Vuosikirjanumero KHO:2014:81 Antopäivä 20.5.2014 Taltionumero 1612 Diaarinumero 281/2/13 Sähkömarkkinalaki - Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätös - Verkkotoiminnan tuotto ja siirtopalvelusta perittävät maksut - Vahvistuspäätöksen muuttaminen - Päättynyt valvontajakso - Viraston harkintavallan käyttäminen - Markkinaoikeuden toimivalta Verkonhaltija oli hakenut Energiamarkkinavirastolta (jäljempänä virasto) toista valvontajaksoa (vuodet 2008-2011) koskeneen lainvoimaisen vahvistuspäätöksen muuttamista sähkömarkkinalain 38 b :n 3 kohdan nojalla toisen valvontajakson jo päätyttyä. Verkonhaltijan mukaan vahvistuspäätöksen muuttamiseen oli ollut painava syy vahvistuspäätöksen antamisen jälkeen tapahtuneiden olosuhteiden olennaisten muutosten vuoksi. Virasto oli hylännyt verkonhaltijan hakemuksen, koska virastolla ei päätöksensä mukaan ollut toisen valvontajakson päätyttyä toimivaltaa muuttaa päättynyttä valvontajaksoa koskevaa vahvistuspäätöstä. Viraston mukaan vahvistuspäätöksellä ei ollut enää oikeusvaikutuksia. Verkonhaltija oli vaatinut valituksessaan markkinaoikeudelle viraston päätöksen kumoamista ja asian palauttamista virastolle aineellisesti ratkaistavaksi. Markkinaoikeus oli valituksenalaisella päätöksellään katsonut, ettei viraston olisi tullut esittämillään perusteilla hylätä verkonhaltijan hakemusta, vaan asiaa olisi tullut arvioida sähkömarkkinalain 38 b :n kannalta. Markkinaoikeuden mukaan Energiamarkkinaviraston päätöstä ei ollut hallintolain 45 :n 1 momentin mukaisesti perusteltu, minkä vuoksi asia olisi ollut mahdollista verkonhaltijan vaatimin tavoin palauttaa virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Markkinaoikeus oli kuitenkin todennut, että arvioitaessa oikeaa tapaa jatkaa asian käsittelyä, oli otettava huomioon se seikka, että valvontajakson 2012-2015 valvontamenetelmien vahvistuspäätöksiä koskevat valitukset olivat jo markkinaoikeuden käsiteltävinä sekä se, että verkonhaltijoihin kohdistuva kohtuullisen tuoton valvonta oli käynnissä olevalla valvontajaksolla sidoksissa päättyneeseen valvontajaksoon. Markkinaoikeus oli vielä lausunut, että viivytyksen välttämiseksi, ja kun se oli asian oikeudellisen luonteen vuoksi mahdollista, asia oli syytä ottaa välittömästi markkinaoikeuden ratkaistavaksi. Verkonhaltijaa ei ollut asiassa esitetyn selvityksen perusteella erikseen kuultu asian ottamisesta välittömästi markkinaoikeudessa ratkaistavaksi. Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, oliko markkinaoikeus menetellyt hallintolainkäytön järjestelmän mukaisesti ottaessaan välittömästi tutkittavakseen verkonhaltijan hakemuksen päätöksessään esittämillään perusteluilla palauttamatta asiaa virastolle. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että viraston päätöstä oli pidettävä lainvastaisena sen vuoksi, että verkonhaltijan vahvistuspäätöksen muuttamista koskevaa hakemusta ei ollut virastossa tutkittu eikä aineellisesti ratkaistu sähkömarkkinalain 38 b :n nojalla. Virasto ei ollut päätöksessään ratkaissut aineellisesti verkonhaltijan hakemusta siltä osin, täyttyivätkö asiassa sähkömarkkinalain 38 b :n mukaiset edellytykset verkonhaltijaa koskevan toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen muuttamiseksi.
Kun sähkömarkkinalain 38 b :ssä tarkoitetun vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen ratkaiseminen edellytti riippumattomana sääntelyviranomaisena toimivan viraston harkintavallan käyttämistä, markkinaoikeuden ei olisi tullut ottaa asiaa ensi asteena välittömästi aineellisesti ratkaistavakseen. Markkinaoikeuden päätös ei ollut perusteltavissa yksityisen tai julkisen edun vuoksi. Markkinaoikeus ei ollut myöskään voinut sillä perusteella, että sen käsiteltävänä oli ollut sähkömarkkinalain 38 a :n mukainen, kolmatta valvontajaksoa koskeva verkonhaltijan valitus, tutkia käsillä olevaa toista valvontajaksoa koskevaa asiaa omasta aloitteestaan. Vaikka valvontajaksot olivat toisiinsa asiallisesti yhteydessä, sähkömarkkinalain 38 a :n mukaisen vahvistuspäätöksen tekemistä ja sähkömarkkinalain 38 b :ssä tarkoitetun lainvoimaisen vahvistuspäätöksen muuttamista koskevassa asiassa oli kysymys aineellisesti eri asioista, joiden ratkaiseminen edellytti erilaisten arviointiperusteiden keskinäistä punnintaa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että markkinaoikeus oli ylittänyt toimivaltansa ottaessaan aineellisesti tutkittavaksi verkonhaltijan hakemuksen, jota virasto ei ollut sisällöllisesti tutkinut eikä ratkaissut. Korkein hallinto-oikeus kumosi markkinaoikeuden ja viraston päätökset sekä palautti asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Sähkömarkkinalaki (386/1995) 3 (1172/2004) 13 kohta, 38-38 c (1172/2004) Hallintolainkäyttölaki 23 1 momentti, 33 1 momentti, 34 1 ja 2 momentti sekä 51 1 ja 2 momentti Markkinaoikeuslaki (1527/2001) 1 (1173/2004) 1 momentti 3 kohta Direktiivi 2009/72/EY 35 artikla 4 kohta ja sen a alakohta, 37 artikla 1 kohta a alakohta ja 49 artikla 1 kohta Päätös, josta valitetaan Markkinaoikeus 21.12.2012 nro 504/2012 ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY Energiamarkkinavirasto (1.1.2014 lukien Energiavirasto, jäljempänä myös virasto) oli 13.12.2007 antamillaan päätöksillä vahvistanut muun ohella Fortum Sähkönsiirto Oy:lle verkonhaltijoiden noudatettavaksi kyseisten päätösten liitteessä 1 ilmoitetut menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi 1.1.2008 alkaneella ja 31.12.2011 päättyvällä toisella valvontajaksolla. Vahvistuspäätökset olivat tulleet lainvoimaisiksi viimeistään korkeimman hallinto-oikeuden 31.12.2010 antamilla päätöksillä (taltionumerot 3999-4001). Fortum Sähkönsiirto Oy (jäljempänä yhtiö tai FSS) on Energiamarkkinavirastolle 27.4.2012 toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että virasto muuttaa sähkömarkkinalain (386/1995) 38 b :n (1172/2004) nojalla viraston 13.12.2007 antamaa toista valvontajaksoa koskevaa vahvistuspäätöstä siten, että vuoden 2011 joulukuun lopun Tapani- ja Hannu-myrskyjen yhtiölle aiheuttamat korjauskustannukset hyväksytään läpilaskutuseränä toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa eikä niitä oteta huomioon kontrolloitavissa operatiivisissa kustannuksissa.
Energiamarkkinavirasto on 20.6.2012 antamallaan päätöksellä (dnro 423/424/2007) hylännyt Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksen, koska Energiamarkkinavirastolla ei ole toimivaltaa muuttaa valvontajakson päätyttyä vahvistuspäätöstä, joka ei ole sähkömarkkinalain 38 a :n 3 momentin mukaan enää voimassa. Energiamarkkinavirasto on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa: Sähkömarkkinalain 38 a :n 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiamarkkinavirasto vahvistaa päätöksellään verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana ennen niiden käyttöönottamista. Edellä mainittu vahvistuspäätös on 38 a :n 3 momentin mukaan voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan. Energiamarkkinavirasto sovelsi toisella valvontajaksolla 1.1.2008-31.12.2011 hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan FSS:n osalta vahvistuspäätöstä dnro 423/424/2007. FSS:n hakemus on saapunut Energiamarkkinavirastoon 27.4.2012. Toinen valvontajakso on päättynyt 31.12.2011. Energiamarkkinavirastolla ei ole toimivaltaa muuttaa valvontajakson päätyttyä vahvistuspäätöstä, sillä toista valvontajaksoa koskeva vahvistuspäätös ei ole 38 a :n 1 momentin 1 kohdan mukaan enää voimassa. Sähkömarkkinalain 38 a :n perusteluissa (HE 127/2004 vp) ei ole tarkemmin täsmennetty, mikä merkitys on sillä seikalla, että vahvistuspäätöksen voimassaolo on rajoitettu neljän vuoden pituisen valvontajakson ajalle. Myöskään hallintolaissa ei ole säädetty viranomaisen mahdollisuudesta muuttaa päätöstä, joka ei enää ole voimassa. Tätä mahdollisuutta ei ole huomioitu myöskään hallintolain esitöissä. Näin ollen asiassa voidaan myös yleisten oikeusperiaatteiden nojalla katsoa, että viranomaisella ei ole toimivaltaa muuttaa päätöstä, joka ei enää ole voimassa. Kolmas valvontajakso on alkanut 1.1.2012 ja Energiamarkkinavirasto on antanut 23.11.2011 verkonhaltijoille kolmatta valvontajaksoa koskevat vahvistuspäätökset, jotka ovat ainoat verkonhaltijoita kolmannella valvontajaksolla (1.1.2012-31.12.2015) koskevat voimassaolevat vahvistuspäätökset. Asianosaisen olisi tullut laittaa toista valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen muuttamisasia vireille toisen valvontajakson aikana. Asianosainen olisi lisäksi tällöin voinut hallintolain 22 :n nojalla täydentää hakemustaan käsittelyn kuluessa. Mikäli sähkömarkkinaviranomainen voisi muuttaa jo päättyneen valvontajakson vahvistuspäätöksiä joko hakijan aloitteesta tai omasta aloitteestaan, tämä romuttaisi sähkömarkkinalain ja sähkön sisämarkkinadirektiivin 2009/72/EY mukaisen ennakollisen valvonnan periaatteen, hallintopäätösten pysyvyyden ja oikeusvarmuuden sekä voisi viivästyttää sähkömarkkinalain 38 c :n mukaisen valvontapäätöksen antamista kohtuuttomasti valvontajakson päätyttyä. Fortum Sähkönsiirto Oy on valituksessaan markkinaoikeudelle vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston 20.6.2012 antaman päätöksen ja palauttaa asian sille käsiteltäväksi. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa viraston korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa viivästyskorkoineen. Energiamarkkinavirasto on valitukseen antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Fortum Sähkönsiirto Oy on antanut vastaselityksen. Energiamarkkinavirasto ja Fortum Sähkönsiirto Oy ovat antaneet lisälausuman.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Fortum Sähkönsiirto Oy:n valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta koskevan vaatimuksen. Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa: 1. Asian tausta Fortum Sähkönsiirto Oy on 27.4.2012 hakenut Energiamarkkinavirastolta (jäljempänä myös virasto) muutosta viraston 13.12.2007 antamaan toista valvontajaksoa (2008-2011) koskevaan valvontamenetelmien vahvistuspäätökseen. Fortum Sähkönsiirto Oy on hakemuksessaan ilmoittanut hakemuksen kohteena olevien 26. ja 27.12.2011 esiintyneiden myrskyjen korjauskustannusten määräksi 18,6 miljoonaa euroa. Energiamarkkinavirasto on 20.6.2012 antamassaan päätöksessä katsonut, ettei sillä ole sähkömarkkinalain nojalla toimivaltaa muuttaa vuosia 2008-2011 koskevan valvontajakson päätyttyä antamaansa vahvistuspäätöstä, joka ei ole enää voimassa. Energiamarkkinavirasto on hylännyt Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksessa esitetyt vaatimukset 13.12.2007 annetun vahvistuspäätöksen muuttamisesta. Fortum Sähkönsiirto Oy on 5.7.2012 valittanut asiassa markkinaoikeuteen vaatien Energiamarkkinaviraston edellä mainitun päätöksen kumoamista sekä asian palauttamista Energiamarkkinaviraston käsiteltäväksi. Markkinaoikeus toteaa, että Fortum Sähkönsiirto Oy sekä useat muut jakeluverkonhaltijat ovat hakeneet muutosta 27.12.2011 markkinaoikeuteen toimittamallaan valituksella koskien Energiamarkkinaviraston kolmannen valvontajakson (2012-2015) valvontamenetelmien vahvistuspäätöstä. Markkinaoikeus on käsitellyt valvontajaksolle 2012-2015 vahvistettuja menetelmiä koskevaa valitusasiakokonaisuutta suullisessa käsittelyssä syksyllä 2012. 2. Sovellettavat säännökset ja arvioinnin lähtökohdat Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a :n 1 momentin mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden käyttöönottamista. Viraston on mainitun säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana. Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan sähkömarkkinalain 38 a :n 2 momentin mukaan määrätä 1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista 2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta 3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta
4) verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa 5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun. Sähkömarkkinalain 38 a :n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan. Sähkön siirtohinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu paitsi sähkömarkkinalain 38 a :ssä tarkoitettuihin ennen valvontajaksoa tehtäviin vahvistuspäätöksiin, myös Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä tekemiin päätöksiin. Viraston tulee sähkömarkkinalain 38 c :n mukaan valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan 38 a :n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän. Sähkömarkkinalain 38 b :n nojalla Energiamarkkinavirasto voi muuttaa 38 a :n 1 momentissa tarkoitettua vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille verkonhaltijan tai järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan hakemuksesta tai sähkömarkkinaviranomaisen omasta aloitteesta. Päätöstä voidaan muuttaa sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta: 1) jos päätöksen kohde on antanut virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen sisältöön; 2) jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun; 3) jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen taikka vanhentuneiden ehtojen tai hinnoittelujärjestelyjen uudistamisen johdosta; tai 4) jos muutos on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi. Fortum Sähkönsiirto Oy:n muutoksenhaun kohteena olevassa asiassa on kysymys niistä menetelmistä ja kohtuullisen tuoton laskennan malleista, jotka Energiamarkkinavirasto on 13.12.2007 sähkömarkkinalain 38 a :n nojalla vahvistanut sähköverkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajaksolle 1.1.2008-31.12.2011 ja joita Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut nyt osin muutettaviksi. 3. Markkinaoikeuden arvio valituksenalaisesta päätöksestä Fortum Sähkönsiirto Oy on hakenut valvontajaksoa 2008-2012 (oikeastaan 2008-2011) koskevaan vahvistuspäätökseen Energiamarkkinavirastolta muutosta sähkömarkkinalain 38 b :n perusteella. Energiamarkkinaviraston hylättyä muutosvaatimuksen Fortum Sähkönsiirto Oy on
vaatinut valituksessaan markkinaoikeudelle, että markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston päätöksen. Fortum Sähkönsiirto Oy on markkinaoikeudessa edelleen jo hakemuksestaan ilmenevillä perusteilla esittänyt, että sitä koskevia valvontajakson 2008-2012 (oikeastaan 2008-2011) valvontamenetelmiä on muutettava yhtiölle aiheutuneiden myrskyvahinkojen perusteella. Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinalain 38 b :n tarkoituksena on ollut mahdollistaa viraston aloitteesta suorittama uuden vahvistuspäätöksen antaminen ja menetelmien muuttaminen vain poikkeuksellisissa tilanteissa. Kun päätöksen kohteena oleva toiminnanharjoittaja tekee aloitteen päätöksen muuttamisesta, säännöksessä ei ole rajattu tilanteita, joissa muutos on mahdollinen. Lain esitöissä (HE 127/2004 vp, s. 59) on sähkömarkkinalain 38 b :n kohdalla lausuttu, että päätöksen kohteena olevan toiminnanharjoittajan ollessa asian vireillepanijana ei ole tarvetta rajoittaa perusteita, joiden perusteella päätöstä voidaan muuttaa. Vahvistuspäätöksen antava viranomainen on joka tapauksessa velvollinen huolehtimaan siitä, että uusikin vahvistuspäätös täyttää säännösten asettamat vaatimukset. Mainitussa säännöksessä tai sitä koskevissa sähkömarkkinalain esitöissä ei ole millään tavoin rajoitettu muutoshakemuksen tekemisen ajankohtaa. Säännöstä ei voida pitää sähkömarkkinoiden valvontamenetelmien ajallisen ulottuvuuden huomiotta jättämisen vuoksi onnistuneena, kun oikeuskäytännön varaan on jäänyt se seikka, milloin verkonhaltijan on mahdollista tehdä sähköverkonhaltijoille yhteisesti vahvistettuja valvontamenetelmiä koskeva muutoshakemus. Sähkömarkkinoiden ennakolliseen valvontaan liittyvä sääntely edellyttää toimiakseen tosiasiallisesti sitä, että Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätökset valvontajakson menetelmistä ovat kaikkien verkonhaltijoiden osalta lainvoimaisia ennen kuin lain 38 c :n mukaiset valvontapäätökset tulevat tehtäviksi valvontajakson päättymistä seuraavan vuoden lopussa. Sääntelyn toimivuuden vuoksi ei ole siten mahdollista tulkita 38 b :n säännöstä ainakaan siten, että verkonhaltija, esittämättä valvontajakson kuluessa valvontaa suorittavalle viranomaiselle sitä koskevaa muutosvaatimustaan, voisi kokonaan ilman aikarajoitetta uuden valvontajakson käynnistyttyä vaatia muutosta jo päättynyttä valvontajaksoa koskevaan ja lainvoimaiseen vahvistuspäätökseen. Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmien käytännön soveltamisen kannalta ei voida katsoa olevan myöskään tarkoituksenmukaista, että verkonhaltija voi tehdä hakemuksen vahvistuspäätöksen muuttamiseksi vielä useita kuukausia valvontajakson päättymisen jälkeen. Tarkasteltaessa sähkömarkkinalain verkkotoiminnan tuottoon kohdistuvan valvonnan systematiikkaa mikään ei sinänsä suoraan puolla sitä tulkintaa, että laissa olisi tarkoitettu voitavan hakea muutosta edellistä valvontajaksoa koskeviin, lainvoimaisiin valvontamenetelmiin vielä siinä vaiheessa, kun seuraavaa nelivuotista valvontajaksoa koskevat valvontamenetelmät on jo vahvistettu tai ainakaan enää silloin, kun seuraava valvontajakso on jo käynnistynyt. Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että Energiamarkkinavirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessään tai vielä markkinaoikeudessakaan esittänyt hyväksyttävää perustetta sille, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n muutoshakemuksen voisi lain säännöksen puuttuessa hylätä sen vuoksi, että yhtiö teki muutoshakemuksen vasta seuraavan valvontajakson jo alettua eli vuoden 2012 puolella. Kun sähkömarkkinalaissa ei ole nimenomaisesti säädetty rajoitusta muutoksenhaun tekemiselle, Fortum Sähkönsiirto Oy:n on siten katsottava voineen tehdä kysymyksessä olevan muutoshakemuksen Energiamarkkinavirastolle vielä huhtikuussa 2012. Näin ollen Energiamarkkinaviraston ei olisi tullut valituksenalaisessa päätöksessä esittämillään perusteluilla
hylätä muutoshakemusta, vaan tarkastella Fortum Sähkönsiirto Oy:n vaatimuksia laajemmin ja erityisesti sähkömarkkinalain 38 b :n kannalta. Hallintolain 45 :n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Viranomaisen on siten esitettävä riittävät perustelut tekemälleen päätökselle. Perustelujen riittävyyttä on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen muun ohella huomioon viranomaiselle esitetyt vaatimukset ja niiden tueksi esitetyt seikat. Energiamarkkinaviraston päätöksen perusteluita ei voida kaikilta osin pitää riittävinä. Asia olisi siten mahdollista valittajan vaatimin tavoin palauttaa Energiamarkkinavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Arvioitaessa oikeaa tapaa jatkaa asian käsittelyä, on otettava kuitenkin huomioon se seikka, että valvontajakson 2012-2015 valvontamenetelmien vahvistuspäätöksiä koskevat valitukset ovat jo markkinaoikeuden käsiteltävinä sekä se, että verkonhaltijoihin kohdistuva kohtuullisen tuoton valvonta on edellä esitetyin tavoin käynnissä olevalla valvontajaksolla sidoksissa päättyneeseen valvontajaksoon. Edellä esitetyillä perusteilla viivytyksen välttämiseksi, ja kun se on tämän asian oikeudellisen luonteen vuoksi mahdollista, asia on syytä ottaa välittömästi markkinaoikeuden ratkaistavaksi. 4. Vahvistuspäätökseen kohdistuvan muutosvaatimuksen oikeudellinen arviointi Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 antamat vahvistuspäätökset tulivat lainvoimaisiksi kaikkia jakeluverkonhaltijoita koskevina viimeistään korkeimman hallinto-oikeuden 31.12.2010 antamalla ratkaisulla. Markkinaoikeus on 31.12.2010 antamillaan päätöksillä (numerot 635-688/2010) hylännyt tiettyjen jakeluverkonhaltijoiden sähkömarkkinalain 38 b :n nojalla esittämän muutosvaatimuksen koskien oman ja vieraan pääoman riskipreemioiden muuttamista kesken valvontajakson. Markkinaoikeus on lausunut edellä mainitussa päätöksessään olevan selvää, että vahvistuspäätösten sisältämät valvontamenetelmät eivät tarkoita sitä, että kohtuullista tuottoa tai sen arvioimisessa käytettäviä parametreja tarkasteltaisiin kaikkien valittajina olevien verkonhaltijoiden kohdalla erikseen kunkin verkonhaltijan esittämien tosiseikkojen perusteella. Verkonhaltijan vaatimuksesta vahvistuspäätöstä voi olla perusteltua muuttaa kesken valvontajakson, mikäli verkonhaltijan toimintaympäristössä on tapahtunut valvontamenetelmän soveltamisen kannalta muutos, joka vaikuttaa konkreettisesti liiketoimintaan ja erityisesti verkonhaltijan sähköverkkoihin kohdistuviin investointimahdollisuuksiin. Mikäli kysymyksessä on lisäksi luonteeltaan voimakas ja äkillinen muutos, jolla voidaan arvioida olevan verkonhaltijoiden kannalta pitkäkestoisia ja merkityksellisiä vaikutuksia, muutos antaa selvemmin aiheen valvontamenetelmän parametrin muutokseen jo kesken käynnissä olevan valvontajakson. Markkinaoikeus katsoo, että arvioitaessa sähkömarkkinalain 38 b :n puiteluonteista normia verkonhaltijan tekemän muutosvaatimuksen osalta, on otettava huomioon se, että mainitun säännöksen mukaan Energiamarkkinavirasto voi muuttaa aiempaa vahvistuspäätöstään omasta aloitteestaan vain ilmeisen painavista syistä. Korkein hallinto-oikeus on Energiamarkkinaviraston valvontajaksolle 2008-2011 vahvistamia valvontamenetelmiä koskeneessa vuosikirjaratkaisussaan 2010:86 katsonut, että asiassa oli ratkaistava, oliko sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen
toteutuminen edellyttänyt laskentamenetelmän muuttamista. Kysymystä oli harkittava paitsi sähkönkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden, onko valvontamalli ja siihen sisältyvä rahoitusomaisuuden kustannusten laskentamenetelmä mahdollistanut verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton. Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksessa on kysymys muutosvaatimuksesta, joka kohdistuu sähkön jakeluverkonhaltijoiden kohtuullisen tuoton valvontamenetelmiin. Sinänsä on selvää, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n kohtaamat myrskyvahingot ovat olleet esitetyn selvityksen perusteella suuruudeltaan varsin huomattavia. Valvontamenetelmien muuttaminen yksittäisen verkonhaltijan kohtaaman merkittävänkään olosuhteiden muutoksen vuoksi voi olla kuitenkin vain poikkeuksellisesti mahdollista, jotta Energiamarkkinaviraston toteuttama kohtuullisen tuoton ennakollinen valvonta voisi toimia tarkoitetuin tavoin ja tasapuolisesti kaikkien verkonhaltijoiden kesken. Valvontamenetelmien osittainenkaan muuttaminen takautuvasti sen jälkeen, kun jo seuraavan valvontajakson 2012-2015 valvontamenetelmät on jo vahvistettu, on kohtuullisen tuoton valvonnan ja menetelmien johdonmukaisen kehittämisen vuoksi vaikeaa. Energiamarkkinaviraston sähköverkonhaltijoiden hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa soveltamat menetelmät, mukaan lukien nyt kysymyksessä olevien sähkön toimitushäiriöiden perusteella laskettavien kustannusten sisältyminen oikaistun toteutuneen tuloksen laskentaan on ollut valittajan tiedossa jo useita vuosia aikaisemmin kuin nyt sen kohtaamat myrskyvahingot tapahtuivat. Sähköverkkoihin kohdistuvat suuretkin myrskyvahingot ovat olleet Suomessa ja esimerkiksi Ruotsissa aivan viime vuosinakin ajoittain toistuvia ilmiöitä, joiden esiintymisessä ei ole sinänsä mitään yllättävää. Vaikka nyt kysymyksessä olevan vuonna 2008 alkaneen valvontajakson keston aikana sääilmiöihin liittyvien riskien vähentäminen onkin ollut vain rajallisesti mahdollista, markkinaoikeus katsoo, että kaikilla sähköverkonhaltijoilla on ollut tiedossa olevien valvontamenetelmien perusteella ja muutoinkin jo pitempään aiheellista pyrkiä rajaamaan ajoittain toistuvista myrskytuhoista aiheutuvia suoria ja välillisiä taloudellisia vahinkoja sähköverkon uudistamiseen ja muuhun operatiiviseen toimintaan liittyvin ratkaisuin. Fortum Sähkönsiirto Oy:n esittämän selvityksen perusteella kysymyksessä olevan laajuisilla myrskyvahingoilla ei ole ollut suhteellisesta suuruudestaan huolimatta konkreettisia vaikutuksia valittajayhtiön sähköverkkoliiketoiminnan harjoittamisen edellytyksiin tai sen sähköverkkoon kohdistuviin investointimahdollisuuksiin. Markkinaoikeus toteaa, että samanaikaisesti tämän päätöksen kanssa annettavissa markkinaoikeuden päätöksissä numerot 427-501/2012 on käsitelty ja arvioitu Energiamarkkinaviraston kolmannelle valvontajaksolle vahvistaman valvontamallin sisältöä ja sen soveltamisen konkreettisia vaikutuksia muiden ohella Fortum Sähkönsiirto Oy:n esittämien vaatimusten näkökulmasta. Markkinaoikeus katsoo, että sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen toteutuminen tai kysymyksessä olevan myrskyvahingon selvitetyt tosiasialliset vaikutukset valittajayhtiölle eivät tässä asiassa edellytä Fortum Sähkönsiirto Oy:n valituksenalaisen päätöksen kumoamisvaatimuksen hyväksymistä. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 tekemän Fortum Sähkönsiirto Oy:tä koskevan vahvistuspäätöksen mukaisia valvontamenetelmiä ei tule nyt kysymyksessä olevassa asiassa sähkömarkkinalain 38 b :ssä säädetyllä tavalla muuttaa.
Energiamarkkinaviraston päätöstä ei ole siten aihetta kumota eikä lopputulokseltaan muuttaa. Fortum Sähkönsiirto Oy:n valitus on näin ollen hylättävä. 5. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen Hallintolainkäyttölain 74 :n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 :ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Energiamarkkinaviraston valituksenalaisen päätöksen perustelut ovat olleet puutteelliset. Kun otetaan huomioon asian oikeudellisen kysymyksen tulkinnanvaraisuus ja lopputulos, Energiamarkkinaviraston menettely asiassa ei ole kuitenkaan ollut hallintolainkäyttölain 74 :n 2 momentin tarkoittamalla tavalla siten virheellistä, että virasto tulisi velvoittaa korvaamaan Fortum Sähkönsiirto Oy:n oikeudenkäyntikuluja. Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Nina Korjus ja Jaakko Ritvala. KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA Fortum Sähkönsiirto Oy:n valitus Fortum Sähkönsiirto Oy (jäljempänä myös yhtiö) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallintooikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, palauttaa asian Energiamarkkinaviraston (nyttemmin Energiavirasto, jäljempänä myös virasto) käsiteltäväksi ja velvoittaa viraston korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 25 767,18 eurolla viivästyskorkoineen ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Asia tulisi käsitellä kiireellisenä, koska asian käsittelyn viivästyminen estää virastoa antamasta yhtiön osalta toista valvontajaksoa koskevaa sähkömarkkinalain 38 c :n mukaista valvontapäätöstä. Fortum Sähkönsiirto Oy on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa: Yhtiön valitusperusteet Markkinaoikeus on ylittänyt hallintolainkäyttölain mukaisen toimivaltansa ja ottanut asian sääntelyviranomaisena toimivan viraston asemesta itse aineellisesti ratkaistavakseen, vaikka yhtiön valituksessa on vaadittu vain päätöksen kumoamista ja asian palauttamista viraston käsiteltäväksi. Markkinaoikeus on asettunut hallintoviranomaisen asemaan, toiminut hallintolainkäyttölain 51 :n vastaisesti ja rikkonut reformatio in peius -kieltoa. Markkinaoikeus on laiminlyönyt hallintolainkäyttölain 34 :n mukaisen asianosaisen kuulemista koskevan velvoitteen. Markkinaoikeuden tulkinta sähkömarkkinalain 38 b :n aineellisesta sisällöstä on virheellinen.
Yhtiön valituksen perustelut Toisen valvontajakson (1.1.2008-31.12.2011) viimeisinä päivinä 26. - 27.12.2011 poikkeuksellisen voimakkaista Tapani- ja Hannu-myrskyistä aiheutui yhtiölle erittäin merkittäviä taloudellisia vahinkoja myrskyvahinkojen korjauskustannuksina, asiakkaille hyvitettävinä vakiokorvauksina sekä viraston soveltaman valvontamallin mukaisena laatusanktiona. Lisäksi myrskyt aiheuttivat huomattavan korvausinvestointien tarpeen. Yhtiö oli virastolle toimittamallaan hakemuksella vaatinut toista valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen muuttamista sähkömarkkinalain 38 b :n nojalla siten, että mainituista myrskyistä seuranneiden vahinkojen korjaamisesta aiheutuneet 18,6 miljoonan euron suuruiset korjauskustannukset hyväksytään läpilaskutuseränä valvontajakson toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa ja ne jätetään huomioimatta kontrolloitavissa olevissa operatiivisissa kustannuksissa. Nämä korjauskustannukset ovat muodostaneet vain osan kaikista yhtiölle kyseisistä myrskyistä aiheutuneista kustannuksista. Yhtiön kohtaamat myrskyvahingot ja niiden taloudelliset vaikutukset ovat täyttäneet kaikki viraston aiemmin asettamat edellytykset vahvistuspäätöksen muuttamiselle. Virasto on kuitenkin hylännyt yhtiön hakemuksen muodollisella perusteella käsittelemättä lainkaan hakemuksen aineellista sisältöä sähkömarkkinalain 38 b :n nojalla. Viraston päätöksessä on käsitelty vain sähkömarkkinalain 38 a :ää. Yhtiö on vaatinut markkinaoikeutta kumoamaan viraston päätöksen ja palauttamaan asian viraston käsiteltäväksi. Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan sillä, että virasto oli päätöksessään soveltanut sähkömarkkinalain 38 a :ää virheellisellä tavalla katsoessaan, että valvontajakson päättyminen estäisi virastoa muuttamasta kyseistä valvontajaksoa koskevaa vahvistuspäätöstä sähkömarkkinalain 38 b :n perusteella. Markkinaoikeudelle toimittamassaan vastaselityksessä yhtiö on esittänyt lisäselvitystä sähkömarkkinalain 38 a :ssä käytetystä "voimassaolo" -käsitteestä sekä hallinto-oikeudellisen päätöksen oikeusvoima-käsitteestä. Yhtiö on oheistanut vastaselitykseensä professori Kaarlo Tuorin asiantuntijalausunnon. Lisäksi vastaselityksessä on kommentoitu eräitä viraston markkinaoikeudessa esittämiä väitteitä. Markkinaoikeus on hyväksynyt yhtiön vaatimusten perustelut ja katsonut, että viraston päätöksen ainoana perusteluna ollut menettelyllinen laintulkinta on lainvastainen. Markkinaoikeuden olisi siten tullut hyväksyä yhtiön valitus, kumota viraston päätös ja palauttaa asia viraston käsiteltäväksi. Markkinaoikeus ei ole yhtiön vaatimuksen mukaisesti palauttanut asiaa virastolle uudelleen käsiteltäväksi, vaan se on päättänyt ottaa asian välittömästi ratkaistavakseen. Yhtiö ei kuitenkaan ollut markkinaoikeudelle esittänyt vahvistuspäätökseen kohdistuvaa muutosvaatimusta eikä markkinaoikeudessa muutoksenhaun kohteena olleessa alkuperäisessä päätöksessä ollut edes käsitelty vahvistuspäätöksen muuttamista aineelliselta kannalta. Markkinaoikeudella ei ole ollut toimivaltaa ottaa asiaa käsiteltäväkseen. Markkinaoikeus on toiminut hallintolainkäyttölain asian ratkaisemista koskevan 51 :n vastaisesti. Markkinaoikeus on ottanut ilman laillista perustetta itselleen virastolle kuuluvan toimivallan ratkaista vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan asian ja asettunut näin hallintoviranomaisen asemaan. Markkinaoikeuden päätösvalta kohdistuu kuitenkin ainoastaan oikeusriidan kohteena olevan hallintopäätöksen lainmukaisuuden arviointiin. Toimivaltaa rajaavat yhtäältä
muutoksenhakijan vaatimukset ja toisaalta muutoksenhaun kohteena olevan hallintopäätöksen perusteena olevat seikat. Vaikka hallintolainkäytössä vallitsee pääosin virallisperiaate, eikä valitusviranomaisena toimiva hallintotuomioistuin ole sidottu pelkästään niihin perusteisiin, joita asianosaiset vaatimustensa tueksi esittävät, rajoittuu valitusviranomaisen toimivalta kuitenkin vain muutoksenhaun kohteena olevasta hallintopäätöksestä aiheutuvan oikeusriidan ratkaisemiseen hallintolainkäyttölakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 217/1995 vp) ilmenevällä tavalla. Käsillä olevassa asiassa viraston päätöksen ainoana perusteena on ollut puuttuva toimivalta. Markkinaoikeus ei voi selvittää asiaa laajemmin kuin alkuperäisen päätöksen perusteiden ja valituksessa esitettyjen vaatimusten ja niiden perusteiden osalta, lukuun ottamatta tuomioistuimen viran puolesta huomioon otettavia seikkoja, joista ei kuitenkaan ole nyt ollut kyse. Valituksessa esitettyjen vaatimusten perusteet yksilöivät käytännössä muutosvaatimukset suhteessa hallintopäätökseen. Asia voidaan saattaa valitusviranomaisen käsiteltäväksi vain niiden seikkojen osalta, jotka ovat olleet hallintoviranomaisen alkuperäisen päätöksen perusteena. Muutoksenhakua koskevassa oikeudenkäynnissä tutkitaan vain ja ainoastaan, onko alkuperäisessä päätöksessä tapahtunut virhe joko lainsäädännön soveltamisessa, päätöksentekomenettelyssä tai päätöksen perusteena olevien tosiseikkojen paikkansa pitävyyden suhteen. Markkinaoikeuden päätös on siten myös hallintolainkäyttölain 27 :n vastainen. Markkinaoikeuden päätös on reformatio in peius -kiellon vastainen, kun markkinaoikeus on muuttanut muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä aineellisella perusteella valittajayhtiön vahingoksi. Markkinaoikeus on laiminlyönyt hallintolainkäyttölain 34 :n mukaisen asianosaisen kuulemista koskevan velvoitteen. Sekä yhtiö että virasto ovat markkinaoikeudelle osoittamissaan kirjelmissä ottaneet kantaa ainoastaan vahvistuspäätöksen voimassaoloon sekä viraston toimivaltaan muuttaa vahvistuspäätöstä. Markkinaoikeus ei ole ilmoittanut asianosaisille ottavansa asiaa pääasian osalta aineellisesti päätettäväkseen eikä varannut yhtiölle tilaisuutta antaa selvitystä sähkömarkkinalain 38 b :n aineellisesta tulkinnasta. Markkinaoikeuden valituksenalaisessa päätöksessä ei ole kyse alkuperäisen hallintopäätöksen virheellisten perustelujen korjaamisesta ja markkinaoikeudelle valitusviranomaisena kuuluvan tuomiovallan käyttämisestä, vaan yhtiön tekemän vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen käsittelemisestä aineellisesti ensimmäisenä asteena. Tällaista toimivaltaa markkinaoikeudella ei ole sähkömarkkinalain tai hallintolainkäyttölain taikka muunkaan säännöksen perusteella. Markkinaoikeuden päätös rikkoo perustuslain 3 :n mukaista valtiollisten tehtävien jakoa sekä vakiintuneita hallinto-oikeudellisia periaatteita. Tuomioistuin ei voi korvata hallintoviranomaisen päätöstä uudella omalla aineellisella päätöksellään ilman nimenomaisen lainsäännöksen tukea. Markkinaoikeuden tulkinta sähkömarkkinalain 38 b :n aineellisesta sisällöstä on virheellinen ja muun muassa ristiriidassa viraston aikaisemman ratkaisukäytännön kanssa. Päätös perustuu tältä osin myös virheellisiin käsityksiin myrskyvahinkojen vaikutuksista yhtiön sähköverkkoliiketoiminnan harjoittamisen edellytyksiin ja investointimahdollisuuksiin, joista yhtiöllä ei ole edes ollut mahdollisuutta toimittaa selvitystä markkinaoikeudelle sen laiminlyödessä kuulemisvelvollisuuden.
Energiaviraston lausunto Virasto on valitukseen antamassaan lausunnossa aiemmin esittämänsä uudistaen vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Fortum Sähkönsiirto Oy:n valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Toissijaisesti virasto on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus katsoo virheellisiksi markkinaoikeuden päätöksen perustelut, joiden mukaan viraston päätöksen perustelut eivät olleet kaikilta osin riittävät, ja pysyttää viraston päätöksen. Virasto on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa: Virasto on 20.6.2012 tehnyt yhtiön hakemuksen johdosta päätöksen Energiamarkkinavirastosta annetun lain (507/2000) ja sähkömarkkinalain mukaisen toimivaltansa mukaisesti. Virasto on noudattanut päätöstä tehdessään sähkömarkkinalain säännöksiä ja ottanut näiden tulkinnassa huomioon lain esityöt sekä näiden taustalla olevan sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2003/54/EY ja 2009/72/EY, jäljempänä sähkön sisämarkkinadirektiivi) säännökset ja tavoitteet. Virasto on noudattanut hallintolakia sekä suhteuttanut harkintavallan käyttönsä yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin. Virasto on perustellut päätöksensä riittävällä tavalla eikä viraston päätös perustu virheelliseen lain soveltamiseen. Markkinaoikeus on puolestaan tehnyt valituksenalaisen päätöksen hallintolainkäyttölain ja hallintolainkäyttöä koskevan oikeusdoktriinin mukaisesti sekä toimivaltansa nojalla. Markkinaoikeus on arvioinut oikein yhtiön vaatimusta sähkömarkkinalain ja EU-oikeuden edellyttämän ennakollisen valvonnan järjestelmän, kohtuullisen tuoton valvonnan ja valvontamenetelmien kehittämisen kannalta. Kuitenkin jo viraston päätöksen perustelut yhtiön hakemuksen hylkäämisestä ovat olleet riittävät. Markkinaoikeuden valituksenalaista päätöstä arvioitaessa on otettava huomioon, että yhtiö ja useat muut verkonhaltijat ovat valittaneet markkinaoikeuteen viraston 23.11.2011 tekemistä kolmatta valvontajaksoa 1.1.2012-31.12.2015 koskevista vahvistuspäätöksistä. Muun muassa myrskytuhojen vaikutusten huomioon ottamista menetelmissä verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi kolmannella valvontajaksolla on yhtiön osalta käsitelty valituksenalaisen asian kanssa samaan aikaan markkinaoikeudessa. Siinä yhteydessä yhtiö ja virasto ovat esittäneet selvityksensä myös nyt valituksenalaiseen päätökseen liittyvistä seikoista. Yhtiö ei ole esittänyt perustetta sille, miksi markkinaoikeus ei olisi voinut suorittaa yhtiön vaatimuksen oikeudellista arviointia, kun otetaan huomioon erityisesti se, että yhtiö on esittänyt hakemuksessaan virastolle ja valituksessaan markkinaoikeudelle, että sen vaatimus tulisi yhtiön esittämien oikeustosiseikkojen ja perusteiden nojalla hyväksyä. Yhtiö ei myöskään ole esittänyt hakemuksessaan eikä valituksissaan lainmukaista perustetta vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan vaatimuksensa hyväksymiselle. Viraston kanta vahvistuspäätöksen muuttamisesta ja voimassaolosta Sähkömarkkinalain 38 b :ää koskevista esitöistä (HE 127/2004 vp, s. 59) ilmenee, että virasto voi muuttaa vahvistuspäätökseen kohdistuvan oikeusvoimavaikutuksen vuoksi kyseistä päätöstä vain silloin, kun se voi tukeutua nimenomaiseen toimivaltasäännökseen. Sähkömarkkinalain 38 b :ssä ei säädetä sellaisen vahvistuspäätöksen muuttamisesta, joka on lakannut olemasta voimassa.
Lain esitöissä todetaan, että virasto on joka tapauksessa velvollinen huolehtimaan, että mahdollinen uusi vahvistuspäätös täyttää säännösten vaatimukset. Lain esitöissä (HE 127/2004 vp) ei käsitellä ajallista rajoitusta päätöksen muuttamiselle. Sähkön sisämarkkinadirektiivit 2003/54/EY ja 2009/72/EY edellyttävät verkonhaltijoiden hinnoittelun etukäteistä valvontaa. Myös unionin tuomioistuin on vahvistanut etukäteisen valvonnan periaatteen asiassa C - 274/08, komissio v. Ruotsi antamassaan tuomiossa. Etukäteisessä valvonnassa on sähkön sisämarkkinadirektiivin 2009/72/EY mukaan pyrittävä muun muassa toimitusvarmuuden parantamiseen. Etukäteisen valvonnan periaatteesta poikkeuksena direktiivissä säädetään, että sääntelyviranomaisella tulee olla oikeus vaatia verkonhaltijoita muuttamaan etukäteen vahvistettuja menetelmiä, jos ne eivät enää olisi oikeasuhtaisia tai niiden soveltaminen ei olisi syrjimätöntä. Direktiivissä ei säädetä verkonhaltijoiden oikeudesta vaatia muutoksia vahvistettuihin menetelmiin. Vahvistuspäätöksen muuttamista koskevien arviointiperusteiden ei voida katsoa olevan laveammat verkonhaltijan vireille panemassa päätöksen muuttamista koskevassa asiassa kuin mitä sähkömarkkinalaissa on säädetty viraston oma-aloitteisen muuttamisen perusteista. Sähkömarkkinalain 38 a :n 3 momentin mukaisesti kyseessä oleva vahvistuspäätös on ollut voimassa 1.1.2008-31.12.2011. Vahvistuspäätöksen asiallisena sisältönä on, että siinä vahvistetaan kullekin nelivuotiselle valvontajaksolle kyseisenä jaksona sovellettavat valvontamenetelmät. Lain esitöissä todetaan valvontajaksojen vaihtumisesta ja menetelmien vahvistamisesta seuraavaa (HE 127/2004 vp, s. 58): "Ennen uuden valvontajakson alkamista Energiamarkkinaviraston tulisi valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, jossa päätöksen sisältämiä menetelmiä on tarpeen mukaan kehitetty valvonnasta saatujen kokemusten perusteella. Tämä luonnos viraston tulisi saattaa riittävän julkisen keskustelun kohteeksi ennen seuraavaa valvontajaksoa koskevien uusien vahvistuspäätösten antamista." Vahvistuspäätöksen voimassaolon osalta on tulkinnallisesti otettava huomioon myös sähkön sisämarkkinadirektiivissä 2003/54/EY ja 2009/72/EY sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettu etukäteisen valvonnan periaate. Viraston kanta hallintolainkäyttölain 51 :n osalta Hallintolainkäyttölain 51 :n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä on säädetty ehdottomasti vain valitusviranomaisen ratkaisupakosta, mikä käy ilmi myös lain esitöistä (HE 217/1995 vp, s. 78). Yhtiö on valituksessaan markkinaoikeudelle vaatinut muun muassa, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian viraston käsiteltäväksi. Yhtiö on korostanut muun ohella, että asian ratkaiseminen ilman viivytystä on sen edun mukaista. Virasto ei voi antaa yhtiön osalta seuraavaa valvontajaksoa koskevaa valvontapäätöstä ennen kuin valituksenalainen yhtiön toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen muuttamista koskeva asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Yhtiö on nimenomaan vaatinut asian käsittelyä kiireellisenä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, joten yhtiön intressissä on asian ratkaiseminen viivytyksettä. Yhtiö on esittänyt, että ellei viraston päätöstä muuteta hakemuksessa esitetyllä tavalla, malli johtaa sähkömarkkinalain hinnoittelun valvonnan perusperiaatteiden vastaiseen lopputulokseen. Lisäksi yhtiö on vahvistanut sen, että yhtiön muutosvaatimuksen käsittely ja ratkaiseminen lainvoimaisesti
välittömästi on yhtiön edun mukaista. Markkinaoikeus on päätöksellään ratkaissut hallintolainkäyttölain edellyttämällä tavalla yhtiön vaatimukset katsoessaan, ettei viraston päätökseen kohdistuvan kumoamisvaatimuksen ja vahvistuspäätökseen kohdistuvan muutosvaatimuksen hyväksymiselle ole edellytyksiä. Vaikka korkein hallinto-oikeus katsoisi, ettei yhtiö ole markkinaoikeudessa esittänyt vahvistuspäätöksen muutosvaatimuksen oikeudellista arviointia, markkinaoikeus ei ole ehdottomasti sidottu nyt arvioitavana olevassa asiassa yhtiön esittämiin vaatimuksiin. Hallintolainkäyttölain 51 :n yksityiskohtaisista perusteluista (HE 217/1995 vp, s. 79) ilmenee, että asiaa on arvioitava tapauskohtaisesti asian laadun kannalta. Yhtiö on myös virheellisesti esittänyt oikeuskirjallisuudessa vahvistetun, että valitusviranomainen on lähtökohtaisesti sidottu valittajan asiassa esittämiin vaatimuksiin. Tältä osin virasto on viitannut oikeuskirjallisuudessa muun ohella välttämättömästä prosessinyhteydestä (Hallberg - Ignatius - Kanninen: Hallintolainkäyttölaki 1997, s. 326) sekä valituksen muuttamisesta lausuttuun (Mäenpää: Hallintoprosessioikeus 2007, s. 498). Asiaan liittyvien prosessuaalisten ja materiaalisten seikkojen vuoksi markkinaoikeudella on ollut toimivalta arvioida aineellisoikeudellisesti yhtiön vahvistuspäätöksen muuttamista koskevaa vaatimusta. Markkinaoikeus on perustellut päätöstään tehdä vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan vaatimuksen oikeudellinen arviointi sillä, että kolmannen valvontajakson 2012-2015 valvontamenetelmien vahvistuspäätöksiä koskevat valitukset ovat olleet jo markkinaoikeuden käsiteltävinä ja sillä, että verkonhaltijoihin kohdistuva kohtuullisen tuoton valvonta on käynnissä olevalla kolmannella valvontajaksolla sidoksissa jo päättyneeseen valvontajaksoon. Sähkömarkkinalain esitöiden perusteella on selvää, että valvontamenetelmien kehittämisen vuoksi toisen valvontajakson menetelmien ja niistä saatujen kokemusten on tullut olla markkinaoikeuden tiedossa, kun se on päättänyt kolmannen valvontajakson menetelmien sisällöstä. Markkinaoikeus on kolmannen valvontajakson valvontamenetelmiä koskevissa lainvoimaisissa päätöksissä numerot 427-501/2012 katsonut, että valittajina olevien verkonhaltijoiden valvontamenetelmiä kolmannella valvontajaksolla on muutettava siten, että keskeytyskustannusten vaikutus rajautuu niin sanotussa tehostamiskannustimessa suhteellisuusperiaate ja kohtuullisen tuoton kertymisen vaatimus huomioon ottaen perustellulle ja poikkeuksellisetkin toimintaolosuhteet, kuten myrskyt kestävälle tasolle. On huomattava, että niin sanottuihin KAH-kustannuksiin ei sovellettu tehostamistavoitetta toisella valvontajaksolla. Sekä yhtiö että virasto ovat viitanneet Joroisten Energialaitosta ja Parikkalan Valo Oy:tä koskeviin päätöksiin paitsi kolmatta valvontajaksoa koskevan markkinaoikeusmenettelyn yhteydessä myös nyt kyseessä olevassa prosessissa. On huomattava, että kolmannen valvontajakson menetelmiä käsiteltäessä markkinaoikeudessa on tuotu esille, että valittajien, mukaan lukien Fortum Sähkönsiirto Oy:n, toiselle valvontajaksolle vahvistettujen menetelmien mukaisesti laskettu kohtuullinen tuotto toisella valvontajaksolla ei ole vaarantunut, vaikka Tapani- ja Hannu-myrskyt ovat aiheuttaneet myrskytuhoja eräiden valittajien, muun muassa Fortum Sähkönsiirto Oy:n, verkoissa. Markkinaoikeus on siten vahvistanut sen, että valituksenalaisella markkinaoikeuden päätöksellä ratkaistulla asialla on erityisesti sähkömarkkinalain mukaisesta valvontajärjestelmästä johtuen
välttämätön prosessinyhteys markkinaoikeudessa käsiteltävänä olleisiin valituksiin, jotka ovat koskeneet jo käynnissä olevalla kolmannella valvontajaksolla sovellettavia valvontamenetelmiä. Myös prosessiekonomian kannalta markkinaoikeuden on ollut tarkoituksenmukaista arvioida asiaa oikeudellisesti tässä yhteydessä. Viraston toimivallan puuttumista koskevan arvioinnin ja markkinaoikeuden suorittaman asian oikeudellisen arvioinnin välillä on asiallisia yhtäläisyyksiä. Viraston päätöksen perusteluiden mukaisesti sähkömarkkinalain ja sähkön sisämarkkinadirektiivin 2003/54/EY ja 2009/72/EY mukainen ennakollisen valvonnan periaate romuttuisi, jos sähkömarkkinaviranomainen voisi muuttaa jo päättyneen valvontajakson vahvistuspäätöksiä joko hakijan aloitteesta tai omasta aloitteestaan. Virasto on lisäksi markkinaoikeudelle toimittamissaan kirjelmissä käsitellyt laajasti sähkömarkkinalain mukaista hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan järjestelmää sekä yhtiön esittämän vaatimuksen vaikutusta hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan. Viraston esittämät perustelut ovat markkinaoikeuden esittämien perustelujen valossa olleet riittävät. Valituksenalaiseen päätökseen liittyy erittäin voimakas julkinen intressi. Sähkömarkkinalain ja sähkön sisämarkkinadirektiivin 2003/54/EY ja 2009/72/EY kohtuullisen tuoton etukäteisen valvonnan vaatimus sekä sen tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus edellyttävät, että markkinaoikeudella on ollut toimivalta tehdä yhtiön valituksen johdosta muutosvaatimuksen oikeudellinen arviointi. Virasto on tältä osin viitannut muun ohella sähkömarkkinalain tarkoitukseen ja lain esitöihin (HE 127/2004 vp, s. 7) sekä korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen KHO 2010:86 ja markkinaoikeuden päätökseen numerot 427-501/2012 (s. 12). Viraston kanta hallintolainkäyttölain 27 :n osalta Yhtiön käsitys hallintolainkäyttölain 27 :stä on virheellinen. Pykälä ei koske hallintomenettelyn ja ensimmäisen valitusasteen välistä suhdetta eli sitä, missä määrin valituksen laajuuteen vaikuttaa se, miten asia on ollut vireillä hallintopäätöstä tehtäessä. Yhtiön hakemus on koskenut Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 antaman vahvistuspäätöksen muuttamista sähkömarkkinalain 38 b :n mukaisesti. Markkinaoikeudella on ollut toimivalta suorittaa yhtiön vahvistuspäätöksen muutosvaatimuksen oikeudellinen arviointi myös siksi, että asia on ollut yhtiön hakemuksen johdosta vastaavassa laajuudessa vireillä virastossa. Yhtiö on valituksessaan markkinaoikeudelle nimenomaisesti uudistanut ne aineelliset tosiseikat, joiden perusteella yhtiön mukaan viraston vahvistuspäätöksen muuttaminen olisi sähkömarkkinalain 38 b :n nojalla mahdollista. Yhtiö on vedonnut valituksessaan myös niihin oikeustosiseikkoihin, joiden vallitessa vahvistuspäätöstä voidaan sähkömarkkinalain 38 b :n nojalla muuttaa, joskin sen väitteet ovat virheelliset. Hallintolainkäytössä vallitsee virallisperiaate, eikä valitusviranomaisena toimiva hallintotuomioistuin ole siten sidottu pelkästään niihin perusteisiin, joita asianosaiset vaatimustensa tueksi esittävät. Hallintolainkäyttölain 33 :n 1 momentista sekä sen tulkintaa ohjaavista lain esitöistä (HE 217/1995 vp, s. 58) johtuu, että hallintotuomioistuimen on viran puolesta otettava huomioon paitsi kaikki relevantit oikeussäännöt myös sellaiset tosiseikat, joihin asianosaiset eivät ole vedonneet. Virallisperiaatteen laajuuteen vaikuttaa muun muassa julkinen intressi, joka käsillä olevassa asiassa on erityisen vahva.
Hallintotuomioistuin voi niin ikään itse päättää todistuskeinojen käyttämisestä. Virallisperiaatteesta johtuen hallintolainkäytössä on voimakkaasti vallalla tutkintaperiaate, jonka mukaan tosiseikkojen ohella niitä koskevan näytön esittäminen kuuluu tuomioistuimelle. Markkinaoikeudella on näin ollen ollut virallisperiaatteesta ja tutkintaperiaatteesta johtuen velvollisuus ottaa päätöksessään huomioon kaikki asian ratkaisemisessa relevantit oikeussäännöt ja tosiseikat myös siltä osin kuin niihin ei ole markkinaoikeudessa vedottu. Yhtiöllä on lisäksi ollut mahdollisuus lausua markkinaoikeuden päätöksen perusteena olevista seikoista. Markkinaoikeus on voinut virallisperiaatteen ja tutkintaperiaatteen nojalla ottaa päätöksessään erityisesti huomioon kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksiä koskevissa asioissa markkinaoikeudessa esitetyt perusteet ja oikeustosiseikat. Viraston kanta perustuslain ja yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden osalta Lähtökohtaisesti hallintolainkäytön tehtävänä on tutkia, onko hallintoviranomaisen tekemä päätös lainmukainen. Kuten edellä on esitetty, markkinaoikeus on tältä osin katsonut, ettei viraston päätöksen perusteluita voida kaikilta osin pitää riittävinä ja asia olisi siten ollut mahdollista palauttaa viraston käsiteltäväksi. Muun muassa perustuslain 21 ja 22 :ään perustuvat oikeusturvan toteuttamisen ja turvaamisen vaatimukset edellyttävät, että hallintotuomioistuimen päätösvalta on riittävän tehokasta. Oikeuskirjallisuudessa (Merikoski: Hallinto-oikeuden oikeussuojajärjestelmä 1968, s. 410) on myös vahvistettu, että valituksen johdosta kysymykseen saattaa tulla, että asiassa annetaan uusi, toisensisältöinen päätös. Markkinaoikeus ei ole kumonnut viraston päätöstä, eikä se siten ole voinut antaa asiassa uutta päätöstä. Sen sijaan markkinaoikeus on arvioinut viraston ratkaisua sisällöllisesti. Markkinaoikeus ei näin toimiessaan ole valituksessa väitetyllä tavalla ottanut itselleen toimeenpanevan viranomaisen toimivaltaa, vaan se on toiminut perustuslain, sähkömarkkinalain ja hallintolainkäyttöä koskevan oikeusdoktriinin edellyttämällä tavalla ensimmäisenä valitusviranomaisena. Viraston kanta reformatio in peius -kiellosta Markkinaoikeuden päätös ei ole muuttanut viraston päätöstä valittajan vahingoksi reformatio in peius -kiellon vastaisesti, koska markkinaoikeus ei ole päätöksellään muuttanut oikeustilaa eikä yhtiön oikeusasemaa. Virasto oli päätöksessään katsonut, ettei sillä ole toimivaltaa ratkaista yhtiön hakemusta vahvistuspäätöksen muuttamiseksi. Markkinaoikeus on pysyttänyt viraston päätöksen lopputuloksen suoritettuaan yhtiön muutosvaatimuksen oikeudellisen arvioinnin. Koska viraston päätöksessä on kysymys hallintopäätöksestä, johon liittyy edellä kuvatuin tavoin poikkeuksellisen voimakas julkinen intressi, reformatio in peius -kiellolle ei voida antaa asiassa samanlaista merkitystä kuin tapauksissa, joihin ei liity yhtä vahvaa julkista intressiä. Viraston kanta asianosaisen kuulemisesta Yhtiö on esittänyt vahvistuspäätöksen muuttamista koskevassa hakemuksessaan oikeustosiseikat ja aineelliset perustelut hakemuksen hyväksymiselle. Tämä hakemus on ollut yhtiön markkinaoikeudelle osoittaman valituksen liitteenä. Yhtiö on lisäksi uudistanut hakemuksensa perusteet ja oikeustosiseikat valituksessaan.