PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA. ESITYSLISTA 24/1999 vp. Perjantai kello Nimenhuuto. 2. Päätösvaltaisuus

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 24/1999 vp Perjantai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. K 3/1999 vp Hallituksen toimenpidekertomus vuodelta 1998 Jatkettu I käsittely Ilmoitetaan valiokuntaan saapuneeksi SiVL 2/1999 vp. 4. E 31/1999 vp Valtioneuvoston selvitys Euroopan unionin perusoikeuskirjasta ulkoasiainministeriön kirje Ilmoitetaan, että suuri valiokunta on lähettänyt asian valiokunnalle tiedoksi ja mahdollisia toimenpiteitä varten. Merkitään asia tiedoksi. Päätetään ryhtyä käsittelemään asiaa. 5. E 32/1999 vp Valtioneuvoston selvitys valmistautumisesta vuoden 2000 hallitusten väliseen konferenssiin ulkoasiainministeriön kirje Ilmoitetaan, että suuri valiokunta on lähettänyt asian valiokunnalle tiedoksi ja mahdollisia toimenpiteitä varten. Merkitään asia tiedoksi. Päätetään, ryhdytäänkö asian johdosta toimenpiteisiin. 6. E 36/1999 vp Valtioneuvoston selvitys Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ehdotuksista tuomioistuimen työjärjestykseen tehtäviksi muutoksiksi ulkoasiainministeriön kirje Ilmoitetaan, että suuri valiokunta on lähettänyt asian valiokunnalle tiedoksi ja mahdollisia toimenpiteitä varten. Merkitään asia tiedoksi. Päätetään, ryhdytäänkö asian johdosta toimenpiteisiin. 7. E 38/1999 vp Valtioneuvoston selvitys EY-tuomioistuin- ja valvontaasioista ajalla ulkoasiainministeriön kirje ESITYSLISTA 24/1999 vp 1(2) Ilmoitetaan, että suuri valiokunta on lähettänyt asian valiokunnalle tiedoksi.

2 Merkitään tiedoksi. 8. E S/1999 vp Valtioneuvoston selvitys EU:n neuvoston toiminnan kehittämistä koskevasta pääsihteeri Trumpjin työryhmän raportista ulkoasiainministeriön kirje Ilmoitetaan, että suuri valiokunta on lähettänyt asian valiokunnalle tiedoksi ja mahdollisia toimenpiteitä varten. Merkitään asia tiedoksi. Päätetään, ryhdytäänkö asian johdosta toimenpiteisiin. 9. HE 34/1999 vp laiksi poliisilain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Kuultavina: professori Martin Scheinin professori Veli-Pekka Viljanen projektipäällikkö Kimmo Hakonen, sisäasiainministeriö Seuraava kuuleminen on Muut asiat Vierailu valtakunnansyyttäjänvirastossa (Albertinkatu 25 A) keskiviikkona klo Vierailu korkeimmassa oikeudessa (Pohjoisesplanadi 3) keskiviikkona klo Seuraava kokous Seuraava kokous on tiistaina 4.9,1999 klo (2) s/äu A 3 f

3 Perustuslakivaliokunnalle Pyydettynä lausuntona hallituksen esityksestä poliisilain muuttamisesta (HE 34/1999 vp) esitän kunnioittavasti seuraavaa. 1. Arviointitilanne Kuten esityksen säätämisjärjestysperusteluissa oikein korostetaan, nykyinen poliisilaki käsiteltiin perustuslakivaliokunnassa ennen kuin hallitusmuodon II luvun nykyiset perusoikeussäännökset olivat voimassa. Valinta tavallisen lain säätämisjärjestyksestä perustui osittain siihen, ettei vanhassa perusoikeussäännöstössä ollut yksityisyyden suojan yleistä perusoikeutta (vrt. nykyinen HM 8 ) vaan ainoastaan yksityisyyden suojan eräitä osa-alueita turvaavia erityissäännöksiä (kotirauha ja luottamuksellisen viestin suoja, joista edellinen oli poliisilakia säädettäessä merkityksellinen). Viittaan valiokunnan lausuntoon PeVL 15/1994 vp. Sittemmin perustuslakivaliokunta on kuitenkin, perusoikeusuudistuksen tultua voimaan, tukeutunut poliisilakiin ja sen yhteydessä antamaansa lausuntoon tavalla, jonka voi ymmärtää yritykseksi selittää voimassa oleva poliisilaki myös uuden perusoikeussäännöstön mukaiseksi (ks. PeVL 2/1996 vp). Käsillä olevassa esityksessä ehdotetaan huomattavia laajennuksia poliisin sellaisiin toimivaltuuksiin, jotka mahdollistavat yksilöiden perusoikeuksiin puuttumisen. Poliisilain syntyhistoria huomioon ottaen katson, että valiokunnan tulisi nyt arvioida avoimin silmin ehdotettujen säännösten suhdetta hallitusmuodon perusoikeuslukuun, riippumatta siitä miten vastaaviin tai rinnastettaviin toimivaltuuksiin suhtauduttiin lausunnossa PeVL 15/1994 vp. Televalvonnan ja -kuuntelun osalta valiokunnan kanta vanhojen perusoikeussäännösten pohjalta on esitetty lausunnoissa PeVL 3/1992 vp ja PeVL 8/1994 vp. Nuo lausunnot perustuivat asetelmaan, jossa tutkittavana oli tapahtunut konkreettinen rikos ja sen konkreettinen epäilty. 2. Hallituksen esitys perusoikeuksien kannalta Hallituksen esitykseen sisältyvä lakiehdotus merkitsee puuttumista perusoikeuksiin hyvin monilta kohdin, joita on lueteltu säätämisjärjestysperusteluissa. Lähinnä kysymys on

4 yksityisyyden suojasta (HM 8 ), mutta myös liikkumisvapaudesta (HM 7 ) ja henkilökohtaisesta vapaudesta ja koskemattomuudesta (HM 6 ) sekä hallinnon oikeusturvatakeista ja oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä (HM 16 ). Osittain rajoituksia voidaan pitää hyväksyttävinä (esim. 14, 18 ja 22 ). Jatkossa keskityn ongelmallisina pitämiini lakiehdotuksen kohtiin. 3. Oikeusturva Perusoikeusrajoitusten hyväksyttävyysarvioinnissa rajoituksen kohteeksi joutuvan yksilön oikeusturva on eräs olennainen kriteeri, minkä lisäksi oikeusturva myös suhteessa hallintoviranomaisiin on nykyisin itsenäinen perusoikeus (HM 16 ). Esityksessä laajennettaisiin telekuuntelun ja -valvonnan toteuttamiseen luotujen oikeusturvajärjestelyjen, yhtäältä tuomioistuimen yksittäisessä tapauksessa antaman luvan ja toisaalta eduskunnan oikeusasiamiehelle annettavan (sisäasiainministeriön vuotuisen kertomuksen käyttöalaa siten, että myös poliisilakiin ehdotetut vastaavat toimivaltuudet tulisivat niiden piiriin. Tämä ratkaisu vaatii kriittisen tarkastelun ainakin kahdesta syystä: a) onko televalvontaan ja - kuunteluun luotu oikeusturva vastannut niitä edellytyksiä, joiden nojalla kyseiset toimivaltuudet aikanaan säädettiin tavallisella lailla, ja b) saavutettaisiinko tehokkaan oikeusturvan vaatimus samoin oikeusturvakeinoin myös poliisilain järjestelmässä, toisin sanoen silloin kun kyseessä ei ole konkreettisen jo tapahtuneen rikoksen tutkinta. Vastaukseni molempiin kysymyksiin on kieltävä. a) Miten oikeusturva on käytännössä toteutunut? Mielestäni poliisin toimivaltuuksia telekuuntelun, televalvonnan ja teknisen tarkkailun alalla ei tule laajentaa ennen kuin on osoitettavissa, että näiden toimenpiteiden kohteeksi joutuvien ihmisten oikeusturva käytännössä toteutuu sillä tasolla kuin on aikanaan oletettu, kun valtuuksista on katsottu voitavan säätää tavallisella lailla. Saadut tiedot pakkokeinolain mukaisten valtuuksien käytöstä eivät tue sellaista johtopäätöstä, että oikeusturvajärjestelyt olisivat käytännössä osoittautuneet tehokkaiksi. Eduskunnan oikeusasiamiehen (ja eduskunnan) saama informaatio televalvonnasta, telekuuntelusta ja teknisestä tarkkailusta on ollut niukkaa. Poliisi ja sisäasiainministeriö eivät ole noudattaneet edes yksiselitteisiä pyyntöjä parantaa informaation laatua. Vuonna 1995 poliisi käytti televalvontaa 180 kertaa sekä kerran telekuuntelua ja kerran teknistä kuuntelua. Lisäksi tulli sai luvan televalvontaan 25 kertaa. Mietinnössään PeVM 4/1997 vp perustuslakivaliokunta piti saatuja tietoja puutteellisina. Raportointi ei antanut tietoja hylätyistä hakemuksista, toimenpiteen kohteelle ilmoittamisesta eikä ylimääräisen tiedon käytöstä. Vuonna 1996 poliisin televalvontatapauksia oli 439, telekuunteluja 3 ja teknistä kuuntelua 1 tapaus. Tulli sai 19 kertaa luvan televalvontaan. Perustuslakivaliokunta totesi olevan tarpeen saada tiedot myös hylätyistä hakemuksista (PeVM 2/1998 vp).

5 Vuonna 1997 poliisi sai luvan televalvontaan 468 tapauksessa ja telekuunteluun 12 kertaa. Lisäksi tullilla oli 48 televalvonnan, 1 telekuuntelun ja 1 teknisen kuuntelun tapaus. Hylättyjen hakemusten määrää luonnehdittiin "vähäiseksi"; ilmeisesti vain viisi tapausta oli sisäasiainministeriön tiedossa ja niistäkin annettiin informaatiota vain yhdestä. Tuossa tapauksessa poliisi oli pyytänyt saada tunnistetiedot kaikista tietyn tukiaseman kautta välitetyistä puheluista eli ilmiselvästi lain ulkopuolelle pyrkien. Näyttää siltä, että poliisin tiedonkeruujärjestelmä edelleen perustuu tuomioistuinten myöntämiin lupiin, joten perustuslakivaliokunnan pyyntöä saada tiedot hylätyistä hakemuksista ei ilmeisesti aiota täyttää asianmukaisesti. Vuonna 1998 myönnettiin 756 lupaa televalvontaan (1059 liittymää) ja 230 telekuunteluun. Tullilla oh lisäksi 63 televalvonnan ja 6 telekuuntelun tapausta. Hylätyistä hakemuksista annetaan edelleen hyvin vähän tietoja sisäasiainministeriön poliisiosaston päivätyssä kertomuksessa eduskunnan oikeusasiamiehelle: "Tuomioistuimet ovat pääsääntöisesti myöntäneet tutkinnanjohtajien esittämät telekuuntelu-ja televalvontavaatimukset. Eräässä tapauksessa tuomioistuin on hylännyt vaatimuksen, koska luvan myöntämiselle ei ollut laissa mainittuja perusteita tutkittavana olevan rikoksen lievän rangaistusasteikon vuoksi. Lisäksi tuomioistuimet ovat hylänneet poliisin pakkokeinovaatimukset eräissä tapauksissa, joissa esitutkinnassa olisi haluttu selvittää, mitkä puhelut ovat välittyneet tietyn tukiaseman kautta." Perustuslakivaliokunnan yksiselitteisestä pyynnöstä huolimatta systemaattisia tietoja hylätyistä hakemuksista ei siis ole kerätty tai ainakaan annettu eduskunnan oikeusasiamiehelle. Tiedot harvoista hylätyistä hakemuksista koskevat vain tapauksia, joita pakkokeinolaki ei lainkaan koske. Niiden perusteella ei ole mahdollista arvioida, toimiiko luvan hakeminen tuomioistuimelta todellisuudessa oikeusturvamekanismina siinä mielessä, että riippumaton tuomioistuin harkitsisi, kohteena olevan yksilön oikeuksia valvoen, onko telekuunteluun tai - valvontaan riittävät perusteet kyseisessä tapauksessa. Mielestäni tähänastinen kokemus vain yhden asianosaisen läsnäoloon perustuvasta tuomioistuinten lupamenettelystä ja eduskunnan oikeusasiamiehelle annettavasta kertomuksesta poliisin uusien toimivaltuuksien oikeusturvamekamsmina osoittavat, ettei toimenpiteen kohteen oikeusturva ole toteutunut pakkokeinolain järjestelmässä ja että televalvonnasta, telekuuntelusta ja teknisestä kuuntelusta on säädetty tavallisessa järjestyksessä virheellisten olettamusten nojalla. b) Olisivatko samat oikeusturvajärestelyt tehokkaita poliisilain järjestelmässä? Nyt käsiteltävänä on vastaavien valtuuksien sekä eräiden uusien valtuuksien sisällyttäminen poliisilakiin, jonka järjestelmässä toimivaltuuksien käyttö ei edellytä konkreettista, jo toteutunutta rikosta ja tämän tapahtuneen rikoksen yksilöityä epäiltyä. Poliisilaissa on kysymys rikosten ehkäisemisestä ja alustavasta tutkinnasta kunnes tutkinta kohdistuu konkreettiseen rikosepäiltyyn, johon voidaan kohdistaa esitutkintalain ja pakkokeinolain mukaiset valtuudet. Olipa tuomioistuinten antamaan lupaan perustuva oikeusturvamekanismi toiminut miten hyvin tahansa pakkokeinolain järjestelmässä, sen siirtäminen sellaisenaan poliisilain soveltamistilanteisiin olisi ongelmallista. Esimerkiksi tapahtuneesta rikoksesta muilla keinoin

6 jo saatu näyttö ei voisi toimia perusteena tutkinnanjohtajan yrittäessä vakuuttaa kohteen oikeusturvaa valvovaa tuomaria siitä, että perusoikeuksiin kajoaville toimivaltuuksille säädetty kynnys ylittyy. Olisikin syytä pohtia uudelleen televalvonnan yhteydessä aikanaan säädettyjä oikeusturvajärjestelyjä, joko kokonaisuudessaan tai ainakin suhteessa rikostutkinnan toimivaltuuksien tuomiseen osaksi poliisilain järjestelmää. Jonkinlaisen kaksiasianosaisprosessin toteuttaminen saattaisi olla käyttökelpoinen ratkaisu, esimerkiksi siten että lupa-asioiden käsittelyssä olisi aina mukana tietystä asianajajapoolista nimetty asianajaja valvomassa toimenpiteen kohteen intressiä ja tuomioistuimelle esitettävän aineiston riittävyyttä. Jokin tämänkaltainen ratkaisu olisi tarpeen myös tuomioistuimen riippumattomuuden turvaamiseksi, sillä näen ehdotettuihin säännöksiin sisältyvän suomalaisen tuomiostuinlaitoksen institutionaalisen puolueellisuuden vaaran. Jos tuomarit ovat mukana päättämässä poliisin toimenpiteistä jo ennen kuin rikosta on edes tapahtunut, voiko sama tuomioistuin - edes kokoonpanoja kierrättäen -aikanaan turvata syytetyille oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin? Johtopäätös: Ehdotetussa muodossa lakiehdotus vaatii perustuslain säätämisjärjestystä, koska on jo ennalta arvioitavissa, etteivät perusoikeusrajoiruksen kohteeksi joutuvan yksilön oikeusturvajärjestelyt olisi käytännössä tehokkaita. Viittaan lakiehdotuksen seuraaviin säännöksiin, joissa oikeusturvajärjestelyiksi ehdotetaan tuomioistuimen lupaa tai eduskunnan oikeusasiamiehelle annettavaa kertomusta: - peitetoiminta (28 :n 1 mom. 4 kohta, 31 a ja 32 a (ei edellytettäisi edes tuomioistuimen lupaa) - televalvonta (28 :n 1 mom 6 kohta, 31 c, 32 b-d ja 33 ); - teknisen tarkkailun käyttöalan laajennus (31, 32 b-d ja 33 ) 4. Valeostot (28 :n 1 mom. 5 kohta, 31 b ja 32 a ) Mielestäni valeostoja koskevan toimivaltuuden paikka ei ole lainkaan poliisilaissa. Jotta 2 :ään ehdotettu rikokseen yllyttämisen kielto käytännössä toteutuisi, valeostomahdollisuuden tulisi edellyttää jo tapahtunutta konkreettista rikosta. Siksi siitä tulisi säätää pakkokeinolaissa. Kiinnitän myös huomiota siihen, ettei valeostoa koskeviin säännöksiin ole sisällytetty edes niitä vaatimattomia oikeusturvajärjestelyjä, joilla uudet toimivaltuudet muutoin on oikeutettu. Niihin ei tarvittaisi tuomioistuimen lupaa eikä niistä raportoitaisi eduskunnan oikeusasiamiehelle. Valeostotoiminnan arkaluonteisuuden vuoksi siihen olisi kohdistettava jokin poliisin ulkopuolinen valvontamekanismi. 5. Peitetoiminta Poliisin uusiin toimivaltuuksiin kuuluisi myös peitetoiminta eli muun muassa soluttautumistilanteiden suojaaminen aiheuttamalla virallisiin henkilö-ja muihin rekistereihin tahallisesti virheellisiä merkintöjä. Vaikka toimivaltuudella ei ole välittömiä perusoikeuskytkentöjä, pidän sitä oikeusvaltiollisten periaatteiden kannalta arveluttavana. Jos

7 toimivaltuus ylipäätään katsotaan aiheelliseksi säätää, sen käyttöä tulisi valvoa tehokkaammin kuin rninisteriön kertomuksella oikeusasiamiehelle, ottaen huomioon tähänastisista toimivaltuuksista kertomuksissa annettujen tietojen niukkuus. Eräs mahdollisuus olisi säätää, että virheelliset merkinnät ja niiden poistaminen sekä tiedot virheellisten merkintöjen avulla tehdyistä toimenpiteistä annetaan välittömästi tiedoksi tietosuojavaltuutetulle, jonka tehtävänä olisi valvoa toiminnan asianmukaisuutta ja laatia havainnoistaan vuotuinen kertomus. 6. Perusoikeusrajoitusten täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimus sekä perusoikeuksia koskevan lainsäädäntövallan delegointi Lakiehdotuksen säätämisjärjestysperusteluissa toistuu lausuma, jonka mukaan ehdotetut säännökset "ovat niin tarkkarajaisia ja täsmällisiä kuin käytännön elämän erilaisten tilanteiden... kirjo huomioon ottaen on mahdollista." Sen sijaan että asian toistaminen vakuuttaisi, se tekee lukijalle selväksi ettei lakiehdotusta laadittaessa ole pyrittykään toteuttamaan vaatimusta perusoikeusrajoitusten täsmällisestä ja tarkkarajaisesta laintasoisesta sääntelystä. Toimivaltuussäännökset on laadittu varsin avoimeen muotoon, ehkä pyrkimyksessä olla paljastamatta poliisitoiminnan käytännön menettelytapoja. Useissa tapauksissa avoimeen muotoon laaditut säännökset merkitsevät samalla lainsäädäntövallan delegointia. Huomauttamisen aihetta on ainakin seuraavissa säännösehdotuksissa. - viittaukset "asianomaiseen ministeriöön" (31a :n 3 mom., 31 b :n 3 mom., 33 :n 3 mom., 52, 54 :n 3 mom.) tulisi muuttaa siten, että ministeriö mainitaan nimeltä; - toimivaltasäännökset, joissa valtuuden käyttäjää ei ole määritelty yksiselitteisesti (31 :n 1 momentin jälkimmäinen virke, 31 a :n2 mom., 31b :n2mom.);ja - suoranaiset delegoinnit (31 a :n 3 mom., 31 b :n 3 mom., 54 :n 3 mom.) 7. Tekninen tarkkailu (31 ) Teknisen tarkkailun käyttöalaa ehdotetaan laajennettavaksi moniin kotirauhan suojan piirissä oleviin tilanteisiin (31 :n 1 momentti), minkä lisäksi uusi säännös pääsystä tarkkailtaviin tiloihin ja laitteen sijoittamisesta sinne (2 momentti) muuttaa itse toimivaltuuden luonnetta. Ottaen huomioon edellä oikeusturvajärjestelyistä sanotun katson, että muutokset edellyttävät perustuslain säätämisjärjestystä. 8. Tietojen saanti (36 ) Vaikka säännösehdotuksen muutokset nykyiseen poliisilakiin verrattuna eivät ole suuria, ehdotus on kuitenkin ongelmallinen hallitusmuodon 8 :n 1 momentin 2. virkkeen kannalta. Muutoin salassa pidettävien henkilötietojen suojan väistyminen yleisesti minkä tahansa rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi ilman kvalifioivia ehtoja sekä myös poliisitutkinnassa yleisluontoisen ehdon toteutuessa ("tärkeä yleinen tai yksityinen etu vaatii") ei täytä perustuslainkohdan vaatimusta, jonka mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Säännöstä tulee muuttaa täsmällisemmäksi (mitkä tiedot, millä edellytyksin) tai se edellyttää perustuslain säätämisjärjestystä.

8 Helsingissä 10 päivänä syyskuuta 1999 /

9 Veli-Pekka Viljanen HE 34/1999 vp LAIKSI POLIISILAIN MUUTTAMISESTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta Yleistä Uuden perustuslain tultua vahvistetuksi (731/1999) tulee lakiehdotusten perustuslainmukaisuutta koskeva arvio ulottaa nähdäkseni koskemaan sekä voimassa olevia perustuslakeja että uutta, voimaan tulevaa perustuslakia. Lakiehdotusten säätämisjärjestys määräytyy voimassa olevien perustuslakien perusteella, mutta lakiehdotuksia säädettäessä on varmistuttava myös siitä, että ne eivät ole ristiriidassa uuden perustuslain kanssa. Käsillä olevan lakiehdotuksen osalta tällä kysymyksellä on tosin vain periaatteellinen merkitys, koska voimassa olevan hallitusmuodon perusoikeussäännökset siirtyvät asiallisesti sellaisenaan uuden perustuslain 2 lukuun. Hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus laiksi poliisilain muuttamisesta sisältää lukuisia perustuslain perusoikeussäännösten kannalta merkityksellisiä säännöksiä. Rajoitun lausunnossani niihin toimivaltuussäännöksiin, jotka mielestäni ovat perusoikeuksien näkökulmasta keskeisimpiä ja/tai ongelmallisimpia. 2. Turvallisuustarkastus Lakiehdotuksen 22 :n mukaan poliisimiehellä olisi oikeus oikeudenkäyntiin, erityistä suojelua edellyttävään tilaisuuteen, yleiseen kokoukseen tai muuhun yleisötilaisuuteen osallistuvien turvallisuuden varmistamiseksi tarkastaa tilaisuuteen saapuva tai sen välittömässä läheisyydessä oleskeleva henkilö sen varmistamiseksi, ettei hänellä ole hallussaan esineitä, joilla voidaan aiheuttaa vaaraa tilaisuuteen osallistuvien turvallisuudelle. Ehdotettu säännös antaisi poliisimiehelle oikeuden puuttua siinä tarkoitetuissa tilanteissa yksilön hallitusmuodon 6 :n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Säännös ulottaisi poliisin henkilöntarkastusvaltuuden kaikkiin yleisiin kokouksiin ja yleisötilaisuuksiin. Tältä osin säännös on nähdäkseni ymmärrettävä myös hallitusmuodon 10 a :n 1 momentissa turvatun kokoontumis-ja mielenosoitusvapauden rajoituksena, koska se asettaa perusoikeuden käyttämisen ehdoksi velvollisuuden alistua poliisin toimittamaan henkilöntarkastukseen. Hallitusmuodon 6 :n 3 momentin mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Henkilökohtaisen koskemattomuuteen puuttumisvaltuuden sekä kokoontumis- ja mielenosoitusvapauden rajoitusten on lisäksi täytettävä perustuslain rajoituksille asetettavat yleiset edellytykset (PeVM 25/1994 vp, s. 5). Ehdotetulle toimivaltuussäännökselle on sinänsä osoitettavissa perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Se turvaa osaltaan ihmisten henkilökohtaista turvallisuutta, joka on taattu myös perusoikeutena (HM 6 1 mom.). Lisäksi oikeudenkäynnin osalta säännös turvaa perustuslaissa taattujen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien säännösten toteutumista varmistaessaan oikeudenkäyntiin osallistuvien turvallisuutta (HM 16, Pe VL 2/1999 vp). Yleisten kokousten ja yleisötilaisuuksien osalta säännöksen voidaan arvioida myös turvaavan perustuslaissa säädetyn kokoontumisvapauden (HM 10 a 1 mom.) häiriötöntä käyttämistä. Ehdotettu säännös täyttää siten perusoikeuden rajoitusperusteen hyväksyttävyysvaatimuksen.

10 Rajoituksen täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen osalta tiettyä ongelmallisuutta sisältyy erityisesti käsitteeseen "erityistä suojelua edellyttävä tilaisuus". Käsite ei ole yleiskielessä vakiintunut. Perusteluissa käsite liitetään 1) muiden viranomaisten kuin tuomioistuimen toimintaan, 2) eräisiin julkisiin tilaisuuksiin, kuten valtiovieraiden ja valtion johtoon kuuluvien henkilöiden julkisiin esiintymisiin, 3) tilaisuuksiin, joiden turvallisuudesta Suomi valtiona on erityisesti kansainvälisen oikeuden velvoittamana velvollinen huolehtimaan (valtiovierailut, eräät kansainväliset kokoukset) sekä 4) yleisiin kokouksiin ja yleisötilaisuuksiin, joihin voi liittyä turvallisuusuhkia (s. 25). Käsite on perustelujen valossa siten osin päällekkäinen yleisen kokouksen ja yleisötilaisuuden käsitteiden kanssa, jotka esiintyvät erikseen säännöksessä. Osin säännöksen piiriin on perusteluissa tuotu tilanteita (muiden viranomaisten kuin tuomioistuinten toiminta), jotka eivät välttämättä hyvin ole ilmaisun piiriin kielellisin perustein liitettävissä. Nähdäkseni ilmaisua "erityistä suojelua edellyttävä tilaisuus" olisikin täsmennettävä valtiosääntöoikeudellisista syistä. Täsmentäminen voisi tapahtua säännöstekstiin otettavan esimerkkiluettelon avulla tai kytkemällä erityissuojelun tarve suoraan säännöksen tekstissä tilaisuuteen kohdistuviin poikkeuksellisiin turvallisuusuhkiin. Perusoikeusrajoitusten suhteellisuusvaatimuksen kannalta voidaan säännöstä pitää ongelmattomana alkuosaltaan eli oikeudenkäyntien ja erityissuojelua vaativien tilaisuuksien (edellä tarkoitetulla tavalla täsmennettyinä) osalta. Oikeudenkäynteihin sekä "erityissuojelutilaisuuksiin" liittyy jo tilaisuuden erityisluonteen johdosta sellaisia potentiaalisia turvallisuusuhkia, joiden eliminoimiseksi ei ehdotettua poliisimiehen toimivaltuutta voida pitää mielestäni liian pitkälle menevänä. Ongelmallisempana pidän sitä, että oikeus henkilön tarkastamiseen on ulotettu koskemaan kaikkia yleiseen kokoukseen tai yleisötilaisuuteen saapuvia tai näiden tilaisuuksien välittömässä läheisyydessä olevia. Yleisten kokousten ja yleisötilaisuuksien ala on kokoontumisiani (530/1999) 2 :n mukaan erittäin laaja. Yleisenä kokouksena pidetään myös mielenosoitusta, joka voi olla järjestetty kulkuemuodossakin. Yleisötilaisuuden käsite puolestaan kattaa muun muassa erilaiset juhlat, tanssit ja taiteen esittämiseen liittyvät näytökset, konsertit ja näyttelyt, messut, mainostapahtumat, eläinnäyttelyt, ilmailu- ja urheilunäytökset, kilpailut, joukkueottelut, huvipuisto- ja tivolitapahtumat sekä juhla- ja mainoskulkueet (ks. tarkemmin HE 145/1998 vp). Lienee riidatonta, että vain murto-osaan yleisistä kokouksista ja yleisötilaisuuksista liittyy erityisiä turvallisuusuhkia, jotka perustelevat poliisin tässä tarkoitettua toimivaltuutta. Esityksen perusteluissa viitataan tältä osin esimerkkinä ainoastaan jalkapallo-otteluihin ja tilaisuuksin, joihin kohdistuu pommiuhkaus (HE:n perustelut, s. 25). Mainittakoon, että esimerkiksi uudessa kokoontumislaissa (530/1999) järjestäjän ja poliisin toimivalta määrätä järjestyksenvalvoja tarkastamaan tilaisuuden osanottajat ja näiden hallussa olevat tavarat on kytketty paitsi järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistarkoitukseen, myös siihen, että tarkastus on "tarpeen tilaisuuden erityisluonteen vuoksi tai on perusteltua aihetta epäillä, että tilaisuuteen osallistuvilla on hallussaan... kiellettyjä esineitä tai aineita". Ehdotetussa säännöksessä toimivaltuutta ei sen sijaan ole mitenkään rajattu yleisten kokousten ja yleisötilaisuuksien erityisluonteen perusteella tai kytketty perustellun epäilyn vaatimukseen. Arvioitaessa säännöstä on otettava huomioon myös se, että ehdotettu tarkastusvaltuus ulottuu myös yleisten kokousten ja yleisötilaisuuksien välittömässä läheisyydessä oleviin henkilöihin, jotka voivat olla täysin sivullisia. Tältä osin on muistettava, että sekä yleisiin kokouksiin että yleisötilaisuuksiin kuuluu myös kulkuemuotoisia tilaisuuksia, mikä entisestään laajentaa ehdotetun toimivaltuuden käyttöaluetta. Nähdäkseni ehdotettu säännös ei näin kirjoitettuna yleisten kokousten ja yleisötilaisuuksien osalta täytäkään perusoikeusrajoitusten suhteellisuusvaatimusta, vaan menee selvästi pidemmälle kuin säännöksen taustalla olevan turvallisuusintressin täyttämiseksi on tarpeen. Näin ollen säännös on käsitykseni mukaan ehdotetussa muodossa ristiriidassa sekä hallitusmuodon 6 :n 1 momentissa turvatun henkilökohtaisen

11 koskemattomuuden että hallitusmuodon J O a :n 1 momentissa turvatun kokoontumis- ja mielenosoitusoikeuden kanssa. Pidän tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä tältä osin sitä, että ehdotettu turvallisuustarkastussäännös rajataan koskemaan vain sellaisia yleisiä kokouksia ja yleisötilaisuuksia, joihin niiden erityisluonteen vuoksi voidaan perustellusti arvioida kohdistuvan erityisiä turvallisuusuhkia^ taikka tilanteita, joissa on perusteltua aihetta epäillä, että yleiseen kokoukseen tai yleisötilaisuuteen saapuvalla tai sen välittömässä läheisyydessä oleskelevalla on hallussaan turvallisuutta vaarantavia esineitä tai aineita. Näin rajattunakin säännös mielestäni täyttää hallituksen esityksestä ilmenevät hyväksyttävät käyttötilanteet. 3. Tekninen tarkkailu Hallituksen esityksessä ehdotetaan poliisilain säännöksiä teknisestä tarkkailusta muutettavaksi. Osittain muutoksia voidaan luonnehtia teknisluonteisiksi, osittain kyse on selvästi laajennetuista toimivaltuuksista. Tällainen laajennus on ensinnäkin teknisen tarkkailuvaltuuden ulottaminen rangaistuslaitoksen sellitiloihin ja muihin vankien käytössä oleviin tiloihin (31 1 mom.). Lisävaltuutena on myös oikeus sijoittaa tekniseen tarkkailuun käytettävä laite tiloihin, joissa tekninen tarkkailu on sallittu samoin kuin oikeus päästä asianomaisiin tiloihin laitteen asentamiseksi tai poistamiseksi (31 2 mom.). Poliisilain alkuperäiset teknistä tarkkailua koskeva säännökset olivat perustuslakivaliokunnan arvioitavina (PeVL 15/1994 vp), tosin ennen perusoikeusuudistuksen voimaantuloa. Perusoikeusuudistuksen vuoksi teknistä tarkkailua koskevat poliisilain säännökset onkin otettava valtiosääntöoikeudehisesti arvioitaviksi koko laajuudessaan tässä yhteydessä. Teknistä tarkkailua koskevat säännökset merkitsevät ensinnäkin puuttumista hallitusmuodon 8 :n 1 momentissa säädettyyn yksityiselämän suojaan. Toiseksi kyse on puuttumisesta hallitusmuodon 8 :n 1 ja 3 momentissa turvattuun kotirauhan suojaan siltä osin kuin tekninen tarkkailu voi kohdistua kotirauhan piiriin, tai tekniseen tarkkailuun käytettävä laite voidaan sijoittaa kotirauhan piirissä olevaan tilaan. Kolmanneksi tekninen kuuntelu merkitsee rajoitusta hallitusmuodon 8 :n 2 ja 3 momentissa turvattuun luottamuksellisen viestin salaisuuteen. Teknisen tarkkailun edellytyksenä on lakiehdotuksen 31 :n 3 momentin mukaan konkreettinen rikosepäily. Lisäksi tekninen tarkkailu on sidottu tiettyihin rangaistusasteikkovaatimuksiin huumausainerikosta koskevin täydennyksin. Perustuslakivaliokunta on pitänyt aikaisemmassa käytännössään tällaisissa tapauksissa tarkkailuvaltuuksien käytettävyyttä voimakkaan yhteiskunnallisen intressin puoltamina (ks. PeVL 12/1998 vp). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kotirauhan piiriin ulottuvilta toimenpiteiltä vaadittavan "rikosten selvittämisen" käsite ja luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoittamisen oikeuttava "rikostutkinnan" käsite (HM 8 3 mom.) kattavat myös tilanteet, joissa on kyse konkreettisesta ja yksilöidystä rikosepäilystä, vaikka kyse ei olisi vielä toteutuneen teon asteelle edenneestä rikoksesta (ks. esim. PeVL 2/1996 vp). Siten 31 :n 1-3 momentissa tarkoitetut valtuudet täyttävät sinänsä niin yksityiselämän suojaa, kotirauhan suojaa kuin luottamuksellisen viestin salaisuutta turvaavien säännösten asettamat rajoitusperusteiden hyväksyttävyyden vaatimukset. Teknisen tarkkailun ulkopuolelle on normaalitilanteissa saatettu vakituiseen asumiseen käytetyt huoneet ja tilat (31 1 mom.). Siten kotirauhan suojaamaan piiriin tekninen tarkkailu kohdistuu normaalitapauksissa vain eräänlaisella kotirauhan suojan reunaalueella (vrt PeVL 8/1994 vp, 2/1996 vp, 6/1998 vp ja 17/1998 vp). Tekniseen tarkkailuun käytettävän laitteen sijoittaminen tarkkailtavaan tilaan ei käsitykseni mukaan merkitse - kun otetaan huomioon, ettei sijoittaminen vakituiseen asumiseen käytettävään tilaan tule kysymykseen - sellaista olennaista laajennusta teknistä tarkkailua

12 jo muutoin koskeviin toimivaltuuksin, että se muuttaisi käsitystä teknistä tarkkailua koskevien säännösten sallittavuudesta. Tältä osin on näet otettava oikeusturvaseikkana huomioon, että tällaisessa tapauksessa päätöksen tekniseen tarkkailuun ryhtymisestä tekisi normaalitilanteissa tuomioistuin (32 b )ja kiiretilanteessakin, jossa päällystöön kuuluva poliisimies päättäisi teknisen tarkkailun aloittamisesta, siitä olisi ilmoitettava viimeistään 24 tunnin kuluttua tuomioistuimelle, joka päättäisi teknisen tarkkailun jatkamisesta (32 c - 32 d ). Tekninen tarkkailu voisi poikkeuksellisesti kohdistua myös asunnossa olevaan henkilöön, jos tämä on välttämätöntä poliisitoimenpiteen turvalliseksi suorittamiseksi ja toimenpiteen suorittajan, kiinni otettavan tai suojattavan henkilön henkeä tai terveyttä uhkaavan välittömän vaaran torjumiseksi (31 4 mom.). Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin katsonut, ettei vastaavanlainen oikeus täyttänyt hallitusmuodon 8 :n 3 momentin sisältämää välttämättömyysvaatimusta tullimiehen itsenäisenä toimivaltuutena. Tuolloin valiokunta viittasi siihen, että tullin tulisi säännöksen tarkoittamassa vaikeassa erikoistilanteessa turvautua poliisin virka-apuun (PeVL 2/1996 vp). Perustuslakivaliokunnan tuolloista kantaa ei siten voida ymmärtää niin, ettei kyseinen valtuus voisi poliisin valtuutena täyttää hallitusmuodon 8 :n 3 momentin kotirauhan piiriin puuttumiselle asettamia vaatimuksia, vaan pikemminkin viittaus poliisin virka-apuun osoittanee tällaisten toimivaltuuksien voivan ainakin periaatteessa olla poliisin toimivaltuuksina hyväksyttäviä. Sinänsä ehdotetun säännöksen tarkoituksena voidaan katsoa olevan perusoikeuksien suojaaminen (HM 6 :ssä turvattu oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen), mikä hallitusmuodon 8 :n 3 momentissa mainitaan hyväksyttävänä perusteena kotirauhan piiriin ulottuville toimenpiteille. Säännöksen tavoitetta torjua yksilön henkeen ja terveyteen (HM 6 1 mom.) kohdistuva välitön uhka voidaan nähdäkseni pitää myös hallitusmuodon 8 :n 2 momentissa turvatun luottamuksellisen viestin salaisuuden kannalta hyväksyttävänä, vaikka 3 momentin rajoitussäännös ei tältä osin kysymystä sääntelekään. Tältä osin asia palautuu nimittäin perusoikeuksien keskinäiseen kollisiotilanteeseen, jossa toisenlainen kanta voisi johtaa yksilön hallitusmuodon 6 :ssä turvattujen oikeuksien mitätöitymiseen. Kun otetaan huomioon säännöksen rajattu soveltamisala ja sen taustalla olevan intressin pakottavuus, ei ehdotettu - asiallisesti jo nykyiseen lakiin sisältyvä - valtuus ole käsitykseni mukaan vastoin kotirauhan piiriin ulottuville toimenpiteille ja viestin salaisuuden rajoituksille hallitusmuodon 8 :n 3 momentissa asetettua välttämättömyysvaatimustakaan. Edellä olevin perustein päädyn siihen, etteivät ehdotetut teknistä tarkkailua koskevat säännökset (28 l mom. 3 kohta sekä 31, 31 d t 32 b - 32 d ja 33 ) ole perustuslain kannalta ongelmallisia. 4. Peitetoiminta Hallituksen esityksessä ehdotetaan poliisilakiin otettavaksi uusina toimivaltuuksina poliisin oikeus valeostoon ja peitetoimintaan. Näistä perusoikeusnäkökulmasta merkittävämpänä voidaan pitää oikeutta peitetoimintaan, joka tarkoittaa käytännössä väärän henkilöllisyyden turvin tapahtuvaa jatkuvaa tai toistuvaa tiettyyn henkilöön tai henkilöryhmään taikka tämän toimintaan kohdistuvaa tiedonhankintaa ja soluttautumista. Tällaisena se merkitsee varsin pitkälle menevää puuttumista hallitusmuodon 8 :n 1 momentissa säädettyyn yksityiselämän suojaan. Siltä osin kuin peitetoiminta olisi mahdollista myös henkilön kotirauhan piirissä, on sen sallittavuutta arvioitava myös hallitusmuodon 8 :n 1 ja 3 momentissa säädetyn kotirauhan suojan kannalta. Peitetoimintaan olisi 31 a :n 1 momentin mukaan oikeus, jos se on tarpeen pakkokeinolain 5 a luvun 2.ssä tarkoitetun rikollisen toiminnan estämiseksi ja paljastamiseksi ja tiedonhankinnan kohteena olevan käyttäytymisen perusteella tai muutoin on perusteltu aihe epäillä hänen syyllistyvän sanottuun rikokseen. Saman pykälän 2 momentti ulottaa peitetoiminnan mahdollisuuden myös tilanteisiin, joissa tällainen toiminta kokonaan tai osittain tapahtuu Suomen ulkopuolella.

13 Peitetoiminnan edellytyksiä kotirauhan ydinalueella on 31 a :n 1 momentissa kvalifioitu siten, että peitetoiminta asunnossa on sallittu vain, jos sisäänkäynti tai oleskelu tapahtuu asuntoa koskevan myötävaikutuksella. Tämä ei kuitenkaan anna oikeutta kotietsinnän toimittamiseen. Peitetoiminnasta päättäisi sisäasiainministeriön määräämän poliisiyksikön päällikkö, perustelujen mukaan käytännössä aluksi keskusrikospoliisin, suojelupoliisin tai Helsingin poliisilaitoksen päällikkö (HE:n perustelut, s. 35). Peitetoiminnasta on laadittava ministeriölle selvitys, joka puolestaan antaa eduskunnan oikeusasiamiehelle vuosittain peitetoiminnasta kertomuksen (32 a ). Kyse on kokonaan uudesta, epäsovinnaisiin menetelmiin kuuluvan toimivaltuuden antamisesta poliisille. Tällaisen uuden perusoikeuksien rajoittamiseen oikeuttavan toimivaltuuden perustamiseksi vaaditaan erityisen painavia syitä, jolloin on otettava myös huomioon, ettei valtuutta tule kirjoittaa laajemmaksi kuin perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävien syiden vuoksi on välttämätöntä. Myös menetelmän epäsovinnainen luonne korostaa vaatimusta, jonka mukaan tällaiselle toimivaltuudelle tulee olla poikkeuksellisen vahvat perusteet ja sen käyttöala tulee rajata mahdollisimman suppeaksi. Peitetoiminta on sinänsä asianmukaisesti rajattu vain erikseen lueteltuihin, törkeisiin rikoksiin, joille usein on tyypillistä rikollisuuden järjestäytynyt luonne. Rikosnimikkeiden luettelo on sama kuin niiden rikosten, jotka pakkokeinolain mukaan oikeuttavat telekuunteluun. Tällaisten törkeiden rikosten estämistä ja paljastamista voidaan pitää sinänsä hyväksyttävänä perusteena puuttua perustuslaissa turvattuun yksityiselämän suojaan. Hallitusmuodon 8 :n 3 momentin mukaan hyväksyttäviä perusteita kotirauhan piiriin ulottuville toimenpiteille ovat perusoikeuksien turvaaminen ja rikosten selvittäminen. Perustuslakivaliokunta on tulkinnut rikosten selvittämisen vaatimusta siten, että sen täyttää myös riittävän yksilöity konkreettinen rikosepäily, vaikka rikos ei olisi vielä edennyt täytetyn teon asteelle (ks. esim. Pe VL 2/1996 vp). Ehdotettu 31 a edellyttää perusteltua rikosepäilyä, joten peitetoiminnalle on katsottava olevan hyväksyttävä peruste myös kotirauhan suojan kannalta. Arvioitaessa peitetoiminnan sallittavuutta suhteellisuusperiaatteen valossa on huomattava, että sen taustalla on erityisen painava yhteiskunnallinen intressi, joka liittyy eräin osin myös toisten ihmisten perusoikeuksien turvaamistavoitteeseen. Peitetoiminnan edellytykseksi asunnossa - eli kotirauhan ydinalueella - on asetettu se, että peitetoimintaa harjoittava poliisimies on päästetty vapaaehtoisesti asuntoon, eikä hänellä tällöin ole oikeutta esimerkiksi kotietsinnän tyyppisiin toimenpiteisiin. Ottaen erityisesti huomioon peitetoiminnan rajaamisen vain törkeimpiin rikoksiin ja tällaisen rikollisuuden usein järjestäytyneeseen luonteeseen, ei ehdotettu valtuus ole mielestäni epäsuhteessa olevana suhteessa sen taustalla olevaan hyväksyttävään tarkoitukseen nähden, joskin peitetoiminnan käyttökelpoisuutta rikollisuuden estämisen ja paljastamisen keinona Suomen oloissa voidaan perustellusti epäilläkin. Tietynlaisena oikeusturvapuutteena voidaan pitää sitä, että peitetoiminnan ulkopuolinen kontrolli rajoittuu poliisilaissa sisäasiainministeriön vuosittain oikeusasiamiehelle tehtävään kertomukseen peitetoiminnasta. Toisaalta peitetoiminnan pysyminen sille asetetuissa laillisissa rajoissa tulee luonnollisesti arvioitavaksi myös asianomaisessa oikeudenkäynnissä, jossa käytetään todisteina peitetoiminnalla saatuja tietoja. Tältä osin viime kädessä tuomioistuimen asiana on varmistaa, että peitetoiminta ei siinä yksittäistapauksessa ole vaarantanut henkilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin (Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla, HM 16 ). Näin oikeudenkäynnissä tulee arvioitavaksi esimerkiksi yllytyksen kiellon noudattaminen peitetoimintaa harjoitettaessa. Peitetoimintaa koskevat säännökset eivät sinänsä muuta esimerkiksi ihmis- ja perusoikeuksista todistelulle oikeudenkäynnissä johtuvia vaatimuksia. Edellä olevin perustein katson, etteivät ehdotuksen peitetoimintaa koskevat säännökset (28 I mom. 5 kohta sekä 31 a ja 32 a ) ole ristiriidassa hallitusmuodon 8 :n yksityiselämän ja kotirauhan suojaa koskevien säännösten kanssa.

14 Perusoikeusnäkökulmasta pidän kuitenkin tärkeänä, että tällaisen uuden perusoikeuksiin puuttumisvaltuuden käyttöä huolellisesti seurataan ja tarvittaessa ryhdytään myös lainsäädännöllisiin toimiin valtuuden käyttämisessä mahdollisesti ilmenevien epäkohtien korjaamiseksi. Vaikka tällainen valtuus sinänsä olisi perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien kannalta hyväksyttävissä, voi epäsovinnaisten menetelmien käyttäminen yksittäistapauksessa helposti johtaa perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien kannalta ongelmallisiin lopputuloksiin (ks. esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Teixeira de Castro v. Portugali, ). Poliisin olisikin sekä peitetoiminta- että valeostovaltuutta käyttäessään kiinnitettävä erityistä huomiota siitä, ettei valtuutta käytetä siten, että se yksittäisessä tapauksessa vaarantaisi perustuslaissa ja ihmisoikeussopimuksissa turvattua oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Perusoikeuksien kannalta on myös tärkeää, ettei peitetoimintaan ryhdytä, ellei sitä harjoittavan poliisimiehen turvallisuutta pystytä riittävästi takaamaan. 5. Televalvonta Lakiehdotuksen 31 c :n 1 momentin mukaan poliisimiehellä olisi oikeus televalvontaan, jos henkilön lausumien, uhkausten tai käyttäytymisen perusteella taikka muutoin on syytä epäillä syyllistyvän johonkin lainkohdassa tarkoiteutuista, osin rangaistusasteikon perusteella määritellyistä (rangaistusminimi 4 kk vankeutta), osin rikostyypeittäin tai -nimikkeittäin (ATKlaitteeseen kohdistuva rikos, laiton uhkaus, oikeudenkäytössä kuultavan uhkaaminen, virkamiehen väkivaltainen vastustaminen tai huumausainerikos) eritellyistä rikoksista. Lisäksi pykälän 2 momentin nojalla poliisimiehellä olisi oikeus televalvontaan, jos se on välttämätöntä henkeä tai terveyttä uhkaavan vaaran torjumiseksi. Televalvonnasta päättäisi normaalitapauksessa tuomioistuin (32 b ). Kuitenkin päällystöön kuuluvalla poliisimiehellä olisi oikeus päättää televalvonnan aloittamisesta kiireellisissä tapauksissa, jolloin toimenpiteestä olisi kuitenkin viipymättä ja viimeistään 24 tunnin kuluttua ilmoitettava tuomioistuimelle, joka päättäisi tarvittaessa televalvonnan jatkamisesta (32 c ja 32 d ). Televalvonnasta olisi laadittava pöytäkirja, joka toimitettaisiin sisäasiainministeriöön, joka vuorostaan antaisi vuosittain oikeusasiamiehelle kertomuksen televalvonnan käytöstä (33 ). Ehdotettuja televalvontaa koskevia säännöksiä on arvioitava perustuslaissa turvatun luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevien säännösten valossa (HM 8 2 ja 3 mom.). Hallitusmuodon 8 :n 2 momentin mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Saman pykälän 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana. Televalvonta ei merkitse oikeutta itse viestin sisällön salaisuuden murtamiseen esimerkiksi kuuntelemalla tai nauhoittamalla viesti, vaan kyse on tunnistamistietojen hankkimisesta televiesteistä taikka teleliittymän tai telepäätelaitteen tilapäisestä sulkemisesta. Perustuslakivaliokunta on arvioinut samankaltaista asetelmaa aikaisemmin pakkokeinolain muutoksen yhteydessä (PeVL 7/1997 vp). Tuolloin valiokunta katsoi, että puhelun tunnistamistiedot sinänsä koskevat luottamuksellista viestiä, mutta niiden paljastamisessa ei ole varsinaisesti kysymys itse viestin salaisuuden syrjäytymisestä. Siten kyseessä oli puhelinsalaisuuden ydinsisältöön eli puhelun sisällön salaisuuden säilyttämiseen verrattuna vähäisempi kajoaminen. Valiokunta pitikin mahdollisena, että luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan ydinsisällön ulkopuolelle jäävä tunnistamistietojen saamisoikeus jäi sitomatta tiettyihin rikostyyppeihin, kun sääntely muutoin kokonaisuutena täytti perusoikeuden rajoittamisen yleiset edellytykset. Valiokunta antoi arvioissaan erityistä merkitystä sille, että tunnistamistietojen saaminen vaatisi aina tuomioistuimen luvan ja asianomistajan suostumuksen. Kun 31 c :n 1 momentissa televalvontaoikeus on sidottu yksilöityyn rikosepäilyyn ja kun kyse ei ole luottamuksellisen viestin salaisuuden ydinsisältöön puuttumisesta, voidaan perustuslakivaliokunnan edellä mainittua lausuntoa seuraten katsoa televalvon-

15 nalle olevan tältä osin perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Sääntely on myös riittävän täsmällistä ja tarkkarajaista. Tuomioistuin ei itse kaikissa tapauksissa päättäisi televalvonnasta kuten pakkokeinolaissa, vaan poliisi voisi kiiretapauksissa itse päättää televalvonnan aloittamisesta. Tässäkin tapauksessa tuomioistuinkontrolli on kuitenkin aukoton, koska televalvonnasta on ilmoitettava viimeistään 24 tunnin kuluessa tuomioistuimelle, jonka päätösvallassa sen jatkaminen on. Pidän tällaista tuomioistuinkontrollin aukottomuutta tässä tapauksessa riittävänä hallitusmuodon 8 :n kannalta. Ehdotettu 31 c :n 2 momentti koskisi puolestaan tilanteita, jossa televalvonta olisi välttämätöntä henkeä tai terveyttä uhkaavan vaaran torjumiseksi. Kaikissa tämän momentin piiriin kuuluvissa televalvontatilanteissa ei itse asiassa ole lainkaan kysymys luottamuksellisen viestin salaisuuden suojasta: esimerkiksi selvitettäessä kadonneen henkilön sijaintia hänen matkapuhelimen sijainnin perusteella (vrt. HE:n perustelut, s. 43) ei kyse ole käsitykseni mukaan viestin salaisuuteen puuttumisesta. Osassa momentin tarkoittamia tilanteita kylläkin tullaan sinänsä hallitusmuodon 8 :n 2 momentin luottamuksellisen viestin salaisuuden suojan piiriin, mutta näissäkin tilanteissa välttämätön hengen ja terveyden suojaamisintressi (HM 6 1 mom.) oikeuttaa nähdäkseni tarkoitetun televalvontavaltuuden hallitusmuodon 8 :n estämättä. Valtiosääntöoikeudellisesti tällaista tilannetta voidaan luonnehtia perusoikeuksien keskinäiseksi kollisiotilanteeksi, joka on ratkaistava punninnalla. Tässä punninnassa henkeen ja terveyteen kohdistuvien välittömien uhkien torjuminen on katsottava painavammaksi intressiksi kuin luottamuksellisen viestin salaisuuden ydinalueen ulkopuolelle jäävä televiestin tunnistamistietojen suojaaminen. Edellä olevin perustein - erityisesti viitaten perustuslakivaliokunnan lausunnossa 7/1997 vp omaksuttuun tulkintaan - katson, etteivät lakiehdotuksen televalvontaa koskevat säännökset (28 :n I momentin 6 kohta sekä 31 c, 32 b - 32 dja 33 ) ole ristiriidassa hallitusmuodon 8 :ssä turvatun luottamuksellisen viestin salaisuuden kanssa. 6. Poliisimääräykset Lakiehdotuksen 52 :n mukaan sisäasiainministeriö ("asianomainen ministeriö") voi, antamalla poliisimääräyksen, rajoittaa liikkumista tai oleskelua määrätyllä alueella taikka kieltää turvallisuutta vaarantavien esineiden tai aineiden tuonnin sinne, jos se on tarpeen alueella harjoitettavan erittäin tärkeän toiminnan tai omaisuuden turvaamiseksi taikka ihmisten suojaamiseksi. Kiellon tai rajoituksen rikkomisesta voidaan tuomita sakkoon, milloin muussa laissa ei niiden rikkomisesta ole toisin säädetty. Poliisimääräysten antamistoimivalta merkitsee hallitusmuodon 7 :n 1 momentissa säädetyn liikkumisvapauden rajoitusta. Lisäksi ehdotettu säännös on merkityksellinen hallitusmuodon 6 a :ssä turvatun rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen kannalta. Säännös korvaisi poliisilain nykyisen poliisimääräysten antamista koskevan osittain väljemmin muotoillun säännöksen. Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota poliisimääräysten antamisvaltuussäännökseen sisältyviin valtiosääntöoikeudellisiin ongelmiin poliisilain säätämisen yhteydessä. Tuolloin valiokunta katsoi - viitaten lainsäädäntövallan delegoimista ja rikosoikeudellista legaliteettiperiaatetta koskeviin seikkoihin - että valtuutuksen tarpeellisuutta tulisi vielä harkita. Valiokunta piti joka tapauksessa asianmukaisena rajata valtuus laissa ulottumaan ainoastaan sellaisiin, tiettävästi liikkumisrajoituksia tietyntyyppisillä vaara-alueilla koskeviin määräyksiin, joita nykyisiin poliisimääräyksiin sisältyy. (PeVL 15/1994 vp) Poliisimääräysten antamistoimivaltaa täsmennettiinkin valiokunnan edellyttämällä tavalla. Kyseisen lausunto on kuitenkin annettu ennen perusoikeusuudistuksen voimaantuloa. Esimerkiksi rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen kirjaaminen hallitusmuodon 6 a :ään sekä perusoikeusrajoituksille asetettu entistä korostetumpi täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus ovat entisestään lisänneet tällaisen säännöksen ongelmallisuutta.

16 Varsinainen rangaistussäännös on ehdotetussa 52 :ssä kirjoitettu asianmukaisemmin HM 6 a :n näkökulmasta verrattuna voimassa olevaan 52 :ään, joka on muotoiltu sisäasiainministeriön toimivallaksi määrätä poliisimääräyksen rikkomisesta rangaistusuhka päiväsakkoina. Nyt rangaistus perustuu selvästi suoraan poliisilain säännökseen, eikä poliisimääräykseen. Rikosoikeudellisen legaliteettivaatimuksen kannalta on merkittävää, että sisäasiainministeriön päätös poliisimääräyksestä julkaistaisiin säädöskokoelmassa. Näin ollen niihin ei liity yhtä korostuneita tiedonsaantiin liittyviä julkisuusongelmia kuin esimerkiksi kunnallisiin järjestyssääntöihin. Ehdotettu poliisimääräysten antamisvaltuus on kuitenkin edelleen kirjoitettu varsin väljäksi. Poliisimääräyksiä voitaisiin ehdotetun säännöksen mukaan antaa "alueella harjoitettavan erittäin tärkeän toiminnan tai omaisuuden turvaamiseksi taikka ihmisten suojaamiseksi". Tältä osin voidaan ongelmattomina määräysten antamisperusteina pitää perusoikeusjärjestelmän kannata omaisuuden turvaamista taikka ihmisten suojaamista, jotka molemmat palautuvat yksilön perusoikeuksien turvaamistavoitteeseen (HM 6 :n säännös oikeudesta elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen sekä HM 12 :n omaisuudensuojasäännös). Sen sijaan "alueella harjoitettava erittäin tärkeä toiminta" ei ole samalla tavalla selkeästi perusoikeuksiin palautuva. Liikkumisvapauden rajoitusperusteena "alueella harjoitettavan erittäin tärkeän toiminnan turvaaminen" on vähintään ongelmallinen myös rajoitusperusteen hyväksyrtävyysvaatimuksen kannalta. Esityksen perusteluista ei käy ilmi, mitä sellaisia tilanteita tämä määre on tarkoitettu kattamaan, jotka eivät sisältyisi jo omaisuuden turvaamis- tai ihmisten suojaamistarkoitusten alle. Jos tarkoituksena on esimerkiksi suojata alueella harjoitettavaa elinkeinotoimintaa (vrt. HM 15 1 mom.), tulisi tämän näkyä selvemmin säännöksestä. Katsonkin, että perustuslaissa turvatun liikkumisvapauden rajoittamiselle asetettavan täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen sekä rajoitusperusteen hyväksyttävyys-vaatimuksen vuoksi tulisi poliisimääräysten antamistoimivalta joko rajata vain tilanteisiin, joissa tällainen rajoitus on tarpeen ihmisten tai omaisuuden turvallisuuden takaamiseksi, tai vaihtoehtoisesti tarkoitusmäärettä "alueella harjoitettava erittäin tärkeä toiminta" on täsmennettävä. Perusoikeusrajoitusten täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta on ongelmallista myös, että poliisimääräysten alueellinen rajaus on ehdotetussa säännöksessä täsmentymätön. Säännöksestä ilmenee ainoastaan tällaisen määräyksen voivan koskea "määrättyä aluetta". Käsite sellaisenaan kattaa kaikki maantieteellisesti rajatut alueet, mikä osoittaa sen liiallista väljyyttä. Hallituksen esityksen perusteluissa mainitaan esimerkkeinä poliisimääräysten antamistarpeesta alueet, joilla harjoitetaan kaivostoimintaa, sekä ydinlaitokset ja vankilat Lisäksi perusteluissa viitataan suuronnettomuustilanteisiin ja vaara-alueisiin (esim. räjähteiden löytyminen), (ks. HE:n perustelut, s. 37). Säännöksen luonteva soveltamisala koskee siten lähinnä erinäisiä laitoksia ja vastaavia, joihin liittyy korostuneita turvallisuusvaatimuksia, sekä muihin vaara-alueisiin. Poliisimääräysten alueellista ulottuvuutta onkin liikkumisvapauden rajoituksille asetettavan täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen vuoksi nähdäkseni välttämätöntä täsmentää siten, että tällaiset määräykset selvästi rajoittuvat koskemaan perusteluissa tarkoitettujen laitosten alueita sekä muita vaara-alueita. 7. Lopuksi Uuden perustuslain säätämisen yhteydessä eduskunta perustuslakivaliokunnan kantaa seuraten edellytti, että hallitus omaksuu sellaisen lainvalmistelukäytännön, jossa lakiesityksissä osoitetaan ministeriön toimivaltaisuus mainitsemalla ministeriö nimeltä eikä epäselvällä käsitteellä "asianomainen ministeriö" (ks. EV 262/1998 vp ( ); PeVM 10/1998 vp). Hallituksen esitykseen sisältyvä lakiehdotus poikkeaa useissa kohdin tästä eduskunnan lakiehdotuksille asettamasta vaatimuksesta, jopa niin, että lakiehdotuksessa ehdotetaan päin-

17 vastoin useissa kohdin muutettavaksi nykyisen lain ilmaisu "sisäasiainministeriö" ilmaisuksi "asianomainen ministeriö". Ministeriön nimen mainitsematta jättämiselle ei ole tämän esityksen osalta olemassa mitään perusteita, vaan on selvää, että asianomaisella ministeriöllä tarkoitetaan nimenomaan sisäasiainministeriötä. Ottaen huomioon eduskunnan ponsilausuman ja lainsäädännölle asetettavan selvyysvaatimuksen tulisi lakiehdotuksen 31 a, 31 b, 32 a, 33, 52ja 54 :ää nähdäkseni tarkistaa siten, että ilmaisu "asianomainen ministeriö" korvataan niissä ilmaisulla "sisäasiainministeriö".