YMPÄRISTÖVALIOKUNNAN LAUSUNTO 6/2001 vp Valtioneuvoston selvitys energian toimitusvarmuutta koskevasta Euroopan komission vihreästä kirjasta Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 16 päivänä maaliskuuta 2001 lähettänyt valtioneuvoston selvityksen energian toimitusvarmuutta koskevasta Euroopan komission vihreästä kirjasta (E 10/2001 vp) ympäristövaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - teollisuusneuvos Pertti Härme ja teollisuusneuvos Jussi Manninen, kauppa- ja teollisuusministeriö - neuvotteleva virkamies Jaakko Ojala, ympäristöministeriö - professori Janne Hukkinen, Teknillinen korkeakoulu - tutkimusjohtaja Mikko Kara, VTT Energia - johtaja Kalle Mattila, ABB Oy - johtaja Jaakko Tusa, Fortum Oyj - johtaja Tuomo Saarni, Gasum Oy - myyntipäällikkö Aarre Päri, Jyväskylän Energia Oy - professori Dan Asplund, Jyväskylän Teknologiakeskus Oy - toimitusjohtaja Jochim Donner, Motiva Oy - johtaja Kauko Relander, Pohjolan Voima Oy - toimitusjohtaja Heikki Koivisto, Suomen Kaukolämpö ry - vanhempi asiantuntija Martti Kätkä, Teollisuuden Voima Oy - tekniikan lisensiaatti Asko Vuorinen, Wärtsilä Oy - toimialajohtaja Harry Viheriävaara, Energiaalan Keskusliitto Finergy - osastopäällikkö Pertti Salminen, Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto TT - toimitusjohtaja Jarmo Nupponen, Öljy- ja Kaasualan Keskusliitto - johtaja Pertti Laine, Metsäteollisuus ry - kampanjavastaava Harri Lammi, Greenpeace Pohjola - tiedotussihteeri Jussi Hirvonen, Lämpöpumppuyhdistys ry - varapuheenjohtaja Erkki Haapanen, Suomen Tuulivoimayhdistys ry - diplomi-insinööri Petri Väisänen, Suomen Biokaasukeskus ry - puheenjohtaja, diplomi-insinööri Folke Malmgren, Vindkraftföreningen rf - vanhempi tutkija Jyrki Luukkanen. Lisäksi valiokunta on saanut Suomen luonnonsuojeluliiton, Suomen Yrittäjien ja Vapo Oy:n kirjalliset lausunnot. E 10/2001 vp Versio 2.0
VALTIONEUVOSTON SELVITYS Vihreä kirja Komission laatiman vihreän kirjan "Energiahuoltostrategia Euroopalle" tarkoituksena on käynnistää keskustelu energian toimitusvarmuudesta. Vihreässä kirjassa on käsitelty laajasti eri energialähteitä, saatavuushäiriöitä, energian kysynnän kehittymistä, uusia energiateknologioita sekä eri polttoaineiden siirtoreittejä ja hankintalähteitä. Luonteeltaan vihreä kirja on ensisijassa energiahuoltovarmuuden ongelmien kuvaus- ja analysointiasiakirja. Ongelmien kartoituksessa ja analyysissä on otettu huomioon unionin laajeneminen sekä energia-alan markkinaympäristön muuttuminen: markkinoiden vapautuminen ja ympäristökysymysten voimakas esiin nousu. Vihreän kirjan analyysistä tulee esiin kolme johtoajatusta: Euroopan unioni tulee olemaan yhä riippuvaisempi energiantuonnista, eikä laajentuminen muuta tätä. Nykyarvioiden mukaan riippuvuus energiantuonnista on 70 prosenttia vuonna 2030. Euroopan unioni ei juurikaan pysty vaikuttamaan energian tarjonnan edellytyksiin. Unioni voi vaikuttaa pääasiassa energian kysyntään siten, että energiaa säästetään rakennuksissa ja liikenteessä. Euroopan unioni ei pysty pitkällä aikavälillä vastaamaan ilmastonmuutoksen asettamiin haasteisiin eikä noudattamaan esim. Kiotossa tehtyjä tämän suuntaisia sitoumuksia, ellei se toteuta kunnianhimoisia toimenpiteitä. Näiden johtopäätösten perusteella komissio esittää tulevaa strategiaa varten 13 keskustelukysymystä jäsenmaiden vastattavaksi. Vihreässä kirjassa on myös komission hahmotelma pitkän aikavälin energiahuoltostrategian perustaksi. Käsittelyaikataulu Saadun selvityksen mukaan vihreästä kirjasta on tarkoitus antaa EU:n neuvoston välipäätelmät Ruotsin puheenjohtajakaudella. Seuraavana puheenjohtajamaana toimivan Belgian kaudella tavoitteena on saada hyväksytyksi neuvoston päätelmät. Vihreästä kirjasta käytävän keskustelun ja neuvoston päätelmien pohjalta on tarkoitus valmistella valkoinen kirja, joka sisältää ehdotuksen Euroopan energiahuoltostrategiaksi. Valtioneuvoston kanta Valiokunnalle on toimitettu asian EU-käsittelyä varten laadittu perusmuistio, johon on koottu valtioneuvoston alustava kanta asiaan. Perusmuistion mukaan valtioneuvosto pitää energiahuollon varmuuden ylläpitoa yhtenä tärkeimmistä energiapolitiikan tavoitteista. Energiahuollon varmuuden kehitysnäkymiä on tarpeen tarkastella myös yhteisön tasolla. Euroopan unionin puitteissa tulisi kartoittaa yhteisiä eurooppalaisia tavoitteita, joiden edistämisessä yhteisön toimet ja yhteisön voimavarojen käyttö voisivat olla eniten hyödyksi jäsenvaltioiden energiahuollon varmuuden turvaamisessa. Yhteisiä intressejä voisi olla esimerkiksi kaasuhuollon infrastruktuurin, energiateknologian ja energiatehokkuuden kehittämisessä. Yhteisön toimien vaikuttavuus riippuu keskeisesti siitä, miten paljon resursseja yhteisöllä on käyttää energiahuollon varmuuden edistämiseen. Keskeisiin vihreässä kirjassa esitettyihin kysymyksiin Suomi on muodostanut kannan eri yhteyksissä. Oleellisimmat kannat ovat: 1) Vastuu energiahuollon varmuuden ylläpidosta kuuluu kansallisen energiapolitiikan piiriin. 2) Kansallisen vastuun ensisijaisuus ei sulje pois yhdessä muiden maiden kanssa tehtyjä sopimuksia huoltovarmuuden parantamiseksi. 3) Kansallinen vastuu energiahuollosta merkitsee myös kansallista toimintavapautta huoltovarmuutta edistävien keinojen käytössä. Tämä koskee esimerkiksi turpeen ja ydinvoiman käyttöä. 4) Suomi tukee euroopanlaajuisen energiaverodirektiivin aikaansaamista. Riittävän korkea energiaverotuksen taso edesauttaa energian kulutuksen hillitsemistä. 2
5) Energian kulutuksen alentamiseksi Suomi tukee energiatehokkuuden parantamista, esimerkiksi rakennusmääräysten kiristämistä, maakohtaisin ratkaisuin. Suomi kannattaa myös muita kulutuksen vähenemiseen tähtääviä toimenpiteitä (energiamerkinnät, säästösopimukset, investointituet, sertifikaatit jne.). 6) Suomi katsoo, että raakaöljyn hinnannousuihin ei ole tarpeen reagoida veroja alentamalla. 7) Suomi ei kannata öljyn varmuusvarastojen käyttöä markkinainterventointiin hintatasoon vaikuttamiseksi. 8) Suomi ehdottaa EU:n pohjoisen ulottuvuuden politiikan konkretisoimista Euroopan yhteisiä intressejä palvelevilla energiahankkeilla. Esimerkkinä kaasuputkiyhteyksien rakentaminen Venäjältä Eurooppaan. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Euroopan energiahuoltostrategia Energiahuollon olosuhteet ovat muuttuneet Euroopassa viimeisen 30 vuoden aikana poliittisen, taloudellisen, ympäristönsuojelun ja energiamarkkinoiden kehityksen seurauksena. Muuttuneissa olosuhteissa on komission mielestä välttämätöntä käydä keskustelua Euroopan energiahuoltopolitiikasta. Tässä tarkoituksessa komissio on antanut vihreän kirjan, jonka pohjalta on tarkoitus laatia Euroopalle energiahuoltostrategia. Ympäristövaliokunnan kuulemat asiantuntijat ovat pitäneet vihreää kirjaa ajankohtaisena ja tärkeänä asiakirjana sekä siinä esitettyjä kysymyksiä energiahuollon kannalta keskeisinä. Valiokunnalle on kuitenkin korostettu, että energiapolitiikan tulee edelleen säilyä lähtökohtaisesti kansallisessa päätösvallassa. Yhteisötason toimien tulisi rajoittua lähinnä toimivien energiasisämarkkinoiden luomiseen, yhteyksien hoitamiseen energiatuottajamaihin, yhteisten pelisääntöjen luomiseen energiaverotuksessa, valtion tukipolitiikassa ja ympäristönsuojelussa sekä tutkimuksen ja kehitystoiminnan tukemiseen. Ympäristövaliokunta toteaa, että asiantuntijoiden kannat vastaavat pitkälle valtioneuvoston perusmuistion linjauksia. Myös valtioneuvosto katsoo, että vastuu energiahuollon ylläpidosta kuuluu kansallisen energiapolitiikan piiriin. EU:n puitteissa tulee valtioneuvoston mielestä kartoittaa sellaisia yhteisiä eurooppalaisia tavoitteita, joita edistävät yhteisön toimet voivat parantaa jäsenmaiden energiahuoltovarmuutta. Ympäristövaliokunta yhtyy omalta osaltaan peruslinjaukseen, jonka mukaan vastuu energiahuollon ylläpidosta kuuluu kansallisen energiapolitiikan piiriin. Energiamarkkinoiden asteittain avautuessa ja ympäristönsuojeluvelvoitteiden korostuessa yhteisten eurooppalaisten energiapoliittisten linjausten ja toimenpiteiden tarve on kuitenkin lisääntymässä. Siksi valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että Euroopan energiahuoltostrategiasta on käynnistetty keskustelu. Keskustelupaperina vihreä kirja nostaa esille energiahuollon keskeiset asiat ja kysymykset. Siinä analysoidaan: Euroopan energiatuontiriippuvuuden kasvua, energiavaihtoehtoja (ydinvoima, hiili, öljy, maakaasu, uusiutuvat energiat), energian uutta viitekehystä (ilmastonmuutos, energiamarkkinoiden yhdentyminen), nykyisen energiahuollon heikkouksia (toimitusten keskeytymisriskit, hintariskit, tuottajamaiden yhteiskunnalliseen tilanteeseen liittyvät riskit ja ekologiset riskit) sekä tulevaisuuden energiahuollon painopisteitä (kysynnän hillintä, tuontiriippuvuuden hallinta). Kansallinen vastuu energiahuollon ylläpidosta ei saa valiokunnan mielestä estää tarpeellisia yhteisötason toimia energiahuollon varmuuden ja ympäristövelvoitteiden toteuttamiseksi. Valiokunta kannattaakin energiahuoltostrategian laa- 3
timista Euroopalle vihreässä kirjassa hahmoteltujen painopisteiden ja niistä käytävän keskustelun pohjalta. Vihreän kirjan suhde EU:n ympäristöpoliittisiin asiakirjoihin Vihreän kirjan ajankohtaisuus korostuu myös siitä syystä, että Euroopan unionissa on parhaillaan käsiteltävänä useita ympäristöalan kokonaisvaltaisia asiakirjoja, joissa otetaan kantaa energiakysymyksiin. Tällaisia ovat EU:n kuudes ympäristöohjelma, EU:n kestävän kehityksen strategia, johon kuuluu sektoristrategioiden laatiminen ympäristönäkökohtien yhdentämisestä EU:n eri politiikkoihin (energia, liikenne, maatalous, sisämarkkinat, teollisuus, kehitys, yleiset asiat, ECOFIN ja kalastus) sekä Euroopan ilmastonmuutosohjelma (ECCP). Ympäristövaliokunta pitää tärkeänä, että eri asiakirjojen tavoitteet ja ehdotetut toimenpiteet ovat keskenään johdonmukaisia ja riittävän konkreettisia. Ympäristöpoliittisten asiakirjojen yhteisesti hyväksytyt linjaukset tulee huomioida energiahuoltovarmuudesta käytävässä keskustelussa ja EU:n tulevassa energiahuoltostrategiassa. Valiokunta katsoo, että valtioneuvoston tulee kiinnittää huomiota tähän näkökohtaan asian jatkovalmistelussa. Erityisesti valiokunta korostaa ilmastopolitiikan integroimista energiastrategiaan, sillä energian tuotanto ja käyttö ovat kasvihuonekaasujen merkittävin lähde. Ilmastonmuutoksen haasteeseen ei ole vielä pystytty vastaamaan Euroopan energiahuollossa. Vihreän kirjan yksi keskeinen johtopäätös onkin, ettei ilmastosopimuksen ja Kioton pöytäkirjan sitoumuksia pystytä noudattamaan, ellei Euroopan unionissa toteuteta kunnianhimoisia toimenpiteitä. Valiokunta toteaa, että EU on sitoutunut ilmastosopimuksen ja Kioton pöytäkirjan velvoitteiden toteuttamiseen. Sitoutumisesta on pidettävä johdonmukaisesti kiinni energiahuoltostrategian jatkovalmistelussa. Valiokunta korostaa tässä yhteydessä, että energiahuollon varmuudesta huolehtiminen ja päästöjen vähentäminen eivät ole toisiaan poissulkevia tai keskenään ristiriitaisia toimia. Esimerkiksi energian kysynnän hillintä ja uusiutuvien energialähteiden käytön lisääminen ovat Euroopan energiaomavaraisuuden kannalta ensiarvoisen tärkeitä tavoitteita. Samalla ne ovat keskeisiä keinoja ilmastonmuutoksen torjunnassa. Kysynnän kasvun hallinta Vihreän kirjan toinen keskeinen johtopäätös on, ettei Euroopan unioni juurikaan pysty vaikuttamaan energian tarjonnan edellytyksiin. Unioni voi vaikuttaa pääasiassa energian kysyntään. Tulevaisuuden energiahuollon painopistealueita hahmotellessaan komissio lähteekin siitä, että ainoastaan kysyntään kohdistuvalla politiikalla voidaan luoda perusta kestävälle energiahuollolle. Jos EU ei pysty hillitsemään energian kulutusta, se tulee olemaan erittäin riippuvainen energian tuonnista ja sen on vaikea toteuttaa ilmastotavoitteitaan. Näihin haasteisiin vastatakseen unionin on keskityttävä tehokkaimpiin kysyntää ohjaaviin keinoihin: verotukseen, sääntelyyn ja muihin markkinainstrumentteihin. Vihreä kirja nostaa energian kulutuksen hallinnan painopistealueiksi sähkön ja maakaasun sisämarkkinoiden toteuttamisen, energiaverotuksen, energiansäästöohjelmien toteuttamisen erityisesti liikenteessä ja rakentamisessa sekä uusien energiaa säästävien tekniikoiden levittämisen. Valtioneuvoston perusmuistiosta käy ilmi, että valtioneuvoston yleisnäkemys energian kulutuksen hillinnästä on vihreän kirjan suuntainen. Valtioneuvosto tukee energiatehokkuuden parantamista, esimerkiksi rakennusmääräysten kiristämistä, maakohtaisin ratkaisuin. Valtioneuvosto kannattaa myös muita kulutuksen vähentämiseen tähtääviä toimia (energiamerkinnät, säästösopimukset, investointituet, sertifikaatit). Energiaverotuksen osalta valtioneuvosto tukee euroopanlaajuisen energiaverodirektiivin hyväksymistä. Valtioneuvoston mielestä riittävän korkea energiaverotuksen taso hillitsee energian kulutusta. 4
Ympäristövaliokunta yhtyy valtioneuvoston ja vihreän kirjan näkemykseen energian säästön tärkeydestä. Valiokunta painottaa, että energian ilmasto- ja muiden ympäristövaikutusten näkökulmasta kulutuksen hillintä on avainasemassa. Valiokunta korostaakin, että vihreästä kirjasta käytävässä keskustelussa ja EU:n energiahuoltostrategian valmistelussa on erittäin tärkeää kehittää ja konkretisoida kulutuksen hillintään tarvittavia toimenpiteitä. Suomella on tarjottavana hyviä toimintamalleja sekä energiansäästötoimista että uuden tekniikan kehittämis- ja levittämisohjelmista. Energiaverotuksen yhtenäistämiseen ympäristövaliokunta on ottanut puoltavan kannan jo komission aiempien ehdotusten (1992 ja 1997) yhteydessä. Yhtenäisen verotuksen tavoitteet tulisi valiokunnan mielestä asettaa siihen tapaan kuin vihreässä kirjassa esitetään (kansallisten ja energiantuottajien välisten vääristymien poistaminen, energian säästön tehostaminen ja ympäristövahinkojen kustannusten sisällyttäminen hintoihin). Vihreässä kirjassa komissio viittaa verotusta koskevien uusien ehdotusten tekemiseen. Valiokunta toteaa, että Ruotsi on asettanut puheenjohtajakautensa yhdeksi tavoitteeksi saada aikaan sopimus energiaveron rakenteesta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sopimuksen syntymiselle on aiempaa paremmat edellytykset. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto toimii aktiivisesti sovun puolesta. Tarjontaa koskevan riippuvuuden hallinta Kolmas vihreän kirjan keskeinen johtopäätös on, että Euroopan unioni tulee olemaan yhä riippuvaisempi energiantuonnista. Energiariippuvuuden hallinnassa on siksi otettava huomioon myös tarjonta, vaikka kestävä ja tehostettu energiahuolto EU:ssa perustuu ensisijaisesti kysyntää ohjaavaan politiikkaan. Tarjonnan riippuvuuden hallintaa koskevina painopisteinä vihreä kirja käsittelee: vähemmän saastuttavien energialähteiden kehittämistä EU:ssa, EU:n energiavarastojen varmistamista (öljy- ja kaasuvarastot), kilpailun ylläpitämistä, EU:n vahvan aseman varmistamista suhteessa tuottajamaihin ja toimitusverkkojen varmistamista tuottajamaista. Vihreässä kirjassa lähdetään siitä, että tarjonnan suhteen etualalle on asetettava ilmastonmuutoksen torjunta. Muutoksen avainkohta on uusien ja uusiutuvien energiamuotojen kehittäminen. Komissio korostaa, että uusiutuvat energiavarat tarjoavat myös huomattavia mahdollisuuksia Euroopan energiaomavaraisuuden lisäämiseksi. Vihreässä kirjassa viitataan vuonna 1997 laadittuun valkoiseen kirjaan uusiutuvien energialähteiden käyttöä koskevaksi yhteisön strategiaksi, jossa on asetettu tavoitteeksi kaksinkertaistaa uusiutuvien energialähteiden käyttö unionin alueella vuoteen 2010 mennessä. Vihreässä kirjassa viitataan myös komission vuonna 2000 antamaan direktiiviehdotukseen uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön käytön edistämiseksi. Nämä komission ehdotukset ovat nyt käsiteltävänä olevaa vihreää kirjaa yksityiskohtaisempia ja sisältävät konkreettisia toimenpiteitä mm. uusiutuvien energialähteiden tukemisesta sekä uusiutuvalla energialla tuotetun sähkön verkkoon pääsystä ja jakelusta. Ympäristövaliokunta on lausunnoissaan (Ym- VL 8/1998 vp, YmVL 12/2000 vp) tukenut ehdotusten päälinjauksia ja pitänyt niiden toteuttamista tärkeänä. Valiokunta katsoo, että ehdotukset tulee ottaa huomioon energiahuoltostrategiaa valmisteltaessa. Valiokunta toteaa edelleen, että EU on hyväksynyt vuonna 1997 myös strategian yhdistetyn sähkön- ja lämmöntuotannon edistämisestä. Valiokunta pitää strategiaa varsin tärkeänä ja katsoo, että se tulee ottaa huomioon tulevassa energiahuoltostrategiassa. Energian tarjontaa koskevia vihreän kirjan painopisteitä arvioidessaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, ettei uusien tekniikoiden levittäminen ja kehittäminen ole energiantuotannon puolella painopisteenä, vaikka uusi teknologia on varsinkin uusien energialähteiden käytössä oleellista. Valiokunta pitää tärkeänä, että uuden energiantuotantotekniikan levittäminen ja kehittäminen otetaan yhdeksi painopis- 5
teeksi tulevan strategian valmistelussa. Valtioneuvoston tulee huomioida näkökohta asian jatkovalmistelussa. Valiokunta kiinnittää huomiota vielä siihen, että uusien ja uusiutuvien energialähteiden käytön kasvu Euroopassa tuo Suomelle uusia vientimahdollisuksia, sillä Suomi on uudessa energiateknologiassa maailman johtavia maita. Valiokunnalle on kerrottu, että esimerkiksi bioenergian osalta EU-markkinoiden arvioidaan olevan vuonna 2010 noin 145 miljardia markkaa. EU:n pohjoisen ulottuvuuden konkretisointi Energiantuonnin toimitusverkkojen vahvistamisen osalta vihreän kirjan taustaraportissa mainitaan Venäjän kaasun mahdollisina uusina siirtoreitteinä pohjoiset reititykset Nordic Gas Grid ja North Transgas. Valtioneuvosto ehdottaa, että tässä yhteydessä konkretisoidaan pohjoisen ulottuvuuden politiikkaa Euroopan yhteisiä intressejä palvelevilla energiahankkeilla, esimerkiksi kaasuputkiyhteyden rakentamisella Venäjältä Eurooppaan. Ympäristövaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan. Valiokunta toteaa, että sen saaman selvityksen mukaan Venäjän (Gazprom), Saksan (Ruhrgas, Wintershall) ja Suomen (Fortum) kaasuyhtiöt ovat allekirjoittaneet huhtikuussa 2001 sopimuksen yhteistyöstä pohjoisen kaasuputken rakentamiseksi Venäjältä Suomen aluevesien kautta Itämeren alitse Saksaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto toimii aktiivisesti hankkeen edistämiseksi. Hanke tulisi saada Trans European Network -hankkeeksi, jolloin sen toteuttamiseen voitaisiin ohjata EU:n rahoitusta. Valiokunta kiirehtii hallituksen toimia. Lausunto Edellä olevan perusteella ympäristövaliokunta esittää kunnioittavasti lausuntonaan, että valiokunta yhtyy perusmuistiossa oleviin valtioneuvoston kannanottoihin ja että valtioneuvosto ottaa huomioon mitä tässä lausunnossa muutoin on esitetty EU:n ilmasto- ja ympäristöpolitiikan integroimisesta energiahuoltostrategiaan, energian kulutuksen vähentämistä koskevien toimien kehittämisestä, yhtenäisen energiaverotuksen aikaansaamisesta, uusiutuvien energialähteiden käytön edistämistä koskevien toimien kehittämisestä sekä EU:n pohjoisen ulottuvuuden konkretisoinnista energiahankkeilla. 6
Helsingissä 17 päivänä toukokuuta 2001 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Pentti Tiusanen /vas Tytti Isohookana-Asunmaa /kesk Rakel Hiltunen /sd Susanna Huovinen /sd Marjukka Karttunen-Raiskio /kok Riitta Korhonen /kok Esko Kurvinen /kok Säde Tahvanainen /sd vjäs. Hannu Takkula /kesk Pia Viitanen /sd Janina Andersson /vihr Pertti Hemmilä /kok Raimo Mähönen /sd Antti Rantakangas /kesk Sari Sarkomaa /kok Matti Vanhanen /kesk. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Salme Kandolin. 7