PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 25/1999 vp Tiistai 14.9.1999 kello 10.00 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. E 32/1999 vp Valtioneuvoston selvitys valmistautumisesta vuoden 2000 hallitusten väliseen konferenssiin I käsittely ulkoasiainministeriön kirje 11.7.1999 Päätetään, ryhdytäänkö asian johdosta toimenpiteisiin. 4. E 36/1999 vp Valtioneuvoston selvitys Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ehdotuksista tuomioistuimen työjärjestykseen tehtäviksi muutoksiksi I käsittely ulkoasiainministeriön kirje 10.8.1999 Päätetään, ryhdytäänkö asian johdosta toimenpiteisiin. 5. E 38/1999 vp Valtioneuvoston selvitys EY-tuomio istuin- ja valvontaasioista ajalla 1.1.-30.6.1999 1 käsittely ulkoasiainministeriön kirje 18.8.1999 Merkitään tiedoksi. 6. E 5/1999 vp Valtioneuvoston selvitys EU:n neuvoston toiminnan kehittämistä koskevasta pääsihteeri Tmmpfln työryhmän raportista I käsittely ulkoasiainministeriön kirje 11.7.1999 Päätetään, ryhdytäänkö asian johdosta toimenpiteisiin. 7. HE 34/1999 vp laiksi poliisilain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Merkitään jaetuksi tiivistelmä kuulluista asiantuntijoista. ESITYSLISTA 25/1999 vp 1(2) Kuultavina:
professori Mikael Hiden poliisiylitarkastaja Jorma Vuorio, sisäasiainministeriö Seuraava kuuleminen on 15.9.1999. 8. Muut asiat Vierailu valtakunnansyyttäjänvirastossa (Albertinkatu 25 A) keskiviikkona 22.9. klo 10.00. Vierailu korkeimmassa oikeudessa (Pohjoisesplanadi 3) keskiviikkona 29.9. klo 10.00. 9. Seuraava kokous Seuraava kokous on keskiviikkona 15.9J999 klo 10.00.
2(2) Mikael Hidén PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 14.9.1999 KELLO 10. HE 34/99 vp laiksi poliisilain muuttamisesta Lakiehdotukseen sisältyy uudentyyppisiä järjestelyjä, jotka voivat antaa aihetta erilaisiin muutosten tarkoituksenmukaisuutta koskeviin kysymyksiin. Pyrin seuraavassa kuitenkin rajoittumaan lähinnä vain sellaisiin kysymyksiin, joilla voi olla merkitystä ehdotetun lain perustuslainmukaisuuden arvioinnissa tai jotka muuten soveltuvat valiokunten työnjaossa juuri perustuslakivaliokunnan käsiteltäviksi. Tarkastelen ehdotusta pääasiassa pykäläjärjestyksessä. Aluksi on kuitenkin aiheellista kiinnittää huomiota erääseen esityksessä käytettyyn perustelutapaan. Säätämisjärjestystä koskevassa esityksen perustelujen jaksossa on muutamaan otteeseen käytetty tyypiltään samanlaista ja osin samoin sanoinkin esitettyä perustelutapaa tukemaan sitä, että jokin ehdotuksen kohta ei ole ristiriidassa perusoikeussäännöksen kanssa. Esimerkkinä voidaan tähän lainata jakso, jossa perusteltiin turvallisuustarkastusten hyväksyttävyyttä henkilökohtaisen koskemattomuuden perustuslainsuojan kannalta. Perusteluissa todetaan (s.40): "Hallitusmuodon 16 a :n 1 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Turvattavia perusoikeuksia ovat muun muassa hallitusmuodon 6 :n 1 momentissa mainitut oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen, hallitusmuodon 10 a :ssä mainittu oikeus lupaa hankkimatta järjestää kokouksia ja mielenosoituksia sekä hallitusmuodon 16 :ssä mainittu oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Tämän vuoksi on olemassa painava yhteiskunnallinen tarve ehdotetussa säännöksessä tarkoitettuihin tilaisuuksiin osallistuvien turvallisuuden varmistamiseen." Esitetty perustelu tai paremminkin ehkä tapa, jolla perustelua on käytetty, on perusoikeuksien rajanvedossa ongelmallinen ja pitkälle vietynä ehkä jopa perusoikeus
suojalle vaarallinen. Suomalaiseen perusoikeusjärjestelmään sinänsä kyllä soveltuu ajatus, jonka mukaan lainsäätäjän pyrkimys tietyn perusoikeuden turvaamiseen tai sen saaman suojan parantamiseen voi osaltaan myötävaikuttaa siihen, että tätä tarkoittavasta toimenpiteestä aiheutuva (vähäinen) kajoaminen jonkin toisen perusoikeuden suojaan katsotaan mahdolliseksi tavallisessa lainsäätäjärjestyksessä säädettävässä laissa. Esitetyn perustelun ongelmallisuus ei ole tässä ajatuksessa sinänsä, vaan sen käyttämisessä miltei kuin kaavana - erittelemättä ja hyvin yleisellä tasolla liikkuen. Lainatussa perustelukohdassa puhutaan turvattavien perusoikeuksien lisäksi painavasta yhteiskunnallisesta tarpeesta. Nämä kaksi asiaa voivat liittyä yhteen, mutta ne ovat toisistaan erillisiä näkökohtia ja esiintyvät usein yksinään myös valiokunnan kannanotoissa. Painava yhteiskunnallinen tarve ei voi yksinään ja automaattisesti oikeuttaa mitä tahansa perusoikeuksien rajoituksia. Tämä on kärjistettyinä esimerkkeinä näkynyt mm. siinä, että siirtolaisten asuttamisen ja lentokonekaappausten estämistä tarkoittavien valtuuksien on katsottu vaativan poikkeuslain säätämistä. Perussoikeuksien suojan reaalisena säilyminen edellyttää miltei sitä, että riittävän painava yhteiskunnallinen tarve käsitetään aina välttämättömäksi edellytykseksi, mutta ei juuri koskaan yksinään riittäväksi (argumentointitarpeen tyhjentäväksi) edellytykseksi perusoikeuden rajoittamiselle. Kussakin tilanteessa on erikseen harkittava, kuinka painavasta yhteiskunnallisesta tarpeesta on kysymys ja mikä on sen merkitys suhteessa juuri tietyn perusoikeuden juuri tietynlaiseen rajoittamiseen. Tällaista erittelevää tarkastelua ei edellä viitatuissa perustelukohdissa paljoa ole. Kun mahdollisuutta kajota jonkin perusoikeuden suojaan perustellaan jonkin toisen perusoikeuden turvaamistarpeella, ei kysymys ole ainakaan ensi sijassa yhteiskunnallisen tarpeen arvioinnista, vaan perusoikeusjärjestelmän yhtenäisyyden ja sisäisen johdonmukaisuuden vaatimuksesta. Vaatimus, että perusoikeusjärjestelmää on toteutettava kokonaisuutena, merkitsee sitä, että perusoikeudet voivat konkreettisissa tilanteissa vaikuttaa modifioivasti toistensa sisältöön. Tämä kuitenkin edellyttää kysymyksen tulevien perusoikeuksien merkityksen ja turvaamistarpeen arvioimista yhtäläisellä tavalla. Perusoikeusjärjestelmän yhtenäisyyteen ja sisäiseen johdonmukaisuuteen ei ts. sovi, että lainsäädäntötoimenpiteen konkreettisten vaikutusten arviointi rajoitetaan vain
perusoikeuteen, jonka suojaa heikennetään, kun taas oikeutusperusteena käytetty jonkin toisen perusoikeuden suojan parantuminen tyydytään esittämään vain hyvin yleisellä tasolla. Vasta kummankin ko. perusoikeuden tarkastelu samalla tavoin konkreettisesti tekee mahdolliseksi arvioida toisen perusoikeuden saamaa etua ja toisen kärsimää rajoitusta ja tältä pohjalta arvioida ko. rajoituksen hyväksyttävyyttä. Tällaisesta erittelystä ei perustelujen ko. kohdissa juuri ole merkkejä. Erittelemätön suhtautuminen argumentointiin toisten perusoikeuksien turvaamisella näyttää myös sallineen sen, että yleisötilaisuuksien turvallisuuden varmistaminen on jotenkin saumattomasti samaa kenttää kuin HM 6 :ssä tarkoitettu henkilökohtainen turvallisuus. Edellä tarkoitettua "kaavaa" toistavat perustelut esityksessä ovat kaiken kaikkiaan nojaamista niin yleisiin piirteisiin, ettei niitä voida pitää vakuuttavina argumentteina konkreettisen perustuslainmukaisuuskysymyksen selvittelyssä. Näin erittelemättömän jonkin perusoikeuden turvaamisella ratsastamisen hyväksyminen perusteeksi jonkin muun perusoikeuden konkreettiselle rajoittamiselle voisi pitkän päälle johtaa reaalisen perusoikeussuojan merkittävään heikkenemiseen. 18. Muutetut säännökset koskevat paikan ja alueen eristämistä. Eristämisvalta koskee myös kotirauhan piiriin kuuluvaa aluetta. Eristämisvallan suhde HM 8 :ssä turvattuun kotirauhan suojaan ei ehkä ole täysin selvä, mutta säännöksessä tarkoitetun toimivallan voidaan ainakin siihen sisältyvän tyhjentämisvallan osalta katsoa merkitsevän puuttumista kotirauhan suojaan. HM 8 :n säännöksen mukaan voidaan kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä säätää lailla, jos ne ovat välttämättömiä perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi. Näistä edellytyksistä tulee tässä kyseeseen lähinnä perusoikeuksien turvaaminen. Kun ehdotetussa säännöksessä asetetaan ko. toimenpiteen edellytykseksi sen välttämättömyys "henkeä tai terveyttä välittömästi uhkaavan vaaran torjumiseksi" ja se, ettei alueella olevia voida muuten suojata, voidaan säännöksen katsoa täyttävän HM 8 :ssä asetetun, välttämättömyyttä perusoikeuden turvaamiseksi koskevan edellytyksen. Säännös on nähdäkseni myös laadittu riittävän täsmälliseksi ja rajoittavaksi. Enintään voitaisiin ehkä kysyä sitä, pitäisikö säännöksessä näkyä jotakin eristämisen purkamisesta heti kun se ei enää
ole tarpeen. Tämän voidaan toisaalta katsoa johtuvan jo välttämättömyysvaatimuksesta ja PoIL 2 :n säännöksestä, jonka mukaan poliisi ei saa puuttua kenenkään oikeuksiin enempää kuin on tehtävän suorittamiseksi tarpeen. 22. Muutettu säännös koskee turvallisuustarkastusta. Säännöksessä tarkoitettu valtuus koskee HM 8 :ssä tarkoitettua henkilökohtaista koskemattomuutta. Perustuslainkohdan mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Viittaus laissa säädettyyn perusteeseen ei voi merkitä vapautta järjestellä laissa perusteita henkilökohtaiseen koskemattomuuteen puuttumiselle, vaan puuttumisvaltuudelle on asetettava samantyyppiset painavaa syytä ja puuttumisen rajoittamista välttämättömään koskevat edellytykset kuin perusoikeuskysymyksissä yleensä. Ehdotettu säännös on henkilökohtaisen koskemattomuuden suojan kannalta ongelmallinen. Toimivaltuus kohdistuu (myös) henkilöihin, joita ei epäillä mistään tapahtuneesta lainvastaisuudesta tai ryhtymisestä lainvastaisuuksiin. Valtuutta ja sen hyväksyttävyyttä ei siten voida rinnastaa valtuuksiin, jotka liittyvät esim. rikoksesta epäillyn tarkastamiseen, josta mm. on puhe ko. 22 :n 1 momentissa. Niiden tilaisuuksien piiri ja se henkilöpiiri, johon valtuus ulottuu, on säännöksessä muodostettu varsin laajaksi niin että se kattaa mm. "muuhun yleisötilaisuuteen" saapuvat ja "sen välittömässä läheisyydessä oleskelevat" henkilöt. Toimivalta on annettu "tilaisuuteen osallistuvien turvallisuuden varmistamiseksi" sitomatta toimivallan käyttöä tässä tarkoituksessa mihinkään lisäedellytyksiin, jotka voisivat liittyä esim. tilaisuuden laatuun, aikaisempiin häiriöihin, ilmenneisiin syihin epäillä häiriöitä tms. Toimivallan käytöstä päättäminen kuuluu säännöksen mukaan yksittäiselle poliisi- miehelle ilmeisesti myös silloin kun ei ole kysymys äkillisesti vastaan tulleesta tilanteesta. Kun kyseessä on suoraan erään perusoikeuden keskeiseen sisältöön kohdistuva valtuus, joka voidaan ulottaa tilaisuuksittani hyvin suureen joukkoon ihmisiä suhteellisen väljin ja ko. henkilöiden käyttäytymisestä riippumattomin kriteerein, olisi säännöstä mielestäni rajattava ja täsmennettävä toimivallan käyttöedellytysten, päätösvallan järjestelyn ja ehkä henkilöpiirinkin osalta.
31. Muutetut kohdat koskevat teknisen tarkkailun edellytyksiä. Säännöksen 1 momentin alussa on sallitun tarkkailtavan alueen määrittelyä laajennettu jonkin verran puhumalla kotirauhan piirin ulkopuolisen tilan sijasta vakinaiseen asumiseen käytetyn tilan ulkopuolisesta tilasta. Tämä lavennus näyttää kuitenkin vastaavan sitä, mitä valiokunta piti mahdollisena lausunnossaan prvl 12/98 vp. Uutta säännöksessä on edelleen säännös rangaistuslaitoksessa olevaan kohdistuvasta teknisestä tarkkailusta. Tähän kohtaan 1 momentissa liittyvät lisärajoitukset 3 momentissa ja päätösvallan käyttöä koskeva 32 b. Toimivalta tässä kohden näyttää vastaavan sitä, mitä valiokunta mainitussa lausunnossaan piti hyväksyttävänä. 31 a. Säännös koskee peitetoiminnan edellytyksiä. En ota tässä kantaa peitetoimintamahdollisuuden tarpeellisuuteen ja peitetoimintaan käytännössä mahdollisesti liittyviin ongelmiin. Valtiosäännön kannalta näyttäisi tässä voivan liittyä epäselvyyttä lähinnä vain kotirauhan suojaan. Säännöksen mukaan peitetoiminta asunnossa on sallittu, jos sisäänkäynti tai oleskelu tapahtuu asuntoa käyttävän myötävaikutuksella. Toisaalta todetaan, että kotietsinnästä on kuitenkin voimassa, mitä pakkokeinolaissa säädetään. En pysty kunnolla arvioimaan, minkälaisia tilanteita käytännössä voi syntyä. Joitakin huomioita voin kuitenkin esittää. Jos poliisimies esim. putkimiehen peiteammatissa menee asuntoon asuntoa käyttävän myötävaikutuksella, hän on tällöinkin virkatehtävässä oleva poliisimies. Toiminta tapahtuu kotirauhan suojan piirissä. Asuntoa käyttävä ei välttämättä ole se, jonka kodista on kysymys. Vaikka hän olisikin, on "myötävaikutus" huoneistoon pääsyyn saatu harhauttamalla. Kotirauhaa voi toisaalta loukata muukin toiminta kuin varsinainen kotietsintä. Kun kyseessä tässä nähtävästi olisi HM 8 :ssä tarkoitettu "kotirauhan piiriin ulottuva toimenpide", on ehdotuksen tätä koskevien kohtien täytettävä HM 8 :stä johtuvat vaatimukset. Perustuslainkohdan mukaan kotirauhan piiriin kohdistuva toimenpide on mahdollinen, jos se on rikosten selvittämiseksi välttämätön. Valiokunta on käytännössään katsonut, että tässä tarkoitettuna rikosten selvittämisenä voidaan pitää myös sellaisia toimenpiteitä, joihin ryhdytään jonkin konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn johdosta, vaikka rikos ei olisi vielä ehtinyt toteutuneen teon asteelle (prvl 2/96 vp, prvl 47/96 vp, prvl 35/97 vp). Voidaanko
ehdotetun 31a :n 1 momentin alussa tarkoitettua rikollisen toiminnan ehkäisemistä ja paljastamista pitää tällaisena toimintana konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn johdosta, on epäselvää. HM 8 :n "rikosten selvittämiseksi"-kriteerin tulkinta näyttää tosin valiokunnan käytännössä olevan liukumassa kattamaan myös rikosten ehkäisemistä, mutta etenemistä tässä suunnassa on kuitenkin aihetta kunnolla harkita. Vaikka katsottaisiinkin, että kyseessä tässä on HM 8 :ssä tarkoitettu rikosten selvittäminen, on hyvin epäselvää, voidaanko juuri tällaista kotirauhan piiriin ulottuvaa peitetoimintaa pitää HM 8 :ssä tarkoitettuna välttämättömänä toimenpiteenä. Säännöksen 3 momentin mukaan ministeriö antaa tarkemmat säännökset ja määräykset mm. peitetoiminnan järjestämisestä. Säännökseen liittyy kahdentyyppisiä ongelmia. Niistä "tavanomainen" on kysymys, delegoidaanko tässä hallinnollisiin säännöksiin enemmän kuin valiokunnan käytännössä on pidetty mahdollisena joko yleensä tai erityisesti perusoikeuksia koskevissa toimivaltajärjestelyissä. Säännökselle esitettyjen perustelujen (s. 33) nojalla näyttäisi ainakin kahdessa suhteessa olevan syytä vastata kysymykseen myöntävästi. Kun kyseessä on perusoikeuden suojaa koskevat ja mahdollisesti rajoittavat toimenpiteet, pitäisi keskeiset seikat "asiallisesta ja asteellisesta päätöksentekotoimivallasta" säätää jo laissa. Vielä oudompaa olisi, jos ministeriön päätöksessä määrättäisiin "laillisuusperiaatteen, suhteellisuusperiaatteen ja muiden poliisilain ja -oikeuden sisältämien yleisten oikeusperiaatteiden soveltamisesta peitetoiminnassa". Ministeriölle delegoituun säätelyvaltaan sisältyy tässä myös "epätavallinen" ongelma. Perustelut antavat mahdollisuuden (s. 44) ymmärtää tilanteen niin, että kaikkea säätelyä ei taktisia menetelmiä koskevien salassapitotarpeiden vuoksi voida toteuttaa julkisiksi tulevissa (säädöskokoelmassa julkaistavissa) ministeriön päätöksissä. Tämä voi merkitä sitä, että delegaatiokysymyksen kannalta relevanttia säätelyä ei siirry pelkästään sellaisiin hallinnollisiin säädöksiin, jotka tulevat säädöskokoelmassa julkisiksi, vaan myös ministeriön "sisäisiin" ei-julkisiin määräyksiin. Perustuslakivaliokunnan olisi syytä lausua jotakin siitä, minkälaiset säännökset ainakin olisi kansalaisten intressien ja julkisen valvonnan tarpeiden vuoksi syytä ottaa säädöskokoelmassa julkaistavaan ministeriön päätökseen. 52. Säännös koskee poliisimääräyksiä. Säännöksellä kavennetaan jonkin verran nykyisen poliisilain 52 :n mukaan mahdollista poliisimääräysten alaa. Säännöstä voidaan siten pitää
perusoikeuksia koskevan säätelyn laintasoisuutta koskevan vaatimuksen kannalta parannuksena nykyisen säätelyyn. Vieläkin on kyllä mahdollista kysyä, onko tarpeen, että ministeriö saa "määrätyllä alueella", jonka suuruudesta tai suppeudesta ei ole laissa viitettä, vallan rajoittaa kaikkea liikkumista ja oleskelua ilman aikarajaa, jos se on tarpeen esim. "omaisuuden turvaamiseksi". Kun kyseessä on maassa liikkumisvapauden selvä rajoitus, voisi olla paikallaan kirjoittaa säännös selvemmin sellaiseksi, että kyse on vain ilmeisen välttämättömästä säätelystä.