Miten ja mihin suuntaan yhteiskunta ohjaa metsien käyttöä? Eeva Primmer Metsäluonnon suojelu ja käyttö miten metsää riittää kaikille? Ympäristöakatemian kutsuseminaari 4-5.9.2012
Miten ja mihin suuntaan yhteiskunta ohjaa metsien käyttöä? Mikä on yhteiskunta? Kenellä on mandaatti ohjata? Ketä ohjataan? Kenen päätökset vaikuttavat käyttöön? Mikä muu vaikuttaa?
Hierarkkinen ohjaus Eu: parlamentti ja komissio Kansallinen: Eduskunta ja ministeriöt Aluehallinto: metsäkeskus & ELY-keskukset Metsänomistajat & muut metsissä toimivat à Ohjausta tapahtuu eri tasoilla, yli ja ohi tasojen (mm. Hooghe and Marks, 2001: Multi-Level Governance)
Ketkä muut vaikuttavat ohjaukseen ja metsien käyttöön? Eu: parlamentti ja komissio Kansallinen: Eduskunta ja ministeriöt Aluehallinto: metsäkeskus & ELY-keskukset Metsänomistajat & muut metsissä toimivat Puuta käyttävät yritykset Luontojärjestöt Metsästäjät Jokamiehet Tutkijat à Vaikka avoin keskustelu ja kritiikki kuormittavat, ne ovat hyväksyttävyyden edellytys
Suomalaisen metsien käytön ohjauksen erityispiirteet Yksityismetsätalous: yli ½ miljoonaa maanomistajaa Metsäsektori edelleen keskeinen arvonlisän ja vientitulojen tekijä Puuston kasvu ja epäsuotuisa suojelun taso keskittyvät Etelä- Suomeen Euroopan metsäisin kulma
Hierarkia keskushallinto à Hajautettu hallinta on kestävämpää ja sopeutuvampaa (mm. Ostrom, 1990: Collective decentralized governance)
Ohajuskeinot Säädökset Kannustimet Tiedollinen ohjaus Yhteistoiminta Lait & asetukset: Metsälaki, Luonnonsuojelulaki, ohjelmat Rahoitus: Metsätalous Luonnonsuojelu Ohjeet: Metsänhoitosuositukset METSOvalintaperusteet Neuvonta Suunnittelu Neuvostot, verkostot Taloudellisten ohjauskeinojen rooli luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja ekosysteemipalveluiden tuottamisen politiikkavalikoimassa (POLICYMIX)
Ohjelmat ja lait Suomessa Uudet tavoitteet vanhojen ydintavoitteiden päälle MERA 1960-luvulla: metsien kasvu Metsäohjelmat Metsä2000 1980-luvulla: monikäyttö ja puuta markkinoille Kansalliset metsäohjelmat 1990-2000-l: lukuisia tavoitteita, mm. energiapuun tuotanto ja monimuotoisuus Metsälaki 1996 & rahoituslaki & organisaatiol. Kestävä puuntuotanto ja luonnon monimutoisuus - metsälakikohteet Hyväksyttävyysvajeen kautta vapaaehtoisuuteen Luonnonsuojelualueita elinympäristökohtaisesti kartoitusten pohjalta 1970- ja erit. 1990-luvulta alkaen Luonnonsuojeluohjelmat METSO-ohjelmalla määräaikaista ja pysyvää suojelua vapaaehtoiselta pohjalta, kriteerien perusteella 2002 à Luonnonsuojelulaki Elinympäristötyypit toistuvat eri ohjelmissa ja laeissa
Ohajuskeinot Säädökset Kannustimet Tiedollinen ohjaus Yhteistoiminta Lait & asetukset: Metsälaki, Luonnonsuojelulaki, ohjelmat Rahoitus: Metsätalous Luonnonsuojelu Ohjeet: Metsänhoitosuositukset METSOvalintaperusteet Neuvonta Suunnittelu Neuvostot, verkostot Taloudellisten ohjauskeinojen rooli luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja ekosysteemipalveluiden tuottamisen politiikkavalikoimassa (POLICYMIX)
Talousmetsien luonnonsuojelun rahoitus 1000 EUR 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2007 mennessä 2008 2009 2010 1000 hehtaaria 30 25 20 15 10 5 Pysyvä suojelu keskim. <6000 eur/ha Määräaikainen keskim. <1000 eur/ha/10v à nousussa 0 2007 mennessä 2008 2009 2010 METSO- pilottisopimukset Uudet pysyvät suojelualueet METSOssa Ympäristötuki (sisältää METSO- määräaikaiset) Luonnonhoito (hankkeet) METSO- pilottisopimukset Uudet pysyvät suojelualueet METSOssa Ympäristötuki (sisältää METSO- määräaikaiset) Luonnonhoito (hankkeet)
Vertaa metsien muun 1000 EUR 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2007 mennessä 2008 2009 2010 1000 hehtaaria 30 25 20 15 10 5 käytön rahoitukseen Vuonna 2010 Valtio tuki yksityismetsien puuntuotantoa 80 miljoonalla eurolla Vuonna 2010 muokkausta valtion tuella 12 000 ha 0 2007 mennessä 2008 2009 2010 METSO- pilottisopimukset Uudet pysyvät suojelualueet METSOssa Ympäristötuki (sisältää METSO- määräaikaiset) Luonnonhoito (hankkeet) METSO- pilottisopimukset Uudet pysyvät suojelualueet METSOssa Ympäristötuki (sisältää METSO- määräaikaiset) Luonnonhoito (hankkeet)
Ohajuskeinot Säädökset Kannustimet Tiedollinen ohjaus Yhteistoiminta Lait & asetukset: Metsälaki, Luonnonsuojelulaki, ohjelmat Rahoitus: Metsätalous Luonnonsuojelu Ohjeet: Metsänhoitosuositukset METSOvalintaperusteet Neuvonta Suunnittelu Neuvostot, verkostot Taloudellisten ohjauskeinojen rooli luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja ekosysteemipalveluiden tuottamisen politiikkavalikoimassa (POLICYMIX)
Asiantuntijajärjestelmä avainasemassa Uudet politiikan tavoitteet myös luontotavoitteet suodattuvat maanomistajille ohjeiden ja neuvonnan kautta à Metsäammattilaisilla ja organisaatioilla tärkeä rooli Metsäalan organisaatiot ovat strategisia toimijoita à Toimeenpano ei ole neutraalia, vaikkakin yhdenmukaista
Arvokkaiden kohteiden rajaaminen
Aineistot Metsäammattilaiskysely (n=311) 55 MK, 111 MHY, 132 puunostajaa, 13 metsäpalveluyrittäjää Lisäksi: Metäpalveluntarjoajien haastattelut (n=16) METSO-yhteistoimintaverkostokysely (n=19) Alueellisten metsäohjelmien haastattelut (n=13)
Monimuotoisuuden turvaaminen metsäammattilaisten työssä Osa metsäammattilaisten toimenkuvaa 2/3 ammattialisista: monimuotoisuuden turvaaminen kuului tehäviin Kuitenkin 40%: käytti 0% työajastaan monimuotoisuuden turvaamiseen Yli 1/2: osa metsätalouden suunnittelua Biodiversiteetin turvaaminen on integroitu kiinteästi metsänhoitoon
Metsäammattilaisten rajaamisaikomukset Metsälakikohteen jättäminen kokonaan toimenpiteen ulkopuolelle, vaikka sitä arvioni mukaan voisi käsitellä ominaispiirteet säilyttäen Muun arvokkaan elinympäristön jättäminen toimenpiteen ulkopuolelle
Metsäammattilaisten rajaamisaikomukset Aikaisemmat rajaamispäätökset Muiden ammattilaisten odotukset Normit: Käsitys muiden odotuksista Asenteet Selittävät noin ½ rajaamisaikomuksesta Primmer & Karppinen 2010: Ammattilaisten päätöksenteko & biodiversiteetti
Osaaminen ja elinympäristöjen turvaaminen Osaamisjärjestelmiä: koulutus, tiedonhallinta ja tiedonhankinta Rajaamismäärä: vuonna 2005 rajatut elinympäristöt Rajaamistiheys: 2005 rajatut elinympäristöt / suunniteltu alue (ha) Osaaminen ei juuri selittänyt rajaamista Kuitenkin: Tiedonhankinta paikallisilta metsätoimijoilta vaikutti selkeästi rajaamismäärään (0.192, P=0.001) rajaamisasteeseen/-tiheyteen (0.137, P=0.038) Biodiversiteettikoulutus vaikutti jonkinverran rajaamismäärään (0.096, P=0.060) rajaamisasteeseen/-tiheyteen (0.147, P=0. 014) Primmer & Wolf 2010: Organisaatioiden osaamisjärjestelmät & biodiversiteetti
1996 Metsälain luontotavoitteiden toteutus Uudet luontotavoitteet on sisäistetty mutta eivät ole kilpailutekijä Asiantuntijajärjestelmä on yhdenmukainen ja rutinoitunut à Entä kun uudella metsälailla haetaan monipuolisia käytäntöjä?
Ohajuskeinojen arviointi Eri ohjauskeinoja arvioidaan er kriteerein: Säädökset Vaikutukset ja vaikuttavuus mikä muuttuu Kannustimet Kustannustehokkuus mitä maksaa, miten allokoidaan Tiedollinen ohjaus Oppiminen (arvioidaan kuitenkin harvoin! ) Asintuntijajärjestelmä (arvioidaan kuitenkin harvoin! ) Yhteistoiminta ja vapaaehtoiset keinot Hyväksyttävyys, oppiminen, sopeutuvuus, ongelmanratkaisu à Arviointi eriytynyt, varsinkin tutkimuksessa à Kriteerit ovat normatiivisia Arviointi hyötyisi näkökulmien yhdistämisestä
Metsien käytön tavoitteet Yhteiskunnan ohjaus on monitasoista ja monimuotoista Ohjausmekanismit eivät ole neutraaleja Kannattaa hyödyntää metsäsektorin asiantuntijajärjestelmää ja sen kykyä ottaa uusia tavoitteita Lisäksi tarvitaan kokeiluja ja laajaa keskustelua tavoitteista Kunnianhimoisia tavoitteita, tiukkoja minimistandardeja, toiminnan vapautta ja kannustimia
Kiitos! eeva.primmer@ymparisto.fi Hooghe, L., Marks, G. 2001. Multilevel Governance and European Integration. Rowman and Littlefield. Oxford. Ostrom Elinor 1990. Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cmbridge University Press. Cambridge. 280 p. Primmer, E., and S. A. Wolf. 2009. Empirical accounting of adaptation to environmental change: organizational competences and biodiversity conservation in Finnish forest management. Ecology and Society 14(2): 27. Primmer, E., Karppinen, H. 2010. Professional judgment in non-industrial private forestry: Forester attitudes and social norms influencing biodiversity conservation, Forest Policy and Economics, 12:2, 136-146. Primmer, E. 2010. Policy, project and operational networks: channels and conduits for learning in forest biodiversity conservation. Forest Policy and Economics. Primmer, E. 2011. Policy, project and operational networks: channels and conduits for learning in forest biodiversity conservation. Forest Policy and Economics, 13:2, 132 142. Ring, I., Schröter Schlaack, C., 2011. Instrument Mixes for Biodiversity Policies. POLICYMIX REPORT, Issue No.2/2011.
Ohajuskeinot Säädökset Kannustimet Tiedollinen ohjaus Yhteistoiminta Lait & asetukset: Metsälaki, Luonnonsuojelulaki, ohjelmat Rahoitus: Metsätalous Luonnonsuojelu Ohjeet: Metsänhoitosuositukset METSOvalintaperusteet Neuvonta Suunnittelu Neuvostot, verkostot Taloudellisten ohjauskeinojen rooli luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja ekosysteemipalveluiden tuottamisen politiikkavalikoimassa (POLICYMIX)
Metsien käyttöön vaikuttavat verkostot Rutiiniverkostot Politiikkaverkostot Projektiverkostot Eroavat toisistaan à Kanavoivat tavoitteita ja toimintatapoja Primmer 2010: Politiikka-, projekti ja rutiiniverkostot