Korruptiorikollisuus 2014 2015 Rikoskomisario Juuso Oilinki, Keskusrikospoliisi, Korruption torjunta Lahjontaan liittyviä rikosilmoituksia on vuoden 2014 aikana kirjattu vähän, mutta rikosprosessin eri vaiheissa käsiteltävänä on ollut useita lahjontaa sisältäviä ja paljon julkista huomiota saaneita juttukokonaisuuksia. Rakenteellisen korruption sekä julkisen hallinnon ja liiketoimintarakenteiden puitteissa toteutettavan talousrikollisuuden ja rahanpesun torjunta vaatii erityistä huomiota. Myös korruption torjunnan kansainvälisissä maaarvioinneissa on Suomen kohdalla kiinnitetty huomiota tähän korruptiivisen toiminnan ilmenemismuotoon. Korruptiolla tarkoitetaan yleensä valta-aseman väärinkäyttöä yksityisen edun saavuttamiseksi itselle tai toiselle. Korruptio on ilmiönä laaja-alainen eikä kaikki korruptiivinen toiminta ole rikosoikeudellisesti rangaistavaa vaikka se olisikin hyvän hallintotavan vastaista tai muuten eettisesti ja moraalisesti moitittavaa. Rajanveto kriminalisoimattoman ja rikosoikeudellisesti rangaistavan korruptiivisen toiminnan välillä ei ole yksiselitteinen: korruptiivisen toiminnan oikeudellinen arviointi edellyttää perusteellista selvitystyötä. Korruptiivinen toiminta tulee poliisin tietoon hyvin erityyppisten rikosepäilyjen yhteydessä. Julkisella sektorilla korruptiota esiintyy yleensä virka- ja lahjusrikoksina. Yksityisellä sektorilla korruptio voi ilmetä muun muassa elinkeinoelämän lahjusrikoksina, yrityssalaisuusrikoksina, luottamusaseman väärinkäyttönä, sekä petos- ja kavallusrikoksina. Myös sisäpiiririkoksiin liittyy korruptiivisia piirteitä. Kansainvälisten selvitysten mukaan Suomessa esiintyy korruptiota edelleen erittäin vähän. Tätä käsitystä vastaa myös poliisin tietoon tulleiden korruptiivisia piirteitä sisältävien rikosepäilyjen vähäinen määrä. Vuonna 2014 Suomi oli kolmannella sijalla vähiten korruptoituneiden maiden listalla Transparency Internationalin kansainvälisessä korruptiobarometrissa. Suomelle ominainen rakenteellinen korruptio jää kuitenkin barometrin toteuttamismenetelmästä johtuen paljolti piiloon. Transparency Internationalin barometri mittaa korostetusti arvioitsijoiden omassa toiminnassaan kussakin maassa kohtaamaa korruptiota ( katukorruptiota ), eikä selvityksissä saada esiin Suomelle tai muille pohjoismaille ominaisia korruption muotoja, kuten rakenteellista korruptiota. Kansainvälisesti verraten Suomessa on panostettu korruption torjuntaan poikkeuksellisen vähän, ja suurin osa korruptiorikoksista jäänee piilorikollisuudeksi. Kansainvälinen liikkeenjohdon konsulttiyritys EY teki vuonna 2014 korruptiota koskevan kyselytutkimuksen suomalaisille liike-elämän ja hallinnon johtavissa asemassa oleville henkilöille (N=113). Vastausten mukaan korruptiota havaitaan omissakin organisaatioissa mutta sitä ei koeta henkilökohtaisesti ongelmana. Lähes kaikki vastaajat katsoivat, että rakennus- ja kiinteistöalalla esiintyy korruptiota ja yli puolet oli sitä mieltä, että sitä esiintyy myös politiikassa. Etenkin julkisen sektorin yhtiöissä työskentelevät arvioivat, että poliitikot ottavat vastaan lahjuksia. Suomessa myös sopivaksi katsottu edustustarjoilu osoittautui anteliaammaksi kuin muissa Pohjoismaissa. Poliisin tietoon tuleva korruptiorikollisuus ilmenee pääosin erityyppisinä virkarikoksina. Käytännön tasolla näille korruptiivisia piirteitä sisältäville rikosepäilyille tyypillistä on hankintalain vastainen toiminta, johon liittyy usein epäily toiminnasta esteellisenä esimerkiksi julkisen hankinnan valmistelussa tai hankintaa koskevassa päätöksenteossa. Osassa tapauksissa esteellisenä toimimisen taustalla havaitaan epäasiallista vaikuttamista oikeudettomia etuja tarjoamalla. Tällöin virkarikosepäilyyn saattaa liittyä myös epäily lahjonnasta.
Erityisesti paikallinen päätöksenteko on altista korruptiiviselle toiminnalle. Päättäjän etu voi olla hyvin lähellä paikallisyhteisössä vallitsevia intressejä, jolloin korruptiivinen toiminta ei herätä kielteistä huomiota vaan se koetaan laajasti sosiaalisesti hyväksyttävänä. Kuntatasolla päätöksentekoon liittyy usein kaksoisroolien riski, kun päätöksentekoon tai sen valmisteluun osallistuvan kuntapäättäjän oma tai hänen intressipiirinsä liiketoiminta hyötyvät vähintäänkin välillisesti esimerkiksi tietyn palveluntarjoajan valinnasta. Jäljempänä esitettävät havainnot korruption ilmenemisestä Suomessa perustuvat pääosin poliisin tietoon tulleisiin rikosepäilyihin, joihin liittyy tai saattaa liittyä korruptiota. Nämä havainnot korruption ilmenemisestä yhteiskunnassamme ovat vain suuntaa antavia, sillä intressiä ilmoittaa korruptiosta poliisille ei aina juuri ole eikä poliisin paljastava toiminta useinkaan kohdistu suoranaisesti korruptiiviseen toimintaan. Pelkästään poliisin rikosilmoitusjärjestelmän seuraamiseen perustuva tilannekuva korruptiosta ei näin ole riittävän kattava. Vuonna 2014 korruptiorikosepäilyjä on tullut poliisin tietoon aikaisempia vuosia enemmän. Etenkin virkarikosepäilyt, joihin saattaa liittyä korruptiota, ovat lisääntyneet. Vaikka korruptiota sisältäviä rikosepäilyjä tulee Suomessa poliisin tietoon edelleen melko vähän, korruptiota ilmenee Suomessa niin elinkeinotoiminnassa kuin julkisella sektorillakin. 1 Virkarikokset Virkarikokset suurin rikosnimikeryhmä, johon voi liittyä korruptiota. Poliisin tietoon tulleiden virkarikosepäilyjen määrä on kasvanut jatkuvasti 2000-luvulla. Virkarikosepäilyistä kirjattiin vuonna 2014 poliisin rikosilmoitusjärjestelmään kaikkiaan 469 rikosasiaa (rikosilmoitusta). Vuosituhannen alun lukuihin verraten määrä on suuri: vuonna 2000 virkarikoksista kirjattiin vain 156 rikosasiaa. Näihin vuoden 2014 virkarikosasioihin kirjattiin yhteensä ennätykselliset 1 139 rikosta (rikosnimikettä). Yhteen rikosasiaan voi sisältyä useita eri rikosnimikkeitä ja rikoksesta epäiltyjä henkilöitä. Vuonna 2014 lisääntyivät eniten virkavelvollisuuden rikkomisiin liittyvät rikosepäilyt, joita oli yli 20 prosenttia enemmän kuin edellisenä vuonna. Virkavelvollisuuden rikkomisiin liittyvien rikosepäilyjen kasvua viime vuosina selittänevät osaltaan lukuisat rikosilmoitukset viranomaisrekisterien väärinkäytöistä. Myös virka-aseman väärinkäyttöön ja virkasalaisuuden rikkomiseen liittyvät rikosepäilyt lisääntyivät edellisvuoteen verrattuna.
Taulukko 1. Poliisin tietoon tulleiden virkarikosten ja eräiden elinkeinotoimintaan liittyvien rikosten (tekoja/nimike) lukumäärä 2005 2014 (Polstat 10.4.2015) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Virkasalaisuuden rikkominen RL 40:5 27 28 23 22 28 87 40 35 36 64 Tuottamuksellinen virkasalaisuuden rikkominen RL 40:5 7 9 10 7 4 2 3 8 6 7 Virka-aseman väärinkäyttäminen RL 40:7 43 49 44 39 38 53 62 38 42 47 Törkeä virka-aseman väärinkäyttäminen RL 40:8 12 8 14 13 5 12 10 7 16 22 Virkavelvollisuuden rikkominen RL 40:9 309 290 285 282 291 386 420 536 700 942 Tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen RL 40:10 83 87 67 69 106 62 61 64 74 57 Virkarikokset RL 40:5-10 yhteensä 481 471 443 432 472 602 596 688 874 1139 Luottamusaseman väärinkäyttö RL 36:5 43 43 55 61 57 89 92 87 153 80 Yrityssalaisuuden rikkominen RL 30:5 33 35 33 38 30 45 33 38 37 32 Yrityssalaisuuden väärinkäyttö RL 30:6 13 6 11 11 4 10 6 12 14 3 Luottamusaseman väärinkäyttöä koskevat rikosepäilyt ovat yrityksille ja muille yhteisöille vakava uhka, sillä taloudellisten menetysten lisäksi niihin liittyy usein myös mainetta ja julkisuuskuvaa koskevia uhkia. Luottamusaseman väärinkäyttöepäilyistä kirjattiin vuonna 2014 kaikkiaan 37 rikosasiaa (joissa kaikkiaan 80 rikosnimikettä), kun niitä vuonna 2013 kertyi ennätykselliset 82 asiaa (153 rikosnimikettä). Myös luottamusaseman väärinkäytösepäilyjä näyttäisi ilmenevän kaikilla liike-elämän sektoreilla. 2 Lahjusrikokset Varsinaisia lahjusrikoksia tulee poliisin tietoon edelleen äärimmäisen harvoin eikä niistä niiden määrän vähäisyyden vuoksi voida tehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä lahjusrikollisuuden tilasta. Piilorikollisuuden määrä lienee huomattavasti suurempi kuin muussa talousrikollisuudessa. 2000- luvulla lahjusrikoksista on kirjattu poliisin tietojärjestelmiin vuosittain keskimäärin vain noin kymme-
nen rikosasiaa. Vuonna 2014 kirjattiin yhteensä 18 lahjusrikosasiaa, joihin sisältyi kaikkiaan 21 eri rikosta. Valtaosa vuonna 2014 kirjatuista lahjusrikoksista oli elinkeinotoimintaan liittyviä lahjusrikosepäilyjä, joilla on kiinteä yhteys kunnalliseen päätöksentekoon. Vuonna 2014 elinkeinotoiminnan lahjusrikosepäilyistä kirjattiin kaikkiaan 13 rikosasiaa, mikä on enemmän kuin koskaan aikaisemmin. Taulukko 2. Poliisin tietoon tulleiden lahjusrikosten lukumäärä 2005-2014 (Polstat 10.4.2015) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Vaalilahjonta RL 14:2 0 0 0 1 0 0 0 6 1 0 Lahjuksen antaminen RL 16:13 18 10 5 8 8 14 4 4 6 3 Törkeä lahjuksen antaminen RL 16:14 0 0 4 0 2 0 2 6 2 0 Lahjuksen ottaminen RL 40:1 13 6 5 1 6 17 3 3 6 2 Törkeä lahjuksen ottaminen RL 40:2 0 1 1 0 0 0 2 3 3 1 Lahjuksen ottaminen kansanedustajana RL 40:4 0 0 1 Lahjusrikkomus RL 40:3 6 1 2 14 1 2 0 2 1 0 Lahjominen elinkeinotoiminnassa RL:30:7 0 5 3 1 3 5 10 8 8 13 Törkeä lahjominen elinkeinotoiminnassa RL 30:7a 1 1 2 Lahjuksen ottaminen elinkeinotoiminnassa RL 30:8 0 2 1 1 4 4 16 8 3 0 Törkeä lahjuksen ottaminen elinkeinotoiminnassa RL 30:8a 2 2 0 Lahjusrikokset yhteensä 37 25 21 26 24 42 37 43 33 22 Poliisin tietoon tulleista lahjusrikosepäilyistä osa on sellaisia, joihin epäillään liittyvän päätöksentekijän tai vaikuttaja-asemassa olevan henkilön esittämä vaatimus lahjuksen saamiseksi. Tämä huolestuttava ja kilpailua vääristävä piirre viittaa siihen, että tarjoajan tulisi urakan saadakseen maksaa urakkasummasta tietty osuus päätöksenteosta vastaavalle taholle. Tekotapaa esiintyy sekä yritysten välisessä tarjouskilpailutuksessa että julkisen sektorin hankintamenettelyissä, jolloin lahjuksen vaatijana on virkamies. Europol on pitkään korostanut järjestäytyneen rikollisuuden uhka-arvioissaan (SOCTA), että monimuotoinen korruptio on tärkeä väline järjestäytyneelle rikollisuudelle, joka pyrkii vaikuttamaan
avainpaikoilla toimiviin henkilöihin ja hankkimaan itselleen vaikutusvaltaisia rooleja, saamaan haltuunsa tiettyä tietoa, päästäkseen tarkoin vartioituihin kohteisiin tai välttääkseen rikolliseen toimintaan kohdistuvaa valvontaa (SOCTA 2015). Europol tähdentää lahjonnan roolia järjestäytyneen rikollisuuden toiminnassa myös keväällä 2015 julkaistussa tulevaisuuskatsauksessaan. 1 Järjestäytynyt rikollisuus hyödyntää päätöksiä tekevien tahojen lahjontaa liiketoiminnassaan etenkin voittaakseen julkisen sektorin hankintaan liittyviä urakoita. Europol korostaa, että mutkikkaat ketjutukseen perustuvat hankintaprosessit ovat hankalasti valvottavia ja niihin liittyvien laittomuuksien selvittäminen on hyvin työlästä. Toimitusprosessien hidastuminen valvonnan vuoksi lisää osaltaan toimijoiden alttiutta lahjontaan prosessin nopeuttamiseksi. Europol huomauttaa, että etenkin kuljetusalalla tällaisten myös laittomia keinoja hyödyntävien prosessipalvelujen tuottaminen kiinnostaa myös ammattirikollisia. Europol tähdentää edelleen, että järjestäytynyt rikollisuus on Euroopassa osoittanut kykynsä hyödyntää julkista rahoitusta etenkin eräillä voimakkaasti tuetuilla tuotantosektoreilla (kuten uusiutuva energia). Myönteisiä tukipäätöksiä saadakseen rikolliset hakijat turvautuvat usein virkamiesten lahjomiseen. Europol arvioi tulevaisuuskatsauksessaan, että myös taloudellisen kriisin pitkittyminen vahvistaa laittoman toiminnan sosiaalista hyväksyttävyyttä ja synnyttää kasvualustaa lahjonnalle. Poliisin tietoon tulevat lahjusrikosepäilyt näyttäisivät liittyvän tiiviisti myös muuhun talousrikollisuuteen ja erityisesti harmaaseen talouteen. Esimerkiksi rakennusalalla urakoista päättävien tahojen lahjonnalla mahdollistetaan otollinen toimintaympäristö muulle rikolliselle toiminnalle ja vääristetään kilpailua. Julkista huomiota ovat viime vuosina herättäneet erityisesti suurimpien kaupunkien hankintoihin liittyvät lahjontatapaukset, joihin liittyy myös muuta suunnitelmallista rikollisuutta: tapauksia on noussut esiin kaikissa pääkaupunkiseudun suurissa kunnissa. Helsingin rakennusvirastoa koskevassa juttuvyyhdessä kyse on laajasta mm. perusteetonta laskutusta sisältäneestä talousrikoskokonaisuudesta, johon kytkeytyy myös järjestäytynyttä rikollisuutta. Tutkinnassa on käynyt ilmi, että rikollinen toiminta on ollut paljon laajempaa, pitkäkestoisempaa ja suunnitelmallisempaa kuin aluksi näytti, mm. pitkäaikainen projektinjohtaja oli ottanut lahjuksia vastaan jatkuvasti lähes vuosikymmenen ajan hänen asunnostaan löytyi toistasataa tuhatta euroa käteistä piilotettuna. Harmaan talouden torjunnassa on syytä kiinnittää entistä enemmän huomiota korruption torjuntaan, jotta harmaan talouden toimijoiden mahdollisuuksia tuottoisaan rikolliseen toimintaan pystytään heikentämään. Epäiltyjen yrityssalaisuuden rikkomisten määrä on pysynyt vakaana viime vuodet: vuonna 2014 poliisi kirjasi niistä 27 rikosasiaa. Yrityssalaisuuksien rikkomisia näyttää rikosilmoitusten perusteella ilmenevän elinkeinoelämässä useilla eri toimialoilla. Luottamusaseman väärinkäyttöä koskevat rikosepäilyt ovat yrityksille ja muille yhteisöille vakava uhka, sillä taloudellisten menetysten lisäksi niihin liittyy usein myös mainetta ja julkisuuskuvaa koskevia uhkia. Luottamusaseman väärinkäyttöepäilyistä kirjattiin vuonna 2014 kaikkiaan 37 rikosasiaa, jotka sisälsivät kaikkiaan 80 rikosnimikettä, kun niitä vuonna 2013 kertyi ennätykselliset 82 asiaa (153 rikosnimikettä). Myös luottamusaseman väärinkäytösepäilyjä näyttäisi ilmenevän kaikilla liikeelämän sektoreilla. 1 Exploring tomorrow's organised crime, Europol 2015. https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/edi/europolreportdigitaltoc.html
3 Korruption torjunnan lähitulevaisuuden painopisteet Suomessa poliisin tietoon tulevien korruptiivisten rikosten vähäiseen määrään vaikuttanevat osaltaan korruptiivisen toiminnan rakenteelliset intressikytkökset. Ennen kaikkea poliisin tietoon tulevan korruptiorikollisuuden määrän vähäisyys johtunee kuitenkin korruption torjunnan puutteellisesta järjestämisestä yhteiskunnassamme. Esimerkiksi OECD on kiinnittänyt Suomessa huomiota passiivisuuteen korruption torjunnassa ja antanut lukuisia suosituksia Suomelle tilanteen parantamiseksi. Myöskään Suomea velvoittavan lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen velvoitteita vaikutusvallan väärinkäytön kriminalisoimiseksi ei ole Suomessa vielä toteutettu. Korruption torjunnassa on syytä kiinnittää entistä enemmän huomiota julkisten hankintojen lainmukaisuuteen ja avoimuuteen erityisesti kuntasektorilla, jonka hankinnat muodostavat suurimman osan Suomen julkisten hankintojen kokonaiskustannuksista. Valvonta ja ennaltaehkäisevät toimet eivät vielä ole riittäviä korruption torjumiseksi kuntatasolla. Hankintalain vastainen menettely on verraten yleistä, mikä ilmenee esimerkiksi puitesopimusjärjestelyn suunnitelmallisena väärinkäyttönä. Viime vuosina johdonmukaisesti edennyt kuntien toimintojen yhtiöittäminen asettaa uusia vaatimuksia myös korruptiorikosten paljastamiselle ja tutkinnalle. Kuntien tuottamien palvelujen hankinnat ovat siirtyneet yhä laajemmin kuntakonsernien tytäryhtiöille, jotka toimivat osakeyhtiölain puitteissa. Näin julkisuuslain mukaiset selonteot niiden taloudellisesta toiminnasta ja päätösten perusteista eivät enää ole avoimesti esillä kuntalaisille ja valtuutetuille. Julkisia palveluja yhtiöitetään usein merkittävin liiketaloudellisin perustein. Julkisten varojen käytön edellyttämä läpinäkyvyys ja päätöksenteon avoimuus saattavat kuitenkin heikentyä toimittaessa osakeyhtiölain mukaan. Poliittisia virkanimityksiä tarkastellaan korruptiota koskevissa tutkimuksissa usein yhtenä korruptiivisen toiminnan tärkeänä ilmenemismuotona: suomalaisessa haastattelututkimuksessa erityisesti hyvä veli -verkostot on todettu vakavaksi koetuksi ongelmaksi, jota ei voida sivuuttaa. 2 Virkamiehen toimintaa ohjaavat lainsäädännön lisäksi hallinto-oikeudelliset periaatteet ja erityyppiset arvot, kuten yhdenvertaisuus, puolueettomuus, avoimuus ja riippumattomuus. Viranomaisen tulee arvioida esimerkiksi yhdenvertaisuuden toteutumista omassa toiminnassaan ja sen on ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin tasavertaisuuden toteuttamiseksi. Vaikka viranomainen on säädöstasolla velvoitettu edistämään mainittujen arvojen toteumista, poliittiset virkanimitykset ovat nousseet aika ajoin julkiseen keskusteluun. Julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa kansalaisen ja veronmaksajan näkökulmasta katsoen virkamiehen toiminnan tulee ensisijaisesti olla korruptiosta vapaata ja kansalaisia tasavertaisesti hyödyttävää. Poliittisilla virkanimityksillä on vaikutusta ensisijaisesti viranomaistoiminnan uskottavuuteen, mutta käytäntö rapauttaa myös kansalaisten käsitystä viranomaistoiminnan moraalista. Rikosoikeudellisesti menettelyyn on nykylainsäädännön keinoin vaikea tai mahdoton puuttua, ja myös ensisijaiset väylät hallinnolliseen oikaisuun ja nimityksen moitittavuuteen ovat yleensä tehottomia. 2 Salminen ja Mäntysalo 2013, s III ja 32. http://www.uva.fi/fi/research/publications/orders/database/?julkaisu=705
Muun muassa rikosoikeuden professori Pekka Viljanen on todennut, että virkaan nimittäminen poliittisin perustein on "täysin sopimatonta", koska perustuslaissa on yhdenvertaisuussäännös. Se kuitenkin sisältää sanamuodon "ilman hyväksyttävää syytä" 3. Viljanen arvioi, että ylimmillä tuomioistuimilla ja lainvalvojilla olisi mahdollisuus puuttua poliittisin perustein tehtyihin nimityksiin, "mutta ilmeisesti rohkeutta ei löydy". Varsinkin kunnissa poliittisiin valtasuhteisiin perustuvat virkapaketit ovat laajoja. Viljanen arvioi, että "ihmiset, jotka tietävät jäävänsä ulkopuolelle, eivät edes viitsi hakea". Poliittiset virkanimitykset myös turvottavat hallintoa, kun merkittävimmille poliittisille ryhmille halutaan edustus yhteiskunnallisesti tärkeiden toimintojen johtoon: puolueiden vaikutusvalta ulottuu esimerkiksi kunnallishallinnossa valtuustotyötä paljon laajemmalle 4. Vaasan yliopiston vuonna 2013 julkaiseman tutkimuksen mukaan hyvä veli -verkostot ovat tärkeä osa piilokorruptiota Suomessa: joskus ne toimivat virallisen hallintorakenteen osana tai piiloutuvat yhteiskunnan rakenteisiin. Niihin liittyy sekä epäeettistä että suoranaisesti rikollista toimintaa. Tällaisia verkostoja syntyy tutkimuksen mukaan etenkin kun itsesäätely tai julkinen kontrolli on heikkoa, kun verkostosta koituu pitkään kestävää poliittista tai taloudellista vaikutusvaltaa tai kun epäreilusta kilpailusta on saatavissa poikkeuksellisen suurta etua. Korruptiivisia hyvä veli -verkostoja syntyy helposti myös silloin, kun verkosto tarjoaa mahdollisuuden etujen jakamista ja kiitollisuudenvelkaa koskeviin pysyviin järjestelyihin. 5 3 Yle Uutiset 13.1.2012. http://yle.fi/uutiset/poliittiset_virkanimitykset_ovat_suomalaista_korruptiota/5052411 4 Salminen ja Mäntysalo 2013, s 32. 5 Salminen ja Mäntysalo 2013, s 51-52.