LIIKENNE- JA VIESTINTÄVALIOKUNNAN LAUSUNTO 9/2013 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan unionin neljänneksi rautatiepaketiksi (ns. tekninen osa) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 15 päivänä maaliskuuta 2013 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan unionin neljänneksi rautatiepaketiksi (ns. tekninen osa) (U 7/2013 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että liikenne- ja viestintävaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - hallitusneuvos Hannu Pennanen, liikenne- ja viestintäministeriö - ylitarkastaja Virve Haapajärvi, työ- ja elinkeinoministeriö - erikoistutkija Riikka Pulli, Kilpailu- ja kuluttajavirasto - johtava asiantuntija Juha Piironen, Liikennevirasto - osastonjohtaja Yrjö Mäkelä, Liikenteen turvallisuusvirasto TraFi - joukkoliikennesuunnitteluosaston johtaja Tero Anttila, Helsingin seudun liikenne HSL - toimitusjohtaja Kimmo Rahkamo, Proxion Train Oy - asiantuntija Teijo Saalasti, Ratarahti Oy - Eurooppa-asioiden johtaja Anna Ehrnrooth, VR-yhtymä. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet Destia Rail Oy Veturimiesten liitto. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus Komissio antoi 30 päivänä tammikuuta 2013 ehdotuksen Euroopan unionin neljänneksi rautatiepaketiksi. Paketti sisältää yhteensä kuusi säädösehdotusta, joista tähän valtioneuvoston kirjelmään on otettu pakettiin sisältyvät seuraavat säädösehdotukset: 1) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan unionin rautatievirastosta ja asetuksen (EY) N:o 881/2004 kumoamisesta, KOM(2013) 27 lopullinen, (jäljempänä virastoasetusehdotus); 2) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta Euroopan unionissa, KOM(2013) 30 lopullinen, (uudelleen laadittu ehdotus, jäljempänä yhteentoimivuusdirektiiviehdotus); ja 3) Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rautateiden turvallisuudesta, KOM(2013) 31 lopullinen, (uudelleen laadittu U 7/2013 vp Versio 2.0
ehdotus, jäljempänä rautatieturvallisuusdirektiiviehdotus). Yllä mainitut säädösehdotukset muodostavat EU:n IV rautatiepaketin ns. teknisen osan. Ehdotusten tavoitteet Komissio on viitannut ehdotuksissaan komission Valkoiseen kirjaan vuodelta 2011 "Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää", jossa komissio on esittänyt lähestymistapansa EU:n liikennealan kilpailukyvyn varmistamiseen pitkällä aikavälillä. Lähestymistavassa on komission mukaan keskeistä rautatieliikenteen roolin lisääminen. Komissio on katsonut, että tavoite voidaan saavuttaa ainoastaan, jos rautatieala kykenee tarjoamaan tehokkaita ja houkuttelevia palveluja ja jos poistetaan sääntelypuutteet, markkinahäiriöt, markkinoille tulon esteet ja monimutkaiset hallinnolliset menettelyt. Komission tavoitteena on muodostaa yhtenäinen eurooppalainen rautatiealue, joka tarkoittaa sisäisen rautatiemarkkina-alueen luomista, jossa eurooppalaiset rautatieyritykset voivat tuottaa palveluja ilman tarpeettomia teknisiä ja hallinnollisia esteitä. Ehdotusten tavoitteena on vahvistaa rautatiesektorin kilpailukykyä suhteessa muihin liikennemuotoihin ja kehittää edelleen yhtenäistä eurooppalaista rautatiealuetta poistamalla olemassa olevat hallinnolliset ja tekniset esteet. Erityisenä tavoitteena on edistää uusien toimijoiden markkinoille pääsyä sekä vähentää rautatieyritysten hallinnollisia kustannuksia. Operatiivisena tavoitteena on tehostaa turvallisuustodistusten ja turvallisuuslupien myöntämisprosessia, poistaa turvallisuustodistusten ja -lupien myöntämisessä ja tunnustamisessa mahdollisesti esiintyvä syrjintä sekä lisätä jäljelle jäävän kansallisen rautatieturvallisuutta ja yhteentoimivuutta koskevan sääntelyn yhtenäisyyttä. Tavoitteena on vuoteen 2015 mennessä poistaa kaikki tarpeettomat kansalliset rautatiejärjestelmän turvallisuutta ja yhteentoimivuutta koskevat säännöt, lyhentää 20 % uusien toimijoiden markkinoille pääsyyn tarvittavaa aikaa sekä vähentää 20 % liikkuvan kaluston käyttöönottoluvan kustannuksia ja niiden myöntämiseen tarvittavaa aikaa. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää ehdotusten tavoitteita pääosin kannatettavina. Ehdotukset on kuitenkin valmisteltu erityisesti Keski-Euroopan tilanteen ja rautatieliikenteen pohjalta ottamatta riittävästi huomioon rautatieliikennettä niissä jäsenvaltioissa, joissa rautatieliikenne on enimmäkseen maan sisäistä eikä rautatieliikennettä juurikaan ole muiden jäsenvaltioiden kanssa. Keski-Euroopassa, jossa on paljon rajat ylittävää rautatieliikennettä, turvallisuustodistusten myöntämisen ja kalustoyksiköiden hyväksyntää koskevien lupien myöntämisen keskittäminen Euroopan rautatievirastolle voisi nopeuttaa lupamenettelyä ja vähentää hallinnollisia kustannuksia. Suomessa toimivien rautatieyritysten ja muiden toimijoiden lupamenettelyjä ehdotuksen mukainen malli ei välttämättä nopeuttaisi eikä alentaisi niiden kustannuksia. Ehdotusten mukainen kansallisia sääntöjä koskevien menettelyjen yhdenmukaistaminen helpottaa asioiden käsittelyä jäsenvaltioissa. Sillä voidaan parantaa rautatiealan toimijoiden asemaa muun muassa lupamenettelyissä ja edistää erityisesti EU-alueen sisäiset rajat ylittävän rautatieliikenteen kehittymistä. Kansallisten sääntöjen vähentäminen on jo nykyisin direktiivien tavoite. Uusilla ehdotuksilla pyritään nopeuttamaan kansallisista säännöistä luopumista. Valtioneuvosto katsoo, että pyrkimys kansallisten sääntöjen vähentämiseen on yleisesti ottaen kannatettava, mutta jäsenvaltioille täytyy edelleenkin jäädä mahdollisuus välttämättömiksi todettujen sääntöjen antamiseen siltä osin kuin niitä ei ole katettu yhteisillä säännöillä. Suomen rautatiejärjestelmässä on erityispiirteitä, jotka on jatkossakin voitava ottaa riittävällä tavalla huomioon kehitettäessä rautatiealan eurooppalaista turvallisuussääntelyä ja teknistä sääntelyä. Erityisesti on huomioitava Keski-Euroopasta poikkeavan raideleveyden ja talviolosuhteiden sekä Suomen ja Venäjän välisen liikenteen vaikutukset. Valtioneuvosto katsoo, että 2
uusiin säädöksiin on otettava riittävät mekanismit Suomen erityispiirteiden huomioon ottamisen turvaamiseksi. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksissa tulee selkeyttää teknisten vaatimusten soveltamista kolmannen maan kalustoon ja jäsenvaltion ja kolmannen maan väliseen rautatieliikenteeseen. Uusi EU-sääntely ei saa vaikuttaa negatiivisesti Suomen ja Venäjän väliseen rautatieliikenteeseen. Direktiiviehdotuksissa ehdotettua delegoitua lainsäädäntövaltaa on vielä jatkovalmistelussa selvitettävä tarkemmin. Erityisesti on syytä selvittää delegoidun lainsäädäntövallan käyttämistä uusien teknisten vaatimusten antamisessa. Teknisten vaatimusten valmistelussa on jatkossakin voitava varmistaa riittävällä tavalla jäsenvaltioiden kansallisten erityispiirteiden huomioon ottaminen. Ehdotus asetukseksi Euroopan unionin rautatievirastosta Valtioneuvosto pitää asetusehdotusta tavoitteiltaan kannatettavana. Valtioneuvosto kuitenkin katsoo, että ehdotettu lupatehtävien siirtäminen kansallisilta turvallisuusviranomaisilta Euroopan rautatievirastolle tulee kysymykseen lähinnä niissä tapauksissa, joissa tehtävien siirtämisestä on odotettavissa selkeitä hyötyjä rautatiealan toimijoille. Hyötyjä voidaan saavuttaa esimerkiksi silloin, kun asiakas voi omassa toiminnassaan korvata yhdellä luvalla useita kansallisia lupia. Valtioneuvosto katsoo, että kansalliset luvat tulisi säilyttää tilanteissa, joissa toimija käytännössä aikoo toimia vain yhden jäsenvaltion alueella. Valtioneuvosto toteaa, että Euroopan rautatievirastolla on varsin rajalliset henkilöstö- ja muut resurssit sille siirrettäviksi ehdotettujen uusien tehtävien hoitamiseen. Viraston henkilöstön määrää ei voitane myöskään jatkossa merkittävästi lisätä. Vaikka valtioneuvosto pitää kannatettavana nykyisen eri jäsenvaltioiden päällekkäisten lupamenettelyjen karsimista, mahdollisena ongelmana on, että virastolla ei ole riittäviä edellytyksiä hoitaa tasapuolisesti ja syrjimättömästi kaikkia sen hoidettaviksi ehdotettuja lupa-asioita. Viraston henkilöstöllä ei ole välttämättä myöskään riittävää eri jäsenvaltioiden olosuhteiden tuntemusta. Ehdotettu malli voi johtaa siihen, että Euroopan rautatievirasto ja kansalliset turvallisuusviranomaiset joutuvat tekemään päällekkäistä työtä, minkä vuoksi mallilla ei saavutettaisi arvioituja kustannushyötyjä eikä aikasäästöjä. Tämän vuoksi valtioneuvosto katsoo, että lupa-asiat siirrettäisiin kansallisilta viranomaisilta Euroopan rautatievirastolle lähinnä rajat ylittävää liikennettä harjoittavien rautatieyritysten sekä niiden osajärjestelmien ja kalustoyksikköjen osalta, joita käytetään useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa. Lisäksi on varmistettava, että Euroopan rautatievirasto toimiessaan lupaviranomaisena turvaisi hakijoiden tasapuolisen kohtelun hakemus- ja käsittelykielen, lupaneuvonnan, käsittelyaikojen, hinnoittelun ja muutoksenhaun suhteen. Viraston on myös kyettävä varmistamaan riittävät resurssit sekä jäsenvaltioiden olosuhteiden tuntemus. Komission arvio virastolle siirrettäviksi ehdotettujen tehtävien hoitamisesta 55 lisähenkilöllä ei vaikuta realistiselta, vaan todennäköisesti riittävän palvelutason turvaaminen edellyttäisi huomattavasti suurempaa henkilölisäystä. On epätodennäköistä, että siihen olisi rahoituksellisia edellytyksiä. Euroopan rautatievirastolle ehdotettua roolia kansallisten turvallisuusviranomaisten valvojana valtioneuvosto voi lähtökohtaisesti kannattaa. Viraston valvontaroolissa tulisi kuitenkin ottaa huomioon turvallisuusviranomaisten ristiinauditoinneista saadut hyvät kokemukset. Samoin Euroopan rautatieviraston kansainvälisten suhteiden kehittämistä voidaan pitää kannatettavana. Viraston olisi kuitenkin informoitava riittävästi jäsenvaltioita muun muassa kolmasmaasuhteista. Valtioneuvosto katsoo, että viraston hallintorakenne tulee pysyttää riittävän selkeänä. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti hallintoneuvostoa avustavaan johtokuntaan. Johtokunta saattaa johtaa jäsenvaltioiden aseman eriarvoistumiseen viraston hallintoneuvostossa. Viraston yhteyteen perustettavaa valituselintä valtioneuvosto kannattaa, vaikka sen kokoonpano olisi 3
ehdotuksen mukaan varsin suppea. On varmistettava, että valituselimellä on riittävä asiantuntemus ja eri jäsenvaltioiden olosuhteiden ja mahdollisesti sovellettavaksi tulevan kansallisen lainsäädännön tuntemus. Ehdotus direktiiviksi rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta Euroopan unionissa Direktiiviehdotuksessa Euroopan rautatievirastolle siirrettäviksi ehdotettujen lupa-asioiden osalta valtioneuvosto viittaa edellä virastoasetusehdotuksen kohdalla mainittuun kantaan. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotettua lupatehtävien siirtämistä on vielä selvitettävä tarkemmin. Ehdotuksessa on jätetty avoimeksi muun muassa Euroopan rautatieviraston ja kansallisten turvallisuusviranomaisten välinen työnjako niissä lupa-asioissa, jotka siirrettäisiin viraston hoidettaviksi. Ehdotetussa kalustoyksikköjen käyttöönottomenettelyssä lisättäisiin rautatieyritysten omaa roolia ja vastuuta. Myös rataverkon turvallisuudesta vastaavalla rataverkon haltijalla tulisi olla ehdotettua laajempi rooli ja vastuu kalustoyksikköjen ja verkon teknisen yhteensopivuuden ja turvallisuuden varmistamisessa. Valtioneuvosto katsoo, että direktiivillä ei saa heikentää jäsenvaltion ja kolmannen maan välisen rautatieliikenteen edellytyksiä. Direktiivissä tuleekin pysyttää ne voimassa olevassa yhteentoimivuusdirektiivissä olevat säännökset, joilla voidaan turvata jäsenvaltion ja kolmannen maan välinen joustava rautatieliikenne. Valtioneuvosto katsoo, että direktiiviehdotuksen muut ehdotukset edistävät EU:n rautatiejärjestelmän kehittämistä ja ovat lähtökohtaisesti kannatettavia. Monet yksityiskohdat vaativat kuitenkin tarkistamista. Ehdotus direktiiviksi rautateiden turvallisuudesta Valtioneuvosto kannattaa luopumista nykyisestä kaksiosaisesta turvallisuustodistuksesta ja siirtymistä yhtenäiseen turvallisuustodistukseen. Edellytyksenä on kuitenkin sen varmistaminen, että keskitettynä eurooppalaisena lupaviranomaisena toimiva Euroopan rautatievirasto voi käytännössä palvella rautatiealan suomalaisia luvanhakijoita riittävän hyvin erityisesti kielikysymyksen osalta. Kielikysymyksellä on turvallisuustodistusten osalta suuri merkitys, koska turvallisuustodistuksella hyväksyttävä rautatieyrityksen turvallisuusjohtamisjärjestelmä laaditaan suomeksi. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Euroopan komission neljäs rautatiepaketti sisältää kaikkiaan kuusi säädösehdotusta, jotka on jaettu teknistä sääntelyä ja markkinoiden avaamista koskeviin osiin. Käsittelyssä oleva valtioneuvoston kirjelmä koskee rautatiepaketin teknistä osaa, johon sisältyvät komission ehdotukset Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan unionin rautatievirastosta ja asetuksen (EY) N:o 881/2004 kumoamisesta (jäljempänä ehdotus virastoasetukseksi), Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta Euroopan unionissa (jäljempänä ehdotus yhteentoimivuusdirektiiviksi) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi rautateiden turvallisuudesta (jäljempänä ehdotus rautatieturvallisuusdirektiiviksi). Komission tarkoituksena on vahvistaa rautatiesektorin kilpailukykyä suhteessa muihin liikennemuotoihin ja kehittää edelleen yhtenäistä eurooppalaista rautatiealuetta poistamalla olemassa olevat hallinnolliset ja tekniset esteet. Erityisenä tavoitteena on edistää uusien toimijoiden markkinoille pääsyä sekä vähentää rautatieyritysten hallinnollisia kustannuksia. Tavoitteena on keskittää nykyistä kansallista lupamenettelyä Euroopan rautatievirastolle (jäljempänä ERA) ja siten tehostaa turvallisuustodistusten ja 4
turvallisuuslupien myöntämisprosessia, poistaa turvallisuustodistusten ja -lupien myöntämisessä ja tunnustamisessa mahdollisesti esiintyvä syrjintä sekä lisätä jäljelle jäävän kansallisen rautatieturvallisuutta ja yhteentoimivuutta koskevan sääntelyn yhtenäisyyttä. Liikenne- ja viestintävaliokunta toteaa valtioneuvoston tavoin, että ehdotukset ovat pääosin kannatettavia, mutta huomauttaa samalla, että ne on valmisteltu erityisesti Keski-Euroopan rautatieliikenteen näkökulmasta. Keski-Euroopassa on paljon rajat ylittävää rautatieliikennettä, joka asettaa erityisiä tehokkuusvaatimuksia esimerkiksi turvallisuustodistusten myöntämiselle ja kalustoyksiköiden hyväksymismenettelylle. Suomessa ei valiokunnan arvion mukaan ole saavutettavissa uudistuksella tavoiteltuja erityisen merkittäviä tehokkuushyötyjä. Suomessa rautatieliikenne on enimmäkseen maan sisäistä, eikä rautatieliikennettä juurikaan ole muiden jäsenvaltioiden kanssa. Maamme rautatiejärjestelmässä on erityispiirteitä, jotka on jatkossakin otettava huomioon kehitettäessä alan yhteistä eurooppalaista sääntelyä. Tärkeimmät näistä ovat nykyinen raideleveytemme ja talviliikenteestä johtuvat erityisvaatimukset. Uusiin säännöksiin on sisällytettävä kansallisten erityispiirteiden huomioon ottamisen mahdollistavat selkeät menettelyt. Valiokunta pitää tärkeänä, että jäsenvaltioille jää edelleenkin myös mahdollisuus välttämättömiksi todettujen säännösten antamiseen siltä osin kuin niitä ei ole katettu yhteisillä säännöillä. Yhteinen sääntely ei saa vaikuttaa negatiivisesti Suomen ja Venäjän väliseen rautatieliikenteeseen. Ehdotuksissa tulee tämän vuoksi selkeyttää teknisten vaatimusten soveltamista kolmannen maan kalustoon ja jäsenvaltion ja kolmannen maan väliseen rautatieliikenteeseen. Direktiiviehdotuksiin sisältyvää lainsäädäntövallan delegointia on vielä jatkovalmistelussa selvitettävä tarkemmin. Säädösvallan delegoinnin tulee olla lähtökohtaisesti täsmällistä ja tarkkarajaista. Delegoitujen teknisten vaatimusten valmistelussa on jatkossakin voitava varmistaa riittävällä tavalla jäsenvaltioiden kansallisten erityispiirteiden huomioon ottaminen. Ehdotus virastoasetukseksi. Lupatehtävien siirto kansallisilta turvallisuusviranomaisilta ERA:lle on perusteltua niissä tapauksissa, joissa siirto voi selkeästi hyödyttää rautatiealan toimijoita. Tämä tarkoittaa esimerkiksi selvästi yksinkertaisempaa lupamenettelyä kansainvälisessä rautatieliikenteessä. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan, että kansalliset luvat tulisi säilyttää tilanteissa, joissa toimija käytännössä aikoo toimia vain yhden jäsenvaltion alueella. Valiokunta suhtautuu epäillen ERA:n mahdollisuuksiin käsitellä näitä jäsenvaltioiden sisäiseen liikennöintiin liittyviä lupahakemuksia riittävällä asiantuntemuksella ja nopeudella. Virastolle suunnitellut resurssit eivät saadun asiantuntijaselvityksen mukaan riitä takaamaan ehdotettujen uusien tehtävien tasapuolista ja syrjimätöntä hoitamista. Viraston henkilöstöllä ei ole välttämättä myöskään riittävää eri jäsenvaltioiden paikallistuntemusta puhumattakaan riittävästä kielitaidosta esimerkiksi suomenkielisten lupahakemusten käsittelyyn. Ehdotus yhteentoimivuusdirektiiviksi. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta korostaa ERA:n ja kansallisten turvallisuusvirastojen työnjaon selkeyttämistä niissä direktiiviehdotuksen tarkoittamissa lupa-asioissa, jotka siirrettäisiin viraston hoidettaviksi. Ehdotettua lupatehtävien siirtämistä on vielä selvitettävä tarkemmin. Uudistuksen myötä muualla EU:ssa käytössä ollut kalusto voidaan ottaa käyttöön Suomessa ilman kansallisen viranomaisen tarkastusta siitä, täyttääkö se Suomen olosuhteista johtuvat käytännön turvallisuusvaatimukset. Valiokunta pitää tärkeänä varmistaa, että Suomella säilyvät keinot viime kädessä estää Suomen rautatiejärjestelmän kanssa selkeästi epäyhteensopivan kaluston tulo Suomen rataverkolle. Liikenne- ja viestintävaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että ehdotetulla direktiivillä ei heikennetä Suomen ja Venäjän välisen rautatieliikenteen edellytyksiä. Direktiiviehdotus ei sisällä erityissäännöksiä kolmannen maan kalustolle, joten EU-säännökset koskisivat sitäkin. Tämä estäisi valiokunnan saaman selvityksen mukaan 5
täysin venäläisen kaluston tulon Suomeen. Valiokunta toteaa, että voimassa oleva yhteentoimivuusdirektiivi sisältää säännökset, joilla voidaan turvata jäsenvaltion ja kolmannen maan välinen joustava rautatieliikenne. Valiokunta pitää välttämättömänä, että venäläistä rautatiekalustoa koskevat luvat myöntäisi jatkossakin Liikenteen turvallisuusvirasto vuoden 2013 alussa käyttöönotetulla sähköisellä järjestelmällä, joka turvaa riittävän joustavan ja nopean liikennöinnin rajalla. Valiokunta korostaa rajat ylittävän rautatieliikenteen sujuvuuden tärkeyttä erityisesti Suomen ja Venäjän välisen merkittävän tavaraliikenteen kannalta. Ehdotus rautatieturvallisuusdirektiiviksi. Tämänkin ehdotuksen osalta valiokunta korostaa ERA:n tosiasiallista kykyä palvella rautatiealan suomalaisia luvanhakijoita riittävän hyvin. Turvallisuustodistuksella hyväksyttävä rautatieyrityksen turvallisuusjohtamisjärjestelmä laaditaan suomeksi, joten virastolta on voitava vaatia asiantuntevaa ja täsmällistä palvelua myös suomen kielellä. Lausunto Lausuntonaan liikenne- ja viestintävaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. Helsingissä 23 päivänä huhtikuuta 2013 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Kalle Jokinen /kok Osmo Kokko /ps Mikko Alatalo /kesk Thomas Blomqvist /r Markku Eestilä /kok Ari Jalonen /ps Jukka Kopra /kok Suna Kymäläinen /sd Johanna Ojala-Niemelä /sd Raimo Piirainen /sd Janne Sankelo /kok Eila Tiainen /vas Ari Torniainen /kesk Reijo Tossavainen /ps Mirja Vehkaperä /kesk. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Kaj Laine. 6