1 (5) Pääesikunta PUOLUSTUSMINISTERIÖN PALAUTE PUOLUSTUSVOIMIEN VUODEN 2007 OSAVUOSIRAPORTISTA 1. Puolustusministeriön palaute osana tulosohjausprosessia Puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä vuosittaisessa tulossopimuksessa sovitaan puolustusministeriön puolustusvoimille asettamien tulostavoitteiden ohella myös menettelystä, jolla puolustusvoimat raportoi tulostavoitteiden toteutumisesta. Osavuosiraportoinnin osalta tulossopimuksessa on sovittu, että puolustusvoimat raportoi ministeriölle elokuun loppuun mennessä toiminnastaan, tulostavoitteiden toteutumisen kehittymisestä ja resurssien käytöstä alkuvuoden (1.1.-31.7.) ajalta. Kuluvan vuoden tavoitteiden toteutumista käsitellään tämän jälkeen lyhyesti syksyn tulosneuvotteluissa. Puolustusministeriön kirjallisella palautteella puolustusvoimien osavuosiraportista (puolustusvoimien tulosraportista) pyritään ensisijaisesti vaikuttamaan tarvittaessa korjaavin toimenpitein puolustusvoimien kuluvan vuoden toimintaan sekä ennakoivasti myös kyseisen vuoden vuosiraportointiin. 2. Arvio toiminnan tuloksellisuudesta 2.1 Kehittämisohjelmat Raportissa esitettyyn perustuen voidaan yleisesti todeta, että puolustusvoimien toiminta on ollut asetettujen tavoitteiden mukaista. Puolustusvoimien toiminnalle puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä vuoden 2007 tulossopimuksessa asetetut tavoitteet ollaan pääosin saavuttamassa. Puolustusvoimien suorituskyvyn kehittäminen on osavuosiraportin perusteella edistynyt pääosin suunnitellulla tavalla kehittämisohjelmien mukaisesti. Kehittämisohjelmien merkittävin poikkeama on kuljetushelikopterihankkeen viivästyminen toimittajasta aiheutuvista syistä. Osavuosiraportissa on joiltakin osin arvioitu myös myöhässä olevien hankkeiden ja siten kehittämisohjelmien toteutumisen uusia aikatauluja. Kaikilta osin kehittämisohjelmia koskevasta raportoinnista eivät käy kuitenkaan ilmi poikkeamien syyt, tarvittavat jatkotoimet ja arvioitu uusi tavoiteaikataulu. Tällaisia poikkeamia löytyy mm. seuraavista kehittämishankkeista: - Strategisen iskun ennaltaehkäisyn ja torjunnan kyvyn luominen maavoimille toteutuu osittain suunnitelmien mukaisesti. Raportoinnissa tuodaan esille puutteelliset osakokonaisuudet mutta ei oteta kantaa siihen, mistä viivästyminen on aiheutunut tai arvioida sitä, mihin mennessä puutteet saadaan korjattua tavoitetason mukaisiksi (pl. HekoP). - Operatiivisten joukkojen liikkuvuuden ja suorituskyvyn kehittäminen etenee pääosin tavoitetason mukaisesti. AMOS-FIN hankkeen osalta ei arvioida sitä, milloin tavoite tullaan saavuttamaan.
2 (5) - Alueellisten joukkojen kehittämisen tavoitteet toteutuvat osittain. Raportissa ei ole kuvattu sitä, kuinka moottoroidun taisteluosaston ja pioneerirykmentin kehittämiseen liittyvällä tutkimuksella ollaan asetetun tulostavoitteen mukaisesti saamassa edellytykset ao. joukkojen kokoonpanotarkistukselle vuonna 2008. - Ilmavoimien kehittämishankkeille asetetut tavoitteet ollaan pääosin saavuttamassa. Tavoitteeksi oli asetettu mm. ilmastamaahan -kyvyn luomiseen tähtäävän valmistelun käynnistäminen. Tämän tavoitteen edistymistä ei ole raportoinnissa kuitenkaan arvioitu erikseen. - Ilmatorjunnan kehittämisohjelma on edennyt pääosin suunnitelmien mukaisesti. Ilmatorjuntaohjushanke 2005 etenee tällä hetkellä uudistetun aikataulun mukaisesti. Raportissa ei mainita syitä aikataulun uudistamiselle. Ammusilmatorjunnan kehittämishanke on keskeytetty. Myöskään tähän johtaneita syitä ei mainita raportissa. 2.2 Toiminnallinen tuloksellisuus Puolustusvoimat on pääosin saavuttamassa vuodelle 2007 asetetut toiminnalliset tulostavoitteet. Toiminnallisten tulosten toteumaa on osavuosiraportissa joiltakin osin verrattu todelliseen tarpeeseen asetettujen tavoitteiden sijaan. Vuoden 2007 toiminnalle asetettua tavoitetasoa jouduttiin jo lähtökohtaisesti laskemaan osana toiminnan ja talouden tasapainottamista, mikä oli tiedossa jo vuoden 2007 toimintaa suunniteltaessa ja tavoitteita asetettaessa. Toiminnan tason palauttaminen on budjetoitu vuodelle 2008, jolloin tavoitteet voidaan asettaa lähemmäksi suorituskyvyn ylläpitämisen tarpeita. Raportin perusteella voidaan todeta mm. seuraavaa: - Vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon toimeenpano ja puolustusvoimien rakennemuutoksen toimeenpano ovat pääosin edenneet suunnitellusti. - Varusmieskoulutuksessa päästäneen asetettuihin tavoitteisiin. Uuden terveystarkastusjärjestelmän käyttöönoton myötä kutsunnoista palvelukseen kutsuttavien osuus on pudonnut 85 prosentista 81 prosenttiin, vaikka järjestelmä ei ole vielä täysimääräisenä käytössä. - Kertausharjoituksia on pidetty sodan ajan joukkotuotannon tarpeisiin nähden liian vähän. Asetettu tavoite on kuitenkin käytössä olevien resurssien mukainen, ja se tullaan saavuttamaan. - Materiaalihankkeiden valmisteluun ja toteutukseen liittyen on käynnistetty useita laadunvarmistukseen tähtääviä kehittämistoimia, joiden tulokset eivät liene kaikilta osin vielä nähtävissä. - Materiaalipoliittisten linjausten toteutumista valvotaan hankeauditoinneilla. Osavuosiraportin mukaan useissa auditoinneissa on havaittu vakavia poikkeamia vaatimusten-, riskien- ja elinjaksonhallinnan osa-alueilla. Raportoinnissa olisi hyvä tuoda esille, kuinka merkittävistä puutteista on todella kyse, ja mihin korjaaviin toimenpiteisiin näiden asioiden osalta on ryhdytty. Asiaa tulisi selventää vuosiraportoinnissa. - Materiaalihankintoihin liittyvien tavoitteiden saavuttamattomuus johtuu raportin mukaan suurelta osin sopimuskumppaneista johtuvista syistä, joista aiheutuviin viivästymisiin kyetään luonnollisesti vaikuttamaan vain rajoitetusti. Sen sijaan omista toimista aiheutuneisiin viiveisiin voidaan pyrkiä vaikuttamaan tarvittaessa sisäisin toimin. Tämän vuoksi olisi tärkeää kyetä analysoimaan kriittisesti ne tapaukset, joissa viiveet ovat ainakin osittain aiheutuneet omasta toiminnasta.
3 (5) 2.3 Kokonaisresurssien käyttö Pääesikunta korostaa osavuosiraportissaan sitä, että määrärahojen suunnittelu- ja käyttötarkkuuteen on edelleen kiinnitettävä huomiota, koska huomattavat ajalliset ja määrälliset epätarkkuudet vaikeuttavat ennakoivia toimia koko puolustusvoimien määrärahojen käytössä. Puolustusministeriö haluaa myös painottaa valtuuksien ja määrärahojen riittävää suunnittelu- ja käyttötarkkuutta koko puolustusvoimien tasolla, jotta resurssien allokointi olisi mahdollisimman tarkoituksenmukaista ja jotta puolustusvoimien suoritetuotanto voitaisiin toteuttaa mahdollisimman kustannustehokkaasti. Osavuosiraportin perusteella voidaan todeta resurssien suunnitteluun ja käyttöön liittyen seuraavaa: - vuodelle 2008 siirtyvien puolustusmateriaalihankintamäärärahojen määrä tulee olemaan edelleen huomattava, vaikka siirtyvien erien määrä pieneneekin euromääräisesti edelliseen tilinpäätökseen verrattuna - puolustusvoimien palkkausmenot ovat kääntyneet jälleen nousuun huolimatta siitä, että henkilötyövuosien määrä on vähentynyt suunniteltua nopeammin rakennemuutoksen ja muiden toimenpiteiden johdosta - linjausten mukainen kriisinhallinnan 100 milj. euron määrärahataso mahdollistaa nykyisellä kustannusrakenteella ja -tasolla noin 800 hengen kriisinhallintajoukkojen ylläpitämisen. Materiaalihankintoihin myönnetyt määrärahat ja tilausvaltuudet Materiaalihankintamäärärahojen siirtyvien erien arvioidaan ylittävän tavoitteeksi asetetun 12 % rajan kahdeksalla prosenttiyksiköllä. Euromääräisesti siirtyvien erien määrän arvioidaan vähenevän noin 66 milj. eurolla noin 200 milj. euroon edellisvuoden tilinpäätöksen verrattuna. Puolustusministeriö katsoo, että materiaalihankintamäärärahojen siirtyvien erien suuri määrä on ongelma sekä toiminnallisesti että valtiontalouden kannalta. Siirtyvien erien syntyminen on osoitus hankintojen suunnitteluun, budjetointiin ja toteutukseen liittyvistä epäkohdista. Puolustusministeriön ja puolustusvoimien tulee yhdessä löytää tarvittavat keinot tilanteen korjaamiselle. Uusista tilausvaltuuksista oli sidottu 31.7. mennessä hälyttävän pieni määrä: PVKEH 2007 tilausvaltuudesta 62,5 % ja TTK-PROTO 2007 tilausvaltuudesta 54 %. Tilausvaltuuksien sitomattomuutta ei ole osavuosiraportissa analysoitu. Palkkausmenot Osavuosiraporttiin sisältyvästä palkka-analyysista ilmenee, että puolustusvoimien henkilötyövuosimäärä on pienentynyt 266 henkilötyövuotta edellisen vuoden vastaavaan ajankohtaan verrattuna. Varsinaisista palkoista aiheutuvien palkkausmenojen määrä (ml. työnantajamaksut ja sairausvakuutuslain mukaiset palautukset) on kasvanut vastaavasti noin kaksi miljoonaa euroa edellisvuoden alkupuoliskoon verrattuna. Tätä on selitetty osavuosiraportissa tehtävien vaativuuden arvioinneista johtuvilla nousuilla, sopimuskorotuksella ja ESJA-arviointijärjestelmän käyttöönotolla. Vaikka summaarisen palkka-analyysin perusteella ei olekaan mahdollista tehdä tarkempia vertailuja ansiokehityksestä, puolustusministeriön käsityksen mukaan on pääteltävissä, että kustannusten nousu henkilötyövuosimäärän pienenemisestä huolimatta johtuu ainakin osittain perusteettomasta palkkaliukumasta. Tähän on syytä kiinnit-
4 (5) tää jatkossakin erityistä huomiota. Työnantajalla on henkilöstöjärjestöjen kanssa yhteinen näkemys siitä, että PVPJ on pidettävä toimivana järjestelmänä. Kiinteistömenot Puolustusvoimien kiinteistömenojen kasvua pyritään raportin mukaan leikkaamaan mm. puolustusvoimien toimitilakulttuuri projektin ja tilahallinnan tiedonhallinnan kehittämisen avulla. Nämä projektit ovat Pääesikunnan ilmoituksen mukaan vaarantumassa henkilöstöresurssipulan vuoksi. Projektien tilapäisiä lisäresurssitarpeita tulisi puolustusministeriön mielestä aina tarkastella suhteessa projekteilla pitkällä aikavälillä saavutettaviin säästöihin. 3. Osavuosiraportin kattavuus, riittävyys ja laatu Puolustusvoimien osavuosiraportti (= Puolustusvoimien tulosraportti 2007) sisältää pääosin puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä vuoden 2007 tulossopimuksessa edellytetyt tiedot. Raportin suurimpana heikkoutena voidaan pitää riittävän selkeän tiivistelmäosuuden tai johtopäätösosion puuttumista. Raportista ei edelleenkään löydy riittävän selkeää kokonaisvaltaista arviota tulostavoitteiden saavuttamisen asteesta raportointikaudella ja arviota tulostavoitteiden saavuttamisesta vuoden jälkimmäisellä puoliskolla. Tulostavoitteet käydään kyllä läpi yksitellen, mutta lopputuloksena on asiakirja, josta ei saa vaivattomasti kokonaiskuvaa siitä, miltä osin toiminnassa ei tulla pääsemään vuonna 2007 asetetulle tavoitetasolle, ja mitä toimenpiteitä tilanteen korjaaminen tältä osin vaatii. Raportoinnissa tulisi kehittää edelleen tulosanalyysin tarkkuutta. Monin paikoin tuodaan esille poikkeama tavoitteesta, mutta ei kerrota syitä poikkeamaan eikä arvioida sitä, milloin tavoite tullaan lopulta saavuttamaan. Raporttiin on paikoitellen kirjattu turhankin tarkkaa detaljitietoa tavoitteiden edistymisestä suunnitellussa aikataulussa. Sen sijaan analyysin tarkkuus heikkenee raportoitaessa asioista, joissa tavoitteita ei olla saavuttamassa. Myös kytkentä tuloksellisuuden ja määrärahojen käytön välillä jää puutteelliseksi johtuen kylläkin osittain asetetuista tulostavoitteista. Puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan väliseen tulossopimukseen perustuvassa osavuosi- ja vuosiraportoinnissa tulisi keskittyä ministeriön tulosohjauksen kannalta oleellisen tiedon esittämiseen ja analysointiin. Tulosraporttia tulisi kirjoittaa rinnan tulossopimuksen kanssa pyrkien pitäytymään tulossopimuksen mukaisissa tavoitteissa ja niiden toteutumisen analysoinnissa. Ministeriölle suunnatussa tuloksellisuusraportoinnissa painopisteenä tulisi lisäksi olla hallituksen talousarvioesitykseen kirjatut tulostavoitteet ja niiden toteutuminen. Sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa ei käsitellä tulossopimuksen edellyttämällä tavalla erikseen osavuosiraportissa, joten raportin perusteella ei voida päätellä, missä määrin ja millaisin toimenpitein puolustusvoimien sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa on edistetty kuluvan vuoden aikana. 4. Vuoden 2007 vuosiraportissa huomioon otettavat asiat Puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisen vuoden 2007 tulossopimuksen liitteessä 2 on asetettu vaatimukset puolustusvoimien vuosiraportoinnille.
5 (5) Ministeriölle toimitettavaan vuosiraporttiin tulee sisällyttää johtopäätösosiona tiivis kooste, joka sisältää merkittävimmät poikkeamat ministeriön asettamiin tulostavoitteisiin nähden, kriittisen arvion poikkeamien syistä, seurannaisvaikutukset, esitykset korjaaviksi toimenpiteiksi ja arvion uudesta tavoiteaikataulusta. Tarkempi tulostavoitekohtainen analyysi tuloksellisuudesta ja kuvaus resurssien käytöstä tulee sisällyttää raporttiin johtopäätösosiota tukevaksi tausta-aineistoksi. Vastaavaa menettelyä tulee jatkossa noudattaa myös osavuosiraportoinnissa. Materiaalihankintojen osalta tulosanalyysia tulee tarkentaa siten, että vuosiraportissa tuodaan selkeämmin esiin mahdolliset viiveet tai muut ongelmat, niiden syyt ja seuraukset sekä tilanteen edellyttämät korjaavat toimenpiteet. Raportoinnista tulee erityisesti käydä ilmi syntyneen tilanteen aiheuttamat taloudelliset seuraamukset (maksuaikataulumuutokset, puolustusvoimille aiheutuvat lisäkustannukset, mahdollisesti perittävät viivästyssakot) ja niiden mahdolliset vaikutukset talousarvioon. Uusien tilausvaltuuksien mahdollista sitomattomuutta tulee analysoida erikseen. Materiaalipoliittisten linjausten noudattamisen varmistamiseksi hankeauditointien tulokset tulee esittää nykyistä tarkemmin. Raportista tulee näkyä se, onko hankkeet pääosin toteutettu ohjeistuksen mukaisesti, vai onko hankkeissa vakavia poikkeamia eri osa-alueilla (ks. kappale 2.2). Lisäksi tulee selvittää, missä määrin hankeauditointi edistänyt asioiden korjaamista. Vuosiraportissa tulee lisäksi esittää vakiintuneen käytännön mukainen laskelma puolustusmateriaalihankintojen kotimaisuusasteesta. Raportissa olisi hyvä tuoda myös esille suurimmat hankinnat kotimaasta vuonna 2007. Osavuosi- ja vuosiraportoinnissa tulisi jatkossa ottaa nykyistä paremmin huomioon tuottavuustoimenpiteiden raportointiin liittyvät hallinnonalan tietotarpeet siten, että raportointia voidaan sellaisenaan hyödyntää valtiovarainministeriölle tapahtuvassa raportoinnissa. Valtiovarainministeriö on tarkentanut tuottavuustoimenpiteiden numeerista, taulukkomuodossa tapahtuvaa henkilötyövuosimäärien seurantaa koskevaa ohjeistustaan kevään 2007 kehyspäätöksen yhteydessä (VM:n määräys TM 0701/ 26.4.2007, liite 11). Henkilötyövuosimäärien numeerisen seurannan lisäksi valtiovarainministeriölle tulee raportoida siitä, mitä tavoiteltuja ja mahdollisesti muita vaikutuksia tuottavuutta lisäävillä hankkeilla on saatu aikaan. Lisäksi valtiovarainministeriölle tulisi antaa selvitys suunniteltujen ja toteutuneiden toimenpiteiden aiheuttamista säädösmuutoksista ja eri hankkeiden mahdollisista investointitarpeista. Koska edellä mainitut tiedot joudutaan pyytämään joka tapauksessa puolustusvoimilta, niiden seuranta ja raportointi tulisi kytkeä osaksi säännönmukaista raportointiprosessia. Kansliapäällikkö Kari Rimpi Osastopäällikön sij. Talousjohtaja Timo Norbäck TIEDOKSI Ministerin erityisavustaja Mikko Kortelainen PLM:n osastot PLM:n tarkastusyksikkö PEsuunn-os