Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 20. joulukuuta 2017 (OR. en) 15908/17 FISC 368 ECOFIN 1137 SAATE Lähettäjä: Saapunut: 18. joulukuuta 2017 Vastaanottaja: Kom:n asiak. nro: Asia: Euroopan komission pääsihteerin puolesta Jordi AYET PUIGARNAU, johtaja Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Euroopan unionin neuvoston pääsihteeri COM(2017) 781 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla annetun direktiivin 2011/16/EU soveltamisesta Valtuuskunnille toimitetaan oheisena asiakirja COM(2017) 781 final. Liite: COM(2017) 781 final 15908/17 si DG G 2B FI
EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 18.12.2017 COM(2017) 781 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE hallinnollisesta yhteistyöstä verotuksen alalla annetun direktiivin 2011/16/EU soveltamisesta {SWD(2017) 462 final} FI FI
1. JOHDANTO Syvemmät ja oikeudenmukaisemmat sisämarkkinat ovat yksi Euroopan unionin päätavoitteista. Tavoitteen saavuttamiseksi unionin on luotava puitteet tehokkaalle ja toimivalle jäsenvaltioiden verohallintojen yhteistyölle. Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot ovat sitoutuneet parantamaan rajatylittävien veropetosten, verovilpin ja verojen kiertämisen torjuntaa ja päättäneet varmistaa, että voitoista kannetaan vero siellä, missä ne on saatu. Toimien onnistumisen kannalta on tärkeää, että ne toteutetaan tehokkaasti käytännössä. Hallinnollinen yhteistyö on ehdottoman tärkeää. Ei ole järkevää, että 28 erillistä verohallintoa työskentelee toisistaan eristäytyneinä. Verotus on yhä enimmäkseen kansallinen asia, mutta taloudellisesta toimintaympäristöstä on tullut entistä globaalimpi, liikkuvampi ja digitaalisempi. Yritykset voivat siirtää voittonsa rajojen yli, verovelvolliset voivat saada ulkomailta verottamattomia tuloja ja yhden jäsenvaltion veropäätökset voivat vaikuttaa toisten jäsenvaltioiden veropohjiin. Jotta kaikki kansalaiset ja yritykset maksaisivat oikeudenmukaisen osuuden oikeaan valtioon, EU:n jäsenvaltioiden on tehtävä saumatonta yhteistyötä. Hallinnollista yhteistyötä verotuksen alalla koskevan neuvoston direktiivin 2011/16/EU (virka-apudirektiivi tai DAC) antamisen jälkeen on saatu paljon aikaan. Virka-apudirektiivi edustaa EU:n yhteistyöpuitteissa tapahtuvaa keskeistä kehitystä. Sillä korvattiin keskinäistä apua välittömien verojen alalla koskeva direktiivi 77/799/ETY (MAD). Virka-apudirektiivillä aikaansaadut parannukset ovat erityisesti i) soveltamisalan laajentaminen koskemaan kaikkia todennäköisesti olennaisia tietoja, jotka koskevat välittömien verojen lisäksi myös kaikkia välillisiä veroja, lukuun ottamatta arvonlisäveroa ja valmisteveroja, ii) unionin standardien muokkaaminen vastaamaan OECD:n malliverosopimuksen 26 artiklan 4 ja 5 kohtaa, jotta muun muassa voitaisiin varmistaa tietojenvaihto myös kansallisen edun puuttuessa, iii) automaattisen tietojenvaihdon parantaminen, iv) määräaikojen, uusien vakiomuotoisten lomakkeiden ja turvallisen tietojenvaihtokanavan järjestäminen sekä v) kolmannen maan kanssa laajempaa yhteistyötä tekevien jäsenvaltioiden velvoittaminen tarjoamaan samantasoista yhteistyötä myös kaikille muille jäsenvaltioille, jotka haluavat osallistua tällaiseen laajempaan keskinäiseen yhteistyöhön. Virka-apudirektiiviä on sittemmin muutettu neljällä muutosdirektiivillä jäsenvaltioiden välisen hallinnollisen yhteistyön parantamiseksi, jotta jäsenvaltioissa voitaisiin vastata niiden verohallintojen kohtaamiin erityisiin haasteisiin: direktiivi 2014/107/EU (DAC2) koskee finanssitilitietojen automaattista vaihtamista, direktiivi 2015/2376/EU (DAC3) veropäätöksiä ja ennakkohinnoittelusopimuksia koskevaa automaattista tietojenvaihtoa ja direktiivi 2016/881/EU (DAC4) maakohtaisten raporttien automaattista vaihtamista. Direktiivillä 2016/2258/EU (DAC5) ei aiemmista muutosdirektiiveistä poiketen laajenneta automaattisen tietojenvaihdon soveltamisalaa vaan pikemminkin varmistetaan, että veroviranomaisilla on käytettävissään tosiasiallisia edunsaajia koskevat tiedot, jotka on kerätty rahanpesun torjuntaa koskevan lainsäädännön mukaisesti. Kaaviossa 1 esitetään pitkän aikavälin kehitys. 1
MAD 1977 2011 DAC1 2011 DAC2 2014 DAC3 2015 DAC4 2016 DAC5 2016 2017 2018 DAC1 1.1.2013 Ensimmäiset SEOI/EOIR 30.6.2015 Ensimmäiset vuoden 2014 AEOI:t viidessä tulo- ja pääomaluokassa DAC2 DAC3 1.7.2017 Vuoden 2016 alkupuolen veropäätösten AEOI 30.9.2017 Ensimmäiset vuoden 2016 finanssitilitietojen AEOI:t DAC4 DAC5 1.1.2018 tiedot veroviranomaisten käytettävissä 30.6.2018 AEOI 2016 maakohtainen raportti Kaavio 1: Välittömän verotuksen alan hallinnolliseen yhteistyöhön sovellettavien keskeisten säännösten hyväksyminen ja soveltaminen 2. KERTOMUS Virka-apudirektiivin 27 artiklassa edellytetään, että komissio antaa virka-apudirektiivin soveltamisesta kertomuksen viiden vuoden välein 1. tammikuuta 2013 jälkeen. Kertomus tulee lukea yhdessä komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kanssa, joka on laadittu jäsenvaltioilta vuodesta 2013 alkaen kyselyjen ja tilastotietojen muodossa saatujen tietojen perusteella. Valmisteluasiakirjassa luetellaan kertomuksen keskeiset havainnot ja selitetään oikeudenmukaisen verotuksen takaavan EU:n hallinnollisen yhteistyön uudistuksen tärkeimmät piirteet. Uudelleentarkastelu koskee virka-apudirektiivin kaikkia keskeisiä voimassa olevia säännöksiä. Kertomuksessa ei käsitellä viimeisimpiä muutosdirektiiveillä osaksi virkaapudirektiiviä saatettuja automaattista tietojenvaihtoa koskevia säännöksiä (DAC2, DAC3 ja DAC4), koska kertomuksen laatimisen aikaan DAC2:n ja DAC3:n soveltamisalaan kuuluvat tietojenvaihdot oli aloitettu vasta hiljattain ja DAC4:n mukainen tietojenvaihto ei ollut vielä alkanut lainkaan. Kaaviossa on kuvattu ensimmäisten tietojenvaihtojen ajankohdat. Virka-apudirektiivin 8 b artiklan mukainen toinen kertomus tulee antaa 1. tammikuuta 2019 mennessä. Siinä esitetään yleiskatsaus ja arvio kyseisen artiklan 1 kohdan mukaisesti saaduista tilastoista ja tiedoista. Niitä ovat 8 ja 8 a artiklan mukaista automaattista tietojenvaihtoa (direktiivien DAC1, DAC2 ja DAC3 mukainen tietojenvaihto luetaan siis mukaan) koskevat tilastot, jotka kattavat muun muassa hallinnolliset ja muut aiheutuvat kustannukset sekä automaattisen tietojenvaihdon hyödyt ja siihen liittyvät käytännön asiat. Virka-apudirektiivin soveltaminen ja Euroopan unionin sisäisen hallinnollisen yhteistyön parantamispyrkimykset muodostavat maailman korkealuokkaisimmat standardit verohallintojen yhteistyön alalla. Tehtävää on kuitenkin vielä. Hallinnollista yhteistyötä tulisi edelleen parantaa sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot ja Euroopan unioni ovat edelleen maailmanlaajuisesti johtavassa asemassa luotaessa oikeudenmukaisempaa ja avoimempaa verojärjestelmää. 2
3. TÄRKEIMMÄT HAVAINNOT Komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa on laadullisia ja määrällisiä tietoja virkaapudirektiivin soveltamisesta. Siinä tarkastellaan direktiivin keskeisiä säännöksiä, erityisesti tietojenvaihtoa (EOI), joka voi tapahtua joko pyynnöstä (EOIR), oma-aloitteisesti (SEOI) tai automaattisesti (AEOI). Se kattaa myös muita yhteistyön muotoja, kuten läsnäolo hallintovirastoissa ja osallistuminen hallinnollisiin tutkimuksiin, samanaikaiset tarkastukset ja tiedoksiantopyynnöt sekä välittömän verotuksen alan hallinnollista yhteistyötä sääntelevät yleiset ehdot. Valmisteluasiakirja perustuu jäsenvaltioilta kyselyjen ja tilastojen muodossa saatuihin tietoihin niiden toimista virka-apudirektiivin soveltamiseksi sekä käytännön kokemuksiin yhteistyöstä muiden jäsenvaltioiden kanssa. Analysoitaessa jäsenvaltioilta kerättyjä tietoja tähän kertomukseen saatiin kolme keskeistä havaintoa: virka-apudirektiivin säännökset on pantu täytäntöön, mutta täytäntöönpano ei aina ole ollut tehokasta virka-apudirektiivin mukaisen tietojenvaihdon soveltamisen myötä verohallintojen käsiteltävänä olevien tietojen määrä on kasvanut merkittävästi, mutta verohallintojen keskimääräinen kapasiteetti ei ole kasvanut samaa tahtia virka-apudirektiivin hyötyjen arviointi suoritetaan hyvin varhaisessa vaiheessa. Virka-apudirektiivin säännökset on pantu täytäntöön, mutta täytäntöönpano ei aina ole ollut tehokasta Jäsenvaltioilta saatujen tietojen mukaan virka-apudirektiiviä on sovellettu asianmukaisesti. Soveltamisen asianmukaisuus pyritään silti varmistamaan seuraavien parannusten avulla: Vaikka virka-apudirektiivissä annettuja määräaikoja pyritään noudattamaan, pyyntöön perustuva tietojenvaihto (EOIR) ei ole riittävän nopeaa. Virka-apudirektiivissä on asetettu määräaika tietopyyntöön vastaamiselle, mutta siinä hyväksytään myös erityistapauksia, joissa voidaan sopia muusta määräajasta. Vastausten nopeus on kuitenkin erityisen tärkeää tehokkaan yhteistyön varmistamiseksi. Virka-apudirektiivin säännökset ovat tältä osin hyvin selkeät: tiedot tulee toimittaa mahdollisimman pian, sillä myöhästyneestä vastauksesta saattaa olla pyynnön esittävälle jäsenvaltiolle vähemmän hyötyä. Kuten valmisteluasiakirjan 5 kohdassa todetaan, tällä hetkellä kaikkiin tietopyyntöihin ei vastata virka-apudirektiivissä säädetyn määräajan kuluessa 1. Oma-aloitteisessa tietojenvaihdossa (SEOI) jäsenvaltiot vaihtavat tietoja, jotka voivat olla merkityksellisiä toisen jäsenvaltion hallinnon ja kansallisen verolainsäädännön täytäntöönpanon kannalta. Oma-aloitteisesti annetut tiedot ovat todennäköisesti tuloksellisia, koska veroviranomaiset ovat valinneet ne veronkannossa kartuttamansa käytännön kokemuksen ja asiantuntemuksen perusteella. Koska palautetta ei anneta säännöllisesti, vaihdettujen tietojen tuloksellisuutta ei voida arvioida. Kuten valmisteluasiakirjan 7 kohdassa kerrotaan, tietoja on vaihdettu vuosien varrella jonkin verran oma-aloitteisesti, mutta omaaloitteinen tietojenvaihto ei ole ollut niin tehokasta kuin se olisi voinut olla, erityisesti rajatylittävien veropäätösten ja ennakkohinnoittelusopimusten osalta. LuxLeaks-skandaali osoitti selkeästi, että alan hallinnollinen yhteistyö ei ollut toimivaa. Niinpä komissio ehdotti vuonna 2015 DAC3-direktiiviä, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan veropäätöksiä koskevien tietojen automaattiseen vaihtamiseen. 1 Kuuden kuukauden kuluessa pyynnön vastaanottamisesta annettujen täydellisten vastausten kokonaisosuus oli kaudella 2013 2016 keskimäärin lähes 62 prosenttia. 3
Ensimmäisten pakollista automaattista tietojenvaihtoa (AEOI) koskevien säännösten (DAC1) soveltaminen alkoi 1. tammikuuta 2015 viidessä tulo- ja pääomaluokassa: työtulo, johtajanpalkkiot, tietyt henkivakuutustuotteet, eläkkeet sekä kiinteän omaisuuden omistaminen ja siitä saatava tulo. Saatujen tietojen perusteella tällaisten tietojen varsinaisesta käytöstä ei kuitenkaan ole selkeää näyttöä. Vaikka suurin osa jäsenvaltioista on ilmoittanut avaavansa tietopaketit niiden saapuessa, monilla jäsenvaltioilla näyttäisi olevan vaikeuksia tietojen hyödyntämisessä. Tämä johtuu muun muassa resurssien puutteesta tai verovelvollisten automaattisten tunnistusmenetelmien puuttumisesta, kuten valmisteluasiakirjan 6 kohdasta käy ilmi. Direktiivissä määritetään tietojenvaihdon lisäksi myös muita yhteistyötapoja. Siinä säädetään, että verohallinnot voivat sopia kahdenvälisesti, että niiden virkamiehet oleskelevat toisen jäsenvaltion alueella, että kaksi tai useampi jäsenvaltio suorittaa samanaikaisesti yhteisen edun mukaisia verovelvollisten tarkastuksia ja että verohallinnot voivat pyytää toisen jäsenvaltion veroviranomaista yhteistyöhön sen varmistamiseksi, että verovelvollisille ilmoitetaan niiden verovelvollisuutta koskevista päätöksistä ja asiakirjoista riippumatta siitä, missä ne sijaitsevat tai oleskelevat. Euroopassa tapahtuvan rajatylittävän toiminnan laajuuteen tai verohallintojen suorittamien tarkastusten kokonaismäärään verrattuna 2 näiden säännösten mukainen hallinnollinen yhteistyö on kuitenkin vähäistä, kuten valmisteluasiakirjan 8 ja 9 kohdassa todetaan, ja voisi olla laajempaa. Yhteistyön lisääminen johtaisi myös rajatylittävien verovelvollisten verotuksellisen oikeusvarmuuden paranemiseen, jos se tekisi eri verohallintojen tarkastustavoista yhtenäisempiä ja ennustettavampia. Virka-apudirektiivin mukaisen tietojenvaihdon myötä verohallintojen käsiteltävänä olevien tietojen määrä on kasvanut merkittävästi, mutta verohallintojen kapasiteetti ei ole kasvanut samaa tahtia Virka-apudirektiivin mukaisesti vaihdettavien tietojen määrä on ollut suuri ja käynnissä olevan automaattista tietojenvaihtoa koskevien lisäsäännösten täytäntöönpanon jälkeen se kasvaa entisestään. Tämän tietomäärän käsittelemiseen käytettävissä olevat resurssit ovat kuitenkin edelleen rajalliset. Jäsenvaltioiden verohallintojen antamien tietojen mukaan keskusyhteystoimistossa (CLO) EU:n tason hallinnollisessa yhteistyössä käytettävissä olevan verohenkilöstön määrä on useimmissa jäsenvaltioissa yhdestä viiteen virkamiestä, kuten valmisteluasiakirjan 4 kohdasta käy ilmi. Näihin lukuihin ei sisälly kaikki hallinnollista yhteistyötä tekevä henkilöstö, mutta CLO:n henkilöstön ei ole ilmoitettu kasvaneen merkittävästi pitkällä aikavälillä. Hallinnollinen yhteistyö on kuitenkin laajentunut ja kehittynyt huomattavasti hyvin lyhyessä ajassa. Jäsenvaltioiden verohallintojen henkilöstön kokonaismäärään verrattuna monet jäsenvaltiot näyttäisivät investoivan erittäin vähän EU:n hallinnolliseen yhteistyöhön. Jäsenvaltioissa käyttöön otettujen tietoteknisten resurssien tarkoituksena on lähinnä turvallisen ympäristön luominen automaattiselle tietojenvaihdolle. Saatujen tietojen automatisoituun käyttämiseen tähtäävä tietotekninen työ on vasta aluillaan. Valmisteluasiakirjan 6 kohdassa todetaan jäsenvaltioiden kertoneen, että verohallinnoilla on yhä vaikeuksia ratkaista, miten ne voisivat sovittaa automaattisessa tietojenvaihdossa saamansa tulotiedot yhteen omassa tietokannassaan olevien tietojen kanssa. 2 OECD (2015), Tax Administration 2015: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing, Pariisi, s. 221 ja 222. http://dx.doi.org/10.1787/tax_admin-2015-en 4
Virka-apudirektiivin hyötyjen arviointi suoritetaan edelleen hyvin varhaisessa vaiheessa Virka-apudirektiivin tarkoituksena on, että tietojen saatavuutta ja yhteistyötä parantamalla rajatylittävä verovilppi, veropetokset ja verojen kiertäminen vähenisivät. Kuitenkaan jo lähes viisi vuotta virka-apudirektiivin voimaantulon jälkeen ei vieläkään tiedetä, mitkä sen täytäntöönpanon todelliset vaikutukset tältä osin ovat. Komissio pyytää vuosittain tietoja hallinnollisen yhteistyön avulla kertyneen verotuoton arvosta yhteistyön muodosta riippumatta, mutta vain harvat verohallinnot pystyvät antamaan tai arvioimaan tällaisia tietoja. Siitä ollaan yksimielisiä, että tällaisista tiedoista olisi hyötyä sekä rahallisessa että toiminnallisessa mielessä, mikäli ne määritettäisiin luotettavalla tavalla. Jäsenvaltioilla on kuitenkin vaikeuksia yhdistää tällaiset tiedot hallinnolliseen yhteistyöhön toisin kuin esimerkiksi muut noudattamista koskevat kansalliset aloitteet. Lisäksi myös tiiviimmän yhteistyön ennaltaehkäisevää vaikutusta on vaikeaa määrittää. 4. TULEVAT TOIMET Kerättyjen tietojen ja laadittujen analyysien perusteella komissio uskoo, että EU:ssa tarvitaan parempi ja avoimempi lähestymistapa, jolla voitaisiin varmistaa, että hallinnollisella yhteistyöllä edistetään ja että sen huomataan edistävän yhteisenä tavoitteena olevaa oikeudenmukaista verotusta kaikille. Lähestymistapaa parantavat toimenpiteet perustuvat kolmeen pilariin: Virka-apudirektiivin kattava ja avoin täytäntöönpano jäsenvaltioissa Jotta virka-apudirektiivissä asetetut tavoitteet voitaisiin saavuttaa, sen täytäntöönpanon on oltava kattavaa ja tehokasta. EU:n päätöksentekijät ja sidosryhmät on pidettävä ajan tasalla. Virka-apudirektiivin 27 artiklan voimassa olevassa versiossa säädetään, että komission on annettava kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille viiden vuoden välein. Lisäksi virka-apudirektiivin 8 b artikla sisältää tilapäisen säännöksen, jonka mukaan automaattisesta tietojenvaihdosta pitää laatia kertaluontoinen kertomus, jossa esitetään yleiskatsaus ja arvio tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti saaduista tilastoista ja tiedoista sellaisten kysymysten osalta kuten automaattisesta tietojenvaihdosta aiheutuvat hallinnolliset ja muut asiaankuuluvat kustannukset ja hyödyt sekä siihen liittyvät käytännön näkökohdat. Kertomus tulee toimittaa 1. tammikuuta 2019 mennessä. Tarvitaan muutamia toimia, joilla raportoinnista tehdään avoimempaa ja säännöllisempää: Vaikka 27 artiklan vaatimusta ei ole tarvetta muuttaa, komissio aikoo tutkia mahdollisuutta julkaista vuosittain joitakin perustilastoja, kuten keskinäisten sopimusmenettelyjen ja ennakkohinnoittelusopimusten tapauksessa on tehty jo vuosien ajan yhteisen siirtohinnoittelufoorumin puitteissa. Euroopan parlamentin henkilöstöä tulisi kannustaa ottamaan vastaan kutsu osallistua jäsenvaltioiden kanssa pidettäviin virka-apudirektiivin täytäntöönpanoa koskeviin asiantuntijaryhmän kokouksiin. Jotta hallinnollisesta yhteistyöstä tulisi tehokkaampaa ja tuloksellisempaa, on ryhdyttävä lisäksi seuraaviin toimiin: Pyyntöön perustuvassa tietojenvaihdossa (EOIR) jäsenvaltioita kehotetaan huolehtimaan, että ne vastaavat tietopyyntöihin ajoissa. Komissio harkitsee, miten vastaanottoilmoitukset, tietojenvaihdon seuranta ja kattavien tilastotietojen tuottaminen voitaisiin automatisoida ja samalla vapauttaa jäsenvaltioiden henkilöstöresursseja. 5
Oma-aloitteisessa tietojenvaihdossa (SEOI) tulisi lisätä tietoisuutta siitä, kuinka tärkeää on tunnistaa toiselle jäsenvaltiolle hyödylliset tiedot ja ottaa käyttöön räätälöity lähestymistapa, jolla voitaisiin varmistaa paremmin omaaloitteisen tietojenvaihdon hyödyllisyys vastaanottavalle jäsenvaltiolle. Jäsenvaltioiden tulisi myös jatkaa vakiomuotoisilla lomakkeilla tapahtuvaa oma-aloitteista tietojenvaihtoa ja lisätä tietoisuutta jäsenvaltioiden sisällä. 3 Jäsenvaltioiden olisi lisättävä tietojenvaihdon lisäksi myös muiden hallinnollisen yhteistyön välineiden käyttöä, esimerkiksi läsnäoloa hallintovirastoissa sekä osallistumista hallinnollisiin tutkimuksiin ja samanaikaisiin tarkastuksiin, ja annettava jäsenneltyä palautetta vaihdetuista tiedoista ja niiden hyödyllisyydestä. 4 Komissio harkitsee myös mahdollisuutta laajentaa sähköisten lomakkeiden käyttö jäsenvaltioiden pyynnöstä hallinnollisiin tiedoksiantoihin. Komissio harkitsee ehdottavansa välittömän verotuksen alalla yhteisiä tarkastuksia (joita parhaillaan suunnitellaan arvonlisäveroalan hallinnollisessa yhteistyössä) ja niissä sovellettavaa yhteistä menettelytapaa. Jäsenvaltioiden suurempi kapasiteetti EU:n tason hallinnollisessa yhteistyössä Jos jäsenvaltioiden verohallintojen resurssit eivät ole riittävät, suuremmasta tietomäärästä ei ole juuri hyötyä. Jos jäsenvaltioilla ei ole riittävästi henkilöstöä muilta jäsenvaltioilta saatujen tietojen analysoimista ja käyttöä varten, automaattisen tietojenvaihdon ei voida katsoa täyttävän tarkoitustaan tai olevan tehokasta. Virka-apudirektiivi ei itsessään ole verohallinnon kapasiteettia kasvattava väline. Komission käytettävissä on kuitenkin useita muita välineitä, joilla virka-apudirektiivin täytäntöönpanoa voidaan parantaa: Fiscalis 2020 -ohjelmassa komissio voi tukea jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden verohallintojen hallinnollisia valmiuksia. Ohjelmassa järjestetään useita työpajoja ja muuta toimintaa, joiden aiheena ovat esimerkiksi hallinnollisen yhteistyön kaltaiset verohallinnon asiat. Ohjelman virka-apudirektiiviä koskevaa osiota olisi syytä kasvattaa esimerkiksi suunnittelemalla erityistä virka-apudirektiiviin liittyvää toimintaa, jolla tuettaisiin virka-apudirektiivin käynnissä olevaa täytäntöönpanoa. Komissio tutkii mahdollisuutta perustaa hallinnollista yhteistyötä käsittelevä EU:n asiantuntijaryhmä. 5 Saman ohjelman puitteissa komissio kehittää verohallinnoille osaamiskehystä, jonka avulla EU:n jäsenvaltioiden veroviranomaisten osaamista ja suorituskykyä on tarkoitus parantaa. Komissio varmistaa, että kehykseen sisältyy EU:n tason hallinnollista yhteistyötä koskevaa koulutusta ja indikaattoreita. On käynyt ilmi, että toiset verohallinnot suoriutuvat toisia paremmin erityisesti silloin, kun on kyse verotietojen käytöstä ja niiden käytöstä raportoimisesta. Parannuspyrkimysten tulisi alkaa verovelvollisten automatisoidummasta tunnistamisesta ja automaattisessa tietojenvaihdossa ulkomailta saatujen tietojen yhdistämisestä kansallisiin tietoihin, ja ne tulisi laajentaa mahdollisen yhteisen riskinhallintavälineen kehittämiseen. Komissio julkaisee tämän 3 Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 7 kohta. 4 Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirjan 8, 9, 10, 11 ja 14 kohta. 5 Asiantuntijaryhmät ovat jäsenvaltioiden verohallintojen välinen jäsennelty yhteistyömuoto, jossa jäsenvaltiot voivat yhdistää verotusta koskevat tietonsa ja asiantuntemuksensa. Asiantuntijaryhmiä voidaan tukea EU:n verotuksen alan yhteistyön Fiscalis 2020 -ohjelmassa. 6
kertomuksen yhteydessä kattavan tutkimuksen mahdollisuuksista parantaa rajatylittävien verovelvollisten tunnistamista, ja se harkitsee järjestävänsä virka-apudirektiiviä koskevia työpajoja, joilla voitaisiin edistää parhaiden käytäntöjen ja kokemusten jakamista. Valmiudet virka-apudirektiivin täytäntöönpanemiseksi riippuvat myös siitä, kuinka paljon välineitä komissio antaa jäsenvaltioille virka-apudirektiivin mahdollisimman sujuvaa täytäntöönpanoa varten. Uudella sähköisten lomakkeiden eforms Central Application -sovelluksellaan komissio antaa jäsenvaltioiden käyttöön välineitä, joilla ne voivat täysin tai osin automatisoida tiettyjä raskaaksi katsottuja virka-apudirektiiviä koskevia menettelyjä, kuten valmisteluasiakirjassa todetaan. Näin jäsenvaltioiden verohallintohenkilöstö voi keskittyä lisäarvoltaan suurempiin tehtäviin, ja tilastoista tulee parempia ja luotettavampia. Parempia ja avoimempia tietoja virka-apudirektiivin säännösten täytäntöönpanosta ja hyödyistä Virka-apudirektiivin 8 b artiklan voimassa olevan version mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava mahdollisuuksien mukaan tilastoja automaattisen tietojenvaihdon hyödyistä, mutta siinä ei mainita muiden tietojenvaihtomuotojen tai hallinnollisen yhteistyön hyötyjä. Komissio on hallinnollista veroyhteistyötä käsittelevän komitean (CACT) 6 avustamana ehdottanut virka-apudirektiivin tilastoja ja automaattisen tietojenvaihdon vuotuista arviointia koskevaa täytäntöönpanoasetusta, johon sisältyy verosäännösten noudattamisen ja automaattisen tietojenvaihdon tehokkuuden seuranta. Komissio tekee jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kanssa yhteistyötä, jossa pyritään määrittämään yhteiset tavat arvioida hallinnollisen yhteistyön edut luotettavasti ja kattavasti. Komissio laatii 1. tammikuuta 2019 mennessä automaattista tietojenvaihtoa koskevan kertomuksen (8 b artiklan mukaisesti), joka kattaa myös automaattisen tietojenvaihdon hallinnolliset ja muut asiaankuuluvat kustannukset ja hyödyt sekä siihen liittyvät käytännön näkökohdat. 5. PÄÄTELMÄT Jäsenvaltiot joutuvat jatkuvasti tekemään huomattavia investointeja virka-apudirektiivin täytäntöönpanoon ja toimivuuteen, ja tämän ansiosta direktiivistä on tullut yksi tehokkaimmista hallinnollisen yhteistyön välineistä. Sen lopullisten vaikutusten arviointi on silti vaikeaa. Komissio katsoo, että tietojenvaihtomäärien määrittämisen lisäksi virkaapudirektiivillä on ollut selkeä ennaltaehkäisevä vaikutus, joka on keskeinen verovilpin torjuntaväline. Samalla eri jäsenvaltioissa on käynnistetty yksittäisiä vapaaehtoisia ilmoitusohjelmia. Hallinnollisen yhteistyön vaikutusta ilmoitettuihin määriin on vaikea määrittää, mutta on perusteltua olettaa, että jos vaikutusta ei olisi, ilmoituksille ei olisi kannustinta. 6 CACT perustettiin avustamaan komissiota virka-apudirektiivin 26 artiklan mukaisesti. Asialistoihin ja tiivistelmiin raporteista voi tutustua osoitteessa http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.search 7
Tällä verojen kiertämisen ja verovilpin torjuntavälineellä tehtävälle työlle ei näy loppua. Sen jälkeen kun hallinnollisen yhteistyön edellyttämä tietotekniikkajärjestelmä ja yhteiset välineet on saatu valmiiksi, vuorossa on kaikkien välineiden, analyysien ja vastaanotettujen tietojen intensiivisempi käyttö ja vaihdettujen tietojen laadullisen sisällön vastavuoroinen parantaminen. Samalla tarvitaan uusia yhteistyön muotoja ja parannuksia nykyisiin yhteistyöpuitteisiin, jotta verovilpin ja verojen kiertämisen alalla tapahtuviin muutoksiin pystytään vastaamaan. EU:n jäsenvaltiot ovat osoittaneet sitoutumisensa hallinnolliseen yhteistyöhön, ja ne ryhtyvät asiassa epäilemättä toimeen. 8