EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 25.6.2013 TYÖASIAKIRJA maahantulo- ja maastalähtöjärjestelmän perustamisesta Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajat ylittävien kolmansien maiden kansalaisten maahantulo- ja maastalähtötietojen rekisteröimiseksi Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Esittelijä: Renate Sommer DT\941239.doc PE514.706v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
Johdanto Maahantulo- ja maastalähtöjärjestelmää (EES) koskeva ehdotus on osa ehdotettua älykkäitä rajoja koskevaa toimenpidepakettia, joka käsittää myös ehdotuksen rekisteröityjen matkustajien ohjelmaksi (RTP) ja ehdotuksen Schengenin rajasäännöstön muuttamiseksi, ja tarkoitus on voida ottaa molemmat ehdotetut järjestelmät rajoilla huomioon. Tämä asiakirja on lyhyt yhteenveto ehdotuksesta, ja tässä esitellään joitain poliittisia kysymyksiä keskustelun pohjaksi. Tausta Kolmansien maiden kansalaisten, joilta ei vaadita pitkäaikaista viisumia tai oleskelulupaa, sallitaan yleensä jäädä Schengen alueelle enintään kolmen kuukauden pituista oleskelua varten kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden (Schengenin rajasäännöstön 5 artikla, yhteisön viisumisäännöstön 1 artiklan 1 kohta (asetus 810/2009)). Nykyinen menetelmä sen varmistamiseksi, että kolmansien maiden kansalaiset noudattavat tätä määräystä, perustuu heidän matkustusasiakirjojensa leimaamiseen ja sitä seuraavaan leimojen tarkastukseen: Schengenin rajasäännöstön 10 artiklan mukaan kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat leimataan järjestelmällisesti maahantulon ja maastalähdön yhteydessä. Rajalla kolmansien maiden kansalaisille tehdään perusteellinen tarkastus, jossa tarkastetaan asianomaisen kolmannen maan kansalaisen matkustusasiakirjassa olevat maahantulo- ja maastalähtöleimat ja verrataan maahantulo- ja maastalähtöpäivämääriä sen tarkistamiseksi, ettei henkilö ole jo ylittänyt jäsenvaltioiden alueella oleskelun sallittua enimmäisaikaa (7 artiklan 3 kohdan a alakohdan iii alakohta). Tätä menetelmää pidetään sekä aikaavievänä että vaikeana. Vaikutustenarvioinnissa todetaan, että sellaisen matkustajan, joka on tehnyt 10 vierailua Schengen-alueelle viime kuukausien aikana, tarkastaminen merkitsee, että on tarkastettava 20 leimaa. Lisäksi leimojen laadun ja turvallisuuden ylläpitäminen vaatii sekä resursseja että paljon työtä, koska leimoja on voitu väärentää ja muuntaa (komission yksiköiden valmisteluasiakirja SWD(2013)47, s. 11). Epäkohtana pidetään myös sitä, ettei ole käytettävissä Schengen-alueelle tulevien ja sieltä lähtevien matkustajien maahantuloja ja maastalähtöjä koskevaa johdonmukaista rekisteriä eikä siksi myöskään luotettavaa tietoa laillisen oleskeluajan ylittäneistä henkilöistä. Kun kyseessä ovat kolmansien maiden kansalaiset, joiden biometriset tiedot eivät sisälly viisumitietojärjestelmään, henkilöllisyyden tunnistaminen tapauksessa, jolloin matkustusasiakirjat ovat tuhoutuneet, ei myöskään ole mahdollista. Ehdotettu EES-järjestelmä Ehdotetulla EES-järjestelmällä pyritään korjaamaan juuri nämä epäkohdat. Se olisi järjestelmä, joka on tarkoitettu kolmansien maiden kansalaisten maahantulo- ja maastalähtöaikaa ja -paikkaa koskevien tietojen rekisteröimiseen ja säilyttämiseen, heidän oleskelunsa keston laskemiseen ja kuulutusten laatimiseen, kun lailliset oleskeluajat ovat umpeutuneet (1 artikla). Ehdotetun maahantulo- ja maastalähtöjärjestelmän päämääriä selostetaan yksityiskohtaisemmin 4 artiklassa. Tarkoituksena on mahdollistaa se, että jäsenvaltioiden viranomaiset voivat tunnistaa laillisen oleskeluajan ylittäneet henkilöt ja PE514.706v01-00 2/5 DT\941239.doc
toteuttaa tarvittavat toimenpiteet ja koota tilastoja kolmansien maiden kansalaisten maahantuloista ja maastalähdöistä analyysitarkoituksia varten. Jos kolmannen maan kansalainen on saanut luvan tulla Schengen-alueelle, EES:ään luodaan henkilökohtainen tiedosto. Tämä tiedosto sisältäisi perushenkilötiedot, kuten nimen, matkustusasiakirjan tyypin ja numeron ja mahdollisen viisumitarran numeron (11 artiklan 1 kohta). Henkilöistä, joilla ei ole viisumipakkoa, toisin sanoen henkilöiltä, joiden sormenjälkiä ei ole tallennettu viisumitietojärjestelmään ja joita ei ole ennestään rekisteröity, luotaisiin henkilökohtainen tiedosto, johon rekisteröitäisiin kymmenen sormenjälkeä. Tämä ei koskisi alle 12-vuotiaita lapsia. Komission ehdotuksen mukaan EES toimii kolmen vuoden ajan vain aakkosnumerisin tiedoin (12 artikla). Kyseisen henkilön jokaisen maahantulon yhteydessä syötettäisiin maahantulo- /maastalähtötietueeseen maahantulopäivä ja -aika, maahantulopaikka ja laskelma laillisen oleskelun tai laillisten oleskelujen päivien määrästä (11 artiklan 2 kohta). Ehdotettu Schengenin rajasäännöstön muutos sisältää EES:ää käyttäen tehtäviä rajatarkastuksia koskevia yksityiskohtaisempia sääntöjä, jotka mahdollistavat laillisen oleskelun keston todentamisen EES:n avulla. Lisäksi siinä esitetään, että rajavartijan on pyynnöstä ilmoitettava kolmannen maan kansalaiselle laillisten oleskelupäivien enimmäismäärä (Schengenin rajasäännöstön 1 artiklan 3 kohdan c alakohta). Ehdotuksen III luvussa säädetään EES-järjestelmän käytöstä, kun sitä käyttävät muut viranomaiset kuin rajaviranomaiset. Viisumiviranomaisia vaadittaisiin käyttämään EES:ää viisumihakemuksen käsittelemiseksi (16 artikla). Viisumi- ja rajaviranomaisia viranomaisia vaadittaisiin käyttämään EES:ää RTP:hen pääsyä koskevien hakemusten tutkimiseksi (17 artikla). Jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset saisivat käyttää järjestelmää todentaakseen niiden alueella olevan kolmannen maan kansalaisen henkilöllisyyden ja/tai tarkistaakseen, täyttyvätkö jäsenvaltioiden alueelle tulon ja siellä oleskelun edellytykset (18 artikla). Rajaviranomaiset ja jäsenvaltioiden viranomaiset, joilla on toimivalta suorittaa tarkastuksia, jotka koskevat mainitulle alueelle jäämistä koskevien edellytysten täyttymistä, saisivat käyttää järjestelmää tunnistaakseen henkilöitä (19 artikla). Komissio ei ehdota sen käyttöä lainvalvontatarkoituksiin. Se ehdottaa kuitenkin, että järjestelmän ensimmäisessä arvioinnissa tarkastellaan erityisesti sitä, miten EES voisi edistää terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjumista, ja sitä, pitäisikö järjestelmään tallennettuihin tietoihin päästä lainvalvontatarkoituksissa [...] (46 artiklan 5 kohta). EES-ehdotus sisältää lisäksi säännöksiä, jotka koskevat tietojen säilyttämistä EES:n tietokannassa. Ehdotettu tietojen säilyttämisaika on 181 päivää (20 artikla). Voimassa on yleinen kielto jakaa EES:n tietoja kolmansien maiden, kansainvälisten järjestöjen ja yksityisten osapuolten kanssa, mutta poikkeukset olisivat mahdollisia, jos tietyt ehdot, muun muassa tietosuojan tason riittävyys, täyttyvät ja jos se on tarpeen yksittäisissä tapauksissa kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden toteamiseksi, myös heidän palauttamistaan varten (27 artikla). Ehdotus sisältää myös säännöksiä, jotka koskevat tietoturvaa (28 artikla), korvausvastuuta (29 artikla), sisäistä valvontaa (31 artikla), seuraamuksia (32 artikla) sekä rekisteröidyn oikeuksia ja valvontaa (VI luku). Nämä säännökset ovat hyvin samankaltaisia kuin SIS II:n ja VIS:n säännökset. DT\941239.doc 3/5 PE514.706v01-00
Ehdotuksessa kuvaillaan myös EES:n teknistä rakennetta (6 artikla), ja tarkoitus on, että sen tekniseen kehittämiseen ryhtyy heti kun lainsäädäntöprosessi on saatu päätökseen tietotekniikkavirasto eu-lisa (24 artikla). Jäsenvaltioiden kokemukset kansallisista EES-järjestelmistä Vaikutustenarvioinnin mukaan kansallinen EES-järjestelmä on nykyään 13 jäsenvaltiolla eli Suomella, Virolla, Espanjalla, Latvialla, Liettualla, Puolalla, Slovakialla, Unkarilla, Romanialla, Bulgarialla, Kyproksella, Portugalilla ja Maltalla. Ne kaikki keräävät vain aakkosnumeerisia tietoja, ja niiden päätarkoituksena on antaa lainvalvontaviranomaisille mahdollisuus tallentaa tiettyjen kolmansien maiden kansalaisten matkustustietoja turvallisuuteen liittyvän kansallisen lainsäädännön mukaisesti (komission yksiköiden valmisteluasiakirja (2013)47, s. 14). Jäsenvaltiot arvioivat kokemuksiaan EES:stä yleensä myönteisiksi, mutta Schengen-maat myös tähdensivät sitä, ettei ole mahdollisuutta tarkastaa luotettavasti kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyttä, koska eurooppalaista järjestelmää tai tietojen vaihtoa jäsenvaltioiden kesken ei ole. Kysymyksiä keskustelun pohjaksi Ennen mietintöluonnokseen etenemistä esittelijä haluaa käsitellä kahta olennaista yleistä kysymystä: 1) Tarvitsemmeko me EES-järjestelmää, ja mikä siitä saatava lisäarvo olisi? 2) Onko EES asianmukainen sellaisena kuin komissio sitä ehdottaa, vai pitäisikö sitä muuttaa? Ensimmäisestä kysymyksestä voi todeta seuraavaa: Kuten edellä todettiin, nykytilanteeseen liittyy monenlaisia ongelmia. Laillisen oleskelun kestoa koskevaa sääntöä (kolme kuukautta kuuden kuukauden jakson aikana) ei voida nykyisin menetelmin, toisin sanoen leimaamalla ja tarkastamalla passit, panna asiaankuuluvasti täytäntöön. Jos haluamme tätä sääntöä noudatettavan, on löydettävä muita välineitä sen valvomiseksi ja täytäntöönpanemiseksi. Lisäksi näyttää perustellulta pyrkiä saamaan luotettavat tiedot siitä, keitä tulee Schengenalueelle, minä ajankohtana ja missä paikassa. Nämä tiedot eivät ole saatavissa edes kolmansien maiden kansalaisista, joita koskee viisumipakko, koska rajaviranomaiset voivat käyttää VIS-järjestelmää ainoastaan todentaakseen viisumin haltijan henkilöllisyyden ja viisumin aitouden ja/tai tarkistaakseen, täyttyvätkö maahantulon edellytykset (VISasetuksen 767/2008 18 artikla). EES mahdollistaisi myös laillisen oleskeluajan ylittäneiden henkilöiden tunnistamisen, jos käytettävissä olisivat kaikkien Schengen-alueelle tulleiden kolmansien maiden kansalaisten biometriset tiedot, eivätkä ainoastaan viisumipakon alaisten kolmansien maiden kansalaisten biometriset tiedot. Toisaalta on pohdittu ehdotetun EES:n tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta. Esimerkiksi 29 artiklan mukainen tietosuojatyöryhmä ei lausunnossaan kyseenalaista ainoastaan sitä, voiko EES olla toivotussa määrin tehokas tavoitteidensa saavuttamisessa, vaan on vakaasti sitä mieltä, että EES:stä saatava lisäarvo sen tavoitteiden saavuttamiseksi ei täytä tarpeellisuuskynnystä, joka voi oikeuttaa puuttumisen EU:n perusoikeuskirjan 8 artiklan mukaisiin oikeuksiin. PE514.706v01-00 4/5 DT\941239.doc
Esittelijä joka tapauksessa pitää tätä järjestelmää hyödyllisenä ja välttämättömänä. Toisesta kysymyksestä voi todeta seuraavaa: Kysymykset, joita komission ehdotukseen liittyen on toistaiseksi useimmiten käsitelty, ovat EES:n käyttö lainvalvontatarkoituksiin ja biometristen tietojen käyttö alusta alkaen. Myös näitä kysymyksiä tarkasteltiin vaikutustenarvioinnissa. Vaikutustenarvioinnissa todetaan selkeästi, että biometristen tietojen käytöllä ja tietojen käytöllä lainvalvontatarkoituksessa on huomattava myönteinen vaikutus laittoman maahanmuuton estämiseen ja terrorismin sekä vakavan rikollisuuden torjuntaan. Juuri näiden kahden elementin lisäämisellä järjestelmä voi osoittaa mahdollisuutensa. Jos biometriset tiedot otetaan ja tallennetaan myös viisumittomilta kolmansien maiden kansalaisilta, tällä menettelytavalla on todennäköisesti merkittävä vaikutus laittoman maahanmuuton vähentämiseen, koska se mahdollistaa kaikkien alueelta löydettyjen vailla asianmukaisia asiakirjoja olevien kolmansien maiden kansalaisten tunnistamisen (komission yksiköiden valmisteluasiakirja (SWD(2013)47, s. 33). Tietojen käyttö lainvalvontatarkoituksessa on perusteltavissa sillä, että sormenjälkien vertailu on sekä luotettava että nopea keino tarkastaa epäillyn henkilöllisyys (komission yksiköiden valmisteluasiakirja (SWD(2013)47, s. 36). Ottaen huomioon, että EES:stä tulee suhteellisen kallis järjestelmä, johon liittyy valtava tietokanta, tietoja olisi käytettävä mahdollisimman tehokkaasti. Esittelijä korostaa, että lisäarvoa voitaisiin saada aikaan, jos EES:ssä tietojen käyttö lainvalvontatarkoituksiin mahdollistettaisiin alusta alkaen. Se olisi perusteltua paitsi siksi, että useilla jäsenvaltioilla jo on tämä mahdollisuus, mutta myös ennen kaikkea rikosten, erityisesti kansainvälisen rikollisuuden (terrorismin, huumeiden salakuljetuksen jne.) ehkäisemiseksi ja niistä syytteeseen asettamiseksi. Päätelmät Esittelijä kehottaa parlamentin jäseniä keskustelemaan työasiakirjassa esitellyistä kysymyksistä ja esittämään näkemyksensä ennen mietintöluonnoksen laatimista. DT\941239.doc 5/5 PE514.706v01-00