Dnro TRE: 3417/00.05.01/2015 TAMPEREEN KAUPUNGIN JA KAUPUNKIKONSERNIN SISÄISEN VALVONNAN JA RISKIENHALLINNAN PERUSTEET Tarkastustoimikunta 22.5.2015 Kaupunginhallitus 1.6.2015 Kaupunginvaltuusto
2(7) Sisällys Johdanto... 3 Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tarkoitus ja tavoitteet... 3 Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestäminen ja toimintatavat... 4 Riskienhallinta osana johtamista ja hallintokulttuuria... 4 Vastuu sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sekä konsernivalvonnan järjestämisestä... 5 Sisäisen tarkastuksen tarkoitus ja tehtävät... 6 Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan asianmukaisuuden arviointi ja raportointi... 6 Tilivelvollisuus ja valvontavastuu... 7
3(7) Johdanto Tampereen kaupungin ja kaupunkikonsernin tehtävänä on edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa sekä järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla. Kaupunkikonsernin eri organisaatiotasoilla ja sen kaikessa toiminnassa tulee toteuttaa riittävä sisäinen valvonta ja riskienhallinta. Hyvin toimiva johtamis- ja hallintojärjestelmä edellyttää, että siihen on integroitu sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan menettelyt. Nämä yhdessä tuottavat kohtuullisen varmuuden tuloksellisesta ja tavoitteiden mukaisesta toiminnasta. Kuntalain säännökset velvoittavat kaupunginvaltuuston päättämään sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista, joiden tarkoituksena on ohjata kunnanhallitusta sen huolehtiessa kuntalain velvoittamana kunnan sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnan järjestämisestä. Sisäinen valvonta ja siihen olennaisena osana kuuluva riskienhallinta kattavat kunnan hallinnon ja talouden järjestämisen sekä kunnan toiminnan. Kunnan toiminta käsittää kaupungin ja kaupunkikonsernin toiminnan lisäksi osallistumisen kuntien yhteistoimintaan sekä muun omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvan toiminnan. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan asianmukainen järjestäminen koskevat kaikkia Tampereen kaupungin ja kaupunkikonserniin kuuluvia toimielimiä ja tilivelvollista johtoa sekä esimiehiä. Myös henkilöstön velvollisuutena on toimia kaupungin ohjeiden mukaisesti. Tampereen kaupungin sisäinen valvonta ja riskienhallinta perustuvat järjestelmälliseen ja dokumentoituun toimintatapaan. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteiden tarkoituksena on kytkeä sisäinen valvonta ja riskienhallinta osaksi kaupungin ja kaupunkikonsernin johtamista ja esimiestyötä, päätöksentekoa, toimintaprosesseja sekä valvonnasta ja riskienhallinnasta vastaavien tilivelvollisten toimielinten ja viranhaltijoiden työskentelyä. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tulee olla olennainen osa myös kaupungin tytäryhtiöiden hallitustyöskentelyä sekä hyvää hallinto- ja johtamistapaa. Kaupungin toimintamalliin integroitu sisäinen valvonta ja riskienhallinta edistävät kaupungin toiminnan laadukasta johtamista, uhkien ennaltaehkäisyä ja hallintaa, mahdollisuuksien ja vahvuuksien suunnitelmallista hyödyntämistä, toiminnan jatkuvaa kehittämistä, sekä tuloksellisuutta ja sen arviointia. Tampereen kaupungin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perustana ovat kaupungin tehtävät, kaupunkistrategia sekä talousarvion toiminnan ja talouden tavoitteet. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tarkoitus ja tavoitteet Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tavoitteina on vahvistaa kaupungin hyvää johtamis- ja hallintotapaa, varmentaa perustehtävän ja kaupunkistrategian tuloksellista toteutusta sekä varmistaa, että kaupunkikonsernissa noudatetaan lakeja ja määräyksiä sekä toimitaan eettisesti kestävin menettelyin. Riskienhallintaan liittyy keskeisesti myös toiminnan jatkuvuudesta ja häiriöttömyydestä sekä turvallisuudesta huolehtiminen. Hyvin toimiva sisäinen valvonta vähentää tahallisia ja tahattomia toimintavirheitä, epäjohdonmukaista ja tehotonta toimintaa, taloudellisia menetyksiä ja puutteita asiain hoidossa. Se ehkäisee myös väärinkäytöksiä ja on hyvä menetelmä niiden havaitsemisessa. Sisäisellä valvonnalla ja riskienhallinnalla tarkoitetaan kaupunkikonsernin tehtävien, toimivallan ja vastuiden määrittelyä sekä ohjaus- ja toimintaprosesseihin sisältyviä menettelyitä. Niiden avulla kaupunkikonsernin tilivelvollisten toimielinten ja viranhaltijoiden, esimiesten sekä tytäryhteisöjen hallitusten tulee saada kohtuullinen varmuus
4(7) 1. toiminnan tuloksellisuudesta (ml. jatkuvuus) ja taloudellisesta kestävyydestä 2. lakien, päätösten, sääntöjen ja johdon ohjeiden noudattamisesta 3. resurssien ja omaisuuden turvaamisesta sekä 4. toiminnan ja talouden raportoinnin oikeellisuudesta ja tietojen luotettavuudesta. Johtosäännöt, konserniohje, Hyvä johtamis- ja hallintotapa ja sisäinen valvonta -ohje, sekä konsernijohdon antamat määräykset ja ohjeet määrittelevät sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan tehtävät, vastuut ja menettelytavat. Sisäinen valvonta ja riskienhallinta tulee järjestää ja toteuttaa asianmukaisesti ottaen huomioon kaupunkikonsernin toiminnan luonteen ja laajuuden sekä niihin liittyvät riskit. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestäminen ja toimintatavat Kaupunginhallitus on velvollinen huolehtimaan kunnan toiminnan sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnan järjestämisestä. Sisäinen valvonta ja riskienhallinta toteutuvat määrittelemällä selkeästi tehtävät, valtuudet ja vastuut, noudattamalla kaupungin eettisiä ja hyvän hallintotavan periaatteita, analysoimalla toimintaympäristön muutoksia, asettamalla riittävät toiminnan ja talouden tavoitteet, järjestämällä riskienhallinta systemaattisella tavalla, määrittelemällä ja vastuuttamalla riittävät valvontamenettelyt, järjestämällä tiedonvälitys ja systemaattinen raportointi sekä seuraamalla ja arvioimalla toimintaa ja riskejä sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimintatapojen tuloksellisuutta. Parhaimmillaan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan menettelyt ovat kiinteä osa kaupunkikonsernin ja sen toimintayksikköjen tavanomaisia suunnittelu-, päätöksenteko- ja toimintaprosesseja. Tuloksellinen riskienhallinta on olennainen osa läpinäkyvää, laadukasta ja vastuullista päätöksentekoa, jolloin se pitää sisällään riittävät vaikutusten ja riskien arvioinnit sekä perustuu tosiseikkoihin. Järjestelmällisen toimintatavan varmentamiseksi konsernihallinto mukaan lukien ydinprosessit, tuotantoalueet, liikelaitokset sekä tytäryhteisöt kuvaavat sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimintatavan sisältäen tavoitteet ja toimintaperiaatteet, sekä prosesseihin ja toimintoihin luodut menettelyt sekä vastuut. Kuvauksen tulee perustua keskeisimpiin tehtäviin ja tavoitteisiin. Riskienhallinta osana johtamista ja hallintokulttuuria Tampereen kaupungin riskienhallinnan taustalla on kaupunkistrategia ja siitä johdetut valtuustokauden sekä vuositason toiminnan ja talouden tavoitteet. Riskienhallintaa on kaikki se toiminta, jonka avulla pyritään varmistamaan tavoitteiden saavuttaminen. Tampereen kaupunkikonsernin riskienhallinta on koordinoitua ja suunnitelmallista toimintaa uhkien ennaltaehkäisemiseksi ja mahdollisuuksien hyödyntämiseksi, jotta tavoitteet saavutetaan ja toiminnan jatkuvuudesta sekä häiriöttömyydestä saadaan kohtuullinen varmuus. Riskienhallinta perustuu ydintoimintojen ja kriittisten järjestelmien tunnistamiseen, hyväksyttävän riskitason määrittelyyn sekä riittävien riskien hallinnan menetelmien toimeenpanoon. Riskienhallinta kohdistuu kaupungin kaikkeen toimintaan eli kaupungin ja kaupunkikonsernin toiminnan lisäksi kuntien yhteistoimintaan sekä omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvaan toimintaan.
5(7) Riskillä tarkoitetaan epävarmuutta ja tapahtumia (eli uhkia ja mahdollisuuksia), jotka vaikuttavat tavoitteiden saavuttamiseen. Riski voi kohdistua esimerkiksi kuntalaisten hyvinvointiin, kaupungin elinvoimaisuuteen, toiminnan palvelukykyyn ja tuloksellisuuteen, taloudelliseen asemaan, henkilöstöön, omaisuuteen, imagoon, eri sidosryhmiin tai ympäristöön. Tampereen kaupunkikonsernin riskit jaotellaan mm. strategisiin, operatiivisiin, taloudellisiin ja vahinkoriskeihin sekä niihin liittyviin mahdollisuuksiin. Kaikkiin näihin ryhmiin voi kuulua sisäisiä tai ulkoisia riskejä ja mahdollisuuksia. Riskejä voidaan jaotella myös muutoin niiden luonteen näkökulmasta tarkoituksenmukaisella tavalla. Toimintaympäristöä, olennaisia uhkatekijöitä ja mahdollisuuksia kartoitetaan ja arvioidaan aktiivisesti. Tavoitteiden saavuttamiseen vaikuttavat uhat ja mahdollisuudet priorisoidaan ja niille määritellään riskien hallinnan toimenpiteet, joilla varmennetaan toiminnan tuloksellisuutta ja tavoitteiden saavuttamista. Riskienhallinnan toimenpitein varmistetaan myös se, että organisaation johdolla on käytettävissään tarpeellinen ja ajantasainen tieto merkittävistä riskeistä ja mahdollisuuksista, suunnitelmat riskien hallitsemiseksi ja mahdollisuuksien hyödyntämiseksi. Konsernihallinnon (ml. ydinprosessit), tuotantoalueiden, liikelaitosten ja kaupungin tytäryhteisöjen tulee säännönmukaisesti analysoida toimintaympäristön muutoksia, tunnistaa toiminnan ja talouden tavoitteita uhkaavia riskejä sekä mahdollisuuksia, arvioida kokonaisvaltaisesti riskien ja mahdollisuuksien vaikutuksia ja toteutumisen todennäköisyyttä, ylläpitää ajantasaista kuvausta (riskiprofiili) merkittävimmistä riskeistä ja niiden hallintakeinoista sekä seurata ja arvioida riskien hallinnan toimenpiteiden tuloksellisuutta. Edellä mainittujen tietojen perusteella kaupunginhallitus valmistelee ja kokoaa talousarvion laadinnan osana kokonaiskuvan kaupunkikonsernin riskeistä ja menettelytavat keskeisten riskien hallitsemiseksi sekä mahdollisuuksien hyödyntämiseksi. Vastaavalla tavalla myös konsernihallinto, ydinprosessit, tuotantoalueet, liikelaitokset ja tytäryhteisöt käsittelevät talousarvion laadinnan osana kokonaiskuvan toimintaansa liittyvistä riskeistä ja menettelytavat keskeisten riskien hallitsemiseksi sekä mahdollisuuksien hyödyntämiseksi. Riskienhallinnan tilaa ja tuloksellisuutta seurataan ja arvioidaan säännönmukaisesti talousarviovuoden aikana ja sen tuloksellisuudesta raportoidaan osana välitilinpäätöksiä ja tilinpäätöstä. Kaupunkikonsernin riskienhallintaa kehitetään jatkuvasti siten, että pystytään aktiivisesti vastaamaan muuttuvan toimintaympäristön haasteisiin, hallitsemaan olennaisiksi arvioituja riskejä ja suunnitelmallisesti hyödyntämään mahdollisuuksia. Vastuu sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sekä konsernivalvonnan järjestämisestä Kaupunginvaltuusto vastaa kuntalain mukaisesti kunnan toiminnasta ja taloudesta. Valtuuston tulee kuntalain mukaan päättää sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista. Kaupunginhallitus on velvollinen huolehtimaan kuntalain edellyttämällä tavalla kaupungin sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnan asianmukaisesta järjestämisestä. Konsernijohto vastaa kuntalain mukaisesti konsernivalvonnan järjestämisestä, jollei hallintosäännössä muutoin määrätä. Konsernivalvonta kattaa konserniyhteisöjen toiminnan ja suoriutumisen, taloudellisen aseman kehittymisen sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisen valvonnan. Kaupunginhallitus, pormestari ja muu konsernijohto vastaavat siitä, että Tampereen kaupungilla on hyvän johtamis- ja hallintotavan mukainen johtamisjärjestelmä ja että eri toimijoiden sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tehtävät, toimivalta ja vastuut on määritelty. Lisäksi kaupunginhallitus ja pormestari vastaavat sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan ohjeistuksen ja tiedottamisen riittävyy-
6(7) destä, toimeenpanon valvonnasta ja tuloksellisuudesta. Kaupunginhallituksen tarkastustoimikunnan tehtävänä on valvoa hyvän johtamis- ja hallintotavan, sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan asianmukaista järjestämistä ja tuloksellisuutta. Kukin lautakunta ja johtokunta vastaavat oman vastuualueensa osalta riittävien ja toimivien sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan menettelytapojen järjestämisestä sekä niiden toimeenpanon valvonnasta. Toimialueiden johtavien viranhaltijoiden, erityisesti tilivelvollisten, velvollisuus on toimeenpanna sisäinen valvonta ja riskienhallinta vastuualueillaan ja vastata siihen liittyvästä raportoinnista toimielimille. Henkilöstön velvollisuutena on toimia hyväksyttyjen tavoitteiden ja ohjeiden mukaisesti sekä jatkuvasti ylläpitää ja kehittää ammatillista osaamistaan sekä raportoida havaitsemistaan epäkohdista esimiehilleen. Kaupunkikonsernin tytäryhteisöissä kunkin yhteisön hallitus ja toimitusjohtaja vastaavat yhteisön sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan asianmukaisuudesta lainsäädännön ja konserniohjeen mukaisesti. Konsernijohdon tehtävänä on valvoa tytäryhteisöjen sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisen asianmukaisuutta ja tuloksellisuutta valtuuston hyväksymien perusteiden ja konserniohjeen määräysten perusteella. Sisäisen tarkastuksen tarkoitus ja tehtävät Sisäinen tarkastus tukee organisaatiota sen tavoitteiden saavuttamisessa arvioimalla järjestelmälliseen lähestymistapaan perustuen organisaation valvonta-, johtamis- ja hallintoprosesseja sekä riskienhallinnan tuloksellisuutta ja kehittämistä. Sisäinen tarkastus on riippumatonta ja objektiivista arviointi- ja varmistus- sekä konsultointitoimintaa. Sisäinen tarkastus tarkastaa ja arvioi 1. kaupungin johtamis- ja hallintojärjestelmää, sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tuloksellisuutta, 2. toimintojen lain- ja päätöksenmukaisuutta sekä tarkoituksenmukaisuutta ja 3. johtamisessa ja päätöksenteossa käytettävän tiedon luotettavuutta sekä 4. antaa suosituksia niiden parantamiseksi. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan asianmukaisuuden arviointi ja raportointi Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tilaa ja tuloksellisuutta seurataan ja arvioidaan säännönmukaisesti talousarviovuoden aikana ja sen tuloksellisuudesta raportoidaan osana tilinpäätöstä. Kuntalain mukaan kaupungin tilinpäätökseen kuuluvassa toimintakertomuksessa tulee antaa tiedot kunnan ja kuntakonsernin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä ja keskeisistä johtopäätöksistä. Kaupunginhallitus hyväksyy kaupungin toimintakertomukseen tulevan sisäisen valvonnan ja konsernivalvonnan selonteon sekä arvion merkittävimmistä riskeistä ja epävarmuustekijöistä ja niiden hallinnasta. Lauta- ja johtokunnat sekä kaupungin tytäryhteisöjen hallitukset hyväksyvät omilta vastuualueiltaan vastaavan selonteon sekä tiedot riskien hallinnasta. Selonteot ja edellä mainitut tiedot raportoidaan konsernijohdolle. Toimintayksikköjen ja tytäryhteisöjen selonteko ja raportointi merkittävimmistä riskeistä ja epävarmuustekijöistä pohjautuvat dokumentoituun itsearviointiin ja se tulee käsitellä toimielimessä. Sisäinen tarkastus koordinoi selonteon sekä riskeistä ja epävarmuustekijöistä raportoinnin valmistelua tarkastustoimikunnan käsittelyä varten.
7(7) Sisäinen tarkastus on laatinut arviointikehikon, jota toimialueet käyttävät ja tarvittaessa täsmentävät sekä täydentävät arvioidessaan vastuullaan olevan hyvän hallintotavan, sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sekä niiden eri osa-alueiden toteutumista. Arviointikehikon systemaattinen käyttö tukee järjestelmällistä ja dokumentoitua johtamisen ja sisäisen valvonnan arviointia sekä kehittämistä. Tilivelvollisuus ja valvontavastuu Tilintarkastajan on kuntalain mukaan tarkastettava, onko kunnan ja kuntakonsernin sisäinen valvonta ja riskienhallinta sekä konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti. Kuntalain mukaan tilintarkastuskertomuksessa on esitettävä tarkastuksen tulokset ja esitettävä, onko tilinpäätös hyväksyttävä ja voidaanko toimielimen jäsenelle ja asianomaisen toimielimen tehtäväalueen johtavalle viranhaltijalle (tilivelvollinen) myöntää vastuuvapaus. Muistutuksen edellytyksenä on, että tilivelvollinen on toiminut vastoin lakia tai valtuuston päätöksiä eikä virhe tai aiheutunut vahinko ole vähäinen. Tilivelvollisella on vastuu johtamansa toiminnan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan asianmukaisesta järjestämisestä sekä niiden jatkuvasta ylläpidosta ja tuloksellisuudesta. Kuntalain mukaan tilivelvollisuus merkitsee sitä, että tilivelvollisen toiminta tulee valtuuston arvioitavaksi, häneen voidaan kohdistaa tilintarkastuskertomuksessa muistutus ja häneltä voidaan evätä vastuuvapaus sekä omasta että alaisensa tekemisestä tai tekemättä jättämisestä. Kuntalain tarkoittamia tilivelvollisia ovat muun muassa kaupunginhallituksen jäsenet, lautakuntien jäsenet, johtokuntien jäsenet, toimikuntien jäsenet, kunnan muiden toimielinten jäsenet, pormestari, apulaispormestarit, konsernijohtaja, toimitusjohtajat, tuotantojohtajat, tilaajapäälliköt sekä johtosäännöissä määrätyt toimielinten esittelijät. Ylimmällä johdolla, etenkin tilivelvollisella johdolla, on erityinen vastuu ja velvoite toimia hyvän johtamis- ja hallintotavan ja eettisten lähtökohtien mukaisesti sekä puuttua toiminnassa ilmeneviin poikkeamiin. Johdolla on aktiivinen selonottovelvollisuus vastuullaan olevasta toiminnasta. Tilivelvollisuusaseman puuttuminen ei vapauta esimiestä alaistensa toiminnan valvontavastuusta.