Omaishoitajat ja Läheiset-Liitto ry Puheenjohtaja Anneli Kiljunen Hämeentie 105 A

EDUSKUNNAN APULAISOIKEUSASIAMIES 30.12.2011 Dnro 3685/4/09 Omaishoitajat ja Läheiset-Liitto ry Puheenjohtaja Anneli Kiljunen Hämeentie 105 A 00550 HELSINKI Viite: Kantelukirjoituksenne 30.9.2009 VASTAUS 1 KANTELU Omaishoitajat ja Läheiset Liitto ry arvosteli eduskunnan oikeusasiamiehelle 30.9.2009 osoittamassa kirjoituksessa omaishoidon tukea koskevien sopimusten irtisanomismenettelyä Vantaalla, Espoossa, Porvoossa, Tuusulassa, Mäntsälässä sekä Kokemäellä. Kirjoituksessa Omaishoitajat ja Läheiset-Liitto ry on katsonut, että mainitut kunnat ovat massairtisanomisillaan, hallintomenettelyllään ja hoitovelvoitteensa laiminlyönnillä syyllistyneet laittomuuksiin. Liitto pyysi eduskunnan oikeusasiamiestä tutkimaan kyseisten kuntien omaishoidon menettelytavat. Kirjoituksessa kerrotaan, että mainitut kunnat ovat kiristäneet perusteetta omaishoidon tuen saamisen kriteereitä ja irtisanoneet kaikki omaishoidon tukea koskevat sopimukset kesken vuotta pelkästään taloudellisiin syihin vetoamalla. Kirjoituksessa arvostellaan myös sitä, että kunnat eivät ole järjestäneet omaishoitajille ja hoidettavana oleville henkilöille lakkautetun omaishoidon tuen tilalle minkäänlaisia korvaavia palvelumuotoja. Menettelyllään kunnat ovat rikkoneet hyvän hallinnon periaatteita erityisesti luottamuksensuojaperiaatetta, varsinkin kun osa omaishoitajista on kantelukirjoituksen mukaan luopunut ansiotyöstä tai tehneet muita isoja taloudellisia järjestelyjä luottaen tehtyjen hoitosopimusten pysyvyyteen.

Kirjoituksessa on katsottu, että omaishoidon tuesta annetun lain irtisanomissäännöstä ei voi käyttää lain kiertämiseen sillä tavalla, että kunta tosiasiallisesti ja yksipuolisesti muuttaa tehdyn kirjallisen sopimuksen ja hoidettavaa koskevaa hallintopäätöksen sisältöä ja näin heikentää sopijaosapuolten ja hoidettavan asemaa. Kirjoituksessa epäiltiin myös, että kunnat olisivat lakkauttaneet omaishoidon tukea koskevia päätöksiään sen johdosta, että kunnat olisivat tietoisesti jättäneet määrärahat varaamatta tähän tarkoitukseen. 2 SELVITYS Kirjoituksen johdosta pyysin, että Etelä-Suomen lääninhallitus ja Länsi-Suomen lääninhallitus hankkivat kantelukirjoituksessa tarkoitetuilta kunnilta selvitykset ja antavat kantelukirjoituksen johdosta omat lausuntonsa. Etelä-Suomen aluehallintovirasto antoi 22.4.2010 päivätyn lausuntonsa. Lausuntoon oli liitetty Espoon ja Vantaan kaupunkien sekä Tuusulan kunnan antamat selvitykset liitteineen. Lounais-Suomen aluehallintovirasto antoi 29.3.2010 päivätyn lausuntonsa. Lausuntoon oli liitetty Kokemäen kaupungin antamat selvitykset. Lausunnot ja selvitykset ovat tämän vastauksen liitteenä. Etelä-Suomen aluehallintoviraston antamasta lausunnosta ilmeni, että tästä samasta asiasta on kanneltu aluehallintovirastolle Porvoon kaupungin ja Mäntsälän kunnan osalta. Tästä syystä en ole tutkinut erikseen Porvoon kaupungin ja Mäntsälän kunnan menettelyä. Pyysin käyttööni aluehallintoviraston antaman ratkaisun Porvoon kaupungin osalta. 3 RATKAISU 3.1 Perusoikeussäännökset Perustuslain 19 1momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä on todettu, että ihmisarvoisen elämän perusedellytyksiä turvaavat myös eräät lasten, vanhusten, vammaisten ja kehitysvammaisten huoltoon kuuluvat tukitoimet (HE 309/1993 vp, sivu 79). Hallituksen esityksen mukaan säännöksellä turvataan jokaiselle suoraan perustuslakiin perustuva oikeus sellaiseen tulotasoon ja palveluihin, jolla taataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Perustuslain 19 :n 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Hallituksen esityksen mukaan palveluiden riittävyyttä arvioitaessa voidaan lähtökohtana pitää sellaista palvelujen tasoa, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset

3.2 Kunnan yleinen järjestämisvastuu toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (HE 309/1993 vp, sivu 71). Palveluiden järjestämistapaan ja saatavuuteen vaikuttavat suoraan tai välillisesti myös muut perusoikeussäännökset, kuten yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 ). Perustuslain 6 :n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Julkisen vallan on pyrittävä positiivisin toimenpitein edistämään yhdenvertaisuuden toteutumista. Perustuslain 21 :ssä turvataan asian asianmukainen ja viivytyksetön käsittely. Perustuslain 22 :n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perusoikeuksien toteutuminen edellyttää julkisen vallan aktiivisia toimenpiteitä, esimerkiksi tosiasiallisten edellytysten luomiseksi perusoikeuksien käyttämiselle. Mainitussa perustuslain säännöksessä ei sinänsä ole määritelty niitä keinoja, joilla julkisen vallan tulee toteuttaa turvaamisvelvollisuutensa. Keskeisiin keinoihin kuuluvat hallituksen esityksen mukaan perusoikeuden käyttöä turvaavan ja täsmentävän lainsäädännön säätäminen sekä taloudellisten voimavarojen kohdentaminen (HE 309/1993 vp, sivu 75). Kuntien itsehallinnosta on säädetty perustuslain 121 :ssä. Tämän mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Säädettäessä kunnille lailla tehtäviä, on samalla huolehdittava siitä, että kunnilla on myös tosiasialliset mahdollisuudet ja edellytykset suoriutua tehtävistään (HE 309/1993 vp, sivu 26). 3.2.1 Lainsäädäntö Sosiaalihuoltolain 2 :n (1715/2009) mukaan sosiaalihuoltolaissa tarkoitettuun kunnan järjestämään toimintaan sovelletaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtion avustuksesta annettua lakia (733/1992, sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslaki) sekä kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia (1704/2009), jollei lailla toisin säädetä. Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslain 3 :n mukaan kunnan on osoitettava voimavaroja valtionosuuden perusteena olevaan sosiaali- ja terveydenhuoltoon. Omaishoidon tuki on kunnan lakisääteinen tehtävä, jonka järjestämisestä kunnan tulee huolehtia kunnan talousarviossa omaishoidon tukeen varattujen määrärahojen puitteissa. Kunnan sosiaalihuollosta vastaava toimielin vahvistaa omaishoidon tuen myöntämisperusteet omaishoidon tukea koskevien säännösten sallimissa rajoissa. Omaishoidon tuessa on kysymys kunnan yleiseen järjestämisvelvollisuuteen liittyvästä taloudellisesta tukitoimesta ja tähän tukitoimeen liittyvien palveluiden järjestämisestä. Tämä kunnan ns. yleinen järjestämisvelvollisuus velvoittaa kunnan järjestämään lakisääteisiä palve-

luja ja tukitoimia asukkailleen ja myös varaamaan kulloiseenkin tarkoitukseen talousarviossaan riittävän määrärahan. "Sosiaalihuollon erityislaeissa, kuten päihdehuoltolain (41/86) 3.1 :ssä ja vammaispalvelulain 3 :ssä, tämä velvollisuus on sidottu kunnassa esiintyvään tarpeeseen. Samaa yleisen järjestämisvelvollisuuden kriteeriä voidaan käyttää myös silloin, kun sitä ei ole laissa erikseen mainittu." (Tuori-Kotkas, Sosiaalioikeus 4. uudistettu painos 2008 Helsinki, s. 247 248). Vastuu sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä edellyttää, että kunnassa selvitetään palvelujen tarvetta myös silloin, kun kunnalla ei lain mukaan ole ehdotonta velvollisuutta järjestää palveluja kaikille edellytykset täyttäville henkilöille. Sosiaalihuoltolaissa tarkoitettujen palvelujen ja taloudellisten tukitoimien ja siis myös omaishoidon tuen osalta kunnan yleisen järjestämisvelvollisuuden edellyttämä tarvearviointi tapahtuu ensisijaisesti kunnan talousarvion käsittelyn yhteydessä, jolloin talousarvion lainmukaisuutta valvotaan kunnallisvalituksen avulla. Toisaalta sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen tai viranhaltijan tulee arvioida asiakkaana olevien henkilöiden yksilöllistä tarvetta haettavaan palveluun tehdessään talousarviossa myönnettyjen määrärahojen puitteissa yksilöpäätöksiä. Mikäli varatut määrärahat eivät riitä kaikille tuen myöntämisedellytykset täyttäville henkilöille, kunta voi tarvittaessa kohdentaa tarkoitukseen varaamiaan määrärahoja ja järjestää palveluja määrittelemässään etusijajärjestyksessä. Tämä on tehtävä kuitenkin siten, että tässä etusijaan asettamisjärjestyksessä otetaan huomioon perustuslain 6 :n vaatimus siitä, että ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan mm. terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilökohtaisen syyn perusteella. Oikeuskäytännössä korkein hallinto-oikeus on katsonut eräissä vammaispalveluja koskevissa ratkaisuissaan, että tarkoitukseen varattujen määrärahojen loputtua kunnalla ei ole velvollisuutta myöntää hakijalle määrärahasidonnaista vammaispalvelua, vaikka hakija täyttäisi vammaispalvelulaissa säädetyt edellytykset. Kunnalla ei ole ehdotonta velvollisuutta myöntää palvelua silloinkaan, kun henkilön todetaan olevan palvelun tarpeessa ja määrärahoja olisi vielä käyttämättä, jos kunnassa voidaan ennakoida, että kunnan vammaispalveluihin varatut määrärahat eivät riitä kaikille hakijoille. Kunta voi tällöin kohdentaa määrärahat kaikkein vaikeimmassa asemassa oleville hakijoille (KHO 7.2.2002 T 268). Tällöinkin edellytyksenä on, että kunta ei ole rikkonut yleistä järjestämisvelvollisuuttaan, toisin sanoen se on varannut tarvetta vastaavalla tavalla riittävät määrärahat kyseessä olevaan palveluun. Myös oikeuskirjallisuudessa on katsottu sosiaalihuollon lainsäädännön lähtevän siitä, että määrärahasidonnaisia palveluja ja tukitoimia hakevien etusijajärjestys määräytyy ensisijaisesti ns. tarveperiaatteen mukaisesti. "Kunnalla ei ole ehdotonta velvollisuutta myöntää määrärahasidonnaista etuutta, vaikka hakija täyttäisi sen saamisedellytykset ja vaikka määrärahaa olisi jäljellä"(tuori-kotkas s. 252).

Kunnan talousarvio on laadittava siten, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan (kuntalain 65 :n 2 momentti). Talousarvioon otetaan toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan (kuntalain 65 :n 3 momentti). Talousarvioon on otettava kunnan tai kuntayhtymän rahankäyttö ja rahalähteet kokonaisuudessaan. Tiedossa olevia menoja tai tuloja ei voida jättää talousarviosta pois. Eduskunnan oikeusasiamiehen aikaisemmassa ratkaisukäytännössä on katsottu, että perustuslaissa asetettu velvollisuus turvata riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut on otettava huomioon kunnissa talousarviopäätöksiä tehtäessä ja lakeja sovellettaessa. Talousarviosta päättävät luottamusmiehet ja asiaa valmistelevat virkamiehet rikkovat perustuslain säännöksissä julkiselle vallalle asetetut velvoitteet, mikäli talousarvio mitoitetaan tietoisesti tiedossa olevaa tarvetta vähäisemmäksi. Oleellinen kysymys arvioitaessa sitä, täyttääkö kunta omaishoidon tukea koskevan yleisen järjestämisvelvollisuutensa on se, miten kunnan asukkaiden tarve (kunnassa esiintyvä tarve) omaishoidon tukeen voidaan arvioida ja mitoittaa realistisella tavalla talousarvion perustaksi. 3.2.2 Arviointi Näkemykseni mukaan arvioitaessa sitä, onko kunta täyttänyt yleisen järjestämisvelvollisuutensa, on kiinnitettävä huomiota kunnassa aikaisemmin esitettyihin omaishoidon tukea koskeviin hakemuksiin ja asiassa tehtyihin päätöksiin (myönteisiin ja kielteisiin) sekä myös muihin omaishoidon tukea korvaaviin tai sitä täydentäviin palveluihin ja tukitoimiin, joihin kunta tarvetta vastaavalla tavalla varaa määrärahoja. Kunnassa esiintyvää tarvetta kuvaavia tietoja saadaan erityisesti tehdyistä palveluntarpeen kartoituksista ja näiden perusteella laadituista palvelusuunnitelmista sekä myös niistä tiedoista, jotka koskevat aikaisempina vuosina tähän tarkoitukseen osoitetun määrärahan käyttöä. Kunnassa esiintyvää tarvetta arvioitaessa tulisi näkemykseni mukaan arvioida ennakkoon sitä, miten palveluiden ja tukitoimien tarve mahdollisesti tulevina vuosina muuttuu ja vaihtelee sekä arvioida mikä vaikutus tällä tarpeen ennakoidulla muutoksella tai vaihtelulla on omaishoidon tukea varten varattaviin määrärahoihin sekä omaishoidon tukea korvaaviin tai sitä täydentäviin palveluihin ja tukitoimiin varattaviin määrärahoihin. Perustuslain 22 :ssä julkiselle vallalle asetettu velvoite edistää perusoikeuksien toteutumista merkitsee käsitykseni mukaan velvollisuutta varmistua siitä, että kunnan asukkaiden oikeudet riittäviin sosiaalipalveluihin toteutuvat. Tämä edellyttää palvelun järjestäjältä seurantaa ja arviointia siitä, miten järjestetyt palvelut vastaavat arvioituun tarpeeseen ja varattuihin määrärahoihin. Määrärahavarausta tehtäessä on myös huolehdittava siitä, että tarve kiireellisiin palveluihin (sosiaalihuoltolain 15 ) tulee turvattua. 3.3 Omaishoidon tukea koskevat säännökset

Omaishoidon tuesta annetun lain (937/2005, Omaishoitolaki) 1 :n mukaan lain tarkoituksena on edistää hoidettavan edunmukaisen omaishoidon toteutumista turvaamalla riittävät sosiaali- ja terveydenhoidon palvelut sekä hoidon jatkuvuus ja omaishoitajan työn tukeminen. Omaishoidon tuella tarkoitetaan omaishoitolain 2 :n 1 momentin 4 kohdan mukaan sellaista tuen kokonaisuutta, joka muodostuu hoidettaville annettavista tarvittavista palveluista sekä omaishoitajalla annettavasta hoitopalkkiosta, vapaasta ja omaishoitoa tukevista palveluista. Lain 3 :ssä on säädetty tuen myöntämisedellytyksistä. Lain 5 :ssä on säädetty hoitopalkkiosta. Säännöksen 1 momentin mukaan palkkiotaso määräytyy hoidon sitovuuden ja vaativuuden mukaan. Hoitopalkkio on vähintään 300 euroa kuukaudessa (336,41 euroa vuonna 2009 ja 347,41 euroa vuonna 2010, vuonna 2011 alin palkkion määrä on 352,62 euroa). Hoitopalkkiomäärää tarkistetaan kalenterivuosittain työntekijäin eläkelain (395/2006) 96 :ssä tarkoitetulla palkkakertoimella (Omaishoitolain 6 ). Omaishoitolain 7 :ssä on säädetty hoito- ja palvelusuunnitelmasta. Säännöksen mukaan omaishoidon tuesta on laadittava yhdessä hoidettavan ja omaishoitajan kanssa hoito- ja palvelusuunnitelma. Suunnitelmaan tulee liittää tiedot omaishoitolain mukaisista hoidettavan ja hoitajan oikeuksista koskevista säännöksistä ja niiden soveltamisesta. Tämän lisäksi suunnitelmaan tulee kirjata ainakin 1) omaishoitajan antaman hoidon määrä ja sisältö; 2) muiden hoidettavalle tarpeellisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen määrä ja sisältö; 3) omaishoitajan hoitotehtävää tukevien sosiaalihuollon palvelujen määrä ja sisältö; sekä 4) miten hoidettavan hoito järjestetään hoitajan vapaa, terveydenhoitoon liittyvien käyntien tai muun poissaolon aikana. Omaishoidon tuesta laaditaan omaishoitajan ja kunnan välillä sopimus, jonka liitteenä on oltava hoito- ja palvelusuunnitelma (Omaishoitolain 8 ). Omaishoitolain 8 :n 3 momentin mukaan omaishoitosopimus on voimassa toistaiseksi. Erityisestä syystä sopimus voidaan tehdä määräaikaisena. Sopimusta voidaan säännöksen mukaan tarvittaessa tarkistaa. Kunta voi irtisanoa omaishoitosopimuksen päättymään aikaisintaan irtisanomista seuraavan kahden ja omaishoitaja irtisanomista seuraavan yhden kuukauden kuluttua. Jos sopimuksen jatkaminen vaarantaa hoidettavan tai omaishoitajan terveyden tai turvallisuuden, sopijapuolet voivat purkaa sopimuksen välittömästi (Omaishoitolain 9 :n 1 momentti). Muutoksenhausta omaishoitolaissa tarkoitetuissa asioissa on voimassa, mitä sosiaalihuoltolain 7 luvussa säädetään. Omaishoitosopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallintooikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään (Omaishoitolain 12 ).

Omaishoidon tuki on siis sosiaalihuoltolain tarkoittama kunnan järjestämä määrärahasidonnainen tukitoimi, jonka järjestämisestä kunta vastaa ja jonka myöntäminen perustuu kunnan harkintaan. Kunnan sosiaalihuollosta vastaava toimielin vahvistaa omaishoidon tuen myöntämisperusteet kunnassa omaishoitolain sallimissa rajoissa. Omaishoitolain mukaan kunnalla ei ole erityistä velvollisuutta myöntää omaishoidon tukea, eikä kenelläkään siten ole tukeen ehdotonta oikeutta. Koska kyse on kunnan yleiseen järjestämisvelvollisuuteen kuuluvasta taloudellisesta tuesta, jota kunta järjestää varaamiensa määrärahojen mahdollistamassa laajuudessa, on kunnalla oikeus päättämillään perusteilla määritellä tarkemmin, millä edellytyksillä ja minkä suuruisena omaishoidon tukea kunnassa järjestetään. Erikseen omaishoitolaissa on säädetty tuen ehdottomat ja kuntaa sitovat alarajat. 3.4 Omaishoitosopimuksen irtisanomista koskevaa oikeuskäytäntöä Kunta ei voi muuttaa yksipuolisesti omaishoitosopimuksen ehtoja. Kunta ei voi myöskään yksipuolisesti poiketa hoidettavalle tehdystä päätöksestä. Viime kädessä kunnan on irtisanottava sopimus uuden sopimuksen laatimista varten, mikäli omaishoitosopimuksen osapuoli, omaishoitaja ja kunta eivät pääse muutetuista sopimusehdoista yksimieliseen lopputulokseen. Turun hallinto-oikeus on katsonut (Turun HAO 24.2.2010, T 10/0180/2, julkaistu Finlexissä), että Y:n kaupunki ei voinut ryhtyä yksipuolisesti soveltamaan Y:n kaupungissa kuntaliitoksen jälkeen käyttöön otettuja, tiukennettuja omaishoidon tuen myöntämisperusteita hoitajan ja kunnan väliseen sopimukseen. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan Y:n kaupungin olisi pitänyt ensin irtisanoa omaishoitajan kanssa tehty aiempi sopimus. Omaishoitajalla oli hallintooikeuden päätöksen mukaan oikeus saada vanhan sopimuksen mukainen hoitopalkkio kahden kuukauden irtisanomisajalta. Rovaniemen hallinto-oikeus katsoi (Rovaniemen HAO 14.7.2009, T 09/03/24/1, julkaistu Finlexissä), että omaishoitosopimusta voidaan hoitopalkkion määrän osalta muuttaa ainoastaan kummankin sopimusosapuolen suostumuksella. Omaishoitajalle oli siten edelleen maksettava hoitopalkkiota maksuluokkaan II perustuen (aiemmin sovittu maksuluokka) siihen asti, kunnes asiasta mahdollisesti toisin sovitaan tai omaishoitosopimus päättyy. Pyysin käyttööni myös Helsingin hallinto-oikeuden eräitä julkaisemattomia ratkaisuja siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätökset koskivat nyt kysymyksessä olevia kuntia ja kantelussa tarkoitettua kuntien irtisanomismenettelyä. Helsingin hallinto-oikeus katsoi 13.7.2010 antamassaan Tuusulan kuntaa kokevassa päätöksessä (Nro 10/0746/6), että omaishoidon tukeen liittyvän hoitopalkkion maksaminen riippuu kunnassa käytettävissä olevista määrärahoista ja kunnan harkinnasta, ottaen kuitenkin

huomioon kunnalle säädetty yleinen velvollisuus huolehtia omaishoidon tuen järjestämisestä kunnassa. Hallinto-oikeus totesi, että kunnalla ei ole erityistä velvollisuutta hoitopalkkion maksamiseen yksittäiselle kuntalaiselle. Tapauksessa henkilölle oli myönnetty viranhaltijan päätöksellä omaishoidon tuki ajalle 1.10.2008 30.9.2010. Sosiaali- ja terveyslautakunta oli tehnyt tämän jälkeen päätöksen omaishoidon tuen palkkioiden maksuluokkien alentamisesta 15 % (lukuun ottamatta asetuksen tarkoittamaa alinta hoitopalkkiota) sekä myös päätöksen omaishoidon tuen myöntämiskriteereiden tarkistamisesta. Tämän johdosta lautakunta oli päättänyt, että omaishoitosopimukset irtisanotaan kunnassa 1.9.2009 alkaen. Tapauksessa viranhaltija oli myös päättänyt, että valittajan omaishoidon tuki lakkautetaan 31.8.2009. Hallinto-oikeus katsoi, että kunnalla on ollut oikeus lakkauttaa omaishoidon tuki ja irtisanoa tähän liittyvä omaishoitosopimus omaishoidon tuesta annetun lain 9 :n mukaisesti. Helsingin hallinto-oikeuden 18.6.2010 antamassa päätöksessä (Nro 10/0658/6) oli vaadittu, että Porvoon kaupungin tuli maksaa omaishoidon tukea entisen sopimuksen mukaisesti lain mukaisella indeksikorotuksella tarkistettuna. Valittaja vaati hallinto-oikeudessa, että omaishoitosopimuksen irtisanominen on todettava laittomaksi ja irtisanominen on kumottava sekä todettava, että irtisanottu omaishoitosopimus on edelleen voimassa. Valittaja katsoi, että Porvoon kaupungin tarkoituksena on ollut vain sovitun hoitopalkkion huomattava pienentäminen. Tapauksessa Porvoon kaupunki oli 1.10.2009 voimaan tulleessa uudessa omaishoidon tuen ohjeessa (Sosiaali- ja terveyslautakunta 3.9.2009) vahvistettu kaksi hoitoisuusluokkaa sekä erityismaksuluokka. Soveltamisohjeen mukaan hoitoisuusluokka 1, jossa hoitopalkkion määrä oli 650 euroa kuukaudessa, oli korkein omaishoidon tuen palkkio Porvoossa 1.10.2009 lukien. Porvoon kaupungin omaishoidon tuen myöntämisperusteet ja palkkiot olivat edellä kerrotuin tavoin muuttuneet siis 1.10.2009 alkaen ja viranhaltija oli tämän vuoksi irtisanonut valittajan 1.5.2003 alkaen voimassa olleen omaishoidon tuen ja tehdyn omaishoitosopimuksen 7.9.2009 lähetetyllä irtisanomisilmoituksella. Valittajalle oli myönnetty omaishoidon tukena hoitopalkkiota 650 euroa kuukaudessa 1.12.2009 lukien. Valittajalle oli siten myönnetty Porvoon kaupungin omaishoidon tukea koskevan ohjeen mukainen korkein hoitopalkkio. Hallinto-oikeus katsoi, että Porvoon kaupungilla oli ollut oikeus irtisanoa valittajan omaishoitosopimus ja että irtisanominen oli tapahtunut lainmukaisesti. Omaishoitosopimuksen irtisanominen voi merkitä myös hoidettavaa koskevan päätöksen muuttamista uudella päätöksellä. Näin on asianlaita yleensä silloin, kun omaishoitosopimus on irtisanottu esimerkiksi kunnan maksaman hoitopalkkion määrän johdosta.

3.5 Asiassa saatu selvitys 3.5.1 Espoon kaupungin antama selvitys 3.5.2 Etelä-Suomen aluehallintovirasto ja Lounais-Suomen aluehallintovirasto hankkivat pyynnöstäni selvitykset Espoon, Vantaan ja Kokemäen kaupungilta sekä Tuusulan kunnalta. Aluehallintovirastot antoivat lisäksi omat lausuntonsa kantelukirjoituksen ja hankkimiensa selvitysten perusteella. Selvityksen mukaan Espoon kaupunki päätti 6.4.2009 talousarvion tarkistamisesta. Kaupunginvaltuusto velvoitti kaupunginhallituksen huolehtimaan siitä, että sen alaiset toimialat, lautakunnat ja johtokunnat tarkistavat käyttösuunnitelmansa vastaamaan tarkistettua talousarviota. Tässä yhteydessä sosiaali- ja terveystoimen vuoden 2009 käyttömenoja vähennettiin 13,6 miljoonaa euroa. Espoon sosiaali- ja terveyslautakunta käsitteli valtuuston asettamaa säästövelvoitetta huhtikuussa 2009 ja päätti vuoden 2009 talousarvion käyttösuunnitelman muutoksista. Selvityksen mukaan omaishoidon tukea myönnetään Espoossa aikaisempaa tarkempien kriteerien mukaan. Espoossa omaishoidon tukeen varattujen määrärahojen arvioitiin ylittyvän noin 1,6 miljoonalla eurolla. Omaishoidon tukea koskevan toimintaohjeen tarkistamisessa lähdettiin selvityksen mukaan kuitenkin siitä, että Espoon maksaman tuen taso säilyy pääkaupunkiseudun kuntien lain edellyttämällä hyvällä tasolla. Espoon kaupunki päätyi Kuntaliiton kanssa neuvoteltuaan siihen, että omaishoidon tukea koskevien muutosten läpiviemiseksi voimassa olleet omaishoitosopimukset on irtisanottava. Omaishoidon tuen myöntämisehtoihin tehtiin Espoossa lukuisia muutoksia ja eri hoitoisuusryhmissä alennettiin palkkiomääriä sekä poistettiin ns. alin hoitoisuusryhmä. Omaishoidon tuen saajille lähetettiin selvityksen mukaan tiedotteet, joissa kerrottiin omaishoidon tuen muutoksista ja siitä menettelystä, joka perustui uuteen Espoossa vahvistettuun omaishoidon tukea koskevaan toimintaohjeeseen. Selvityksen mukaan omaishoidon tuen päätösten ja sopimusten tarkistukset aloitettiin Espoossa 2009 syksyllä ja niiden arvioitiin kestävän 2010 kevään loppuun asti. Jokaisen omaishoidettavan tilanne arvioitiin selvityksen mukaan yksilöllisesti ja jokaiselle omaishoidon tuen saajalle laadittiin ajantasainen hoito- ja palvelusuunnitelma. Espoon kaupungin antaman selvityksen mukaan tarkistusten yhteydessä osalla asiakkaista hoitopalkkio on noussut. Keskeinen huononnus entiseen on ollut selvityksen mukaan lakisääteisen vapaan järjestämisen rajaaminen omaishoitolain 4 : n tarkoittamiin tilanteisiin, eikä enää siis kaikille omaishoitajille Espoossa.

Vantaan kaupungin antama selvitys Vantaan kaupunginhallitus hyväksyi 20.4.2009 talousohjelman, jonka mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon toimialalle asetettiin 7,3 miljoonan euron säästötavoite. Selvityksen mukaan vuonna 2009 menojen ylitysuhka oli ensimmäisen osavuosikatsauksen perusteella 25 miljoonaa euroa. Käyttösuunnitelmassa pysyminen edellytti toimintojen sopeuttamista siten, että lakisääteiset tehtävät voitiin hoitaa. Selvityksen mukaan sopeuttamistoimia ei kohdistettu ainoastaan omaishoidon tukeen tai muutoin kaikkein heikoimmassa asemassa oleviin kuntalaisiin. Sopeuttamistoimia toteutettiin koko sosiaali- ja terveystoimen toimialalla. Vantaan sosiaali- ja terveyslautakunta päätti 18.5.2009 pitämässään kokouksessa toimialansa sopeuttamistoimenpiteistä. Yhtenä sopeutustoimenpiteenä oli omaishoidon tuen uusien myöntämisperusteiden vahvistaminen. Selvityksen mukaan uudet soveltamisohjeet oli tarkoitettu tulemaan voimaan 1.6.2009 lukien. Vantaan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen mukaisesti Vantaalla alettiin maksaa omaishoidon tukea kolmessa eri hoitoisuusluokassa. Kahdessa alimmassa hoitoisuusluokassa palkkion määriä laskettiin. Siltä osin, kuin omaishoidon tuen maksaminen perustui ns. raskaampaan hoitoon (henkilön pitkäaikaisen laitoshoidon tarve on todettu moniammatillisessa tiimissä ja hoidettava tarvitsee runsaasti hoitoa eikä voi asua yksin), eivät hoitopalkkion määrät muuttuneet. Selvityksen mukaan Vantaan sosiaali- ja terveystoimi kävi läpi kaikki irtisanotut sopimukset ja solmi uudet soveltamisohjeiden edellyttämät sopimukset. Tässä yhteydessä myös hoito- ja palvelusuunnitelmat uusittiin. Vantaan kaupungin selvityksen mukaan sopimukset jäivät uusimatta hoitajan kanssa ainoastaan kolmessa tapauksessa. Näissä tilanteissa hoidettava ei täyttänyt enää uuden ohjeen mukaisia omaishoidon tuen myöntämisperusteita. Näissäkin tapauksissa järjestettiin muu tarpeellinen apu henkilöiden kotona asumisen tueksi. 3.5.3 Tuusulan kunnan selvitys Selvityksen mukaan Tuusulan kunnanhallitus käsitteli vuoden 2009 talousohjelmaa 11.5.2009. Tulojen ja menojen epätasapainoa pyrittiin kaventamaan menojen säästöön tähtäävällä talousohjelmalla. Tähän perustuen toimialoille asetettiin uusi raami vuodelle 2009. Lautakunnilta edellytettiin tarvittavien muutosten tekemistä käyttösuunnitelmiin ja antamaan käyttösuunnitelmamuutokset tiedoksi Tuusulan kunnanhallitukselle 30.7.2009 mennessä.

Tuusulan sosiaali- ja terveyslautakunta päätti, että vuoden 2009 käyttösuunnitelman muutosta toteutetaan koti- ja laitoshoidon tulosalueella siten, että omaishoidon tuen hoitopalkkioita alennetaan 15 %:lla. Alennus tehtiin ensimmäiseen ja toiseen hoitoisuusryhmään. Ylimmän hoitoisuusryhmän palkkiot jäivät selvityksen mukaan ennalleen. Tällä menettelyllä tuettiin runsasta ja ympärivuorokautista hoivaa tarvitsevien asiakkaiden kotona tapahtuvaa hoitoa ja omaishoitajuutta. Tuusulan kunnan antaman selvityksen mukaan vanhuspalvelujen palvelurakennemuutoksen yhtenä tavoitteena oli kotona asumista tukevien palvelujen vahvistaminen ja erityisesti ympärivuorokautista hoivaa tarvitsevien vanhusten palvelujen resurssien varmistaminen. Omaishoidon tuen määrärahoja kohdennettiin tarkoituksena turvata omaishoidon tuen määrärahan riittävyys. Kunnan eri palveluvaihtoehtojen (omaishoito, intervallihoito, asumispalvelut) tarkoituksena on turvata tarvetta vastaavasti ympärivuorokautinen hoiva ikääntyneiden määrän, mutta myös asumispalvelujen tarvitsevien kehitysvammaisten henkilöiden määrän lisääntyessä jatkossa voimakkaasti. Selvityksen mukaan omaishoidon tuen myöntämisperusteissa tapahtuneet muutokset eivät huonontaneet omaishoidon tuen saajien etuuksia ja hoitopalkkiot ovat pääasiallisesti pysyneet ennallaan ja ovat joka tapauksessa asetuksen määrittämiä vähimmäismääriä selvästi korkeampia. Selvityksen mukaan voimassa olleet hoitosopimukset irtisanottiin omaishoitajalain tarkoittaman irtisanomisajan (2 kk) puitteissa. Tässä yhteydessä myös omaishoidon tuen asiakaspäätökset lakkautettiin. Omaishoidon tuen saajille ja omaishoitajille lähetettiin kesäkuun alussa tiedote ja irtisanomisilmoitus 1.9.2009 alkaen. Mainituissa irtisanomisilmoituksissa pyydettiin asiakkaita ilmoittamaan, haluavatko he hakea uusien hoitopalkkioiden mukaista omaishoidon tukea. Samassa ilmoituksessa pyydettiin asiakasta ilmoittamaan myös siitä, oliko hänen olosuhteissaan tapahtunut muutoksia. Omaishoidon tuen päätökset ja hoitosopimukset tehtiin määräaikaisina 1.9. 31.12.2009 väliseksi ajaksi, koska omaishoidon tuen myöntämiskriteerit tarkistettiin vuoden 2010 alusta lukien. Selvityksen mukaan syksyn 2009 ja vuoden 2010 alkuvuoden aikana Tuusulan kunnan sosiaalitoimen viranhaltijat ovat tehneet kotikäynnit ja asiakaskohtaiset tarkistukset. Näillä käynneillä ja tarkistuksilla on hoidettavan hoitoisuus ja tarve muiden kunnallisten palvelujen käyttöön arvioitu ja tarkistettu. Selvityksen mukaan tarkistuksen yhteydessä on ilmennyt joissain tilanteissa, että hoidettavan kuntoisuus on selvästi heikentynyt, joka on johtanut omaishoidon tuen tarkistamiseen ylemmän hoitoisuusluokan mukaisella tavalla. Kotikäynneillä on myös havaittu selvityksen mukaan palveluvajetta ja asiakkaita on ohjattu hakemaan kotihoidon tukipalveluja muun muassa turvapuhelinta ja ateriapalvelua.

Alimman hoitoisuusryhmän tarkistusten jälkeen tuen ulkopuolelle jäi Tuusulassa 60 asiakasta. 3.5.4 Etelä-Suomen aluehallintoviraston lausunto 3.5.5 Kokemäen kaupungin selvitys Lausunnon mukaan Espoon ja Vantaan kaupungissa sekä Tuusulan kunnassa kaikki omaishoitoa koskevat sopimukset irtisanottiin selvityksissä tarkoitettuina ajankohtina. Lausunnon mukaan irtisanomisten yhteydessä kunnan viranhaltijat olivat yhteydessä asianosaisiin (hoidettaviin ja omaishoitajiin) ja tiedusteltiin heidän halukkuutta uusien sopimusten tekemiseen. Lausunnon mukaan kaikissa kunnissa tarkistettiin omaishoidon tuen myöntämisperusteita. Uusia sopimuksia tehtäessä selvitettiin kussakin kunnassa kunkin hoidettavan kuntoisuus ja hoidon tarve. Johtopäätöksenä aluehallintovirasto totesi, että hoitopalkkiota koskevat sopimukset oli irtisanottu laissa säädetyssä järjestyksessä. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan hoitopalkkiota koskeva sopimus on mahdollista sanoa irti laissa säädetyssä menettelyssä. Aluehallintovirasto pitää lausunnossaan ongelmallisena sitä, mikä vaikutus uusilla omaishoidon tuen määräytymiskriteereillä on niihin omaishoitoa koskeviin aikaisemmin tehtyihin päätöksiin, jossa henkilön on todettu olevan oikeutettu omaishoidon tukeen erityisesti silloin, kun henkilön hoidon tarpeessa ei ole tapahtunut muutosta. Kokemäen kaupungin perusturvaosaston antaman selvityksen mukaan Kokemäen kaupunginvaltuusto teki vuoden 2008 talouden tasapainotussopimuksen, joka velvoitti muun muassa Kokemäen perusturvatoimen tiukentamaan omaishoidon tuen kriteerejä. Mainitut tiukennetut kriteerit tulivat voimaan 1.6.2009. Vuonna 2009 säästövelvoite perusturvatoimelle oli 205 000 euroa. Perusturvalautakunta päätti 4.3.2009 omaishoidon tuen myöntämisen uusista perusteista ja palkkioista. Uudet ohjeet ja perusteet tulivat voimaan 1.6.2009. Kokemäen kunnassa omaishoidon tukea saaneita henkilöitä oli 1.1. 31.5.2009 yhteensä 38 henkilöä. Muutosten jälkeen 30.10.2009 tuen saajia oli 17 henkilöä. Selvityksen mukaan osa omaishoidon tuen hakijoista täytti omaishoidon tuen myöntämiskriteerit, mutta "määrärahan vähäisyyden vuoksi he jäivät jonottamaan, jos määrärahaa vapautuisi ja se voitaisiin ilman eri hakemusta ja tarkistusmenettelyä myöntää." Selvityksen mukaan kaikille, joille omaishoidon tuki myönnettiin sekä niille hakijoille, joiden hakemus oli hylätty tai hakemus oli odottamassa (jonossa), tehtiin kirjallinen päätös muutoksenhakuohjeineen. Selvityksen mukaan perusturvalautakunta teki esityksen vuodelle 2010 omaishoidon tuen määrärahojen nostamiseksi.

3.5.6 Lounais-Suomen aluehallintoviraston lausunto Kokemäen perusturvaosaston selvityksestä ilmenee, että omaishoidon tuen määräytymisperusteet yhtenäistettiin (alle 65 ja 65 vuotta täyttäneiden osalta). Määräytymisperusteita samalla myös tiukennettiin ja niitä arvioitiin tukea koskevan irtisanomismenettelyn yhteydessä. Kokemäen kaupungissa omaishoidon tuen maksuluokkia on kolme. Vuonna 2007 ja 2008 maksuluokkia kaupungissa oli viisi. Lounais-Suomen aluehallintovirasto esitti näkemyksenään lausunnossaan, että 65 vuotta täyttäneiden omaishoidettavien kohtelu ei ole ollut yhdenvertaista Kokemäen kaupungin omaishoitosopimuksen irtisanomista seuraavien uusien sopimusten päätöksenteossa 1.6.2009 alkaen. Aluehallintovirasto katsoi edelleen, että omaishoidettavien hoitoisuus ja yksilölliset tarpeet sekä kunnan taloustilanne huomioon ottaen palveluseteli, kotipalvelu sekä mahdollinen vanhainkodin lyhytaikaishoitopaikka eivät ole jonossa olevien hoidon ja huolenpidon kannalta omaishoidon tukea korvaava riittävä vaihtoehto. Aluehallintovirasto totesi lausunnossaan, että omaishoidon tuen myöntäminen 1.6.2009 alkaen Kokemäen kaupungissa on perustunut alle 65 ja 65 vuotta täyttäneiden hoidettavien osalta erilaiseen menettelyyn. Ikääntyvien osalta (yli 65 vuotta täyttäneet) tuen myöntäminen on perustunut kotikäyntiin, toimintakykypisteytykseen sekä kotihoitotilanteen kokonaisarviointiin. Alle 65-vuotiaiden osalta kaikkien kohdalla ei lausunnon mukaan ole tehty kotikäyntejä, koska avun tarve on jatkunut samanlaisena pitkään ja toimintakyky on ollut tiedossa. Tähän on vaikuttanut lausunnon mukaan myös asiakkaan osalta tehdyt muut palvelu- ja kuntoutussuunnitelmat ja niistä saadut tiedot. Aluehallintovirasto on pitänyt lausunnossaan epäselvänä myös sitä, millä perusteilla jonoon asetettujen omaishoidon tukea saaneiden henkilöiden yhdenvertainen kohtelu tässä jonossa on toteutettavissa. 3.6 Arviointia 3.6.1 Irtisanomismenettely Perustuslain 109 :n mukaan eduskunnan oikeusasiamiehen tulee valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Tehtäväänsä hoitaessaan oikeusasiamies valvoo perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista. Oikeusasiamiehen tulee tutkia kantelu, jos kohteena oleva asia kuuluu hänen laillisuusvalvontaansa ja jos on aihetta epäillä, että valvottava on menetellyt lainvastaisesti tai jättänyt velvollisuutensa täyttämättä. Oikeusasiamies ei voi kuitenkaan puuttua siihen, miten valvottava käyttää sille lain mukaan kuuluvaa harkintavaltaa, jollei tuota harkintavaltaa ylitetä tai sitä käytetä väärin. Oikeusasiamies ei voi myöskään muuttaa viranomaisen ratkaisua tai velvoittaa viranomaista tekemään jotain eikä toimia asiassa ylimääräisenä muutoksenhakuelimenä. Omaishoidon tuesta on laadittava omaishoitajan ja kunnan välillä sopimus, jonka liitteenä on oltava hoito- ja palvelusuunnitelma. Omais-

hoitolain 8 :ssä on lisäksi säädetty, mitkä tiedot on ainakin sisällytettävä omaishoitosopimukseen. Kunta ei voi muuttaa yksipuolisesti solmimansa omaishoitosopimuksen ehtoja. Sopimus voidaan muuttaa vain siitä yhteisesti sopien. Kunta voi kuitenkin irtisanoa omaishoitosopimuksen siten kuin lain 9 :ssä on säädetty. Mainitussa säännöksessä ei ole erikseen määritelty omaishoitosopimuksen irtisanomisperusteita. Kun omaishoidon tuessa on kysymys määrärahasidonnaisesta tukitoimesta ja kun kunnalla on oikeus päättää omaishoidon tuen tarkemmista määräytymisperusteista, voi kunta näkemykseni mukaan irtisanoa solmitun sopimuksen esimerkiksi omaishoidon tuen edellytysten uudelleen arvioimiseksi tai sellaisessa tilanteessa, jossa kunta on muuttanut omaishoidon tukeen vaikuttavia soveltamisohjeitaan. Kunnan on tällöin kuitenkin noudatettava lain 9 :ssä säädettyä irtisanomismenettelyä. Näkemykseni mukaan kyseessä olevat kunnat ovat voineet irtisanoa omaishoitolain 9 :n mukaisella tavalla voimassa olleet omaishoidon tukea koskevat sopimukset uusien sopimusten tekemistä varten. Saadun selvityksen mukaan omaishoidon tuen saajia ja omaishoitajia on informoitu ja kuultu sopimusten irtisanomisesta ja uusista käyttöön otettavista ohjeista. Totean myös, että osin kantelukirjoituksessa tarkoitettujen kuntien irtisanomismenettely on ollut myös yksittäisenä valitusasiana hallinto-oikeuden käsiteltävänä. Hallintolain 6 :n sisältämän luottamuksensuojaperiaatteen keskeisenä sisältönä on, että hallinnon asiakas voi luottaa viranomaisen toiminnan oikeellisuuteen, virheettömyyteen ja viranomaisen tekemän päätöksen pysyvyyteen. Tämä merkitsee sitä, ettei viranomainen voi mielivaltaisesti muuttaa aikaisemmin tekemäänsä päätöstä tai esimerkiksi peruuttaa tai vähentää asianosaiselle myöntämäänsä oikeutta tai etuutta. Edunsuovaa hallintopäätöstä voidaan tarkistaa ja muuttaa asiakkaan suostumuksella tai silloin, jos laissa on siihen oikeuttava säännös. Mikäli palvelun tai etuuden järjestämisen edellytykset ovat lakanneet tai oleellisilta osin muuttuneet voidaan asiakkaalle tehtyä päätöstä luottamuksensuojasta huolimatta muuttaa. Olen arvioinut asiaa sen selvityksen perusteella, joka minulla on ollut käytössäni. Saamieni lausuntojen ja selvitysten perusteella en voi katsoa, että nyt kysymyksessä olevat kunnat olisivat toimineet lainvastaisesti tai velvollisuuksiaan laiminlyöden päättäessään omaishoidon tukea koskevien sopimusten irtisanomisesta, asiakkaita koskevien päätösten lakkauttamisesta tai uusien sopimusten ja päätösten tekemisestä. Näin ollen kantelukirjoitus ei anna aihetta puoleltani tältä osin enempään. 3.6.2 Alibudjetointi Kuten olen edellä todennut arvioitaessa sitä, onko kunta täyttänyt yleensä järjestämisvastuunsa ja mitoittanut talousarvionsa kunnassa esiintyvän tarpeen huomioonottavalla tavalla, olennaista on se, millä tavoin palvelujen tarve kunnassa voidaan arvioida ja mitoittaa talousarvion perustaksi. Sen selvityksen perusteella, mitä kantelukirjoituk-

sessa on esitetty ja mitä lausunnoista ja selvityksistä ilmenee, ei minulla tämän perusteella ole aihetta epäillä, että kantelukirjoituksessa tarkoitetut kunnat olisivat rikkoneet yleisen järjestämisvelvollisuutensa varatessaan omaishoidon tukeen määrärahoja. Korostan tässä yhteydessä kuitenkin sitä, että vaikka kunnalla on oikeus päättää omaishoidon tuen myöntämisperusteista omaishoitolain mukaisella tavalla, on myöntämisperusteiden kohdeltava yhdenvertaisella tavalla kaikkia tuen hakijoita. Kunnan päättämät tuen myöntämisperusteet eivät myöskään saa olla omaishoidon tuesta annetun lain vastaisia. Korostan myös sitä, että arvioitaessa kunnassa esiintyvää palvelun tai taloudellisen tuen tarvetta, tulee kunnan määrärahoja varatessaan seurata aktiivisesti palvelun tai tuen tarpeessa tapahtuvia muutoksia. Kunta voi sinänsä suunnata määrärahojaan, kantelukirjoituksessa ja selvityksissä kuvatulla tavalla, antamillaan palvelua tai tukitointa koskevilla soveltamisohjeilla. Määrärahojen riittävyyttä ei kuitenkaan voi turvata tai varmistaa lainvastaisilla tai kuntalaisten yhdenvertaista kohtelua rajoittavilla tai sitä loukkaavilla ohjeilla. Edellä mainituilla perusteilla kantelukirjoitus ei anna aihetta puoleltani enempään. 3.6.3 Päätöksenteko Asiassa saadun selvityksen mukaan kantelukirjoituksessa tarkoitetut kunnat irtisanoivat kaikki omaishoidon tukea koskevat omaishoitosopimuksensa. Tämän lisäksi saadun selvityksen mukaan viranhaltijat lakkauttivat hoidettaville tehdyt päätökset. Hoidettaville tehtiin osin hakemuksesta ja osin viran puolesta uudet omaishoitoa koskevat päätökset. Asiassa on mielestäni toimittu omaishoitolain ja hallintolain mukaisella tavalla. Totean vielä, että sosiaalihuollon asiakkaalla on oikeus saattaa omaishoitoa koskeva päätös omaishoitolain 12 :n tarkoittamin tavoin oikaisuna toimielimen käsiteltäväksi. Mikäli sosiaalihuollon asiakas on tyytymätön toimielimen päätökseen, voidaan toimielimen päätös saattaa valituksena toimivaltaisen hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Lounais-Suomen aluehallintoviraston lausunnosta ja Kokemäen kaupungin perusturvaosaston selvityksestä ilmeni, että osa omaishoidon tukea aikaisemmin saaneista henkilöistä, joilla omaishoito oli 1.6.2009 lakkautettu, jäivät jonoon odottamaan päätöksen tekoa. Aluehallintovirasto piti ongelmallisena erityisesti sitä, miten tällaisessa jonossa olevien tukea hakevien henkilöiden yhdenvertainen kohtelu voidaan toteuttaa. Kokemäen perusturvaosaston selvityksestä ilmeni kuitenkin, että kaikille tukea aikaisemmin saaneille siis myös jonossa oleville oli tehty asianmukaiset päätökset tuen epäämisestä. Kuten edellä olen esittänyt, kunta voi omaishoidon tukeen liittyvillä tuen saamisedellytyksiä koskevilla ohjeillaan priorisoida palvelujaan sekä kohdentaa näin omaishoidon tukeen varattuja määrärahoja. Mikäli varatut määrärahat eivät riitä kaikille lain edellytykset täyttäville hakijoille, kunta voi suunnata määrärahoja niitä eniten tarvitseville myöhemmille hakijoille tai rajoittaa korvauksen maksamista kaikkien hakijoiden osalta yhdenvertaisuuden perusteella.

Palvelun tai taloudellisen tukitoimenhakemiselle tai päätöksen tekemiselle ei sosiaalihuollon lainsäädännössä ole yleensä asetettu erityisiä määräaikoja. Viranomaisen on kuitenkin käsiteltävä palvelua tai tukitoimia koskeva hakemus ilman aiheetonta viivästystä ja annettava hakijalle sosiaalihuollon asiakaslain 6 :n tarkoittamin tavoin hakemusta koskeva perusteltu päätös. Kun hakemuksen jättämisen jälkeen viranomainen on arvioinut hakijan yksilöllisen tarpeen palveluihin sekä selvittänyt muut päätöksentekoon vaikuttavat seikat esimerkiksi määrärahatilanteen sekä sen, miten määrärahoja on mahdollisesti suunnattu ja priorisoitu, on viranomaisella näkemykseni mukaan velvollisuus tehdä palvelua koskeva hallintopäätös. Mikäli kunta tekee palvelua koskevan päätöksen siten, että hakija asetetaan jonoon odottamaan päätöksen täytäntöönpanoa, on kyse nähdäkseni tosiasiassa asiakkaan näkökulmasta kielteisestä päätöksestä. Samanlainen tilanne on silloin, jos asiakkaan esittämää palvelua tai tukitoimea koskevaa hakemusta ei käsitellä ollenkaan ja päätöksen sijasta hakija asetetaan kunnan ilmoituksella jonoon odottamaan hakemuksensa käsittelyä. Tällainen menettely ei täytä perustuslain 21 :n vaatimusta asian asianmukaisesta ja viivytyksettömästä käsittelystä. 3.6.4 Omaishoidon tuen päätösten ja niitä koskevien sopimusten lakkauttamisen ja irtisanomisen jälkeen hoidettaville järjestetyt palvelut Etelä-Suomen aluehallintoviraston antaman lausunnon ja siihen liitettyjen selvitysten mukaan irtisanottaessa omaishoidon tukea koskevia sopimuksia ja lakkautettaessa päätöksiä arvioitiin jokaisen omaishoidettavan tilanne yksilöllisesti ja tarvittaessa laadittiin uudet hoito- ja palvelusuunnitelmat. Selvityksestä ilmenee, että kyseessä olevat kunnat ovat olleet yhteydessä omaishoidon tukea saaneisiin ja heidän omaisiinsa (hoitajiinsa) ja samalla on tarkistettu hoidettavien hoitoisuutta ja ohjattu heitä myös muiden palveluiden piiriin. Etelä-Suomen aluehallintovirastolta saamani lausunnon ja siihen liitettyjen selvitysten perusteella minulla ei ole aihetta epäillä, että kantelukirjoituksessa tarkoitetut kunnat olisivat toimineet tässä asiassa lainvastaisesti tai muutoinkaan velvollisuuksiaan laiminlyöden. Korostan kuitenkin, että kunnalla on erityinen velvollisuus huolehtia siitä, että sosiaalihuollon asiakkaalle selvitetään hänen oikeutensa ja velvollisuutensa. Sosiaalihuollon asiakaslain 5 :n sisältämä viranomaiselle kuuluva selvittämisvelvollisuus lähtee siitä, että viranomaisen on ymmärrettävällä tavalla selvitettävä sosiaalihuollon asiakkaalle hänen oikeutensa ja velvollisuutensa sekä erilaiset vaihtoehdot ja niiden vaikutukset samoin kuin muut seikat, joilla on merkitystä hänen asiassaan. Säännöksen 2 momentin mukaan selvitys on annettava siten, että asiakas riittävästi ymmärtää sen sisällön ja merkityksen. Näkemykseni mukaan tarvittaessa asiakasta on myös ohjattava hakemaan tarvittavaa palvelua tai tukitointa. Sosiaalihuoltolain 40 a :ssä on erikseen säädetty kunnan velvollisuudesta järjestää 75 vuotta täyttäneelle pääsy sosiaalipalvelujen

tarpeen arviointiin. Säännöksen mukaan kiireellisessä tapauksessa sosiaalipalvelujen tarve on arvioitava (henkilön iästä riippumatta) viipymättä. Muissa kuin kiireellisissä tapauksissa kunta on säännöksen 2 momentin mukaan velvollinen järjestämään 75 vuotta täyttäneelle henkilölle pääsyn sosiaalipalvelujen tarpeen arviointiin viimeistään seitsemäntenä arkipäivänä siitä, kun hän taikka hänen laillinen edustajansa tai omaisensa taikka muu henkilö tai viranomainen on ottanut yhteyttä sosiaalipalveluista vastaavan kunnan viranomaiseen palvelujen saamiseksi. Vastaavasti kunnan on järjestettävä säännöksen mukaan pääsy sosiaalipalvelujen tarpeen arviointiin vammaisetuuksista annetun lain 9 :n 3 momentin 3 kohdan mukaista eläkettä saavan hoitotukea saavalle. Säännös voi näkemykseni mukaan merkitä sitä, että kunnan lakkauttaessa omaishoidon tukea koskevan päätöksensä, tulee kunnan varmistua siitä, että tällaisen vanhusväestöön kuuluvan sosiaalihuollon asiakkaan ja tarvittaessa myös asiakkaan hoitajana toimineen henkilön palvelujen tarve arvioidaan ja hänelle järjestetään hakemukseen perustuen hänen tarpeitaan ja olosuhteitaan huomioivalla tavalla sosiaalipalveluja tai tukitoimia. Korostan tässä yhteydessä sitä, että omaishoidon tuki koostuu omaishoitolain 2 ja 7 :n mukaisesti hoidettavalle järjestetyistä palveluista. Tällä tarkoitetaan omaishoitajan antaman hoivan ja huolenpidon lisäksi erityisesti hoidettavalle järjestettäviä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja. Omaishoidon tukeen sisältyy myös edellä mainittujen säännösten mukaisesti omaishoitajalle järjestetyt omaishoitotyötä tukevat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut. Lounais-Suomen aluehallintoviraston lausunnosta ilmenee, että omaishoidettavien hoitoisuus ja yksilölliset tarpeet sekä Kokemäen kaupungin taloustilanne huomioon ottaen 1.6.2009 tuen ulkopuolelle jääneille hakijoille tarjotut korvaavat palvelut eivät ole olleet riittävä vaihtoehto. Lounais-Suomen aluehallintoviraston lausunnosta ja siihen liitetystä Kokemäen kaupungin perusturvaosaston selvityksistä ei kuitenkaan ilmene, millä tavoin ja missä laajuudessa perusturvaosaston järjestämät tai tarjoamat korvaavat palvelut olivat Lounais-Suomen aluehallintoviraston lausunnossaan tarkoittamin tavoin riittämättömiä. Tästä syystä en voi arvioida Kokemäen kaupungin perusturvaosaston menettelyn lainmukaisuutta tai moitittavuutta enempää. Tämän vuoksi lähetän tästä päätöksestäni jäljennöksen Lounais-Suomen aluehallintovirastolle. Totean, että aluehallintovirastolle kuuluu seurata tarvittavassa laajuudessa, miten palvelut omaishoidon tuen lakkauttamisen jälkeen järjestetään. 4 TOIMENPITEET Lähetän tästä vastauksestani jäljennöksen Etelä-Suomen ja Lounais- Suomen aluehallintovirastolle.

Apulaisoikeusasiamies Maija Sakslin Esittelijäneuvos Tapio Räty