KUV/1172/48/2009 5.3.2009 Lausunto liikenne- ja viestintäministeriölle AV-DIREKTIIVIN TÄYTÄNTÖÖNPANO Olette pyytäneet lausuntoa AV-direktiivin täytäntöönpanosta. Esitämme kunnioittavasti lausuntonamme seuraavaa: Yleistä Pidämme lakiesitystä ja sen perusteluita osin vaikealukuisina ja epäselvinä. Joissakin kohdissa säännökset eivät ole loogisia suhteessa toisiinsa tai voimassa olevaan sääntelyyn. Esityksessä on myös keskitytty liikaa vain direktiivin täytäntöönpanoon ottamatta kaikilta osin huomioon itse sääntelykokonaisuutta tai sääntelytarvetta esim. radiotoiminnan osalta. Kyse on myös lainsäädännöstä, joka linkittyy useassa kohdassa keskeisesti kuluttajansuojalakiin. Johdonmukaisuuden turvaaminen on siten siltäkin osin välttämätöntä. Suhde kuluttajansuojalakiin / Asian tai aatteen edistäminen Ehdotuksen sivulla 5. todetaan, että lain 23 :ssä on säädetty mainonnan eettisistä periaatteista ja alaikäisille suunnatusta mainonnasta. Vuoden 2008 lokakuussa voimaan tulleen kuluttajansuojalain (38/1978) muutoksen myötä myös kuluttajansuojalaki sisältää säännökset markkinoinnin eettisistä periaatteista. Tämä yleisperusteluiden kohta on osittain harhaanjohtava. Kuluttajansuojalain 2 luvun muutos ei lähtökohtaisesti muuttanut sääntelyä hyvän tavan (eettisten periaatteiden) osalta. Sama hyvää tapaa koskeva sääntely on ollut voimassa lain säätämisestä eli vuodesta 1978 lähtien. Uudet säännökset vastaavat periaatteiltaan aikaisempia säännöksiä, mutta ovat aikaisempia yksityiskohtaisemmat. Mainonnan eettisten periaatteiden osalta ehdotetaan siis siirtymistä yleissääntelyyn, jossa markkinoinnin eettisistä periaatteista säädettäisiin vain kuluttajansuojalaissa. Ehdotetun 3 momentin viittaussäännöksen mukaan kaupalliseen viestintään sovellettaisiin myös kuluttajansuojalain markkinoinnin hyvän tavan vastaisuudesta säädettyä. Kannatamme ehdotusta ja olemme samaa mieltä siitä, että tehokkaan valvonnan varmistamiseksi on tarkoituksenmukaista, että markkinoinnin eettisiä periaatteita koskevat säännökset keskitetään kuluttajansuojalakiin. Tämä perusteluissa ehdotettu momentti on kuitenkin vahingossa unohtunut itse lakitekstistä. Televisio- ja radiolaissa tarkoitettuun uuteen mainonnan määritelmään ehdotetaan lisättäväksi myös asian tai aatteen edistäminen. Asian tai aatteen mainontaa rajoittaisivat kielto aiheuttaa kaupallisella viestinnällä haittaa alaikäisten fyysiselle tai moraaliselle kehitykselle sekä kielto keskeyttää ohjelma mainoksilla siten, että loukattaisiin ohjelmien tekijöiden oikeuksia. Mainonnan määrälliset rajoitukset tai Kuluttajaviraston markkinoinnin sopivuuden valvonta eivät kuitenkaan koskisi tällaista mainontaa. Muutos ei liity direktiivin täytäntöönpanoon. Rajoitusta perustellaan ehdotuksessa sillä, että se on välttämätön lapsille turvallisen mediaympäristön takaamiseksi ja ohjelmavirran laadun ja eheyden varmistamiseksi. Hallituksen näkemyksen mukaan ehdotettua sääntelyä on pidettävä tältä osin oikeasuhtaisena. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut jo aiemminkin televisio- ja radiolakia koskevan ehdotuksen (HE 34/1998 vp) käsittelyn yhteydessä, että mainonnan rajoitusten ulottaminen yhteiskunnallisiin tai aatteellisiin ilmoituksiin ei ole
2 sananvapauden rajoituksena mahdollista ilman painavia perusteita ja välttämätöntä tarvetta. Lisäksi valiokunta piti ongelmallisena kuluttaja-asiamiehen valvontavaltaa kyseisten ilmoitusten osalta. Asia on ongelmallinen edelleen. Katsomme, ettei asian tai aatteen edistämisen valvontaa voida säätää kuluttaja-asiamiehen tehtäväksi. Kuluttaja-asiamiehen tehtävänä on valvoa kulutushyödykkeiden markkinointia. Kuluttajavirasto/kuluttaja-asiamies ei ole oikea viranomainen arvioimaan esim. poliittisen mainonnan sopivuutta. Jos markkinointia suorittaa esim. aatteellinen yhdistys, joka ei toimi elinkeinonharjoittajan asemassa eikä kyse ole kulutushyödykkeen markkinoinnista, markkinointi ei kohdistu myöskään kuluttajan asemassa olevaan henkilöön. Kuluttajaviraston/kuluttaja-asiamiehen tehtävänä on nimenomaan kuluttajan aseman parantaminen ja vahvistaminen yhteiskunnassa. Kuluttaja-asiamiehen valvonta-alueen perusrakennetta ei voida tarkoitushakuisesti muuttaa tällä kapealla sektorilla silläkään perusteella, että se johtaisi epäjohdonmukaisuuteen. Jos ehdotettu sääntely toteutuisi, kuluttaja-asiamies ei voisi puuttua lainkaan aatteen tai asian edistämiseen muissa välineissä (esim. printtimainonta, mainonta verkkosivuilla) toteutetussa markkinoinnissa. Tämä asettaisi mainosvälineet perusteettomasti erilaiseen asemaan. Pidämme alaikäisten suojelua toki tältäkin osin tärkeänä, mutta tämä suojelu ei kuulu kuluttaja-asiamiehen tehtäviin. Ehdotuksessa myös todetaan, että keskittämällä markkinoinnin eettisten periaatteiden sääntely kuluttajansuojalakiin voidaan kuluttaja-asiamiehen toiminnan arvioida jossakin määrin helpottavan. Hyvän tavan vastaisen markkinoinnin keskittäminen kuluttajansuojalain säännöksiin ja sen mukanaan tuoma johdonmukaisuus selkiyttääkin kuluttaja-asiamiehen valvontatyötä. Sen sijaan aatteen ja asian edistämisen valvonta muuttaa koko kuluttaja-asiamiehen valvontatyön perusteita ja tekee sääntelykentästä epäjohdonmukaisen. Tällaisen sääntelyn nimenomaan vaikeuttaa kuluttajaasiamiehen toimintaa. Mainonnan aikamäärät ja mainoskatkojen sijoittelu Katsomme, että mainonnan sijoittelua koskeva sääntely on jäänyt epäselväksi ja vaikealukuiseksi. Lain 22 :ään ehdotetaan nykyiseen tapaan perussäännöstä siitä, että mainokset on sijoitettava ohjelmien väliin. Samassa pykälässä säädetään poikkeuksista, jolloin ohjelmien keskelle saa sijoittaa mainoksia. Samaa asiaa jatketaan 23 :n sääntelyllä mainoskatkoista. Mielestämme nykyisen kaltaisesta kirjoitusasusta ei selvästi käy ilmi, miten mainoskatkoja saa käytännössä sijoittaa ohjelmiin (kun nykyisestä 20 minuutin keskeytyksettömästä ohjelmajaksosta mainoskatkojen välillä luovutaan). Huomio kiinnittyy myös ensiksi perussääntöön mainosten sijoittamisesta ohjelmien väliin, vaikkei se käytännössä ole asiaa olennaisesti ohjaava tekijä. Sääntelyyn jää myös selkeä epäselvyys ja ero direktiivin tekstiin verrattuna. Mitä tarkoitetaan 23 :n 1- kohdassa määritellyllä muulla audiovisuaalisella teoksella? Säännöksen mukaan Televisiossa lähetettävän audiovisuaalisen ohjelman saa keskeyttää mainoksilla tai teleostoslähetyksillä seuraavasti: 1) elokuvan, televisiota varten tehdyn elokuvan tai muun audiovisuaalisen teoksen kerran kutakin aikataulun mukaista 30 minuutin jaksoa kohti; ja 2) lastenohjelman kerran kutakin aikataulun mukaista 30 minuutin jaksoa kohti, jos ohjelman aikataulun mukainen kesto on enemmän kuin 30 minuuttia. Eli koskeeko sääntö yhden mainoskatkon esittämisestä per 30 minuuttia myös esim. kaikkia televisiosarjoja? Sääntelyllä pannaan täytäntöön direktiivin 11 artikla. Direktiivissä nimenomaan säädetään siitä, että esim. tv- sarjoissa mainonta on vapaasti järjestettävissä ilman aikarajoja. Ehdotuksen perusteluissa kirjoitetaan, että mainoskatkojen sääntelyä ehdotetaan yksinkertaistettavaksi direktiivin 11 artiklan
3 mukaiseksi. Käytännössä tämä tarkoittaisi luopumista nykyisestä 20 minuutin keskeytyksettömästä ohjelmajaksosta mainoskatkojen välillä ja sallimalla yksi mainoskatko kutakin aikataulun mukaista 30 minuutin ohjelmajaksoa kohti. Eli tämäkin kohta antaa ristiriitaisen kuvan sääntelystä. Kannatamme toki ajatusta siitä, että kaikissa audiovisuaalisissa teoksissa (myös sarjoissa, viihdeohjelmissa yms.) olisi voimassa 30 min. sääntö, jos näin on ollut tarkoitus säätää. Jos kuitenkin kyse on virheestä, katsomme silti, että itse pykäläteksti jää vaikealukuiseksi eikä mainoskatkojen sijoittelua koskevista periaatteista saa selvää kuvaa. Oletettu ehdotettu sääntely ei lisää tuntia kohti sallitun mainosajan määrää, mutta sama määrä mainoksia voidaan sijoittaa nykyistä useampiin ja lyhyempiin katkoihin. Ehdotuksen mukaan tämän voidaan arvioida parantavan katsomiskokemusta. Mielestämme tämä arviointitulos ei ole ainoa vaihtoehto. Hyvin tiheät mainoskatkot voivat myös heikentää katsomiskokemusta. Tällä hetkellä yksityiskohtaisiin perusteluihin ei sisälly lainkaan mitään syventävää ohjeistusta mainoskatkojen sijoittelulle. Pykälän mukaan mainokset on sijoitettava siten, ettei ko. toiminnalla loukata ohjelman eheyttä ja arvoa eikä tekijänoikeuksien haltijoiden oikeuksia. Yksityiskohtaisissa perusteluissa lukee vain sama em. pykäläteksti. Itse direktiivissäkin asiasta säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että sijoitettaessa televisiomainoksia tai teleostoslähetyksiä ohjelmien keskelle ohjelmien eheys ei kärsi ohjelman luonnolliset tauot sekä ohjelman kesto ja luonne huomioon ottaen, eikä oikeuksien haltijoiden oikeuksia loukata Mikäli siis em. epäselvyydestä huolimatta mainoskatkoja saa sijoittaa ohjelmiin ilman aikarajoituksia, katsomme, että itse pykälätekstiin tai ehdottomasti ainakin yksityiskohtaisiin perusteluihin on sisällytettävä vaatimus ohjelman luonnollisten taukojen, ohjelman keston sekä ohjelman luonteen huomioimisesta. Yleisperusteluihin sisältyy tälläkin hetkellä maininta siitä, että yleisön kyllästymisen riski ja ohjelmien tekijöiden moraaliset oikeudet turvaavat riittävän pitkät keskeytyksettömät ohjelmajaksot mainoskatkojen välillä ja että mainokset tulee edelleen sijoittaa ohjelmien väliin ja luonteviin katkoihin. Mielestämme yleisön kyllästymisen riski tai ohjelmien tekijöiden moraaliset oikeudet eivät riitä takeiksi mainosten sijoittelun katsojan kannalta järkevälle toteuttamiselle. 20 minuutin aikarajasta luopuminen ja mainoskatkojen vapaan sijoittelun salliminen on iso muutos, joka edellyttää riittävän yksityiskohtaista sääntelyä ja riittäviä perusteluita. Suomessa myös mainonnan tuntikohtaista määrää rajoitetaan 20 % osuuteen, kun esim. tällä hetkellä Tanskassa osuus on 12 minuuttiin tunnissa sekä 15 % päivässä. Suomessa raja mahdollistaa siten viidesosan tunnista varaamista mainonnalle. Mielestämme tätä rajaa olisi hyvä vähän tiukentaa. Alaikäisten suojelu suhde kuluttajansuojalakiin Ehdotuksessa todetaan, että vaihtoehtona tarkasteltiin mainoskatkojen kieltämistä kokonaan lastenohjelmissa, mutta tätä ei pidetty toivottavana koska se olisi saattanut laskea kaupallisten kanavien lastenohjelmien tarjontaa. Hallitus pitää ehdotettua ratkaisua, jossa mainoskatkon edellytyksenä on ohjelman aikataulun mukainen 30 minuutin kesto, tasapainoisena ratkaisuna. Ehdotuksessa todetaan, että alaikäiset tavoittavan markkinoinnin sääntely on selkeää ja valvontakäytännöt ovat vakiintuneita. Hallituksen näkemyksen mukaan tällöin ei ole estettä yksinkertaistaa sääntelyä direktiivin linjan mukaiseksi. Vaikka lapsiin kohdistuvan markkinoinnin sääntely ja valvontakäytäntö onkin selkeää, näemme kuitenkin lastenohjelmien yhteyteen sijoitetut mainokset ongelmallisina erityisesti sillä perusteella, että vasta 8-vutiaiden lasten on katsottu ymmärtävän mainonnan tarkoituksen. Muissakin pohjoismaissa lasten asema on erityisesti otettu huomioon. Norjassa on kokonaan kielletty mainokset lastenohjelmien
4 yhteydessä sekä lapsille suunnatut mainokset. Ruotsissa ei alle 12-vuotiaisiiin ei saa kohdistaa tvmainontaa. 25 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että nykyisessä televisio- ja radiotoiminnasta annetussa pykälässä on säädetty kattavasti alaikäisten suojelusta televisiomainonnassa. Kuluttajansuojalain 2 lukuun tehtyjen muutosten myötä ehdotetaan myös sisältöpalvelujen kaupallisen viestinnän osalta siirryttäväksi kuluttajansuojalain yleissääntelyyn. Perusteluissa olisi tämänkin säännöksen osalta mielummin todettava samoin kuin eettisten periaatteiden sääntelyn osalta todetaan. Kyse on samasta asiasta eli siitä, että tehokkaan valvonnan varmistamiseksi on tarkoituksenmukaista, että alaikäisille suunnatusta tai heidät yleisesti tavoittavasta kaupallisesta viestinnästä koskevat säännökset keskitetään kuluttajansuojalakiin. Toisin kuin perusteluissa nyt sanotaan, nykyinen televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain sääntely ei alaikäisten kannalta ollut täysin kattavaa, vaan epäjohdonmukaista suhteessa kuluttajansuojalain sääntelyyn. Sääntelystä puuttuu asioita, jotka kuluttajansuojalain nojalla ovat kiellettyjä. Pykälässä kuitenkin säädetään vieläkin kiellosta aiheuttaa kaupallisella viestinnällä fyysistä tai moraalista haittaa lapsille. Ehdotuksessa todetaan, että kielto on tarpeen, jotta audiovisuaalisissa sisältöpalveluissa esitettävä muita kuin kulutushyödykkeitä koskeva kaupallinen viestintä tulee kuluttaja-asiamiehen valvontavallan piiriin. Tällaisia ilmoituksia voivat olla esimerkiksi tulevia ohjelmia koskevat ilmoitukset. Tämä liittynee aikaisemmin esittämäämme huoleen itse ohjelmien mainonnasta esim. radiossa tai printtimediassa. Kuluttaja-asiamies on katsonut, ettei televisio- tai radio-ohjelma ole kuluttajansuojalaissa tarkoitettu maksullinen kulutushyödyke eikä siten tv- ja radio-ohjelmia itsessään koskevissa mainoksissa (ns. ohjelmainserteissä) ole kyse kulutushyödykkeiden tarjonnasta, myynnistä tai muusta markkinoinnista. Täten kuluttaja-asiamies ei ole voinut puuttua ko. ohjelmia koskevaan markkinointiin. Viestintävirasto on voinut puuttua vain televisiossa esitettyihin ohjelmainsertteihin. Pidämme kannatettavana, että kuluttaja-asiamiehelle annetaan ehdotuksen tavoin valvontavalta ohjelmien markkinoinnin osalta. Vaikka kyse ei aina ole em. tavoin kulutushyödykkeen markkinoinnista, valvontavallan antaminen on tässä yhteydessä perusteltua. Ohjelmia tarjotaan yhä enemmän erilaisten maksutv-kanavien kautta. Näiden ohjelmien markkinoinnissa on kyse kulutushyödykkeiden markkinoinnista ja tämän markkinoinnin valvonta kuuluu joka tapauksessa kuluttaja-asiamiehelle. Printtimedian tai esim. verkkosivuilla olevan kuvallisen ohjelmamainonnan arviointi eroaa myös luonteeltaan Viestintäviraston ohjelmiin kohdistuvasta valvonnasta. Tällaisen markkinoinnin valvonta kuuluisi luontevammin kuluttaja-asiamiehen tehtäväksi. Ongelmana on kuitenkin se, että ehdotettu säännös jättää edelleen valvonta-aukon ko. markkinoinnin suhteen, koska tällöin kyse ei ole lainkaan audiovisuaalisissa sisältöpalveluissa esitettävästä mainonnasta. Radiossa tapahtuva ohjelmien mainonta sen sijaan kuuluu nyt valvonnan piiriin. Ehdotusta tulisi em. tavoin korjata siten, ettei kaupallisen viestinnän määritelmä poissulje ohjelmien markkinoinnin valvontaa muissa medioissa. Tätä valvontaaukkoa ei enää asiassa saa jäädä. Pidämme kannatettavana, että ohjelmien markkinoinnin valvonta keskitetään yhdelle viranomaiselle edellyttäen valvonnan em. tavoin käsittävän myös esim. ohjelmien kuvallisen mainostamisen lehdissä/verkkosivuilla. Markkinoitaessa ohjelmia televisiossa ns. ohjelmainserteillä markkinoinnin arviointi liittyy kuitenkin keskeisesti myös Viestintävirastolle 19 :ssä säädettyyn valvontatehtävään.
5 Tämän vuoksi ohjelmainserttien sopivuuden arviointi edellyttää tällöin tarkoituksenmukaista yhteistyötä kuluttaja-asiamiehen ja Viestintäviraston kesken. 25 :n 3 momentiksi ehdotetaan viittaussäännöstä kuluttajansuojalain alaikäisille suunnattuun tai heidät tavoittavan markkinoinnin sääntelyyn. Muutoin kaupalliseen viestintään sovelletaan, mitä kuluttajansuojalain (38/1978) 2 luvun 2 :n 2 momentissa säädetään alaikäisille suunnatusta tai alaikäiset yleisesti tavoittavasta kaupallisesta viestinnästä. Kannatamme ehdottomasti ko. viittausta, mutta käytetty ilmaisu (muutoin-sana) antaa sääntelystä osittain harhaanjohtavan kuvan. Pykälässä säädetään vieläkin yleisellä tasolla kiellosta aiheuttaa kaupallisella viestinnällä fyysistä tai moraalista haittaa lapsille ja tämä kielto sisältyy myös kuluttajansuojalakiin. Haluamme myös nostaa esille tärkeän puutteen alaikäisten suojelun osalta. Käsittääksemme radiotoimintaa ei lainkaan koske ehdotetut säännökset alaikäisten suojelusta. Ohjelmien osalta 19 koskee vain audiovisuaalisia ohjelmia ja televisiotoiminnan harjoittajia. Vaikka ohjelmien sijoittelun valvonta ei kuulukaan kuluttaja-asiamiehen tehtäviin, on Kuluttajavirastoon/kuluttaja-asiamiehellekin saapunut usein tiedusteluja siitä, miksi radiosta saa lasten kuunteluaikaan tulla lapsille sopimatonta ohjelmistoa. Alaikäisten suojelu tilattavien sisältöpalvelujen haitallisilta sisällöiltä Lain 19 4 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan tilattavien audiovisuaalisten sisältöpalvelujen tarjoajien on toteutettava palvelut siten, että alaikäiset eivät tavallisesti näe tai kuule sellaisia ohjelmia, jotka voivat vakavasti haitata heidän kehitystään. 19 :n perusteluissa todetaan, että ratkaisevaa on se, että palveluissa on tavallisen palvelun käyttäjän kannalta tehokkaalla tavalla estetty alaikäisten pääsy heille haitallisiin sisältöihin. Käytännössä palvelun käyttäjän ikä voidaan todentaa ohjelmien tilaamisen tai maksamisen yhteydessä. Tulevaisuudessa henkilön vahva sähköinen tunnistaminen mahdollistaa yksinkertaisen tavan varmistaa käyttäjän ikä. Pykälän ensimmäisessä momentissa säädettäisiin nykylainsäädännön kaltaisesti, että televisiotoiminnan harjoittajan on huolehdittava siitä, että audiovisuaaliset ohjelmat, jotka väkivaltaisuutensa tai seksuaalisen sisältönsä vuoksi tai kauhua herättämällä taikka muulla näihin rinnastettavalla tavalla ovat omiaan vaikuttamaan haitallisesti lasten kehitykseen, lähetetään sellaiseen aikaan, jolloin lapset eivät tavallisesti katso ohjelmia. AV-direktiivin 3 g artiklan mukaan jäsenvaltioiden tulee tehdä tarvittavat toimenpiteet, että ohjelmat, jotka voivat vakavasti vahingoittaa alaikäisten fyysistä, henkistä tai moraalista kehitystä, ovat saatavilla vain sellaisella tavalla, etteivät tällaiset tilausohjelmapalvelut ole alaikäisten ulottuvilla. Direktiivissä toimenpiteinä mainitaan muun muassa henkilökohtaisten tunnuslukujen (PIN-koodit) käyttö, suodatinjärjestelmät tai merkinnät. Tämä vaatimus olisi kuitenkin käytävä selvemmin esille myös itse säännöksen sanamuodosta. Samantasoinen vaatimus on implementoitava kansalliseen lakiin. Kuten olemme jo aiemmin lausuneet, nykyisestä esityksestä jää epäselväksi, mitä tarkoitetaan tilanteilla, joissa alaikäiset eivät tavallisesti näe tai kuule ohjelmia. Sana tavallisesti luo selvän aukon alaikäisten suojelun tasoon.
6 Sanalla tavallisesti tarkoitetaan siis ensimmäisessä momentissa ajankohtaa, jolloin ohjelmia lähetetään. Lapsille haitallisia ohjelmia ei saa lähettää lasten katseluaikaan. Mielestämme sama sana (tavallisesti) ei sovellu kuvaamaan tilattavien sisältöpalvelujen toteuttamiselle asetettavia vaatimuksia ja voi luoda aukon lainsäädännölle. Sana pitäisi jättää kokonaan pois ja korostaa palvelun tarjoajien velvollisuutta ottaa käyttöön ennen toiminnan aloittamista sellainen tekniikka, joka estää alaikäisten pääsyn heille haitallisiin sisältöihin. Lapsen ei voi olla mahdollista tilata esim. internetin kautta tekstiviestillä alle 18-vuotiailta kiellettyjä elokuvia tietokoneelle tai mobiilipalveluna suoraan kännykkään eikä 7-vuotias ekaluokkainen voi katsoa koulun jälkeen kotikoneelta maksuttomasti K-15 TV-sarjaa, joka esitetään TV:ssä vasta klo 21 jälkeen. Nyt perusteluihin on otettu myös toinen määritelmä eli tavallinen käyttäjä. Pidämme tätä määritelmää huolestuttavana. Mitä tarkoitetaan palvelun tavallisella käyttäjällä? Tällä ei voitane tarkoittaa sitä, että jos lapsi yrittää tilata esim. elokuvaa katsottavakseen ns. aikuisille tarkoitetusta palvelusta, velvollisuutta estää alaikäisten pääsyä ei olisi olemassa. Samaan tapaan itse pykälätekstissä olevalla tavallisesti-sanalla annetaan ymmärtää, ettei velvollisuutta aina olisi. Direktiivin sanamuoto ei kuitenkaan sisällä mitään poikkeusmahdollisuuksia. Olemme jo aiemmin useaan otteeseen esittäneet huolta alaikäisten asemasta ja etenkin heidän tunnistamiseen liittyvistä seikoista. Lainsäädännön perustana on välineneutraliteetti. Samat pelisäännöt ovat voimassa mediasta riippumatta. Ennen toiminnan aloittamista järjestelmät on siis rakennettava sellaisiksi, että tiedetään, ketkä ovat sopimuksen osapuolet ja pystytään varmistamaan, että alaikäiset tekevät vain heille mahdollisia ostoksia. esim. holhoustoimesta annetun lain mukaan alaikäiset voivat tehdä vain ikä- ja kehitystasoonsa nähden tavanomaisia ja vähämerkityksellisiä ostoksia. Nykyisen kuvaohjelmalain mukaan tilausohjelmapalvelun tarjoaja saa pitää 18 vuotta nuorempien saatavilla vain heille lain mukaan esitettäviksi ja levitettäviksi hyväksyttyjä sekä tarkastuksesta vapautettuja kuvaohjelmia ja niiden ohjelmasisältöjä. Kyse on voimassa olevien lakien noudattamisesta. Palvelun tarjoajat on kaikissa tilanteissa velvoitettava kehittämään riittävät tekniset ratkaisut. Näitä teknisiä ratkaisuja ei tule, ellei niitä edellytetä. AV-työryhmän kokouksessa 21.5.2008 työtään esittänyt konsultti totesi työryhmälle myös, että tekniset keinot ovat mahdollisia ja myös suhteellisen helppoja toteuttaa. Konsulttien selvityksessä todetaan myös, että alaikäisten suojelu on ollut ja on edelleen keskeinen kysymys liittyen av-palveluiden sääntelyyn. Selvityksen mukaan alaikäisten suojaaminen käyttäjän kannalta mahdollisesti epätoivottavilta sisällöiltä voidaan käytännössä toteuttaa maksutapaan ja tilauskäytäntöihin liittyvillä toimenpiteillä. Lainsäädännössä on siten asetettava poikkeukseton velvollisuus TV-yhtiöille ja muille palvelun tarjoajille käytännössä varmistaa palvelun tilaajan tai käyttäjän ikä ja estää alaikäisille sopimattomien ohjelmien oleminen lasten saatavilla. Kyseessä on erittäin merkittävä ja laajamittainen sekä yhteiskunnallisesti tärkeä asia, kun ohjelmapalveluiden tarjonta siirtyy yhä enemmän internetiin ja tulevaisuudessa myös mobiilipalveluiden muodossa kännykkään. Kännykän estopalvelut eivät yksistään riitä ratkaisemaan asiaa. Vastuu on lain mukaan ensisijaisesti palvelun tarjoajalla, joka on aina palveluita tarjotessaan velvollinen myös kehittämään ja ottamaan käyttöön riittävät tekniset ratkaisut. Alaikäiset ja elintarvikkeiden markkinointi Direktiivin 3 e artiklan 2 kohdassa rohkaistaan mediapalvelun tarjoajia kehittämään käytännesääntöjä lasten ohjelmissa esitettävän sopimattoman kaupallisen viestinnän ehkäisemiseksi, jossa edistetään sellaisten elintarvikkeiden menekkiä, joiden sisältämien ainesosien liiallinen nauttiminen ei ole suositeltavaa.
7 Ehdotuksen yleisperusteluissa selostetaan nykytilannetta. Kuluttajansuojalain 2 luvun 1 :ssä on kielletty kuluttajien kannalta sopimattoman menettelyn käyttäminen markkinoinnissa. Kuluttajavirasto, kuluttaja-asiamies ja kansanterveyslaitos ovat laatineet suosituksen mainostajille elintarvikkeiden markkinoinnista lapsille. Suosituksessa on esitelty markkinoinnin pelisääntöjen ohella myös esimerkkejä markkinaoikeuden ratkaisukäytännöstä ja kuluttaja-asiamiehen valvontatyössä esiin tulleita tapauksista. Markkinoinnin valvonnassa on puututtu erityisesti lapsille suunnattuun elintarvikkeiden mainontaan, jossa sopimattomalla tavalla kiinnitetään huomio elintarvikkeiden kannalta epäolennaisiin seikkoihin, kuten leluihin ja kilpailuihin taikka jossa elintarvikkeiden terveellisyydestä annetaan vääriä tai epäolennaisia tietoja. Kuten ehdotuksessa todetaan, kuluttaja-asiamiehen käytäntö on selkeää ja mahdollistaa alan omien käytännesääntöjen muodostumisen. Tosiasia kuitenkin on se, ettei itsesääntely usein toimi. Tämä käy ilmi myös Consumers International järjestön selvityksestä 1, jossa havaittiin, ettei elinkeinoelämän vastuunottoa tosiasiassa kuitenkaan tapahtunut lupauksista huolimatta. Pidämme siten tärkeänä, että perusteluissa nimenomaisesti direktiivin tekstin mukaisesti suoraan rohkaistaisiin käytännesääntöjen luomiseen lakisääteisen valvonnan täydentäjänä. Lisäksi haluaisimme perusteluissa todettavan, että tilanteen kehittymistä seurataan. Jos itsesääntelyä ei synny, on harkittava yksityiskohtaisten säännösten antamista. Tuotesijoittelu Katsomme, ettei tuotesijoittelua tulisi sallia nyt ehdotetussa muodossa. Vaikka osaltaan tuotesijoittelulle asetetut kriteerit toimisivatkin nykytilanteeseen verrattuna osin selkiyttävinä säännöksinä, ehdotetut säännökset ovat ristiriidassa vakiintuneen kuluttajansuojalakiin perustuvan markkinoinnin valvonnan ratkaisulinjojen kanssa. Myös direktiivissä todetaan, että tuotesijoittelu on lähtökohtaisesti kielletty ja direktiivi on minimidirektiivi, joka mahdollistaa kansallisen tiukemman sääntelyn. Yleisperusteluissa sivulla 6 todetaan, että kuluttaja-asiamiehen ratkaisukäytännössä on katsottu, että vastiketta vastaan tapahtuva tuotesijoittelu on laissa kiellettyä piilomainontaa. Tarkennukseksi on sanottava, että olemme katsoneet, että mikäli tällainen tuotesijoittelu on selkeästi tunnistettavaa, kyse on mainonnasta, jota pitäisi koskea mainonnan sijoittelua koskevat säännökset. Mutta jos tuotesijoittelu ei ole tunnistettavaa, kyse on piilomainonnasta. Linjauksessamme asiasta todetaan näin: Kuluttajansuojan näkökulmasta tuotesijoittelun tekee sopimattomaksi myös sen maksullisuus. Jos tuotesijoittelua tehdään ohjelmassa maksua vastaan, kyse on aina kuluttajansuojalain näkökulmasta markkinoinnista eli mainostarkoituksessa tehdystä toimesta. Tällöin mainonta on erotettava selvästi muusta ohjelmistosta. Esitysehdotuksen mukaan tuotesijoittelun nimenomainen salliminen ei merkittävästi muuttaisi nykytilannetta. Tuotesijoittelun sallimisen todetaan mahdollistavan uusia, aiempaa joustavampia tapoja rahoittaa audiovisuaalisten teosten tuotantoa ja sillä arvioidaan olevan positiivisia vaikutuksia kotimaisten laadukkaiden ohjelmien tekemiseen tulevaisuudessa. Lisäksi säännökset tuotesijoittelusta ilmoittamisesta edistävät medialukutaitoa. 1 The Junk Food Trap selvitys vuodelta 2008 http://www.consumersinternational.org/files/98027/filename/thejunkfoodtrapwebversion.pdf
8 Em. viitaten haluamme esittää epäilyksemme siitä, että nykytila voi mahdollisesti myös muuttua. Kun tuotesijoittelu vastiketta vastaan sallitaan, siitä tulee erityisen houkutteleva ohjelmien rahoituskeino. Vaarana on ohjelmien muuttuminen yhä enemmän erilaisten tuotteiden mainostamisvälineeksi, joka on nyt jo aistittavissa. Huolestuttavaa on myös se, miten tällainen kehitys vaikuttaa tulevaisuudessa mm. printtimediaan, huonoja esimerkkejä on viime aikoina esiintynyt esim. advertoriaalien muodossa. Samaan tapaan myös Julkisen sanan neuvosto on vakiintuneesti arvioinut mainonnan tunnistettavuutta ja korostanut sitä, että median itse on pidettävä markkinoinnin ja toimituksellisen aineiston raja selkeänä. Neuvosto on korostanut myös periaatetta, jonka mukaan rajan on näytettävä myös ulospäin selkeältä. Mainosmaisen ja tarkoituksellisen tuotteiden sijoittelun on katsottu hämärtävän toimituksellisen aineiston ja markkinoinnin rajaa. Tilanne tulee olemaan siten erilainen kuin nykylainsäädännössä. Tämä ero käy ilmi myös nyt voimassa olevan tv- ja radiotoiminnasta annetun lain perusteluista, jossa tällä hetkellä todetaan, että kielletystä mainostarkoituksessa tehdystä piilomainnasta on kyse erityisesti silloin, kun se tehdään maksua tai muuta vastiketta vastaan ja se voi johtaa harhaan sen luonteen suhteen. Tuotesijoittelu- Alaikäiset ja mainonnan tunnistettavuus Kuluttajansuojalainsäädäntö lähtee nimenomaan siitä, että mainonnan on aina oltava tunnistettavissa. Kaikkien katsojien on tunnistettava, milloin heihin yritetään kaupallisesti vaikuttaa. Lasten asemaa ei siten turvata ehdotetuilla säännöksillä. Jotta lasten asema turvattaisiin ja lainsäädännön soveltaminen olisi mahdollista pitää johdonmukaisena, tuotesijoittelua ei pidä sallia lainkaan lasten katseluaikaan esitettävissä ohjelmissa. Myös eduskunnan sivistysvaliokunta on lausunnossaan (8/2006) todennut, ettei tuotesijoittelua voi sallia lasten katseluaikaan esitettävissä ohjelmissa ja että mainonnan tunnistettavuus on varmistettava myös uusia mainonnan sijoittelutapoja käytettäessä. Se, että tuotesijoittelusta ilmoitetaan tunnuksella ohjelman alussa ja lopussa sekä mainoskatkojen jälkeen, ei tee mainonnasta lapselle tunnistettavaa eikä sopivaa. Lasten katseluaikaan lähetettävissä ohjelmissa olisi ehdotetun sääntelyn toteutuessa kyse lasten kannalta usein kielletystä piilomainonnasta. Ero mainonnan ja muun aineiston välillä on oltava selvä myös lapsille. Tuotesijoittelua esiintyy tyypillisesti paljon juuri alkuillasta esitettävissä perheohjelmissa, joita lapset katselevat paljon yksinkin. Johdonmukaisuus kuluttajansuojalakiin perustuvan vakiintuneen ratkaisukäytännön kanssa on turvattava tässäkin yhteydessä. Esityksessäkin todetaan nimenomaisesti sivulla 15, että alaikäiset tavoittavan markkinoinnin sääntely on selkeää ja valvontakäytännöt ovat vakiintuneita. Kuluttajansuojalain vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaan lapsiin kohdistuvaksi mainonnaksi voidaan katsoa myös mainonta, joka tavoittaa lapsen. Kuluttaja-asiamies arvioi mainosten sopimattomuutta nimenomaan mainosten tavoittavuuden kannalta. Siksi sopimattomat mainokset esimerkiksi televisiossa on kielletty muidenkin kuin lastenohjelmien yhteydessä. Uudessa kuluttajansuojalain 2 luvun 2 :n säännöksessä puhutaan myös alaikäiset yleisesti tavoittavasta markkinoinnista. Kyse ei siis ole pelkistä lastenohjelmista ja tässäkin yhteydessä on otettava huomioon lähetysten kellonajat. Mikäli tuotesijoittelu sallitaan kaikissa lasten katseluaikaan lähetettävissä ohjelmissa, rikotaan nimenomaan kuluttaja-asiamiehen selkeää alaikäiset tavoittavan markkinoinnin valvontakäytäntöä. Jos mainoskatkolla esitetään mainos, joka ei ole tunnistettava, kuluttaja-asiamies voi puuttua siihen. Jos tuotesijoittelulla tapahtuvaa kaupallista viestintää sisältyy lapsille tunnistamattomassa muodossa itse ohjelmassa, se onkin ehdotuksen mukaan sallittua. Tämä tekee kuluttaja-asiamiehen valvontatyön epäjohdonmukaiseksi ja asettaa mainostajat eri asemaan.
9 Pidämme myös keinotekoisena sitä, että sääntelyä puolustellaan medialukutaidon edistämisellä vedoten siihen, että tuotesijoittelusta säädetään erillinen ilmoittamisvelvollisuus. Pelkkä ilmoitus ei tee lapsikatsojille mainonnasta tunnistettavaa. Ei voida myöskään olettaa, että lapset katsovat aina televisiosta ohjelmia yhdessä vanhempien kanssa vanhempien selittäessä, mitä ilmoituksilla halutaan kertoa. Kuluttajansuojalain uudistukseen liittyen myös eduskunnan talousvaliokunta 2 piti lausunnossaan erityisen tärkeänä alaikäisille suunnatun ja alaikäiset yleisesti tavoittavan hyvän tavan vastaisen markkinoinnin kieltämistä. Lausunnossa todettiin, että lapsille ja nuorille voidaan antaa mediakasvatusta suhtautumisessa mainontaan ja markkinointiin, mutta siitä huolimatta he saattavat olla alttiita mainonnan haitallisille vaikutuksille. Lausunnossa viitattiin myös siihen, että tutkimusten mukaan etenkin pienten lasten on vaikea erottaa muusta asiasisällöstä, mikä on mainontaa, ja tunnistaa mainonnan tarkoitus. Valiokunta totesi nimenomaisesti, että mediakasvatus ei voi korvata yritysten vastuuta suojata lapsia ja alaikäisiä mainonnan haitallisilta vaikutuksilta. Ei siten ole olemassa perusteita sille, etteikö lasten olisi myös tunnistettava mainonta. Päinvastoin kuluttajansuojalaissa asetetaan lapset erityisasemaan. Uuden, lokakuun alusta voimaantulleen kuluttajansuojalain 2 luvun 2 :n 2 momentin mukaan mainonnassa ei saa käyttää hyväksi alaikäisen kokemattomuutta tai herkkäuskoisuutta, jos se on omiaan vaikuttamaan haitallisesti alaikäisen tasapainoiseen kehitykseen tai jos siinä pyritään sivuuttamaan vanhempien mahdollisuus toimia täysipainoisesti lapsensa kasvattajina. Tuotesijoittelu ja tarpeiston antaminen Merkittävää arvoa edustavan tarpeiston antamisena toteutettavaan tuotesijoitteluun ei ehdoteta ohjelmatyyppejä koskevia rajoituksia vaan se olisi ehdotetun 2 momentin mukaan sallittua 28 b :ssä säädetyin edellytyksin. Ehdotettu 1 ja 2 momentti vastaisivat direktiivin 3 g artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa. Tapaa, jolla vastikkeetonta tarpeistoa ohjelmissa esitetään, ohjaa ja rajoittaa myös ehdotetun 21 :n piilomainonnan kielto. Pidämme erityisen huolestuttavana sitä, että merkittävää arvoa edustavan tarpeiston antamisena toteutettavaan tuotesijoitteluun ei ehdotuksessa esitetä ohjelmatyyppejä koskevia rajoituksia. Ehdotuksesta poiketen lastenohjelmissa ei pidä sallia myöskään tarpeiston antamisena toteutettavaa tuotesijoittelua. Tällainen sääntely romuttaa koko sääntelyn peruslähtökohdan siitä, että lastenohjelmien tulee olla tuotesijoittelusta vapaita. Eroa ei voida tehdä sillä perusteella, että kyse on tarpeiston antamisesta. Vastikkeettomuus ei sulje pois sitä, etteikö kyse voisi olla mainonnasta. Tällöinkin mainonnan on oltava. Ratkaisevaa ei pitäisi olla se, onko tuotteesta maksettu ja mikä on tuotteen arvo. Olennaista arvioinnin kannalta tulisi aina olla se tapa, miten tuotteita ja palveluita ohjelmissa käytetään ja miten niitä kuvataan. Kuten perusteluissa on nyt onnistuneesti todettu Olennaista on se, miten tuotteita tai palveluita ohjelmissa käytetään ja miten niitä kuvataan. Tuotesijoittelu on sallittu vain jos se sopii luontevasti ohjelman toimitukselliseen sisältöön ja tuotteen näyttäminen perustuu aitoon toimitukselliseen tarpeeseen. Ohjelmaan sijoitettuja tuotteita ei saa korostaa kuvausteknisin keinoin. Olennaista tuotesijoittelusääntelyn käytännön soveltamisessa on se, ettei tuotesijoittelulla kierretä mainonnalle asetettuja vaatimuksia. Nyt merkittävää arvoa vaille olevan tarpeiston antaminen jää kokonaan näiden tuotesijoittelua koskevien kriteerien ulkopuolelle. 2 TaVM 11/2008 vp
10 Koska ehdotuksen sivulla 23 todetaan, ettei lastenohjelmissa sallittavalla vastikkeettomalla tuotesijoittelulla nähdä käytännössä vaikutuksia suomalaisille toimijoille, pitäisi myös vastikkeeton tuotesijoittelu lastenohjelmissa kieltää. Esimerkiksi Tanskassa lapsille suunnatuissa kilpailuissa tuotepalkintoja ei saa lainkaan näyttää. Sponsorointi Sponsoroinnin osalta pidämme hyvänä sitä, että perusteluissa on nyt suoraan todettu, että oikeuskäytännössä on katsottu, että sponsorin nimeä tai tunnusta ei saaesittää mainosluonteisesti ja että tämä tulkinta on edelleen ajankohtainen. Koska sponsoritunnisteet ovat viimeaikoina muuttuneet yhä mainosmaisemmiksi, on tärkeää todeta em. oikeuskäytäntö nimenomaisesti. Näkö- ja kuulovammaiset Pidämme erityisen kannatettavana ehdotettua 19 a :ää, jossa merkittävän osan yleisöstä tavoittaville televisiotoiminnan harjoittajille ehdotetaan velvoitetta saattaa ohjelmistot näkö- ja kuulorajoitteisten saataville. On tärkeää, että näiden erityisryhmien mahdollisuus päästä osallisiksi ohjelmistoista turvataan asettamalla velvollisuus tekstityksen, selostuksen tai muun vastaavan palvelun liittämisestä ohjelmistoon. Tarkemmat säännökset säännöksessä tarkoitetuista ohjelmistoista ja velvoitteen käytännön toteutuksesta annettaisiin tarvittaessa valtioneuvoston asetuksella. On siten tarkasti seurattava televisiotoiminnan harjoittajien omatoimista palveluiden tarjontaa ja asetus on annettava, mikäli näköja kuulovammaisten perusoikeudet eivät muutoin toteudu. Viranomaisvalvonta Olemme ehdotuksessa todetuin tavoin samaa mieltä, että ehdotetun mainossääntelyn yksinkertaistamisen voidaan arvioida jossakin määrin selkiyttävän televisiotoiminnan oikeudellisia puitteita, jolloin myös valvovien viranomaisten työ helpottuu. Pidämme onnistuneena ja myös välttämättömänä, ettei viranomaisten väliseen tehtävien jakoon ei ehdoteta muutoksia nykytilanteeseen nähden (lukuun ottamatta ns. ohjelmien mainontaa). Näin saadaan turvattua johdonmukainen ja riittävän tehokas kaupallisen viestinnän valvonta. Pykälätekstiä pidämme kuitenkin osittain epäjohdonmukaisena, koska kuluttaja-asiamiehen osalta viitataan mahdolliseen markkinaoikeuskäsittelyyn, mutta Viestintäviraston osalta ei mainita mitään heidän käytössä olevista jatkokeinoista.