LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖ MUISTIO Liikenneturvallisuusyksikkö 16.6.2006 Janne Mänttäri LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN ASETUS KOULU- JA PÄIVÄHOITOKUL- JETUSTEN KUORMITUKSESTA JA TURVALLISUUSJÄRJESTELYISTÄ 1. PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ 2. PERUSTELUT 2.1 Nykytila Asetuksella uudistetaan koulu- ja päivähoitokuljetusten kuormitusta ja turvallisuusjärjestelyjä koskevat määräykset. Asetus koskee ainoastaan tilausliikennettä, jonka järjestää kunta, kuntayhtymä, koulu tai laitos. Merkittävin muutos kuormitusmääräyksissä on linja-autojen ylikuormaoikeuden poistuminen siirtymäajan jälkeen elokuun alussa 2007. Asetukseen tulee uutena määräyksenä suositus koulukuljetuksissa käytettävien ajoneuvojen varustamisesta ajamisen päihtyneenä estävällä alkolukolla. Asetus ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä elokuuta 2006. Koulu- ja päivähoitokuljetuksia koskevat määräykset ovat nykyisin liikenneministeriön päätöksessä koulu- ja päivähoitokuljetusten kuormituksesta ja turvallisuusjärjestelyistä (Dn:o 488/01/88, jäljempänä koulukuljetuspäätös). Vuodelta 1988 olevaan päätökseen on sittemmin tehty vain henkilöautojen kuormitusta ja lisäistuimen käyttöä koskevat muutokset vuonna 1998. Henkilöautojen kuormituksessa on periaatteena ollut, että jokainen kuljetettava on kiinnitetty turvavyöllä. Lisäturvavöiden avulla on ollut mahdollista kuljettaa enemmän henkilöitä kuin auton rekisteriotteeseen on merkitty. Kuljettajalle ja kahdeksalle matkustajalle rekisteröidyssä henkilöautossa on voitu kuljettaa enintään 13 matkustajaa, jos kaikki ovat ala-asteen oppilaita tai heitä nuorempia lapsia. Jos joukossa on myös vanhempia lapsia, niin matkustajia on voitu kuljettaa enintään 12. Linja-autokuljetuksissa auton rekisteriotteeseen merkitty istuinpaikkojen määrä on ala-asteen oppilaitten kuljetuksessa voitu ylittää 50 %:lla ja yläasteen tai muun koulumuodon oppilaitten kuljetuksessa 30 %:lla. Jos kyydissä on molempien kouluasteiden oppilaita, ylitys on voinut olla enintään 40 %. Peruskouluikää nuorempia lapsia on voitu kuljettaa kaksi lasta yhtä matkustajapaikkaa kohden. Viime vuosilta valtakunnallista tilastoa koulukuljetusten järjestämisestä ei ole, mutta matkustajista arviolta kaksi kolmasosaa kuljetetaan linja-autolla ja yksi kolmasosa henkilöautolla eli taksilla. Kuljetusten järjestely vaihtelee kunnittain joukkoliikenteen palvelukyvystä riippuen. Suurissa kaupungeissa valtaosa kuljetuksista hoidetaan joukkoliikennevälineissä erityisryhmien kuljetuksia lukuun ottamatta. Muissa kunnissa takseilla hoidettujen koululaistilausajojen osuus on hallitseva. Lukion ja ammatillisten oppilaitosten kuljetukset on korvattu useimmiten joukkoliikenteen matkalippuina.
2 Linjaliikenne on matkustajamäärän perusteella merkittävin koulukuljetusmuodoista ja sitä täydennetään ostoliikenteen vuoroilla. Näiden kuljetusten kuormituksesta säädetään ajoneuvojen käytöstä tiellä annetun asetuksen (1257/1992, jäljempänä käyttöasetus) 38 :ssä, joka sallii tilapäisen 30 %:n ylikuorman. Linja-autojen tilausliikenteenä järjestettävä kuljetukset liittyvät pääasiassa erilaisiin koulun retkiin tai muihin tapahtumiin. Osa tilausliikenteestä on kuitenkin säännöllistä. 2.2 Keskeiset ehdotukset Linja-autojen ylikuormaoikeus tilausliikenteen koulukuljetuksissa poistetaan siirtymäajan jälkeen heinäkuun lopussa 2007. Voimassa olevat säännökset linja-autojen ylikuormasta ovat peräisin 1980-luvulta. Niiden perusteena on pikemmin ollut kuljetusten kustannustehokkuus kuin liikenneturvallisuus tai matkustusmukavuus. Nykyisin useimpiin linja-autoihin on asennettava turvavyöt ja niiden käyttöön kaikissa autoissa velvoittava laki tuli voimaan toukokuun alussa 2006. Liikenneturvallisuuden edistämiseksi on pyrittävä vähentämään vailla turvalaitteita matkustavien henkilöiden määrää. Tilausliikenteessä matkustajien määrä on ennalta tiedossa, joten siihen voidaan ja tulee varautua riittävällä kalustolla. Asetuksella kielletään selkä menosuuntaan asennetun henkilöauton takimmaisen istuinrivin käyttö koulukuljetuksissa. Kielto koskisi 1 päivänä maaliskuuta 2007 ja sen jälkeen käyttöön otettuja autoja. Voimaantulosäännöksellä on pyritty huomioimaan jo tilattujen autojen hyödyntämismahdollisuus. Selkä menosuuntaan asennetut istuimet ovat yleensä jälkikäteen auton tavaratilaan asennettuja lisäistuimia, joilla istuvien alaraajat ovat mahdollisessa peräänajo-onnettomuudessa vaarassa. Lisäksi nykyisin on yleisesti saatavilla tilavampia seitsemänpaikkaisia henkilöautoja, jotka on varustettu kasvot menosuuntaan asennetuilla takaistuimilla. Asetukseen lisätään määräys ajamisen päihtyneenä estävän alkolukon käytöstä. Määräys on suositusluontoinen ja sen tarkoituksena on lisätä alkolukon käyttöä ja siten vähentää alkoholin liikenteessä aiheuttamia haittoja. Erityisen tärkeää tämä on julkisin varoin kustannetuissa lasten ja nuorten kuljetuksissa. Määräys myös tukee tavoitetta, jonka mukaan vuodesta 2010 lähtien uusissa linja-autoissa ja vuodesta 2012 lähtien kaikissa uusissa autoissa olisi alkolukko vakiovarusteena. Syksyllä 2005 tehdyn gallup-tutkimuksen perusteella 76 % suomalaisista kannatti alkolukon asentamista vakiovarusteeksi kaikkiin koulukuljetusajoneuvoihin ja vain 12 % vastusti ajatusta. Vuonna 2004 valmistuneen linja-autojen turvallisuutta koskeneen selvityksen (LINTU-julkaisu 3A/2004) osana järjestettiin linja-auton kuljettajakysely (LINTU-julkaisu 3B/2004), johon vastasi yli 400 kuljettajaa. Kyselyn perusteella lähes 85 % kuljettajista kannatti alkolukon määräämistä pakolliseksi koulukuljetuksissa ja 81 % kannatti pakollista alkolukkoa kaikkiin linja-autoihin. 2.3 Yksityiskohtaiset perustelut 1 Soveltamisala Asetuksen soveltamisala vastaa koulukuljetuspäätöksen soveltamisalaa. Käsitteisiin tehdyt muutokset johtuvat opetusjärjestelmään 1980-luvun jälkeen tehdyistä muutoksista.
2 Kuormitus henkilöautoissa 3 Henkilöautoilla suoritettavissa koulukuljetuksissa sallitaan sama henkilöylikuorma kuin koulukuljetuspäätöksessäkin. Tilatakseja koskeva ylikuormamääräys on muuttunut täyden matkustajamäärän kuljettamiseen oikeuttavan määritelmän osalta. Nykyisin ei enää käytetä ala-asteen ja yläasteen jakoa, vaan molemmat ovat perusopetusta. Määräävä tekijä asetuksessa on oppilaiden ikä. Kuljettajalle ja kahdeksalle matkustajalle rekisteröidyssä henkilöautossa saa säädetyin edellytyksin kuljettaa 13 matkustajaa, jos kaikki matkustajat ovat lukuvuoden alkaessa alle 13-vuotiaita, ja muutoin 12. Valittu ikäraja vastaa oppilaiden ikää siirryttäessä ala-asteelta yläasteelle ja on siten lähin vastine aiemmalle jaottelulle. Oppilaiden ikä lukuvuoden alkaessa merkitään autossa olevaan matkustajaluetteloon. Vaadittu istuinleveys kahdelle matkustajalle on kasvanut 65 senttimetristä 70 senttimetriin, millä ei kuitenkaan ole käytännön vaikutuksia, koska lisäturvavöiden asentaminen on jo nykyisin edellyttänyt 35 senttimetrin istuinleveyttä matkustajaa kohden. Tässä asetuksessa tarkoitettu ylikuorma ei ole sallittu kaikille avoimessa liikenteessä, kuten avoimessa monipalveluliikenteessä, koska kyse ei ole tilausliikenteestä. Tilapäinen ylikuorma voi sen sijaan olla sallittu käyttöasetuksen 38 :n perusteella. Sen sijaan suljettuna tilausliikenteenä järjestetyssä kuljetuksessa voi olla muitakin matkustajia kuin koululaisia. Tällöin koululaisia koskeva kuormitus määräytyy muilta matkustajilta vapaaksi jäävän istumapaikkaluvun mukaan. Tämä vastaa koulukuljetuspäätöksen perusteella vakiintunutta käytäntöä ja mahdollistaa kuljetusten yhdistelyn. Selkä menosuuntaan asennetun henkilöauton takimmaisen istuinrivin käyttö koulukuljetuksissa kielletään autoilta, jotka on otettu käyttöön 1 päivänä maaliskuuta 2007 tai sen jälkeen. 3 Kuormitus linja-autoissa 4 Matkustajaluettelo Tilausajona linja-autolla suoritettavissa koulukuljetuksissa matkustajamäärä ei heinäkuun lopussa 2007 päättyvän siirtymäajan jälkeen saa ylittää rekisteriin merkittyä istumapaikkaluvun mukaista matkustajamäärää. Siirtymäajan päättymiseen saakka noudatetaan koulukuljetuspäätöksen määräyksiä, jotka sallivat enimmillään kahden lapsen kuljettamisen jokaisella rekisteriin merkityllä matkustajapaikalla, jos he ovat peruskouluikää nuorempia. Matkustajaluettelo vastaa pääosin koulukuljetuspäätöksen kuljetettavien luetteloa. Uutena tietona matkustajaluetteloon tulee merkitä matkustajien ikä lukuvuoden alkaessa. Tämä tieto on merkityksellinen tilataksien kuormitusmääräysten takia. Koulukuljetuspäätöksessä ei ollut määräyksiä luettelon päivittämisestä ja käytäntö on ollut vaihtelevaa. Jatkossa matkustajaluettelo on päivitettävä kuukausittain, jos edelliseen luetteloon on tullut muutoksia. Näin pyritään varmistamaan luettelon oikeellisuus aiheuttamatta kuitenkaan kohtuutonta vaivaa kuljetusten järjestäjille. Päivähoitokuljetuksissa matkustajaluettelo ei jatkossa ole pakollinen, koska luettelon keskeinen merkitys on kuormitusmääräyksiin vaikuttavan matkustajien iän toteaminen ja päivähoitokuljetuksissa lapset ovat alle 13-vuotiaita. 5 Koulukuljetusten merkitseminen
6 Ajoreitti ja pysäkit Koulukuljetusten merkitsemisessä käytettävän kilven tai kuvun määritelmiä on koulukuljetuspäätökseen verrattuna täsmennetty niin, että Ajoneuvohallintokeskuksen ei enää tarvitse hyväksyä mallikappaleita, vaan riittävät muotomääräykset ovat pykälässä. Kilven tai kuvun muotoon ei tule muutoksia. Ajoreittiä ja pysäkkejä koskevat määräykset ovat asialliselta sisällöltään lähes ennallaan. Pykälään on lisätty määräys, jonka mukaan koululla kyytien lähtö- ja saapumisalueen valinnassa on kiinnitettävä huomiota siihen, että ajoneuvoliikenne ei vaaranna kuljetettavien tai muiden alueella liikkuvien turvallisuutta. Koulukuljetuksia ajaville kuljettajille tehdyn kyselyn perusteella ongelmana lähtöalueilla on, että siellä on monesti leikkiviä tai kouluun matkaavia lapsia. Lisäksi lapsiaan autolla kouluun tuovat tai heitä sieltä hakevat vanhemmat käyttävät aluetta samaan aikaan koulukuljetusten kanssa. Tästä aiheutuu tarpeetonta vaaraa lapsille, jotka eivät aikuisten tavoin osaa varoa ajoneuvoliikennettä. Koulukuljetusten, muun ajoneuvoliikenteen ja alueella olevien lasten erottamiseen tuleekin kiinnittää erityistä huomiota. 7 Ovien lukitus ja 8 Kuljetusauton nopeus 9 Alkolukko 10 Voimaantulo 2.4 Vaikutukset Molempien pykälien määräykset ovat koulukuljetuspäätöksestä ja niiden sisällyttäminen asetukseen on perusteltua koulukuljetusten turvallisuuden varmistamiseksi. Uutena koulukuljetusten turvallisuustekijänä asetukseen tulee määräys, jonka mukaan kuljetuksissa on yleensä käytettävä alkolukolla varustettuja ajoneuvoja. Määräys on suositusluontoinen samalla tavalla kuin esimerkiksi heijastimen käyttösäännös tieliikennelaissa eikä sen rikkomisesta ole rikos- tai vahingonkorvausoikeudellisia seuraamuksia. Pykälä koskee kaikkia ajoneuvoja, joilla ajetaan koulu- tai päivähoitokuljetuksia. Tavoitteena on edistää alkolukon yleistymistä koulukuljetuksissa. Kuljetuksia tilaavat tahot voivat huomioida määräyksen kilpailuttaessaan kuljetuksia. Määräys tukee myös alueellisia liikenneturvallisuussuunnitelmia, joiden mukaan liikenneturvallisuusperusteet tulee huomioida liikennehankintoja tehtäessä. Liikenne- ja viestintäministeriö seuraa alkolukkojen yleistymistä koulukuljetuksissa. Asetuksen on tarkoitus tulla voimaan 1 päivänä elokuuta 2006. Henkilöauton takimmaisen istuinrivin käyttökieltoa koskevaa 2 :n 5 momenttia sovelletaan 1 päivänä maaliskuuta 2007 ja sen jälkeen käyttöön otettuihin ajoneuvoihin. Asetus ei siis estä edellä mainitun istuinrivin käyttöä ajoneuvoissa, jotka on rekisteröity ennen maaliskuuta 2007 riippumatta esimerkiksi siitä onko ajoneuvo tilattu ennen tai jälkeen asetuksen voimaantulon. Linja-auton kuormitukseen voidaan soveltaa koulukuljetuspäätöksen määräyksiä vuoden 2006 elokuussa alkavan lukuvuoden päättymiseen saakka. 4
5 2.5 Valmistelu Linja-autojen tilausajoja koskevan ylikuormitusmahdollisuuden poistaminen siirtymäajan jälkeen nostaa hieman kuljetusten kustannuksia. Muutoksen vaikutus vaihtelee kunnittain riippuen kuljetusten organisoinnista ja tilausajojen määrästä. Kaikki kunnat eivät ole hyödyntäneet voimassa olevaa ylikuormitusmahdollisuutta, vaan ovat mitoittaneet kuljetuskaluston ennalta tiedossa olevan matkustajamäärän mukaisesti. Selvä enemmistö linja-autojen koulukuljetuksista on linjaliikenteessä ja sitä täydentää niin ikään kaikille matkustajille avoin ostoliikenne. Linja-autojen tilausajot ovat pääasiassa kertaluontoisia päiväkodin tai koulun retkiin tai muuhun vastaavaan toimintaan liittyviä ajoja. Jonkin verran on myös säännöllistä tilausliikennettä. Näissä tilanteissa tulee jatkossa tarve isomman tai useamman ajoneuvon tilaamiseen, jos ylikuormamahdollisuutta on aiemmin hyödynnetty. Lähinnä kunnille aiheutuvaa kustannusten lisäystä ei kuitenkaan voida pitää merkittävänä, koska vuonna 1997 tehdyn selvityksen (Kuntien henkilökuljetuskustannukset, liikenneministeriön julkaisuja 40/97) perusteella linja-autojen tilausajojen osuus koulukuljetuksista oli viisi prosenttia. Liikennöitsijät voivat muutoksen seurauksena saada jonkin verran lisätilauksia. Taksien ja linja-autojen kilpailutilanteeseen kuormitusmääräysten muutoksella ei yleisellä tasolla ole merkittävää vaikutusta, koska koulukuljetuksissa käytettävät linjaautot ovat pääsääntöisesti takseja isompia yli 13-paikkaisia autoja. Liikenneturvallisuuden näkökulmasta takseja koskevan ylikuormitusmahdollisuuden säilyttäminen on ainakin toistaiseksi mahdollista, koska jokaisella matkustajalla on oma istuinpaikka ja turvavyö. Takseja koskevan ylikuormaoikeuden poistolla olisi myös huomattavasti suurempi vaikutus koulukuljetusten kokonaiskustannuksiin. Jos koulukuljetuksen tilaaja edellyttää kuljetuskaluston varustamista alkolukoilla, tarjoukset tulevat hieman kallistumaan. Vaikutusta ei kuljetusten kokonaiskustannukset huomioiden voida kuitenkaan pitää merkittävänä. Liikennöitsijä voi ostamisen sijaan myös vuokrata laitteen, jolloin kustannusvaikutus olisi tämän hetken tietojen mukaan noin 60 euroa kuukaudessa. Käyttäjämäärien ja laitetarjonnan lisääntyessä hinnat todennäköisesti laskevat. Alkolukon käytöllä voidaan ennalta estää kuljettajan päihtyneisyydestä johtuvia liikenneonnettomuuksia ja välttää lapsille tulevia kuljetukseen ja liikenteeseen liittyviä huonoja kokemuksia. Alkolukon avulla kuljetuksen tilaaja ja liikennöitsijä voivat myös varmistaa, etteivät he saa negatiivista julkisuutta mahdollisen rattijuopumustapauksen seurauksena. Koulukuljetuksiin liittyviä rattijuopumustapauksia ei erikseen tilastoida, mutta uutisointien perusteella niitä sattuu useita vuosittain. Linja-autojen ylikuormaoikeuden poistumisen, henkilöauton tavaratilassa olevan lisäistuimen käyttökiellon ja alkolukkoa koskevan määräyksen odotetaan parantavan koulu- ja päivähoitokuljetusten turvallisuutta. Asetus on valmisteltu virkatyönä liikenne- ja viestintäministeriössä. Koulukuljetusten kuormitusta ja turvallisuusjärjestelyjä on valmistelussa käsitelty yhdessä turvalaitteiden käyttömääräyksiin tehtyjen muutosten kanssa. Tieliikennelain muutokset tulivat voimaan toukokuussa 2006. Kaavailluista muutoksista laadittiin 2 päivänä helmikuuta 2004 päivätty muistio ja siitä pyydettiin lausunnot 16 alan keskeiseltä järjestöltä ja viranomaiselta. Lausuntokierroksen jälkeen liikenne- ja viestintäministeriössä pidettiin keskustelutilaisuus 10 päivänä kesäkuuta 2004. Maaliskuussa 2006 asetusluonnoksesta pyydettiin lausunnot Ajoneuvohallintokeskukselta, Liikenneturvalta, Liikennevakuu-
2.6 Voimaantulo tuskeskukselta, Linja-autoliitto ry:ltä, Suomen Kuntaliitto ry:ltä ja Suomen Taksiliitto ry:ltä. Asetuksen on tarkoitus tulla voimaan 1 päivänä elokuuta 2006. 6