisissa ja rajavartiolaitoksella on kiinnitetty huomiota siihen, että henkilökunta tarvitsee laajaa osaamista ja sitä tukevaa koulutusta ulkomaalaisvalvontaan liittyvissä tehtävissä. Työvoiman maahanmuutto on vain yksi osa tätä kokonaisuutta. Ulkomaalaisvalvonta on vain yksi teema monien joukossa, johon poliisi ja rajavartiolaitos joutuvat tehtävissään puuttumaan. Pelkästään ulkomaalaisvalvontaan erikoistuneita henkilöitä tai yksiköitä ei ole paljoa. Suomen ulkomaan edustustoissa otetaan vastaan oleskelulupahakemuksia ja haastatellaan tarvittaessa hakijoita. Edustustojen henkilökunta vaihtuu varsin usein, mikä edellyttää jatkuvia koulutuksia. Lisäksi valvontatoiminnan onnistuminen edellyttää ajankohtaista näkemystä maahanmuuttoon ja siihen liittyvien sääntöjen kiertämiseen liittyvien ilmiöiden kehityksestä. Tässä yhteydessä tulee kiinnittää erityisesti huomiota lähetystöjen haastatteluissa hyödynnettävien haastattelurunkojen toimivuuteen. Ulkomaalaislain monimutkaisuus vaikuttaa myös ulkomaisten työntekijöiden ja paikallisten työnantajien mahdollisuuksiin toimia lain edellyttämällä tavalla. Työntekijät eivät välttämättä tunne oikeuksiaan, mikä vaikeuttaa myös heidän auttamisensa mahdollisuuksia. Tilanteen korjaaminen edellyttää sekä työntekijöille suunnattua tiedottamista heidän oikeuksistaan että työnantajille suunnattua viestintää valvontatoiminnan laajuudesta. Selkeä viestintä voisi lisätä valvonnan tehokkuutta ilman valvontaresurssien lisäämistä. Tällä hetkellä viestinnän tilasta ja vaikuttavuudesta ei ole selkeää näkemystä Työvoiman maahanmuuton valvonnan vastuun hajautuminen useille eri organisaatioille vaikeuttaa kokonaisuuden johtamista ja siihen tarvittavan tietopohjan keräämistä Työvoiman maahanmuuton valvonnan tulosohjaukseen osallistuu neljä ministeriötä. Valvontaa kuvaavat mittarit keskittyvät seuraamaan viranomaisten suoritteita ja tehokkuutta, kuten lupapäätösten määrää, käsittelyaikoja ja tarkastusten määrää. Valvonnan kokonaisuudelle ei ole olemassa mittareita, jotka kuvaisivat toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta. Vastuiden hajautuminen useille hallinnonaloille näyttäytyy myös siinä, ettei valvonnan kokonaisuudelle ole asetettu selkeitä tavoitteita, joita voitaisiin seurata. Selvityksen yhteydessä käydyissä keskusteluissa on mm. Esitetty, että jälkivalvonnassa paljastuvien väärinkäytösten määrän väheneminen kertoisi sekä ennakkoettä jälkivalvonnan vaikuttavuudesta Valvontatoiminnan hajautuminen usean toimijan vastuulle näkyy myös vaikeutena koota yhtenäistä tietopohjaa toiminnan seuraamista varten. Eri viranomaiset tilastoivat itsensä kannalta merkityksellisiä asioita ja tilastot eivät keskustele keskenään. Samoin selvityksen yhteydessä on todettu, että ulkomaisten työnteosta suomessa on ylipäänsä puutteellinen kuva tilastoinnin valossa. Tämä hankaloittaa valvonnan suunnittelua ja sen vaikuttavuuden seurantaa. Työvoiman maahanmuuton valvonta ei muodosta yhtä selkeää kokonaisuutta tai järjestelmää, jonka ohjaamisesta ja johtamisesta joku olisi selkeästi vastuussa. Koska kokonaisuudelle ei ole määritelty yhteisiä tavoitteita tai mittareita, sen toimivuuden seuraaminen on vaikeaa. Valvonnan kokonaisuudelta puuttuu vaikutuslogiikka, johon liittyvä analyysi auttaisi havaitsemaan tärkeimmät kehittämistoimenpiteet. 19

20 Hallitusohjelma, maahanmuuttostrategia ja toimeenpano-ohjelmat sekä lait ja asetukset Koordinaatio ja tiedonvaihto (neuvottelukunta, valvontaosasto, alueelliset käytännöt) Työmarkkinoiden tarpeet, yhteis - kunnaliiset tarpeet Tiedotus, viestintä ja neuvonta Esim. UM:n edustustojen kautta TE-toimistot Internet-sivustot Materiaalit Ennakkovalvonta UM:n edustustot TE-toimistot Maahanmuuttovirasto Poliisi Jälki - valvonta Työsuojelu / AVI Poliisi Rajavartiolaitos Verohallinto TE-toimistot Hallitut työmarkkinat, yhtäläiset oikeudet, työvoiman saatavuus,... Tulosohjaus (SM, TEM, STM, UM), hallinnonalakohtaiset tavoitteet ja mittarit siihen, miten valvontatoiminta organisoidaan ja kuinka eri viranomaisten välinen yhteistyö toteutetaan. Tämä on edellytys myös lainsäädännön onnistuneelle uudistamistyölle. Työvoiman maahanmuuton valvontaan tulee tulevaisuudessakin liittymään useita eri toimijoita. Valvonnasta vastaavat viranomaiset kokevat, että ulkomaalaislain epäselvyys mahdollistaa siihen liittyvien säädösten kiertämisen, eivätkä sanktiot ole tarpeeksi suuria estämään vilpillistä toimintaa. Näyttää vahvasti siltä, että Suomeen suuntautuva työvoiman maahanmuutto tulee lisääntymään tulevina vuosina. Tämä asettaa lisähaasteita järjestelmän kehittämiselle ja lainsäädännön uudistustyölle. Valvontajärjestelmän täytyy pystyä vastaamaan lisääntyvän maahanmuuton aiheuttamaan paineeseen. Vaikuttaa siltä, että valvonta koostuu joukosta toimijoita ja jossain määrin toisistaan erillisiä toimintoja, joita pyritään entistä paremmin koordinoimaan yhteistyöelinten kautta, mutta joiden johtaminen ja tavoitteiden asettelu on siinä määrin sektoraalista, että toimijaverkoston yhtenäistä prosessia on vielä vaikeaa hahmottaa. Toisin sanoen prosessi on yhteinen, mutta johtaminen tavoitteineen ja mittareineen lähtee vahvasti sektoraalisista lähtökohdista, vaikka ylätason poliittis-hallinnolliset tavoitteet ja regulaatio ovatkin kaikkia koskevia. Toisaalta selvityksen yhteydessä on myös nostettu esiin, ettei Suomessa ole erityisen paljoa valvonta-asioiden parissa työskenteleviä henkilöitä (esim. kansainväliset työvälityspalvelut ja työsuojeluviranomaiset). Tämä mahdollistaa yhteisten ohjeistusten laatimisen ja niiden jalkauttamisen suhteellisen vähällä vaivalla. 20