Lissabonin strategia kasvun ja työllisyyden parantamiseksi 2008-2010 Suomen kansallinen toimenpideohjelma Valtiovarainministeriön julkaisuja 36a/2008 Taloudelliset ja talouspoliittiset katsaukset
VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin 09 16001 (vaihde) Internet: www.vm.fi Taitto: Anitta Heiskanen/VM-julkaisutiimi Edita Prima Oy Helsinki 2008
7 Sisältö Esipuhe...9 1 Johdanto... 11 1.1 Talous- ja rakennekehityksen yleiskuva...11 1.2 Keskeiset haasteet ja niihin vastaaminen...14 1.3 Hallitusohjelma...18 1.4 Eurooppa-neuvoston linjaukset ja Euroopan Unionin neuvoston painotukset...20 1.5 Kansallinen toimenpideohjelma vastauksena annettuihin seurantakohteisiin...23 1.5.1 Uudistuksia, joilla lisätään kilpailua ja parannetaan tuottavuutta eräillä palvelualoilla, ja luodaan korkeita hintoja alentava vipuvaikutus...23 1.5.2 Toimet Kioton tavoitteiden saavuttamiseksi...27 1.5.3 Uudistuksia, joilla poistetaan työmarkkinoiden pullonkauloja, vähennetään suurta rakennetyöttömyyttä etenkin vähän koulutettujen työntekijöiden ja nuorten osalta...28 1.5.4 Työperusteisen maahanmuuton tarjoamat mahdollisuudet...34 2 Makropolitiikka: talouden vakaus ja julkisen talouden kestävyys... 37 2.1 Eläkejärjestelmä...39 2.2 Julkisten menojen hillintä...40 2.3 Hyvinvointipalvelujen turvaaminen...42
8 3 Mikropolitiikka: kilpailukykyä ja tuottavuutta edistävät rakenneuudistukset...47 3.1 Osaaminen ja innovaatiot...47 3.2 Yrittäjyyden edistäminen...56 3.3 Markkinoiden toiminnan ja kilpailullisuuden parantaminen...59 3.4 Tieto-, viestintä- ja liikenneyhteyksien parantaminen...62 3.5 Rakennemuutosta ja kestävää kehitystä tukeva energia- ja ilmastopolitiikka...66 4 Työllisyyspolitiikka: työllisyysasteen nostaminen ja työmarkkinoiden toiminnan parantaminen... 71 4.1 Työurien pidentäminen...73 4.2 Vero- ja etuusjärjestelmien sekä palkanmuodostuksen kannustinvaikutusten parantaminen...75 4.3 Työvoiman kysynnän ja tarjonnan yhteensopivuuden parantaminen...77 5 Aluekehitys ja rakennerahasto- politiikan tuki kansalliselle toimenpideohjelmalle... 81 LIITE I Suomalainen joustoturvamalli...85 LIITE II Suuntaviivataulukko... 91
9 Esipuhe Käynnistäessään keväällä 2008 Lissabonin uudistetun strategian toisen kolmivuotiskauden Eurooppa-neuvosto vahvisti, että nykyiset yhdennetyt suuntaviivat pätevät edelleen ja ovat käyttökelpoiset myös jaksolla 2008 2010. Lisäksi Eurooppa-neuvosto vahvisti uudelleen kevään 2006 kokouksessa hyväksytyt neljä painopistealaa uudistetun strategian kulmakiviksi ja korosti, että uudella jaksolla tärkeintä on uudistusten täytäntöönpano. Eurooppa-neuvosto piti tärkeänä, että jäsenvaltiot esitettävät kansallisissa uudistusohjelmissaan 2008 2010 ja sen jälkeen vuotuisissa täytäntöönpanoraporteissaan yksityiskohtaisia ja konkreettisia poliittisia toimia, joita ne aikovat toteuttaa vastauksena yhdennettyihin suuntaviivoihin, maakohtaisiin suosituksiin ja seurattaviin asioihin. Tämä Suomen kansallinen toimenpideohjelma 2008 2010 on laadittu Eurooppa-neuvoston linjausten mukaisesti. Tavoitteet ovat samat kuin edellisessä vuosien 2005 2008 toimenpideohjelmassa - työllisyysasteen nostaminen ja kansalaisten hyvinvoinnin parantaminen kestävällä tavalla. Keskipisteessä on jo aiemmin hyväksyttyjen kansallisten politiikkalinjausten toimeenpano. Kansallinen toimenpideohjelma pohjautuu keväällä 2007 työnsä aloittaneen pääministeri Matti Vanhasen toisen hallituksen ohjelmaan, siihen liittyvään hallituksen strategia-asiakirjaan 2007 ja hallitusohjelman toimeenpanon välineinä oleviin kolmeen poikkihallinnolliseen politiikkaohjelmaan: Työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelma, Terveyden edistämisen politiikkaohjelma sekä Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelma. Toimenpideohjelma on saumaton osa Suomen yleistä talouspolitiikkaa. Ohjelman toteutuksessa keskeisiä välineitä ovat vakausohjelma, kehyspäätökset, talousarvioesitykset yhdessä lainsäädännön uudistamisen ja hallinnon kehittämisen kanssa. Tämä lähestymistapa merkitsee sitä, että eduskunnalla ja eri sidosryhmillä on ollut valmistelun eri vaiheissa useita tilaisuuksia esittää ohjelmaa koskevia käsityksiä. Hallitusohjelman mukaisesti tätä toimenpideohjelmaa toteutettaessa sukupuolten välisen tasa-arvon edistäminen otetaan huomioon kaikessa päätöksenteossa. Sukupuolinäkökulma valtavirtaistetaan lainvalmistelussa, talousarvioprosessissa sekä muissa merkittävissä hankkeissa jo toiminnan alkuvaiheessa.
10 Esimerkiksi Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelmassa kaikki toimenpiteet arvioidaan niin tasa-arvon kuin monikulttuurisuuden näkökulmasta. Tämä vuosien 2008 2010 ohjelma on valmisteltu samoja menettelytapoja noudattaen kuin edellinen vuosien 2005 2008 kansallinen toimenpideohjelma. Valmisteluun on osallistunut hallituksen ja virkamiesten ohella laaja joukko sidosryhmien edustajia. Toimenpideohjelman innovaatiopolitiikkaa koskevat osat pohjautuvat pääministerin johtaman tiede- ja teknologianeuvoston työhön. Neuvostossa ovat edustettuina hallinto, työmarkkinajärjestöt, elinkeinoelämä ja tiedeyhteisö. Toimintaohjelman eri valmisteluvaiheissa siitä on keskusteltu talousneuvostossa, jossa ovat edustettuina kaikki keskeiset etujärjestöt ja talouspolitiikan vaikuttajatahot mukaan lukien Suomen kuntaliitto (paikallishallinnon keskuselin). Eduskuntaa on informoitu valmisteluista ja ohjelma esiteltiin eduskunnan suurelle valiokunnalle ennen kuin hallitus hyväksyi ohjelman. Kansallisen toimenpideohjelman toteutumista seurataan hallitusohjelman toteutumisen seurantaan kehitetyn strategia-asiakirjamenettelyn yhteydessä. Vuosittain koottavaan asiakirjaan kootaan arviot hallituksen politiikkaohjelmien ja muiden toimenpiteiden tavoitteiden toteutumisesta. Tähän liittyy myös kansallisen rakennerahastostrategian seuranta.
11 1 Johdanto 1.1 Talous- ja rakennekehityksen yleiskuva Suomen talous on tähän saakka selvinnyt kansainvälisen talouden heikentymisestä hyvin. Vahvana jatkunut korkeasuhdanne on kuitenkin taittunut ja talouskasvu on hidastumassa. Työllisyys vahvistuu kuitenkin edelleen, mutta hinta- ja kustannuspaineet ovat tuntuvasti lisääntyneet. Nopeutunut inflaatio ja heikkenevä kustannuskilpailukyky yhdessä kansainvälisen talouden heikkenemisen kanssa muodostavat suurimman uhan vakaan talouskehityksen jatkumiselle. 1 000 henkeä 2 600 Työlliset, trendi 2 500 2 400 2 300 2 200 2 100 2 000 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 08 15-74 -vuotiaat Lähde: Tilastokeskus
12 Kokonaistuotanto kasvoi vuoden 2006 alusta lähtien vuoden 2008 puoliväliin reipasta vauhtia. Suhdanteet ovat kuitenkin sittemmin heikentyneet. Koko vuoden 2008 kasvuarvio on 2,8 prosenttia. Vuonna 2009 kasvu jäänee alle 2 prosentin. Työvoiman kysynnän odotetaan edelleen lisääntyvän joskin hidastuen. Vuonna 2008 työllisiä arvioidaan olevan keskimäärin runsas 40 000 enemmän kuin v. 2007. Työllisyysaste nousee 70,6 prosenttiin. Työvoiman tarjonnan kasvu hidastuu suurten ikäluokkien eläkkeelle siirtymisen takia. Avoinna olevia työpaikkoja oli vuoden 2008 ensimmäisellä neljänneksellä 80 400, eli 17 % enemmän kuin vastaavalla neljänneksellä vuotta aiemmin. Työvoiman saatavuusongelmat ovat merkittäviä. Työvoimakapeikkojen syntymistä on kuitenkin pystytty hillitsemään paitsi työvoiman ulkopuolelta tulevien sekä eläkkeelle lähtöä lykkäävien työntekijöiden myös työperusteisen maahanmuuton lisääntymisen ansiosta. Työttömyysaste alenee vuonna 2008 keskimäärin 6,2 prosenttiin ja laskee vuonna 2009 alle 6 prosenttiin. Työttömyysaste ja uudet avoimet työpaikat, trendi % 12 1000 kpl 50 10 40 8 30 6 20 00 02 04 06 08 Työttömyysaste (vasen asteikko) Uudet avoimet työpaikat (oikea asteikko) Lähde: Tilastokeskus Työn tuottavuuden kasvu on suhdanneluonteisesti hidastumassa. Tehdasteollisuuden kustannuskilpailukyky kääntyi vuonna 2007 laskuun ja sen arvioidaan vuonna 2008 edelleen heikkenevän. Kehityskuva näyttäisi pysyvän samanlaisena myös vuonna 2009. Vuonna 2008 julkisen talouden rahoitusasema säilyy edelleen hyvänä. Vuonna 2009 julkisen talouden ylijäämän ennustetaan pienenevän selvästi, 1½ prosenttiyksikköä BKT:hen suhteutettuna. Syitä tähän ovat suhdannetilanteen heikkeneminen, toteutettavat veronkevennykset ja omaisuustulojen pienene-
minen pitkään jatkuneen kasvun jälkeen. Heikkenemisestä huolimatta rahoitusasema pysyy hyvänä sekä kansainvälisesti vertailtuna että Suomen julkisen talouden aiempaan tilaan verrattuna. Julkisyhteisöjen velkojen osuus bruttokansantuotteesta alenee kuluvana vuonna 32 prosenttiin. Keskipitkällä aikavälillä Suomen talouskasvua hidastaa erityisesti väestön ikääntyminen ja siitä johtuva työvoiman tarjonnan vähentyminen. Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan työikäinen väestö kasvaa tänä ja ensi vuonna enää hyvin hitaasti ja kääntyy laskuun vuosikymmenen vaihteessa. Tämä heikentää merkittävästi talouden kasvumahdollisuuksia, ellei työuria edelleen pidennetä ja tällä hetkellä työvoiman ulkopuolella olevia resursseja saada mukaan työelämään. Demografinen muutos korostaa tuottavuutta parantavien toimien tärkeyttä. Työttömyyden vähenemistä hidastaa se, että suuri osa työttömyydestä on rakenteellista. Työvoimakustannusten nousu saattaa myös heikentää työvoiman kysyntää. Työllisten määrän arvioidaan kasvavan edelleen lähivuosina, mutta kääntyvän keskipitkällä aikavälillä laskuun työvoiman tarjonnan heikentyessä. Työllisyyden merkittävä kasvattaminen vaatii tulevaisuudessa suotuisan kansainvälisen talouskehityksen ohella talouspoliittisia toimenpiteitä sekä rakenteellisen työttömyyden alentamiseksi että työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaannon parantamiseksi. Kansainvälinen kilpailu ja sen tuomat muutokset työnjakoon edellyttävät lisäksi jatkuvaa työvoiman osaamisen kehittämistä. Globalisaatio edellyttää entistä parempia koulutustarpeiden ennakointijärjestelmiä ja laadukkaampaa koulutusta sekä riittävää määrää koulutuspaikkoja talouden kilpailukyvyn turvaamiseksi. Kansallisesta kilpailukyvystä huolehtiminen on välttämätön edellytys menestymiselle globalisoituneessa toimintaympäristössä. Se ei kuitenkaan yksinään varmista menestystä, vaan tarvitaan myös Lissabonin strategian ulkoisen ulottuvuuden menestyksekästä toimeenpanoa avoimen ja vapaan maailmankaupan turvaamiseksi. Ilmastonmuutoksen torjumiseen pyrkivät kasvihuonepäästöjen vähentämistä ja uusiutuvan energian käytön lisäämistä koskevat sitoumukset voivat heikentää talouden kasvupotentiaalia ja kilpailukykyä jo keskipitkällä aikavälillä. Energiavaltaisen tuotantorakenteen takia ilmastopoliittisten tavoitteiden saavuttaminen asettaa kansantalouden sopeutumiskyvylle Suomen tapauksessa erityisen suuret vaatimukset. Uusiutuville energianlähteille asetettavan maakohtaisen tavoitteen saavuttaminen voi olla Suomelle erityisen haastavaa, koska uusiutuvan energian osuus on jo nyt korkea. Se riippuu lisäksi ratkaisevasti metsäteollisuuden tuotannosta, jonka näkymät ovat epäsuotuisat. Energia- ja ilmastopoliittisten tavoitteiden saavuttamista auttaa osaltaan vuonna 2006 hyväksytty kestävän kehityksen strategia, jossa kiinnitetään huomiota mm. materiaalien käytön tehokkuuteen 13
14 ja uusien teknologioiden käyttöönoton vauhdittamiseen. Vähähiiliseen tuotantoon ja kulutukseen sopeutuminen voi myös luoda uusia tuotantomahdollisuuksia, joiden hyödyntämiseen Suomella on mm. teknologisen osaamisen vuoksi hyvät lähtökohdat. Suomen talouden ulkoinen toimintaympäristö on muuttumassa, ja kansainvälisen talouden kehitykseen liittyy paljon epävarmuustekijöitä. Yhdysvaltain talouskasvun hidastuminen lyhyellä aikavälillä sekä ongelmien heijastusvaikutukset ja niiden mahdollinen pitkittyminen varjostavat talousnäkymiä. Lisäksi raaka-aineiden hintakehitys muodostaa riskitekijän inflaatiolle ja talouskasvulle. Metsäsektorille erityisen haasteen muodostavat Venäjän ilmoittamat ja osittain jo käyttöönottamat puutullit, jotka toteutuessaan vaikeuttavat olennaisesti teollisuudenalan raaka-ainehuoltoa ja tuotantoa. Lopulliset vaikutukset kotimaiseen metsäteollisuuteen sekä kansantalouden keskipitkän ajan kokonaistuotanto- ja työllisyyskehitykseen riippuvat siitä, missä mittakaavassa tullit toteutuvat ja kuinka hyvin korvaavaa puuraaka-ainetta saadaan muista lähteistä. Talouskehityksen yleiskuvaa ja keskipitkän aikavälin kehitystä tullaan käsittelemään yksityiskohtaisemmin Suomen vakausohjelmassa. 1.2 Keskeiset haasteet ja niihin vastaaminen Makropolitiikan tavoitteena on talouden vakauden ja julkisen talouden kestävyyden turvaaminen. Mitä voimakkaammaksi ja pitkäkestoisemmaksi kansainvälisen talouden heikkouden tila muodostuu, sitä tärkeämpää on, että vakaan talouden kotimaiset perustekijät, vahva julkinen talous sekä hyvä hintakilpailukyky, ovat kunnossa. Hallitusohjelman mukaiset, työllisyyden parantamiseen tähtäävät työn veronkevennykset sopivat hyvin heikkenevään suhdannekuvaan. Kevennykset lisäävät kotitalouksien ostovoimaa, alentavat verokiilaa, parantavat siten työnteon ja työn teettämisen kannustimia sekä edesauttavat maltillisia palkkaratkaisuja ja pyrkimyksiä alentaa rakennetyöttömyyttä. Pitkään jatkuneen suhteellisen maltillisten työehtosopimusten kauden jälkeen vuonna 2007 ja tämän vuoden alussa sovittuihin, pääsiassa vuoden 2010 alkuun ulottuviin sopimuksiin sisältyvät palkankorotukset ovat selvästi korkeampia kuin mihin viime vuosina on totuttu. Riskinä on, että solmitut palkkaratkaisut nostavat inflaation pidempiaikaisesti selvästi korkeammaksi viime vuosina toteutuneeseen inflaatioon nähden. Tilanne on hyvin haasteellinen makropolitiikan eri osien koordinaation kannalta. Vaalikauden loppupuolen näkymiä varjostaa väestön ikääntymisen nopeutuminen. Samalla kun julkiset menot lisääntyvät väestön vanhenemisen myötä, työllisten määrän supistuminen uhkaa hidastaa kokonaistuotannon ja verotu-
15 lojen kasvua. Tuottavuuden kasvu on tulevaisuudessa entistä tärkeämpi tekijä, kun talouskasvun toinen osatekijä työvoima alkaa vähentyä. Tuottavuustavoitteiden saavuttaminen edellyttää erityisesti osaamiseen panostamista. Talouden vakauden säilyttäminen on välttämätön edellytys talouspolitiikan pitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamiselle. Tavoitteena on julkisen talouden rahoitusaseman pitäminen vahvana julkisen talouden kestävyyden varmistamiseksi. Työllisyysasteen kohottamiseen tähtäävän politiikan lisäksi hallituksen tavoitteena on tuottavuuden kohottaminen julkisten palvelujen järjestämisessä. Voimavaroja siirretään tehtäväalueelta toiselle väestön ikärakenteen ja aluerakenteen muutosten ja palvelutarpeiden uusien priorisointien mukaisesti. Makropolitiikan painopistealueet ovat: Eläkejärjestelmä, julkisten menojen hillintä, sekä hyvinvointipalvelujen turvaaminen ja julkisen talouden tuottavuuden kohottaminen. Kasvupotentiaali Talouden kasvupotentiaalin lisääminen on Suomen talous- ja työllisyyspolitiikan keskeinen elementti. Potentiaalinen tuotanto on kasvanut Suomessa viime vuosina reilun 3 prosentin vuosivauhtia. Ilman työllisyysasteen nousua ja tuottavuuden kasvun nopeutumista potentiaalisen tuotannon kasvuvauhti uhkaa hidastua 2 prosentin tuntumaan. Kasvupotentiaalin lisäämiseen pyritään: Työllisyysastetta nostamalla, tuottavuuskehitystä nopeuttamalla, työperusteista maahanmuuttoa edistämällä. Keskeistä tavoitteisiin pyrkimisessä on mm. yritystoiminnan toimintaedellytysten parantaminen ja kilpailun edistäminen. Keinoja työllisyysasteen nostamiseksi käsitellään luvuissa 4.1, 4.2 ja 4.3, tuottavuuden kohottamiseksi luvuissa 3.1 ja 3.2 sekä yritystoiminnan toimintaedellytysten parantamiseksi ja kilpailun edistämiseksi luvussa 3.2.
16 Työllisyys Työllisyystavoitteet saavutettiin ohjelmakaudella 2005 2008. Työllisyystilanne on parantunut viime vuosina ja työhön osallistumisaste on korkea. Samanaikaisesti rakenteellinen työttömyys ja työvoiman tarjonnan kasvun pysähtyminen uhkaavat jarruttaa talouskasvua. % 80 Työllisyysaste, trendi 75 70 65 60 55 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 08 15-64 -vuotiaat Lähde: Tilastokeskus (Työvoimatutkimus) Työllisyyspolitiikan keskeiset tavoitteet ovat uudella kaudella samat kuin edellisessä ohjelmassa. Työurien pidentyminen, vero- ja etuusjärjestelmien kannustinvaikutusten parantaminen sekä työvoiman kysynnän ja tarjonnan parempi kohtaanto. Tavoitteisiin pyritään jatkamalla vero- ja etuusjärjestelmien uudistusta, koulutusta kehittämällä sekä työvoimapoliittisin keinoin. Lisäksi pyritään edistämään työperusteista maahanmuuttoa, parantamaan työelämän laatua ja nostamaan tuottavuutta sekä tuetaan ja kehitetään työn uusia muotoja. Tavoitteena on nostaa työllisyysaste 72 prosenttiin kevääseen 2011 mennessä sekä pitkällä aikavälillä 75 prosenttiin. Hallinnollinen linjaus oli työministeriön sekä kauppa- ja teollisuusministeriön yhdistäminen uudeksi työ- ja elinkeinoministeriöksi vuoden 2008 alusta. Tavoitteena on saavuttaa synergiaetuja sekä innovaatioiden ja tuottavuuden että työvoiman osaamisen ja yritystoiminnan kehittämispalveluissa sekä kasvuyritysten tukemisessa.
17 Hallituksen strategia-asiakirjassa määriteltyjä yksityiskohtaisempia työllisyyspoliittisia tavoitteita ovat mm.: Kansalaisten työpanoksen saaminen mahdollisimman täysimääräisesti käyttöön ja työvoiman saatavuuden turvaaminen, työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmien vähentäminen, työn tuottavuuden ja työelämän laadun oleellinen parantaminen, työmarkkinoiden joustoturvamallin kehittäminen, työperusteisen maahanmuuton edistäminen ja maahanmuuttajaväestön osaamisen ja työpanoksen hyödyntäminen täysimääräisesti, sekä vero- ja etuusjärjestelmien sekä palkanmuodostuksen kannustavuudesta huolehtiminen. Kansallisen toimenpideohjelman 2005-2008 toteutuminen Työllisyysaste ylitti vuonna 2007 Lissabonin strategiassa määritellyn 70 prosentin tavoitetason. T&K -menojen osuus bruttokansantuotteesta on puolestaan ylittänyt jo vuosia strategiassa määritellyn 3 prosentin tavoitetason. Euroopan Unionin neuvoston lausunnon mukaan Suomi on edistynyt erittäin hyvin kansallisen toimenpideohjelmansa täytäntöönpanossa vuosina 2005 2007. Suomi on myös noudattanut hyvin kevään 2006 Eurooppa-neuvoston kokouksessa sovittuja sitoumuksia neljällä ensisijaisella alalla: panostukset osaamiseen ja innovaatioihin, liiketoimintapotentiaalin parantaminen erityisesti pienissä ja keskisuurissa yrityksissä, työllisyysmahdollisuuksien parantaminen sekä energia- ja ilmastopolitiikka. Lausunnon mukaan Suomen vahvuuksia ovat käynnissä olevat uudistukset, joilla jatketaan kansallisen innovaatiojärjestelmän kehittämistä ja ikääntyneiden työntekijöiden työllisyysasteen nousu. Komission esityksestä neuvosto ei antanut Suomelle lainkaan suosituksia, vaan ainoastaan neljä seurantakohdetta. Aiemmin Suomelle seurantakohteeksi osoitetut yritysten rekrytointitapojen yksinkertaistaminen ja palkanmuodostuksen kehittäminen poistettiin 2005 2008 toimenpideohjelman väliraportista vuonna 2008 annetussa neuvoston lausunnossa, kun komissio katsoi kertomuksessaan, että Suomi on toteuttanut asianmukaiset ja riittävät toimet. Uusina lisättiin Kioton tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden toimeenpano ja työperusteisen maahanmuuton hyödyntäminen. Komissio totesi arviossaan vuonna 2007, että Suomi on edistynyt hyvin työehtojen paikallisen sopimisen edistämisessä. Vuonna 2007 työmarkkinaosapuolet luopuivat keskitetystä sopimisesta ja tekivät työehtosopimukset ala-
18 kohtaisesti. Niihin sisältyi aiempaa suuremmat mahdollisuudet ottaa paikalliset olosuhteet huomioon palkoista sovittaessa. Komissio arvioi kertomuksessaan myös, että Suomi on edistynyt hyvin työhönottomenettelyjen yksinkertaistamisessa. Makropolitiikasta Komissio totesi arviossaan, että menokehykset ovat jatkossakin keskeinen väline, joilla hallitaan valtion menojen kasvua. Julkisen sektorin tuottavuutta ja palvelujen laatua parantavien uudistusten Komissio katsoi etenevän hyvää vauhtia. Eläkeuudistuksen asteittaisen toteuttamisen komissio arvioi etenevän alkuperäisen suunnitelman ja tavoitteiden mukaisesti. Yleisarvionaan Komissio totesi, että Suomi on edistynyt vuosina 2005 2008 hyvin kansallisessa toimenpideohjelmassa esitettyjen kohdennettujen makrotaloudellisten toimenpiteiden toteuttamisessa. Määräaikaiskertomuksessaan Komissio totesi, että Suomen kansallinen innovaatiojärjestelmä toimii mallina teknologiavetoiselle talousuudistusohjelmalle. Yritysten lukumäärä on kasvanut ilahduttavasti ja liiketoimintaympäristö on suotuisa uusyrityksille. Vanhat P&K yritykset eivät kuitenkaan ole onnistuneet juurikaan kasvattamaan toimintaansa. Komissio arvioi myös kertomuksessaan, ettei Suomi pysty saavuttamaan Kioton tavoitteita ilman uusia toimenpiteitä. Neuvosto on kehottanut Suomea lisäämään kilpailua eräillä palvelualoilla. Komission kertomuksessa todetaan, että vaikka tuottavuus on palvelusektorilla parantunut odotettua enemmän ja kilpailu lisääntynyt, palvelusektorin hinnat ovat 30 prosenttia EU:n keskiarvoa korkeammalla. Komissio arvioi kertomuksessaan, että Suomi on yleisesti ottaen edistynyt hyvin useimpien kansalliseen toimenpideohjelmaan sisältyvien työllisyyspoliittisten sitoumusten täyttämisessä. 1.3 Hallitusohjelma Keväällä 2007 työnsä aloittaneen pääministeri Matti Vanhasen toisen hallituksen tavoitteena on lisätä suomalaisten hyvinvointia parantamalla edellytyksiä työllisyyden tuntuvalle kohenemiselle ja tuottavuuden kasvun nopeutumiselle. Hallitus tavoittelee talousennusteita selvästi vahvempaa talouskasvua. Näin pyritään vastaamaan julkisten palveluiden ja tulonsiirtojen kehittämistarpeisiin saattamatta julkisen talouden kestokykyä vaaranalaiseksi. Hyvinvoinnin turvaamiseksi talouden kasvua ohjataan ekologisesti kestävälle pohjalle kestävän kehityksen strategian mukaisesti. Työllisyysasteen nostaminen on alkaneella vaalikaudella mm. työvoiman ikääntymisen ja kohtaanto-ongelmien vuoksi haastavampaa kuin edellisellä vaalikaudella. Tästä huolimatta määrätietoisen politiikan tukemana työpaikkojen määrä voi tälläkin vaalikaudella kasvaa 80 000 100 000 hengellä, mikäli kansainvälisen talouden kehitys jatkuu suotuisana ja palkkakehitys muodos-
19 tuu työllisyyttä tukevaksi. Tällöin työllisyysaste nousisi noin 72 prosenttiin vaalikauden lopulla. Pitkän aikavälin tavoite työllisyysasteelle on 75 prosenttia. Lisäksi hallitus on sitoutunut kolmikantaiseen samapalkkaisuusohjelmaan, jonka tavoitteena on pienentää naisten ja miesten välistä palkkaeroa nykyisestä 20 prosentista 15 prosenttiin. Hallitus jatkaa edellisellä hallituskaudella aloitettua ohjelmajohtamiskäytäntöä. Tähän kuuluvat kolme hallituksen poikkihallinnollista politiikkaohjelmaa sekä hallitusohjelman toimeenpanossa, edistämisessä ja seurannassa käytettävä hallituksen strategia-asiakirjamenettely. Hallitusohjelmassa sovitut kolme poikkihallinnollista politiikkaohjelmaa ovat: Työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelma, Terveyden edistämisen politiikkaohjelma sekä Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelma. Politiikkaohjelmien lisäksi hallituksen erityisseurannassa on kahdeksan laajaa politiikkateemaa. Näiden aihealueet ovat ilmasto ja energia, osaaminen ja innovaatiot, hallinnon uudistaminen, kunta- ja palvelurakenneuudistus, sosiaaliturva, syrjäytyminen ja sosiaaliturvauudistus, varautuminen ikääntymiseen, turvallisuus ja Suomen kansainvälinen asema. Hallituksen strategia-asiakirjassa määritellään myös sektoritutkimuksen painotukset ja esitellään hallituksen lainsäädäntösuunnitelma sekä suunnitelma eduskunnalle annettavista selonteoista ja hallituksen periaatepäätöksistä. Hallitusohjelman toteutumista seurataan strategia-asiakirjassa määriteltyjen indikaattoreiden perusteella. Keskeisiä politiikkakokonaisuuksia työllisyysasteen nostamiseksi ja tuottavuuden kohottamiseksi ovat: Uusi innovaatiostrategia. Strategisten huippuosaamisen keskittymien ja uuden osaamiskeskusohjelman toteuttaminen. Korkeakoulujen rakenteen ja hallinnon uudistaminen mukaan lukien innovaatioyliopiston luominen. Ammatillisesti suuntautuvan aikuiskoulutuksen kokonaisuudistus. Työn verotuksen keventäminen. Sosiaaliturvan työhön kannustavuuden parantaminen osana sosiaaliturvan kokonaisuudistusta. Työvoiman liikkuvuutta edistävien vero- ja asuntopoliittisten toimien toteuttaminen. Uudistettu valtiontalouden kehysmenettely ja tuottavuusohjelman toteuttaminen.
20 Kokonaisarvion laatiminen ikääntymispolitiikan riittävyydestä niin, että mahdollisesti tarvittavista lisätoimista voidaan päättää vielä kuluvalla vaalikaudella. Kansalaisten sosiaaliturvan, julkisesti rahoitettujen palveluiden ja hyvinvoinnin parantamiseksi hallitus parantaa vuodesta 2008 alkaen eräitä keskeisiä etuuksia, kehittää palvelurakenteita ja tarkastelee sosiaaliturvajärjestelmää kokonaisuudessaan kannustavuuden ja perusturvan vahvistamisen sekä köyhyyden vähentämisen näkökulmista. Vuoden 2009 budjettiesitys sisältää ehdotukset mm. perhe-etuuksien korotuksiksi ja kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksien lisäyksiksi. Keskeisiä politiikkakokonaisuuksia kansalaisten hyvinvoinnin turvaamiseksi ja julkisten palvelujen tuotannon tehostamiseksi ovat: Vaiheittain toteutettava sosiaaliturvauudistus. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteuttaminen. Terveyden edistämisen politiikkaohjelma. Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelma. Sosiaali- ja terveydenhuollon palveluinnovaatiohanke. Hallitusohjelmaa selostettiin yksityiskohtaisemmin Suomen 2005-2008 toimenpideohjelman välitarkistuksessa vuonna 2007. 1.4 Eurooppa-neuvoston linjaukset ja Euroopan Unionin neuvoston painotukset Käynnistäessään keväällä 2008 Lissabonin uudistetun strategian toisen kolmivuotiskauden Eurooppa-neuvosto vahvisti, että nykyiset yhdennetyt suuntaviivat (talouspolitiikan laajat suuntaviivat ja työllisyyden suuntaviivat) pätevät edelleen ja ovat käyttökelpoiset myös jaksolla 2008-2010. Jäsenvaltioiden olisi esitettävä kansallisissa uudistusohjelmissaan ja sen jälkeen vuotuisissa täytäntöönpanoraporteissaan yksityiskohtaisia ja konkreettisia poliittisia toimia, joita ne aikovat toteuttaa vastauksena yhdennettyihin suuntaviivoihin, maakohtaisiin suosituksiin ja seurattaviin asioihin. Lukuun 1.5 on koottu toimenpiteet, joilla Suomi vastaa sille annettuihin seurantakohteisiin. Uuden jakson keskipisteenä on täytäntöönpano. Tämän vuoksi Eurooppaneuvosto vahvisti uudelleen kevään 2006 kokouksessa hyväksytyt neljä painopistealaa uudistetun strategian kulmakiviksi ja vetosi sen puolesta, että niiden välistä synergiaa hyödynnettäisiin enemmän.
21 Eurooppa-neuvosto totesi, että joustoturva merkitsee tasapainoa työmarkkinoiden joustavuuden ja turvallisuuden välillä ja auttaa yhtä lailla työntekijöitä kuin työnantajiakin tarttumaan globalisaation tarjoamiin mahdollisuuksiin. Eurooppa-neuvosto korosti, ettei ole olemassa vain yhtä ainoaa joustoturvamallia. Eurooppa-neuvosto pyysi, että jäsenvaltiot toimivat yhteisesti sovittujen joustoturvaperiaatteiden mukaisesti ja esittävät vuoden 2008 kansallisissa uudistusohjelmissaan omat järjestelynsä, joilla nämä periaatteet toteutetaan. Suomalaista joustoturvamallia selostetaan luvussa 4.2 ja yksityiskohtaisemmin liitteessä I. Eurooppa-neuvosto myös pyysi komissiota ja jäsenvaltioita tehostamaan asiaankuuluvien sidosryhmien osallistumista Lissabonin prosessiin, koska paikallis- ja aluetasolla on merkittävä rooli kasvun ja työllisyyden edistämisessä. Tiiviimpi sitoutuminen kasvu- ja työllisyysohjelmaan kaikilla hallintotasoilla johtaa aiempaa johdonmukaisempaan ja tehokkaampaan päätöksentekoon. Eurooppa-neuvosto korosti, että taloudellisella, sosiaalisella ja alueellisella yhteenkuuluvuudella on merkitystä Lissabonin uudistetun strategian tavoitteiden saavuttamiselle, sekä makrotaloudellisen vakauden tärkeyttä edessä oleviin pitkän aikavälin haasteisiin vastaamisessa. Julkistalouden laatua on parannettava lisäämällä julkisten menojen ja tulojen tehokkuutta ja tuloksellisuutta. Eurooppa-neuvosto totesi EU:n sosiaalisen ulottuvuuden merkityksen Lissabonin strategian olennaisena osana ja painotti erityisesti tarvetta yhdentää talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikkoja edelleen. Suomelle annetut seurantakohteet Euroopan Unionin neuvoston lausunnossa todetaan, että kansallisen toimenpideohjelmansa toteutuskaudella Suomen on keskityttävä seuraaviin haasteisiin: Jatketaan uudistuksia, joilla lisätään kilpailua ja parannetaan tuottavuutta joillakin palvelualoilla, ja luodaan korkeita hintoja alentava vipuvaikutus, toteutetaan ilmoitetut toimet Kioton tavoitteiden saavuttamiseksi, jatketaan uudistuksia, joilla poistetaan työmarkkinoiden pullonkaulat, vähennetään suurta rakennetyöttömyyttä etenkin vähän koulutettujen työntekijöiden ja nuorten osalta, ja otetaan huomioon taloudellisista syistä tapahtuvan maahanmuuton tarjoamat mahdollisuudet. Nämä seurantakohteet on myös kansallisella tasolla tunnistettu ensisijaisiksi ja ne ovat keskeisessä asemassa kansallisessa toimenpideohjelmassa vuosille 2008-2010.
22 Euroalueen jäsenvaltioille annetut suositukset Euroopan Unionin neuvoston euroaluetta koskevassa lausunnossa annetaan euroalueen maille seuraavat suositukset, jotka niiden on huomioitava kansallisissa ohjelmissaan: Jatkavat julkisen talouden vakauttamista kohti keskipitkän aikavälin tavoitteitaan vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti ja pyrkivät saavuttamaan vuotuisen rakenteellisen sopeutuksen, jonka viitearvo on vähintään 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen. Parantavat julkisen talouden laatua tarkistamalla julkisia menoja ja verotustavoitteenaan parantaa tuottavuutta ja lisätä innovaatioita sekä edistää talouskasvua ja julkisen talouden kestävyyttä. Toteuttavat toimia, joilla lisätään kilpailua erityisesti palvelualoilla, ja tehostavat toimia, joilla edistetään rahoitusmarkkinoiden täydellistä yhdentymistä ja kilpailua vähittäisrahoituspalveluissa, ja lujittavat samalla rahoitusalan vakautta ja valvontaa. Parantavat joustavuutta ja turvaa työmarkkinoilla muun muassa toteuttamalla joustoturvastrategioita, suhteuttamalla palkkakehityksen paremmin tuottavuuden kasvuun sekä toteuttamalla toimia, joilla edistetään valtioiden ja ammattiryhmien rajat ylittävää työntekijöiden liikkuvuutta. Suomi täyttää julkisen talouden vakautta koskevan suosituksen vaatimukset (ks. luku 2). Budjetin kehysmenettely on keino, jolla varmistetaan keskipitkän ajan tavoitteen saavuttaminen. Muiden suositusten osalta keskeisiä keinoja ovat mm.: Valtion tuottavuushanke, julkisen palvelurakenteen uudistushanke ja uusi innovaatiostrategia ovat keinoja parantaa julkisen talouden laatua (ks. luku 2). Palveludirektiivin kansallinen voimaansaattaminen on keskeinen väline edistää kilpailua palvelualoilla. Lisäksi vireillä on kilpailua rajoittavan sääntelyn uudistaminen, vähittäiskaupan aukioloaikojen ja kaavoitusmääräysten selkeyttäminen (ks. luku 1.5.1). Suomi on tehnyt lukuisia uudistuksia, joilla on kehitetty joustoturvaa (ks. liite I). Valmisteilla on laaja etuusjärjestelmän uudistus. Rajat ylittävää työntekijöiden liikkuvuutta on edistetty monin tavoin. (ks. luku 1.5.4).
1.5 Kansallinen toimenpideohjelma vastauksena annettuihin seurantakohteisiin 23 Talouspolitiikan lähtökohtana on keskipitkän aikavälin budjettitavoitteeksi asetettu julkistalouden 2 prosentin rakenteellinen ylijäämä suhteessa bruttokansantuotteeseen. Kansallisena tavoitteena on työllisyysasteen nostaminen 72 prosenttiin vuonna 2011 ja edelleen keskipitkällä aikavälillä 75 prosenttiin. T&K -menojen bruttokansantuoteosuuden kansalliseksi tavoitteeksi on asetettu 4 prosenttia bruttokansantuotteesta. 1.5.1 Uudistuksia, joilla lisätään kilpailua ja parannetaan tuottavuutta eräillä palvelualoilla, ja luodaan korkeita hintoja alentava vipuvaikutus Suomen elinkeinorakenne on ollut perinteisesti teollisuusvetoinen. Kansantalouden tilinpidon mukaisesti määriteltyjen palvelujen BKT-osuus oli noin 65 % vuonna 2007. Käynnissä on lisäksi nopea rakennemuutos, johon liittyy teollisuuden palveluliiketoiminnan vahva kasvu. Uusissa liiketoimintastrategioissa teollisuustuotteet ja niihin liittyvät palvelut kootaan yhteen laajoiksi tuotepaketeiksi. Monien globaalien suomalaisten teollisuusyritysten liikevaihdosta jo lähes puolet koostuukin tällaisesta palveluliiketoiminnasta. Palvelujen ja niiden tuottavuuden analysoinnissa on siten syytä huomioida myös tämä perinteisten palvelutoimialojen rinnalle kehittyvä palveluliiketoiminta, joka muodostaa yhä kasvavan osan teollisuustoimialojen liiketoiminnasta. Perinteisten palvelualojen tuottavuutta Suomessa on pidetty matalana. Uusin tutkimustieto antaa kuitenkin myönteisemmän kuvan. Sen mukaan palvelujen tuottavuus Suomessa on keskimäärin vähintään hyvää eurooppalaista keskitasoa. Julkisten menojen bruttokansantuoteosuus on Suomessa korkeampi kuin EU-maissa keskimäärin. Julkisten palvelujen osuus on noin 18 % BKT:stä, mikä on suunnilleen sama kuin EU:ssa keskimäärin. Kunnat vastaavat suurimmasta osasta julkisten palvelujen tarjontaa. Julkisesti rahoitetun palvelutuotannon tuottavuuden parantaminen on näin ollen erityisen tärkeää. Sääntely rajoittaa kilpailua joillakin palvelualoilla. Palvelujen saatavuuden turvaamiseksi on joissakin tapauksissa katsottu tarpeelliseksi toimilupien sääntely. Esimerkiksi apteekkien perustaminen on säänneltyä samoin kuin osa liikennesektorista. Lisäksi joillakin palvelualoilla markkinarakenne on oligopolistinen. Tästä syystä esimerkiksi vähittäiskaupan markkinatilanne on jatkuvasti arvioitavana, koska ala on poikkeuksellisen keskittynyttä. Kahden suurimman vähittäiskauppaketjun yhteinen markkinaosuus on noin 75 %. Kulutustavaroiden hintataso on yleisesti ottaen korkeampi kuin EU-maissa keskimäärin. Osaksi tähän on syynä harva asutus ja pitkät etäisyydet, jotka nostavat kustannuksia. Säädökset kuitenkin rajoittavat palvelujen tarjontaa kuten kauppojen aukioloaikoja ja tuotevalikoimaa. Myös kunnalliset ja alueelliset kaavoitusrat-
24 kaisut voivat vähentää kilpailua ja edistää keskittymistä, koska ne rajoittavat kauppapaikkojen saatavuutta ja suurten kauppakeskusten kehittymistä. Kilpailun edistäminen palvelualoilla Kilpailuvirasto on valvonta- ja selvitystoiminnassaan kiinnittänyt erityistä huomiota kilpailun toimivuuteen vähittäiskaupassa ja rakentamisessa. Tämä liittyy yleisempään pyrkimykseen kohdistaa valvontaresurssit aloille, joilla kilpailunrajoituksilla voidaan katsoa olevan laajimmat vaikutukset. Kilpailunrajoituslainsäädännön uudistamisen yhteydessä suunnitellut muutokset mm. yrityskauppavalvontaan helpottavat palvelumarkkinoiden valvontaa erityisesti em. sektoreilla, joilla on oligopolistinen markkinarakenne. Hallitusohjelmassa on todettu, että hallitus varmistaa kilpailupolitiikan keinoin julkiselle ja yksityiselle palvelutuotannolle yhtäläiset kilpailuolosuhteet. Tämän lisäksi Euroopan komissio on puuttunut valtion liikelaitosten toiminnan aiheuttamiin kilpailun vääristymiin. Lokakuussa 2007 asetettiin työryhmä selvittämään julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteettia. Työryhmän tehtävänä on: Selvittää julkisen sektorin harjoittamaan elinkeinotoimintaan liittyvien potentiaalisten kilpailun vääristymien luonnetta, arvioida ilmiön laajuutta ja käytännön merkitystä, kartoittaa keinoja, joilla kilpailuneutraliteetin toteutuminen voidaan varmistaa, ja antaa suosituksia politiikkalinjauksiksi tai säädösmuutoksiksi. Palveluiden sääntely Palveluiden paremmalla sääntelyllä voidaan vaikuttaa myönteisesti kilpailuun, innovaatioihin ja sitä kautta tuottavuuteen. Palveludirektiivin voimaansaattaminen on keskeinen osa meneillään olevaa kansallista palvelujen sääntelyn uudistustyötä. Vuoden 2009 loppuun mennessä valmistellaan tarvittava puitesääntely, sektorikohtaiset lainsäädäntömuutokset sekä luodaan tarvittavat hallinnolliset rakenteet palveludirektiivin voimaansaattamiseksi. Valmistelua ohjaa laajapohjainen työryhmä, jossa ovat edustettuina keskeiset ministeriöt sekä etujärjestöt. Palveluelinkeinoja koskevien lupa- ja ilmoitusmenettelyiden läpikäynti ja yksinkertaistaminen parantavat toimintaympäristöä ja keskitetyn asiointipisteen luominen helpottaa käytännössä palveluelinkeinojen harjoittamista myös direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävillä palvelualoilla.
25 Hallitusohjelman mukaisesti kaupan aukioloaikojen sääntelyä selkeytetään. Tätä koskeva valmistelu tähtää vuoden 2008 loppuun, jolloin tehdään poliittiset ratkaisut. Maankäytön sääntelyn osalta Kaupan ja kilpailun työryhmä on esittänyt suosituksia. Valmisteilla ovat ohjeet lainsäädännön tulkinnan selkeyttämiseksi. Nämä liittyvät mm. vähittäiskaupan suuryksikön kokorajan ajanmukaisuuden arviointiin ja paljon tilaa vaativan erikoistavarakaupan määritelmään. Innovaatioiden edistäminen palvelualoilla Kilpailu ja innovaatiot liittyvät kiinteästi toisiinsa. Toimiva kilpailu kannustaa yrityksiä innovaatioihin. Kilpailupolitiikalla ja paremmalla sääntelyllä voidaan siten osaltaan edistää myös innovaatioita. Innovaatiopolitiikan yksi päämäärä on edistää yhteistyötä julkisen ja yksityisen sektorin välillä. Tietoa ja osaamista pyritään ohjaamaan sellaisiin kohteisiin, joissa sille on suurin tarve. Tähän liittyen poistetaan sellaisia kilpailuesteitä, jotka aiheuttavat toimintaolosuhteiden vinoutumista. Esimerkiksi julkisen sektorin liikelaitosten verotukselliset edut ovat tarkastelun kohteina. Julkisissa palveluissa palvelujen asiakasohjautuvuus on ollut vähäistä. Tilannetta pyritään parantamaan. Kesäkuussa 2008 työryhmä esitti palvelusetelien käytön huomattavaa lisäämistä. Palvelusetelilainsäädäntöä uudistetaan vuonna 2009 siten, että setelien käyttöala laajenee sosiaali- ja terveydenhuollossa. Palvelusetelien käyttökohteiden lisääminen tukisi kehitystä, jossa julkisten palvelujen käyttäjät pystyvät valinnoillaan vaikuttamaan saamansa palvelun sisältöön ja laatuun. Tämä loisi edellytyksiä kilpailun lisääntymiselle ja kokonaan uusien palvelutuotteiden syntymiselle, mikä on hallituksen laaja-alaisen innovaatiopolitiikan yksi keskeinen tavoite. Palvelujen innovatiivisuutta on edistetty erityisesti Tekesin innovaatiorahoituksen avulla. Kohdetoimialoja ovat esimerkiksi vuonna 2007 olleet erityisesti liike-elämän palvelut (tietojenkäsittely, tutkimus ja kehittäminen, tekniset ja muut) sekä kuljetus, varastointi, liikenne, kauppa, koulutus sekä sosiaali- ja terveyspalvelut. Kaiken kaikkiaan Tekesin innovaatiorahoituksesta osoitettiin lähes kolmannes palvelujen kehittämiseen. Osa rahoituksesta käytettiin teollisuuden palveluliiketoiminnan edistämiseen. Palvelujen ja yleisemminkin ei-teknologisen kehittämisen edistäminen on uudistettujen EU:n valtiontukisäännösten puitteissa aiempaa helpompaa, mikä mahdollistaa tälle alueelle tehtävien panostusten kasvattamisen edelleen ja kohdealueiden laajentamisen. Uusi T&K&I-valtiontukipuite tuli voimaan toukokuussa 2008 (ks. luku 3.1) Ei-teknologinen kehittäminen on keskeisellä sijalla myös vastikään valmistuneessa ehdotuksessa kansalliseksi innovaatiostrategiaksi. Strategian paino-
26 pistealueisiin kuuluu myös käyttäjälähtöisen innovaatiotoiminnan edistäminen. Näiden linjausten pohjalta lisätään panostusta palvelujen tuottavuuden kohottamiseen. Julkisen palvelurakenteen uudistaminen Suomen yhteiskuntamalliin kuuluvat kattavat julkiset palvelut. Perinteisesti julkinen sektori on itse tuottanut nämä palvelut, mutta toimintamalli on alkanut vähitellen muuttua. Yksityinen sektori vastaa nykyisin kasvavasta osasta julkisen sektorin järjestämien palvelujen tuotannosta. Kunnat ovat tietoisesti lisänneet palvelujen ulkoistamista ja siihen liittyvää hankintatointaan ja kilpailuttamista. Nopeinta tämä kehitys on ollut sosiaalipalveluissa. Julkisista terveyspalveluista vain muutama prosentti on toistaiseksi ulkoistettu, mutta ulkoistaminen on alkanut yleistyä myös terveyspalveluiden tuotannossa. Kunta- ja palvelurakenteen kehittämistä koskeva puitelaki tuli voimaan helmikuussa 2007. Vuonna 2007 käynnistetty Kuntien parhaat palvelukäytännöt -hanke pyrkii täydentämään ja vauhdittamaan kunta- ja palvelurakenneuudistusta. Hallitus antaa vuonna 2009 eduskunnalle selonteon uudistuksen toteutumisesta. Tällöin myös ratkaistaan mahdollisesti tarvittavat jatkotoimet hallitusohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi. Selonteossa arvioidaan myös, miten kunnilta valtiolle siirrettävien tehtävien, valtion kuntapolitiikan ja valtionosuusjärjestelmän uudistamisessa sekä tietojärjestelmien ja yhteispalvelujen kehittämisessä on edistytty. Valtion aluehallinnon uudistaminen on valmisteilla (ALKU-hanke). Hankkeesta valmistui väliraportti maaliskuussa 2008, jonka pohjalta valmistelua jatketaan. Valtion aluehallinnon tehtävät järjestetään kahden uuden viranomaisen pohjalle, joihin kootaan ja uudelleen organisoidaan valtion nykyisten kuuden viranomaisen (lääninhallitukset, työvoima- ja elinkeinokeskukset, alueelliset ympäristökeskukset, ympäristölupaviranomaiset, työsuojelupiirit ja tiepiirit) tehtävät. Tavoitteena on kansalais- ja asiakaslähtöisesti, tuloksellisesti ja tehokkaasti toimiva aluehallinto. Palvelurakenteen uudistamiseen ja sen onnistumiseen liittyy kiinteästi kansallinen tietoyhteiskuntapolitiikka (2007 2011). Sitä koordinoi neuvottelukunta, joka raportoi edistymisestä hallitukselle vuosittain. Tavoitteena on ICT:n tehokkaampi hyödyntäminen yhteiskunnan eri sektoreilla ja toimialoilla. Julkishallinnon sähköisten palveluiden saatavuutta parannetaan ja palveluiden yhteensopivuutta ja helppokäyttöisyyttä edistetään. Tieto- ja viestintäteknologian käytön hyödyntäminen on keskeisessä asemassa pyrittäessä lisäämään tuottavuutta niin sosiaali- ja terveyspalveluiden kuin koulutuksen ja opetuksen tarjonnassa. Kunta- ja palvelurakenneuudistusta käsitellään myös luvussa 2.3.
27 1.5.2 Toimet Kioton tavoitteiden saavuttamiseksi Kioton pöytäkirjan mukaiset kasvihuonepäästöt olivat vuonna 2006 Suomessa 80,3 milj. CO 2 -ekvivalenttitonnia. Päästöt lisääntyivät vuosina 1990 2006 lähes yksinomaan EY:n päästökauppaan kuuluvilla aloilla. Päästökaupan ulkopuolisilla sektoreilla päästökehitys on ollut lievästi laskeva ja sen arvioidaan jatkuvan alenevana myös lähivuosina. EU:n sisäisessä taakanjaossa Suomen päästötavoitteeksi Kioton sopimuskaudella, vuosille 2008 2012, on sovittu vuoden 1990 päästöjen taso eli 71,1 milj. CO 2 -ekvivalenttitonnia keskimäärin vuodessa. Ns. hiilinieluista arvioidaan Suomelle tulevan vielä noin 0,6 tonnin positiivinen vuosittainen vaikutus. Suomen päästötavoite olisi siten Kioton kaudella kaiken kaikkiaan 71,7 milj. tonnia vuodessa. Päästökauppaan kuuluville sektoreille myönnetään komission päätöksen mukaisesti päästöoikeuksia 37,6 milj. tonnia vastaava määrä keskimäärin vuodessa. Päästökaupan ulkopuolisten sektoreiden päästöjen arvioidaan olevan Kioton kaudella noin 33 milj. tonnia keskimäärin vuodessa. Päästökauppasektorin päästöoikeuksien ja muiden sektoreiden päästöjen yhteismäärä olisi siten 70,6 milj. CO 2 -ekvivalenttitonnia vastaava määrä. Näin ollen käytettävissä oleva sallittujen päästömääräyksiköiden määrä, 71,7 milj. riittäisi Suomen velvoitteen kattamiseen. Päästökauppajärjestelmä ohjaa automaattisesti päästökauppasektorin päästöt asetetun katon mukaiseksi. Valtion vastuulla on puolestaan vastuu ei-päästökauppasektorin päästötaseen hoitamisesta. Ei-päästökauppasektorin päästökehitysarvioon liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, joita valtio pyrkii kattamaan ns. Kioton mekanismeilla. Valtio hankkii projektikohtaisilla hankemekanismeilla päästöyksiköitä tai ostaa valtioiden välisessä päästökaupassa Kioton pöytäkirjan mukaisia sallittuja päästömääräyksiköitä. Vuoden 2007 loppuun mennessä tehtyjen päätösten perusteella mekanismeilla on arvioitu saatavan Kioton kaudella 0,6 1,2 milj. tonnin edestä lisää liikkumatilaa epävarmuuksien varalle. Vaikka Suomen kasvihuonekaasupäästöt olivat vuonna 2006 selvästi yli vuoden 1990 tason, saavutetaan Suomen päästötavoite päästökaupan, kotimaisten toimenpiteiden ja Kioton mekanismien avulla. Kotimaisten energia- ja ilmastopoliittisten toimien painopisteenä ovat uusiutuvien energialähteiden, uuden teknologian käyttöönoton ja energiankäytön tehostaminen. Hallitus on valmis lisäämään vesivoiman käyttöä tuntuvasti samoin kuin edistämään tuuli- ja aurinkoenergian käyttöä. Ohjelmassaan hallitus on sitoutunut toteuttamaan syöttötariffin biokaasulaitosten osalta. Vuoden 2008 alusta uudistettiin autovero siten, että vero on porrastettu päästöjen mukaan. Tämä uudistus on toiminut toivotulla tavalla. Kuluttajat ovat siirtyneet ostamaan selvästi aiempaa vähäpäästöisempiä autoja. Valmisteilla on autojen vuotuisen käyttömaksun porrastaminen päästöjen mukaan.
28 Uudistus astunee voimaan vuonna 2010. Polttoaineveroa korotettiin vuonna 2008. Selvitettävänä on myös polttoaineiden verotuksen porrastaminen niiden koko elinkaaren aikaisten päästöjen mukaan. Helmikuussa 2008 hallitus muutti asuntojen korjaus-, energia ja terveyshaitta-avustuksia koskevaa asetusta kerros- ja rivitalojen energia-avustusten myöntämisperusteiden osalta. Energia- ja ilmastopolitiikkaa käsitellään myös luvussa 3.5., jossa käydään läpi vuoden 2009 budjettiesitykseen sisältyvät ilmasto- ja energiapoliittiset esitykset. 1.5.3 Uudistuksia, joilla poistetaan työmarkkinoiden pullonkauloja, vähennetään suurta rakennetyöttömyyttä etenkin vähän koulutettujen työntekijöiden ja nuorten osalta Työttömyys jäi 1990-luvun alun taloudellisen laman jälkeen korkealle tasolle. Syrjäytymisen torjumiseksi hallinnonalojen välistä koordinaatiota parannettiin, mikä aloitettiin 18 paikkakunnalla toteutetulla yhteispalvelukokeilulla, johon osallistuivat työhallinto, kunnat ja Kansaneläkelaitos. Tavoitteena oli kehittää toimintamalleja pitkään työttömänä olleiden työllistämiseksi ja työmarkkinavalmiuksien parantamiseksi. Kokeilu vakinaistettiin vuonna 2004, jolloin aloitettiin työvoiman palvelukeskusten perustaminen. Nykyinen rakennetyöttömyys ei enää ole juurikaan 1990-luvun laman perintöä, vaan perustuu kysynnän ja tarjonnan ammatilliseen ja alueelliseen yhteensopimattomuuteen. Syrjäytymisriskiä lisäävät työkokemuksen ja koulutuksen sisällön vanhentuminen sekä sellaiset sosiaalisesti syrjäyttävät tekijät kuten itsetunnon ja aktiivisuuden lasku työttömyyden pitkittyessä. Noin puolet pitkäaikaistyöttömistä ei ole koskaan päässyt kunnolla kiinni työelämään. Työmarkkinoiden toimivuus on viime vuosina parantunut. Uusien työttömien määrä on laskenut ja lähes kolme neljästä alkaneesta työttömyydestä saadaan katkaistua alle kolmessa kuukaudessa. Maaliskuun 2008 työnvälitystietojen mukaan ns. vaikeasti työllistyviä työnhakijoita pitkäaikaistyöttömiä, toistuvaistyöttömiä, toimenpiteiltä työttömäksi jääneitä tai niille toistuvasti sijoitettuja oli 111 400 henkilöä eli noin 39 % koko laajasta työttömyydestä (työnvälityksen työttömät työnhakijat + toimenpiteillä sijoitetut). Vaikeasti työllistyvien määrä on vähentynyt muuta työttömyyttä nopeammin, tähän on osin vaikuttanut demografian muutos. Rakenteellisen työttömyyden laskuun ovat vaikuttaneet työmarkkinatuen rahoituksen ja ehtojen uudistaminen ja työvoiman palvelukeskusten toiminta ja työvoimapolitiikan aktiivitoimien parantunut vaikuttavuus. Lisäksi mm. vammaisten ja vajaakuntoisten työllistämistuki on kaksinkertaistettu. Pitkäaikaistyöttömien aktivointiaste oli 28,2 % sekä vuonna 2006 että 2007, eli yli EU:n työllisyyspoliittisen tavoitteen (25 %).
29 % 35 Aktivointiaste, trendi 30 25 20 15 10 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 Lähde: Työ- ja elinkeinoministeriö (Työnvälitystilasto) Rakennetyöttömyys maaliskuussa 2006-2008 2008 maalisk. 2007 maalisk. 2006 maalisk. Muutos 2008-2007 Muutos 2007-2006 henk. % henk. % a Pitkäaikaistyöttömät 45 650 54 917 68 134-9 267-16,9-13 217-19,4 b Toistuvat työttömät 30 729 36 293 40 992-5 564-15,3-4 699-11,5 c Toimenpiteiltä työttömäksi jäävät 25 709 25 189 30 254 520 2,1-5 065-16,7 d Toistuvasti toimenpiteille sijoittuvat 9 354 10 229 11 997-875 -8,6-1 768-14,7 Suppea rakennetyöttömyys (a+b) 76 379 91 210 109 126-14 831-16,3-17 916-16,4 Rakennetyöttömyys (a+b+c) 102 088 116 399 139 380-14 311-12,3-22 981-16,5 Laaja rakennetyöttömyys (a+b+c+d) 111 442 126 628 151 377-15 186-12,0-24 749-16,3 Työttömät työnhakijat yhteensä 199 732 221 534 257 921-21 802-9,8-36 387-14,1 Toimenpiteet yhteensä 87 427 94 608 89 482-7 181-7,6 5 126 5,7 Laaja työttömyys yhteensä 287 159 316 142 347 403-28 983-9,2-31 261-9,0 TEM, Tutkimus- ja ennakointiryhmä 22.4.2008 Lähde: Työ- ja elinkeinoministeriö, työnvälitystilasto.
30 Työvoimapoliittiset toimet rakennetyöttömyyden vähentämiseksi Edellisen hallituskauden työllisyysohjelma vuosille 2003-2007 käynnisti rakennetyöttömyyden alentamiseen tähtäävän työvoimapalvelu-uudistuksen ja työmarkkinatuen uudistuksen. Keväällä 2007 aloittaneen pääministeri Matti Vanhasen toisen hallituksen Työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelman hankkeista osa tähtää rakennetyöttömyyden pienentämiseen edelleen nykytasolta, kuten esimerkiksi sosiaaliturvauudistuksen tavoite työnteon kannustavuuden lisäämiseksi. Tavoitteena on työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikuttavuuden parantaminen niin, että vähintään 40 prosenttia toimenpiteiden kohteina olleista sijoittuu työhön avoimille työmarkkinoille kolmen kuukauden kuluessa. Tavoitteen saavuttamiseksi työvoimapoliittisia toimenpiteitä kohdennetaan yritysten kanssa yhteistyössä toteutettavaan työvoimakoulutukseen ja tukityöllistämiseen yrityksissä. Työvoimapalvelut ja yrityspalvelut integroidaan hallinnollisesti nykyistä tiiviimmäksi kokonaisuudeksi. Hallitus on antanut lakiesityksen, jolla nykyiset työvoimatoimistot muutetaan työ- ja elinkeinotoimistoiksi. Ne palvelevat työnhakijoita, tarjoavat alkavan yrittäjän palveluita sekä yrityksille tarkoitettuja työnantajapalveluita. Tavoite on, että toimistot pystyisivät nykyistä paremmin neuvomaan yrityksiä eri tahojen tarjoamista yrityspalveluista ja niiden käyttämisestä. Samalla toimistojen ja seudullisten yrityspalveluiden yhteistyötä tiivistettäisiin. henkilöä 150 000 Pitkäaikaistyöttömät 125 000 100 000 75 000 50 000 25 000 0 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 Yli vuoden työttömänä olleet Lähde: Työ- ja elinkeinoministeriö
31 Vaikeasti työllistettävien työvoimapalvelujen tehostamiseksi perustetut työvoiman palvelukeskukset (vuonna 2008 toiminnassa 39 keskusta) ovat poikkihallinnollinen verkosto. Työvoimatoimisto, kunnan sosiaalitoimi ja Kansaneläkelaitos tarjoavat erityispalveluja samassa toimipisteessä pitkään työttömänä olleille ja moniammatillista tukea tarvitseville. Asiakasryhmään kuuluvat ovat usein vaikeasti työllistyviä kuten sairauden vuoksi työkyvyttömät, pitkään työttömänä olleet tai muuten vaikeasti työllistyvät. Vuoden 2006 alusta työmarkkinatuen aktivoivuutta lisättiin siten, että työttömyyden pitkittyessä tuen vastikkeellisuus lisääntyy ja työttömälle tarjotaan palveluja tehostetusti. Samalla työmarkkinatuen rahoitusta uudistettiin siten, että työttömyysaikainen työmarkkinatuki rahoitetaan puoliksi valtion ja kunnan kesken (aikaisemmin kokonaan valtion rahoittama), tavoitteena työllistämiskannusteiden luominen paikallishallinnolle. Pitkään työmarkkinatukea saavien aktivointiaste on noussut jopa asetettua tavoitetta nopeammin (2006 noin 26 %, 2007 noin 35 %). Sosiaalisia yrityksiä koskeva laki tuli voimaan 1.1.2004. Sosiaaliselle yritykselle voidaan myöntää palkkatukea vajaakuntoisen ja pitkäaikaistyöttömän työllistämiseen pidemmäksi aikaa kuin muille yrityksille. Vuoden 2007 lopussa sosiaalisia yrityksiä oli 148, määrä oli vuodessa kaksinkertaistunut ja yritykset työllistivät arviolta 750 henkilöä. Sosiaalisten yritysten perustamista on edistetty myös EU:n EQUAL-ohjelman yhteisötalouden ja sosiaalisten yritysten teemaprojektien avulla. Välityömarkkinoiden kehittäminen on työvoima- ja sosiaalipoliittinen hanke, jolla luodaan työmahdollisuuksia henkilöille, joilla on eri syistä vaikeuksia sijoittua avoimille työmarkkinoille. Työmahdollisuuksia tarjoavat erityisesti yhdistykset, valmennus- ja sosiaalipalvelusäätiöt, työpajat ja muut yhteisöt kuten sosiaaliset yritykset. Välityömarkkinoiden luomiseksi käytössä ovat julkisen työvoimapalvelun työkokeilu, työharjoittelu ja työpaikalla järjestettävä työelämävalmennus, palkkatuettu työ, ohjaava ja ammatillinen työvoimakoulutus. Kehittämistoimenpiteitä rahoitetaan sekä kansallisella että ESR-määrärahoilla. ESR-rahoituksella käynnistetään valtakunnallinen välityömarkkinoiden kehittämishanke. Kesäkuussa 2007 asetetun SATA-komitean yhtenä tehtävänä on pohtia keinoja rakenteellisen työttömyyden vähentämiseksi. Valmisteltavana on mm. ehdotuksia ansioturvan ja erityisesti työttömyysturvan kehittämisestä siten, että sosiaaliturva tukee aktiivivaihtoehtoja ja työurien pidentämistä sekä työttömien mahdollisimman nopeaa työllistymistä. Nuorten työllisyys Hyvän talouskehityksen myötä 15 24-vuotiaiden työllisyysaste on noussut ja työttömyys vähentynyt. Työvoimatutkimuksen mukaan vuonna 2007 työttö-