VALTIOVARAINMINISTERIÖLLE

1 Professori Seppo Penttilä Tampereen yliopisto VALTIOVARAINMINISTERIÖLLE Asia: Lausuntopyyntö VM077:00/2016: Yritysverotuksen asiantuntijatyöryhmän raportti 1. ALUKSI MUUTAMA YLEISLUONNEHDINTA RAPORTISTA JA TÄSTÄ LAUSUN- NOSTA Pyydettynä lausuntona esitän kunnioittavasti seuraavaa. Valtiovarainministeriö asetti 31.8.2016 Yritysverotuksen asiantuntijatyöryhmän, jonka tehtävä asettamispäätöksen mukaan oli seuraava: Työryhmän tehtävänä on tarkastella yritysverotuksen nykyistä tasoa ja mallia kilpailukyvyn, talouskasvun ja tuottavuuden kannalta. Näitä kysymyksiä ovat esimerkiksi yritysten aineelliseen ja aineettomaan pääomaan tekemien investointien verokohtelu sekä osaamisen verokohtelu. Siltä osin kuin käsiteltävät asiat kytkeytyvät osinkoverotukseen tai muuhun henkilöverotukseen, myös näiden veromuotojen tarkastelu kuuluu työryhmän toimeksiantoon. Työryhmä antaa suosituksia mahdollisesti tarvittavista toimenpiteistä. Nähdäkseni työryhmän tehtävä on keskeisimmiltä osin määritelty edellä kuvatun asettamispäätöksen ensimmäisessä virkkeessä, jossa mainitaan kilpailukyky, talouskasvu ja tuottavuus. Vaikka asettamispäätöksessä ei mainita, että työryhmän tulisi antaa kilpailukykyä, talouskasvua ja tuottavuutta parantavia suosituksia, luulisin, että tätä kuitenkin on tarkoitettu. Työryhmä on käsitellyt monia tärkeitä kysymyksiä. Pidän työryhmän raporttia erittäin hyvin kirjoitettuna ja paljon hyvää tietoa sisältävänä. Olen monilta osin samaa mieltä työryhmän johtopäätösten kanssa, joskin pidän moniin työryhmän käsittelemiin kysymyksiin mahdollisena myös ehkä jossain määrin toisenlaisia painotuksia tai en olisi aina-

2 kaan niin ehdottoman varma joistain asioista kuin työryhmä näyttää olevan. Monet työryhmän käsittelemät asiat ovat sellaisia, että niihin ei ole ehdottomia ainoita oikeita totuuksia. Tällaisia ehdottomia totuuksia ei ole, vaikka teoreettinen, tiettyihin premisseihin pohjautuva taloustieteellinen tutkimus antaisikin viitteitä johonkin suuntaan. Kun minulta on lausuntoa pyydetty, katson, että myös kriittisten poikkipuolisten tai skeptisten näkemysten esittäminen on sallittua. Huomautan siitä, että jäljempänä esitettävistä kriittisistä yksittäishuomioista huolimatta, lyhyessä määräajassa laadittu raportti on antoisa ja tärkeä. Asiantuntijatyöryhmän johtopäätökset ovat olleet jo etukäteen jokseenkin hyvin ennustettavissa. Raportissa tukeudutaan hyvin vahvasti ETLA:n ja VATT:n aikaisemmin näistä aihepiireistä julkaisemiin tutkimuksiin. Pidän perusteltuna sitä, että verolainsäädäntöä muotoiltaessa taloustieteellisille näkökohdille annetaan merkittävä painoarvo muistaen kuitenkin ehkä myös se, että taloustieteellinen tutkimuskaan ei aina ole täysin yksiselitteistä ja että yhteiskunta ja reaalimaailma eivät aina ole välttämättä aivan sellaisia, kuin taloustieteellisessä tutkimuksessa saatetaan olettaa. Keskeisenä puutteena työryhmän mietinnössä on innovatiivisuuden puute. Mietinnössä on otettu pohjaksi ETLA:n ja VATT:n tutkimukset ja niiden johtopäätökset, tavallaan vahvistettu ne, ei ole otettu esille muita asioita eikä myöskään vaihtoehtoisia malleja, joita kuitenkin on. Voidaan esimerkiksi kysyä, minkä vuoksi työryhmä ei ole käsitellyt mitään muita osinkoverotusvaihtoehtoja kuin vain nyt mietinnössä käsitellyn jo ns. Hetemäen työryhmän mietinnön esittämän mallin pikkuviilauksin muutettuna? 2. TOIMEKSIANTO JA RAPORTIN LOPPUTULOS ONKO RISTIRIITAA? Olen tulkinnut työryhmän asettamispäätöstä niin, että työryhmän tuli tarkastella yritysverotusta kilpailukyvyn, talouskasvun ja tuottavuuden kannalta ja mahdollisesti tehdä sellaisia esityksiä, joilla näitä parannettaisiin. Työryhmän mietintö sisältää pääosin kannanottoja, joissa (useimmiten perustellusti) torjutaan kaikki julkisuudessa esillä olleet verotusta keventävät muutosskenaariot. Raportti sisältää myös kolme suositusta verolainsäädännön kehittämiseksi. Ne ovat seuraavat: 1. Listaamattomien yhtiöiden jakamien osinkojen verotuksen muuttaminen, käytännössä verotuksen kiristäminen 2. EVL 56 :ssä (ja MVL 10f :ssä) tarkoitetun koulutusvähennyksen kumoaminen 3. Ansiotulojen rajaveroasteen alentamisen 50 %:iin tulotasolla 82 000 128 000 euroa ja keskipitkällä aikavälillä niin, että kenenkään ansiotulojen rajaveroaste ei ylitä 50 %:a.

3 Suomesta ei taida nyt eikä keskipitkällä aikavälilläkään löytyä poliittista voimaa, joka uskaltaisi ja kykenisi toteuttamaan työryhmän kehittämistoimenpiteen 3. Tällainen esitys on sisältynyt jo tämän vuosituhannen alusta lähtien jätettyihin VM:n työryhmämuistioihin. Sinänsä on hyvä, että tätä perusteltua kehittämistoimenpidettä pidetään esillä. Kun jätetään tämä käytännössä teoreettinen kehittämistoimenpide pois, työryhmän esityksiksi jää kaksi verotusta kiristävää toimenpidettä: koulutusvähennyksen kumoaminen ja osinkoverotuksen kiristäminen. Koulutusvähennyksen kumoamisella ei juurikaan olisi merkitystä sen paremmin yritysten kuin verotulojenkaan kannalta, mutta osinkoverotuksen kiristämisellä olisi, kuten työryhmän mietinnöstäkin ilmenee. Kun työryhmän tehtävänä oli yritysverotuksen tarkastelu kilpailukyvyn, talouskasvun ja tuottavuuden kannalta ja ilmeisesti odotettiin näitä parantavia suosituksia, vaikuttaisi työryhmän esitysten lopputulos (=listaamattomien yhtiöiden osinkoverotuksen kiristäminen) olevan ristiriidassa toimeksiannon kanssa. Minun tiedossani ei ole, että missään muissa valtioissa yrityksen omistajien verotuksen kiristämistä olisi perusteltu yritysten kilpailukyvyn parantamisella. Jos tällaisia valtioita kuitenkin on ja jos tuloverotuksen kiristämisen on havaittu johtaneen kilpailukyvyn parantumiseen, olisi näistä havainnoista ollut syytä mietinnössä raportoida. 3. T&K-TOIMINNAN VEROKANNUSTIMET Raportissa kuvataan monipuolisesti se, minkä vuoksi valtiot hyvin yleisesti tukevat tavalla tai toisella T&K-toimintaa. Tuki voi olla suoraa tukea, verotuksen kautta annettavaa tukea tai näitä molempia. Verotuksen kautta annettava tuki voidaan toteuttaa useassa eri muodossa ja se voi painottua T&K-toiminnan menoihin tai T&K-toiminnan tuotoksiin kuten esim. ns. patenbox-järjestelmät. Suomessa käytössä on vain suorat tuet. Asiantuntijatyöryhmän raportissa (s. 63) todetaan, että yrityksille myönnettävien suorien innovaatiotukien määrä suhteessa BKT:hen on Suomessa OECD-valtioiden keskitasoa, mutta kun otetaan huomioon suorien innovaatiotukien lisäksi muut yrityksille myönnettävät innovaatiotuet, Suomi kuuluu OECD-valtioiden häntäpäähän. Raportissa todetaan myös se, että yritysten T&K-investoinnit ovat kääntyneet laskuun. Edellä olevista seikoista huolimatta, työryhmä ei pidä erillisen T&K-verokannustimen käyttöönottoa perusteltuna. Työryhmän mukaan tällainen kannustin soveltuisi huonosti laajan veropohjan järjestelmään. Kuten raportissa on todettu, valtiot tukevat hyvin yleisesti T&K-toimintoja ja tällaista tukea pidetään perusteltuna T&K-toiminnan koko yhteiskuntaa hyödyttävien vaikutus-

4 ten vuoksi. T&K-toimintaa tuetaan hyvin yleisesti myös verotuksen kautta. EU-15 -valtioissa on kaikissa, Saksaa ja Suomea lukuun ottamatta käytössä joko T&K-toiminnan menoihin liittyvä verokannustin tai tällaisen toiminnan kerryttämiin tuloihin liittyvä kannustin. Useissa EU-15 -valtioissa käytössä on molemmat. Se, että T&K-toiminnan verokannustin on näin yleinen, ei ole sattumaa eikä vain jonkin etutahon vaatimusten lopputulos. Todettakoon, että nykyisin myös Ruotsissa on T&K-toiminnan menoihin liittyvä verokannustin, joka liittyy tällaisen toiminnan palkkojen sivukuluihin. Näyttää siis vahvasti siltä, että EU-15 -valtioissa T&K-toiminnan verokannustimia arvioidaan työryhmän näkemyksistä poikkeavalla tavalla. Todettakoon myös se, että EU:n komission ehdotukseen yhteisestä yhtiöveropohjasta (CCTB-direktiiviehdotus) sisältyy merkittävä T&K-toiminnan verokannustin. Komissiokin siis näyttää olevan työryhmän kanssa eri kannalla. Suomessa oli vuosina 2013 ja 2014 käytössä T&K-toiminnan lisävähennys verotuksessa. ETLA on arvioinut kyseistä lisävähennystä ja todennut sen merkityksen jääneen vähäiseksi. ETLA:n toteama lopputulos ei ole yllättävä. Vähennys oli käytössä vain kaksi vuotta, se oli suurelta osin yrityksille tuntematon, se oli tarpeettoman monimutkainen ja kaiken lisäksi se oli määrällisesti mitätön. Tämän kokeilun perusteella ei ole syytä tehdä mitään päätelmiä T&K-toiminnan verokannustimen vaikutuksista yleisemmin. Jos/kun työryhmän suositus perustuu mainittuun ETLA:n T&K-toiminnan lisävähennyksen evaluointiin, on työryhmän näkemys mielestäni hataralla pohjalla. EU-15 valtioista on 13 valtiossa T&K-toiminnan verokannustimien arvioinnissa päädytty työryhmän kannasta poikkeavaan lopputulokseen. En sanoisi, että ne kaikki ovat olleet väärässä, joskaan en sano myöskään, että työryhmä on väärässä. Työryhmän perustelut tältä osin ovat kuitenkin heikot, sillä laajan veropohjan malli ei mielestäni ole T&K-toiminnan tärkeys huomioon ottaen riittävä peruste kielteiselle suhtautumiselle. Kuten hyvin tiedetään, laajaan veropohjaan on tarvittaessa tehty merkittäviäkin aukkoja (esim. EVL 6b ). Edellä lausutusta huolimatta en ole esittämässä T&K-toiminnan verokannustimen käyttöönottoa. Tällaisen vähennyksen tarve liittyy myös siihen, millaista T&K-toiminnan suorien tukien määrällinen ja muukin kehitys on jatkossa. Jos verokannustin kuitenkin otettaisiin käyttöön, sen tulisi olla yksinkertainen, läpinäkyvä ja määrällisestikin merkittävä eli sen pitää olla ominaisuuksiltaan täysin toisenlainen kuin vuosina 2013-2014 käytössä ollut näennäisvähennys. T&K-toiminnan verokannustimen osalta ei siis ole olemassa yhtä ainoata oikeata ratkaisua ja päätös tällaisesta on poliittinen päätös, joka kytkeytyy suorien tukien järjestelmään. Vähennyksen tueksi on esitettävissä hyviä argumentteja, mutta myös sitä vastaan on esitettävissä hyviä argumentteja. EU-15 valtioissa ja EU:n komissiossa T&K-toiminnan verokannustimia näytetään yleisesti arvioitavan työryhmän näkemyksistä poikkeavalla tavalla. Joka tapauksessa huolestuttavaa on se, kuinka heikosti Suomi sijoittuu T&K-toiminnan menojen osalta OECD-vertailussa.

5 4. INVESTOINTIVARAUS, TULOKSENTASAUSVARAUS, YHTEISÖVEROKANTA; PRIORITEETTIIJÄRJESTYS JA VAIHTOEHTOINEN NÄKEMYS Yritysveropohjaan liittyvinä asioina työryhmän agendalla on T&K-toiminnan verokannustimen lisäksi tuloksentasausvaraus ja investointivaraus. Työryhmä on siinä suhteessa johdonmukainen, että se suhtautuu T&K-verokannustimen lisäksi kielteisesti myös tuloksentasausvaraukseen ja investointivaraukseen. Tuloksentasausvaraukselle ja investointivaraukselle ei mielestäni voida esittää vastaavanlaisia kokonaistaloudellisia perusteluja kuin T&K-toiminnan verokannustimelle. Pidän työryhmän tuloksentasausvarausta ja investointivarausta koskevia kannanottoja perusteltuina. Jos tästä huolimatta jokin näistä kolmesta päätettäisiin ottaa käyttöön, sen tulisi olla T&K-toiminnan verokannustin, toiseksi listalle sijoittuu investointivaraus ja viimeiseksi jää tuloksentasausvaraus. Kaikkia edellä mainittuja vähennyksiä on syytä peilata myös yhteisöverokantaa vasten. Suomen nykyinen 20 % yhteisöverokanta on tällä hetkellä riittävän alhainen. Jos/kun sen alentamispaineita ilmenee, tulisi tällöin pohtia sitä, pitäisikö alennus kohdentaa vain osalle yhteisöistä, eli kilpailukyvyn kannalta tärkeätä tai todellista yritystoimintaa harjoittaville yrityksille. Olen hyvin tietoinen siitä, että tällaista ehdotusta pidetään vähintäänkin hölmönä ja se on epäneutraali. Käytännössä tällaista verokannan kohdentamista ei kyetä myöskään tekemään. Kysymys kuitenkin on siitä, kyetäänkö se edellä sanotusta huolimatta tekemään tosiasiallisesti. Mielestäni T&K-toiminnan lisävähennyksen ja investointivarauksen kautta voidaan tosiasiallisesti toteuttaa yhteisöverokannan alennus, joka on ainakin jollain tavalla mahdollista kohdentaa tietyntyyppisiin, todellista yritystoimintaa /Suomen kilpailukyvyn kannalta tärkeätä toimintaa harjoittaviin yrityksiin. T&K-toiminnan verokannustin ja investointivaraus voidaan siis mielestäni nähdä vaihtoehtoina, jotka voidaan toteuttaa yleisen verokannan alentamisen sijasta ja ainakin jollain tavalla kohdennetusti, mikäli tällaista halutaan. Ne ovat myös fiskaaliselta kannalta halvempia vaihtoehtoja kuin yleinen yhteisöverokannan alentaminen. 5. OSINKOVEROTUS 5.1. Lähtökohtia Osinkoverotuksessa lähtökohtana tulee olla se, että osakeyhtiön muodossa harjoitetusta toiminnasta saatu tulo tulee Suomessa yhteen kertaan verotetuksi. Toisaalta hyviä perusteita ei ole sille, että osakeyhtiön muodossa harjoitettu tulo pitäisi tulla kahteen

6 tai useampaan kertaan verotetuksi. Kahdenkertainen verotus ei siis saa olla tavoite, joskaan se ei saa myöskään ehdottomasti vältettävä lopputulos, jos yhtiön ja osakkeenomistajan kokonaisverorasitus jää kohtuulliselle tasolle. Suomessa vuoteen 2004 saakka käytössä ollut yhtiöveron hyvitysjärjestelmä täytti hyvän osinkoverojärjestelmän vaatimukset ja se turvasi mm. täydennysveron muodossa myös sen, että osakeyhtiön maksamasta osingosta oli aina maksettu vero Suomeen. Voi hyvin sanoa, että järjestelmä turvasi Suomen veropohjan kansainvälisissäkin tilanteissa. On valitettavaa, että järjestelmästä luovuttiin EU:n tuomioistuimen ratkaisun innoittamina edes selvittämättä sitä, olisiko järjestelmä ollut mahdollista mukauttaa EU-oikeuden vaatimukset täyttäväksi. Järjestelmän kumoamisella avattiin samalla portit rajattomalle kansainväliselle verosuunnittelulle. Toisaalta vastaavalla tavalla yhtiöveron hyvitysjärjestelmän osalta on menetelty muuallakin. Yritysverotuksen asiantuntijatyöryhmän raportissa osinkoverotusta käsitellään pitäen perustana ETLA:n ja VATT:n aikaisempia talousteoreettisia tutkimuksia. Asiaa käsitellään tältä pohjalta monipuolisesti, mutta käsittelynäkökulma on kapea eikä sisällä minkäänlaisia uutuuksia. 5.2. Kapea veropohja korkea verokanta? Työryhmän esittämät osinkojen määriä koskevat tiedot ovat mielenkiintoisia. Sivulla 75 on kuvio, josta ilmenee, että listaamattomien yhtiöiden jakamista osingoista kohtuullisen suuri osa tulee verotetuksi ansiotulona. Sivulla 76 esitetään suppeasti arvioita osingoista verovuonna 2015 maksetuista veroista. On valitettavaa, että arvio koskee vain luonnollisia henkilöitä, joskin nämä lienevät merkittävimmät osingoista veroa maksavia verovelvollisia. Osingoista suurin osaa menee yleisesti verovelvollisille yhteisöille ja nämä osingot ovat valtaosin (niin kuin pitääkin olla) ketjuverotuskiellon estämiseksi verovapaita. Huomattava osa osingoista menee rajoitetusti verovelvollisille. Rajoitetusti verovelvollisille menevistä osingoista Suomeen maksettujen verojen määriä ei mietinnössä ole arvioitu eikä mietinnössä luvun 5 alussa ole lainkaan kuvattu, miten näitä Suomessa verotetaan, vaikka kuvataan Suomessa yleisesti verovelvollisten osinkoverotusta. Pidän yhtenä Suomen osinkoverotuksen ongelmana ja myös osinkoverotuksen uudistamishankkeiden ongelmana sitä, että keskitytään yksinomaan yleisesti verovelvollisten saamien osinkojen verotuksen uudistamiseen (kiristämishankkeisiin) miettimättä lainkaan sitä, olisiko sen sijaan keinoja saada Suomesta ulkomaille maksetuista osingoista kerrytetyksi verotuloja Suomeen. Yritysverotuksen asiantuntijatyöryhmän raportissa on juuri tällainen tyypillinen puute. Raportti sisältää ainoastaan ehdotuksen, että nykyisin-

7 kin jo osingoista veroa maksavien verotusta kiristettäisiin, mutta raportissa ei ole lainkaan esillä se, voidaanko veropohjaa (verovelvollisten piiriä) laajentaa ja mitä mahdollisuuksia tämä voisi avata verokantojen alentamiseen. Käytännössä osingoista maksettavat verot kertynevät huomattavan suurelta osin luonnollisten henkilöiden osingoista maksamista veroista ja syynä tähän on se, että veropohja monesta eri syystä on osinkojen osalta kapea. Jos kaikista Suomessa maksettavista osingoista perittäisiin yhtiön tasolla vero, nykyinen verokertymä saataisiin kerätyksi huomattavan alhaisella veroprosentilla ja samalla vero saataisiin kerätyksi myös rajoitetusti verovelvollisille menevistä osingoista. EU-oikeus ei ole esteenä tällaiselle osinkoa jakavan yhtiön tasolla perittävälle verolle, mutta siihen liittyy toki monia muita ongelmia, joita en tässä yhteydessä lähde tarkastelemaan. Työryhmän mietinnössä sivulla 79 esitetään kuvio 8, joka esittää yhtiön ja osingonsaajana olevan luonnollisen henkilön ylintä yhteenlaskettua veroastetta OECD-maissa 2016. Kuviossa Suomi sijoittuu veroasteessa OECD-maiden keskivaiheelle. Kuvio on virheellinen. Kun kuvataan yhtiön ja osakkeenomistajan ylintä yhteenlaskettua veroastetta, se ei Suomessa ole 43,1 % niin kuin kuviossa esitetty, vaan se on n. 55 %. Suomen korkein yhteenlaskettu veroaste on siten kuviossa kolmen korkeimman veroasteen joukossa. Kun tarkoitus on kuvata ylintä yhteenlaskettua veroastetta, virhettä ei voi perustella sillä, että tosiasiallisesti suurin osa osingoista verotetaan alemmalla verokannoilla. Virheen kyllä huomaa, jos lukee sivun 80 tekstin. Työryhmän esitys listaamattomien yhtiöiden jakamien osinkojen verotuksesta merkitsee niin kuin työryhmä itsekin toteaa, että entistä suurempi osa osingoista tulisi verotetuksi ansiotulona ja siten entistä useammassa tapauksessa OECD-maiden kolmanneksi korkeimmalla yhteenlasketulla veroasteella. Työryhmän linjana osinkoverotuksessa näyttää siten olevan kapean veropohjan ja korkean verokannan linja. Tämä ei oikein sovi yhteen sen kanssa, että muissa kohdin (esim. torjuessaan T&K-toiminnan verokannustimen) työryhmä tukeutuu laajaan veropohjaan ja alhaiseen verokantaan. 5.3. Listattujen yhtiöiden jakamien osinkojen verotus Työryhmä ei näe listattujen yhtiöiden osinkojen verotuksessa ongelmia yritysten investointien ja kasvun rahoituksen kannalta. Työryhmä toteaa (s. 87-88) kuitenkin listaamattomin yhtiöiden ja listattujen yhtiöiden jakamien osinkojen verorasituksen epäsuhdan ja toteaa myös, että Suomessa on OECD-alueen neljänneksi korkein osingon henkilöverotuksessa sovellettava veroaste. Näistä tekijöistä huolimatta työryhmä ei esitä muutosta listattujen yhtiöiden osinkojen verotukseen. Kuten edellä olen todennut, pidän valitettavana sitä, että työryhmä ei ole esittänyt arviota Suomesta ulkomaille maksetuista osingoista Suomeen kertyneistä veroista. Kun Suomessa on luonnollisten henkilöiden

8 saamien osinkojen neljänneksi korkein veroaste, on tässä ilmeinen epäsuhta myös rajoitetusti verovelvollisiin nähden, jos/kun viimeksi mainittujen saamien osinkoon usein ei kohdistu lainkaan Suomen veroa. 5.4. Listaamattomien yhtiöiden jakamien osinkojen verotus Työryhmä esittää nykyisen 8 %:n tuottorajan alentamista 4 %:iin, 150 000 euron rajan poistamista ja veronalaisen pääomatulo-osingon prosenttiosuuden nostamista nykyisestä 25 %:sta 40 %:iin. Työryhmä toteaa esityksensä olevan osinkoverotusta kiristävä ja johtavan siihen, että listaamattomien yhtiöiden jakama osinko tulisi nykyistä laajemmin verotetuksi ansiotulona. Kuten aikaisemmin jo olen todennut, minun on vaikeata uskoa, että tällaisella uudistuksella (osinkoverotuksen kiristämisellä) olisi Suomen kilpailukykyä parantava vaikutus. Moni varmaan pitäisi uudistusta pikemminkin kilpailukykyä heikentävänä. Työryhmä näkee nykyisessä listaamattomien yhtiöiden osinkoverotuksessa paljon ongelmia. Työryhmän mielestä se muun muassa kannustaa tekemään matalatuottoisia investointeja, vaikuttaa osingonjakopäätöksiin ja suosii aineellista pääomaa käyttäviä yrityksiä aineetonta pääomaa hyödyntävien yhtiöiden kustannuksella. Nykyjärjestelmän hyviä puolia, jos niitä on, työryhmä ei ole listannut. Vaikka työryhmä näkee aineetonta pääomaa hyödyntävien yritysten aseman nykyjärjestelmässä aineellista pääomaa hyödyntäviä huonompana, työryhmä ei kuitenkaan selvitä sitä, olisiko tätä epäkohtaa nykyjärjestelmän puitteissa mahdollista lieventää tai poistaa lisäämällä nettovarallisuuden laskentaan aineettomia tuotannontekijöitä hyödyntävien yritysten kannalta joitain positiivisia elementtejä. Sellaisiakin mahdollisuuksia toki on ja ehkä työryhmän toimeksiantokin olisi edellyttänyt tällaisten mahdollisuuksien selvittämistä ja arvioimista. Työryhmä toteaa mm. (s. 89), että investointien tuottovaatimus vaihtelee verotuksen takia ja investoinnit eivät välttämättä kohdistu taloudessa sinne, missä ne tuottaisivat eniten eli hankkeisiin, joiden rajatuotto on korkea. Edelleen työryhmä toteaa, että nykyinen 150 000 euron raja kannustaa yrityksiä pitämään voittovaroja yrityksissä myös silloin, kun ne olisivat tuottavammassa käytössä muualla taloudessa. Voidaan pitää kyseenalaisena sitä, onko työryhmän lähtökohta nykyjärjestelmän vaikutuksesta investointien kohdistumiseen täysin oikea. Kun yrityksessä tehdään investointeja, niitä koskevat ratkaisut tehtäneen suhteellisen harvoin sillä perusteella, mikä vaikutus investoinnilla on osakkeenomistajan verotukseen. Jos yrityksellä on kaksi investointivaihtoehtoa, joista toisen tuotto on 15 % ja toisen 5 %, se tuskin valitsee osakkeenomistajan osinkoverotuksen vuoksi jälkimmäistä. On myös syytä huomata se, että investoinnin vaikutus nettovarallisuuteen ei riipu siitä, millainen on investoinnin tuotto tai

9 riskitaso. Nettovarallisuuden laskentaperusteena on pääsääntöisesti verotuksessa poistamatta olevat hankintamenot, jolloin nettovarallisuuden näkökulmasta ja osakkeenomistajan osinkoverotuksen näkökulmasta on samantekevää, onko investoinnin tuotto 5 %, 6 % tai 15 %. Tällöin väite, että osinkoveron vuoksi kannattaisi luopua tuottavimmasta investoinnista, vaikuttaa erikoiselta. Työryhmä itsekin toteaa sivulla 90, että tutkimuksen mukaan osinkoverotuksen vaikutukset yrittäjien listaamattomien yhtiöiden investointipäätöksiin eivät ole niin merkittäviä kuin moni aikaisempi tutkimus antaisi ymmärtää. Tätä työryhmä ei kuitenkaan näytä ottavan arvioinnissaan huomioon. Sivulla 89 työryhmä toteaa, että nykyinen osinkoverotus ohjaa listaamattomien yhtiöiden osinkoveropäätöksiä1 kannustamalla jakamaan osinkoa niin sanotun yrittäjähuojennuksen määrän verran. Edelleen todetaan, että tulosten mukaan osinkoverot vaikuttaisivat selvästi listaamattomien yhtiöiden osingonjakokäyttäytymiseen. Nämä päätelmät ovat oikeita ja täysin selviä. Nykyinen 8 %:n raja otetaan huomioon osingonjakopäätöksiä mitoitettaessa. Niin tultaisiin tekemään myös siinä tapauksessa, että raja alennettaisiin työryhmän esittämään 4 %:iin. Mainittu prosentuaalisen rajan alentaminen ei siis muuttaisi tätä tosiseikkaa. Sen sijaan rajan alentaminen tulisi johtamaan siihen, että verovelvolliset selvittäisivät mahdollisuuksia nettovarallisuuksien kasvattamiseksi (myös keinotekoisia mahdollisuuksia) nykyistä yleisemmin ja tätä kautta syntyisi tehokkuustappioita ja veroriitoja. Toisaalta 4 %:n raja tulisi johtamaan myös siihen, että osinkoja jaettaisiin nykyistä vähemmän ja voittovarat pidettäisiin siis yrityksessä myös silloin, kuin ne olisivat tuottavammassa käytössä muualla taloudessa. Tätä kehitystä voimistaisi vielä se, että osingon veronalaista osuutta nostettaisiin nykyisestä 25 %:sta työryhmän esittämään 40 %:iin. Työryhmä katsoo, että nykyinen osinkoverotus ohjaa listaamattomien yhtiöiden osingonjakopäätöksiä kannustamalla vuosittain jakamaan osinkoa niin sanotun yrittäjähuojennuksen määrän verran. Käytännössä nykyinen 8 %:n raja ja myös työryhmän esittämä 4 %:n raja on ainutlaatuinen mahdollisuus, joka sen vuoksi halutaan vuosittain käyttää. Tällaisen väärän kannusteen (ainutlaatuisuusluonteen) poistamiseen on olemassa helppo ratkaisu, joka on se, että rajan alle jäävä määrä voidaan käyttää myöhemmin. Tätä mallia on käytetty Ruotsissa. Työryhmä näkee mallissa kuitenkin ongelmia ja haluaa haudata sen jatkovalmisteluun. Työryhmä toteaa, että nykyinen 150 000 euron raja kannustaa yrityksiä pitämään voittovaroja yrityksissä myös silloin, kun ne olisivat tuottavammassa käytössä muualla taloudessa. Kyseessä on siis verotuksesta aiheutuva lukkiutumisvaikutus. Kun työryhmä 1 Vaikka työryhmän tekstissä käytetään sanaa osinkoveropäätös sillä tarkoitettaneen kuitenkin osingonjakopäätöstä.

10 kuitenkin esittää osinkoverotuksen kiristämistä laskemalla tuottoprosentin 4 %:iin, johtaa tämä siihen, että voittoa ei kannata jakaa yli 4 %:n tuottorajan. Tuottorajan alentaminen 4 %:iin johtaa siis samanlaiseen voittovarojen lukkiutumiseen yhtiöön kuin työryhmä katsoo 150 000 euron rajan johtavan nykyisin. Mielestäni on epäjohdonmukaista, että toisessa tilanteessa (150 000 euron raja) lukkiutumisvaikutus nähdään tuottavuuden kannalta ongelmallisena mutta toisessa tilanteessa (tuottorajan alentaminen 4 %:iin) lukkiutumisvaikutusta ei oteta lainkaan huomioon. Työryhmän mainitseman 150 000 euron rajan poistamiselle voisi sinänsä olla sellaisia perusteita kuin työryhmän mietinnössä mainitaan varsinkin, jos osingon veronalainen osuus nostetaan työryhmän esittämään 40 %:iin. Eri asia sitten on, onko rajan poistaminen muutoin minkäänlainen realistinen vaihtoehto ja kuinka hyvin se sopii yhteen muiden verojärjestelmän tavoitteiden kannalta. Työryhmän esittämät listaamattomien yhtiöiden osinkoverotuksen linjaukset tulisivat johtamaan osinkoverotuksen kiristymiseen etenkin, jos osingot pidettäisiin nykyisellä tasolla, koska osinko tulisi entistä yleisemmin verotetuksi ansiotulona. Toisaalta tilanteissa, joissa yhtiön nettovarallisuus on suuri ja jossa osingonjako on nykyisin ollut niin suuri, että 150 000 euron raja on ylittynyt, osinkoverotus kevenee selvästi. On myös huomattava, että esitys kiristäisi esim. start-up yritysten osingonjaon verotusta ja sellaisten yritysten osingonjaon verotusta, joilla kuluksi kirjatut T&K-toiminnan menot ovat suuret. Joka tapauksessa on selvää, että 4 %:n rajalla olisi osingonjakokäyttäytymistä ohjaava vaikutus niin kuin on nykyisellä 8 %:n rajallakin. Se, että 150 000 euron raja poistettaisiin, ei juurikaan yksinkertaistaisi verotusta. ETLA:n ja VATT:n selvityksissä, joita en tässä yhteydessä lähde tarkastelemaan sen enempää, on esitetty nykyisen 8 %:n tuottorajan alentamista ja tämän kompensoimista esimerkiksi yhteisöverokannan alentamisella. ETLA:n ja VATT:n selvityksissä ei esitetty asiantuntijatyöryhmän esittämää osinkoverotuksen kiristämistä nostamalla veronalaisen määrän osuus 40 %:iin. Toisaalta asiantuntijatyöryhmä esittää (s. 116) kiristyvän osinkoverotuksen synnyttämän verotuoton (työryhmän arvio 288 milj. euroa) käyttämistä ansiotulon verotuksen keventämiseen. Kun suurin osa verotulojen lisäyksestä tulisi kunnallisveron osalle (mikäli ansiotulo-osinkoja ylipäätään jaettaisiin entistä enemmän), muutos tuskin tulisi johtamaan ansiotulon verojen kevennyksiin, sillä kunnallisvero joustaa käytännössä vain ylöspäin. Muutoinkin työryhmän arvioimat osinkoverokertymän lisäykset ovat mitättömän pienet ansiotuloverojen keventämistarpeiden näkökulmasta. Luullakseni osinkotulojen verokertymät eivät tulisi työryhmän esityksen myötä edes kasvamaan, koska esityksen toteutuminen johtaisi myös käyttäytymismuutoksiin.

11 En pidä listaamattomien yhtiöiden osinkoverotusta koskevaa esitystä innovatiivisena, en kilpailukyvyn tai tuottavuuden kannalta perusteltuna, en verotusta juurikaan yksinkertaistavana eikä tällaisella muutoksella olisi fiskaaliseltakaan kannalta merkitystä. Jos se kuitenkin toteutettaisiin ja samanaikaisesti (eikä keskipitkällä aikavälillä) toteutettaisiin työryhmän esittämä ansiotuloverotuksen kevennys, olisi tällä kokonaisuudella ilmeisestikin työryhmän toimeksiannon mukainen kilpailukykyä parantava vaikutus. Käytännössä osinkoverotusta jouduttaneen tarkastelemaan erillään ansiotuloverotuksen kevennyksestä. Mielestäni tällaisessa erillistarkastelussa osinkoverotuksen osalta on kolme vaihtoehtoa: 1) Säilytetään nykyjärjestelmä entisellään, 2) korjaillaan nykyjärjestelmän epäkohtia, jotka kuitenkin ovat osin toisenlaisia, kuin työryhmän havainnoimat ja 3) selvitetään aidosti uudenlaisen osinkoverojärjestelmän mahdollisuuksia pitäen peruslähtökohtana a. laaja veropohja (verovelvollisten piiri), b. matalat verokannat ja c. nykyisen suuruinen verokertymä. Vaihtoehto 3 on valmistelullisesti haastava, koska keskeiset poliittiset ja talouselämän tahot tulisi saada sitoutumaan uudistukseen. Uudistuksessa jotkut kuitenkin ovat voittajia (=ovat hiljaa) ja jotkut häviäjiä (ovat äänekkäitä vastustajia) ja jotkut muut tahot ovat vielä syystä tai toisesta (äänekkäitä) sivustahuutajia ja samalla uudistuksen vastustajia. Tampereella 23.3.2017 Seppo Penttilä Professori