Lea Koponen KEMIKAALILAIN VALVONTA ELINKEINO-, LIIKENNE- JA YMPÄRISTÖKESKUKSEN TEHTÄVÄNÄ Katsaus Marraskuu 2015 Julkaistu Edilexissä 2.12.2015 www.edilex.fi/artikkelit/15929 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2015 Toim. Tapio Määttä et al. Itä-Suomen yliopiston LYY-instituutti: Luonnonvarat, ympäristö, yhteiskunta Itä-Suomen yliopisto, Oikeustieteiden laitos, Joensuu 2015
Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VIII 2015, s. 423 437 Lea Koponen KEMIKAALILAIN VALVONTA ELINKEINO-, LIIKENNE- JA YMPÄRISTÖKESKUKSEN TEHTÄVÄNÄ 1 JOHDANTO 1.1 Tarkasteltava ongelma linkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ja kunnan ympäristöviranomaisten valvon- keskukset tekevät merkittävimpien laitosten ympäristönsuojelun valvontaa, ja käytännön työssä kemikaalivalvontatehtävä on koettu vaikeaksi ja vieraaksi. Erityisesti REACH-asetuksen 1 osalta valvontatehtävää on ELY-keskuksessa pidetty hankalana. 2 Laitosten valvonta jaetaan perinteisesti ennakkovalvontaan ja jälkivalvontaan. Katsauksessa keskityn enemmän jälkivalvontaan. Ennakkovalvontaa olen hieman tarkastellut 1.9.2014 voimaan tulleen ympäristönsuojelulain (YSL, ysten valvontaa luvan myöntämisen jälkeen. 3 Tarkoitukseni on tässä katsauksessa selventää, mitä valvonnalta odotetaan ja miten sitä tehdään. 1.2 Kartoitettu materiaali Kemikaalilaki tuli voimaan 1.9.2014, mutta sitä ennenkin kemikaalilainsäädäntöä on ollut vuosikymmeniä. Kemikaalilainsäädäntöä tuli ELY-keskuksen valvontavastuulle REACH-asetuksen myötä vuoden 2010 alusta. Koska eri viranomaisten valvontavastuut ovat merkittävästi muuttuneet, on valvonnan tuke- 1 EUVL, N:o L 396, 30.12.2006, s. 1. 2 Kemikaalivirastotyöryhmän muistiossa todettiin vuonna 2008, että silloisessa hajautetussa hallintomallissa Suomen kemikaalihallinto tulee löytää useasta eri viranomaisesta (Valtiovarainministeriö 2008). Valvontaorganisaation kuvaaminen sekä suomalaisille ja kansainvälisille toimijoille on varsin vaativa tehtävä. Muiden kuin valvontaviranomaisten onkin lähes mahdotonta hahmottaa sitä, kuka vastaa mistäkin tehtävistä ja vaaraominaisuuksista monimutkaisessa verkostossa. 3 Ympäristöministeriö 2014, s. 11. 423
na käytettävä kemikaalilain perusteella annettu aikaisempi soft law -materiaali vanhentunutta. Uudistuneen ympäristönsuojelulain myötä on valmistunut uutta valvontaan liittyvää ohjeistusta. Kemikaalilainsäädäntö on erittäin monimutkaista ja käytettävä soft law -materiaali voi jopa häiritä valvonnan perusteiden systemaattista oikeudellista ymmärtämistä. Oikeustapauksia, joissa on nimenomaan kyseessä kemikaalien käytön valvonta-alaan kuuluvia ratkaisuja, on vain yksittäisiä. Hyvänä tietolähteenä on esimerkiksi Euroopan kemikaaliviraston (ECHA) internetsivut. 2 KEMIKAALILAIN TARKOITTAMA VALVONTA 2.1 Yleistä kemikaalien valvonnasta onin säädöksiä, kuten REACH-asetus, CLP-asetus 4, POP-asetukset 5 ja biosidiasetus 6, joita noudatetaan sellaisinaan. Kemikaalilainsäädännön valvontatehtäviä on kemikaalilaissa säädetty kaikkiaan seitsemälle eri viranomaiselle. Kemikaalien valmistuksen, myynnin ja maahantuonnin näkökulmasta keskeistä on markkinavalvonta ja tullivalvonta, joita en tässä katsauksessa käsittele. Markkinavalvonnalla tarkoitetaan esimerkiksi kemikaalien valmistukseen, rekisteröintiin ja myyntiin sekä lupamenettelyyn liittyvää valvontaa. Kemikaalien rekisteröinti on tavallaan myös markkinavalvontaa, ja rekisteröinnistä vastaa Euroopan kemikaalivirasto. Suomessa kemikaalien markkinavalvonta on kemikaalilain voimaantulosta 1.9.2013 lähtien keskitetty Turvallisuus- ja kemikaalivirastoon (Tukes), joten kunnalla ei enää ole markkinavalvontaa. ELY-keskuksen valvontatehtävät ovat olosuhdevalvontaa. Mitä olosuhdevalvonnalla tarkoitetaan, on kuvattu kemikaalilain esitöissä seuraavasti: Kemikaalilain mukaista olosuhdevalvontaa, eli kemikaalin käyttöön ja säilyttämiseen liittyvien olosuhteiden turvallisuutta koskevien säännösten valvontaa suorittavat työsuojelun näkökulmasta aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue, ja ympäristönsuojelun näkökulmasta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. 7 4 EUVL, N:o L 353, 31.12.2008, s. 1. 5 EUVL, N:o L 158, 30.4.2004, s. 7. 6 EUVL, N:o L 167, 27.6.2012, s. 1. 7 HE 38/2013 vp, s. 11. 424
Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäris- Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä kunnan ympäristönsuojeluviranomainen valvovat: 1) tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista; mispäätöksessä biosidivalmisteen käytölle asetettujen ehtojen ja edellytysten noudattamista; 3) POP-asetuksen aineen käyttöä koskevien 3 ja 4 artiklan noudattamista; 4) REACH-asetuksen aineen käytön olosuhteita ja turvallisuustoimia koskevan 14 ja 37 artiklan, luvanvaraisten aineiden käyttöä koskevan VII osaston ja aineen rajoituksia koskevan 67 artiklan säännösten noudattamista ympäristönsuojelulain mukaisessa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien toimintojen valvonnassa siltä osin, kun valvonta koskee toiminnanharjoittajan velvoitetta huolehtia ympäristöhaittojen ehkäisemisestä ja torjumisesta kemikaalin käytössä ja varastoinnissa. Lisäksi on säädetty, että ELY-keskus ohjaa kunnan ympäristönsuojeluviran- ELY-keskusten valvontatehtävää ei siis ole sidottu pelkästään REACH-asetukseen, vaan siihen on sisällytetty biosideja ja POP-aineita koskevat Euroopan unionin asetukset. Lakiteksti sinällään ei kerro asiaan vihkiytymättömälle yhtään, mitä pitäisi valvoa ja hämmennystä lisää runsas viittaus Euroopan unionin suoraan sovellettaviin asetuksiin, jotka nekin ovat monimutkaisia. Kemikaalilain esityöt valottavat, että ELY-keskusten tekemä valvonta pitää kohdistaa kemikaaleja käsitteleviin laitoksiin ja niissä kemikaalien käyttöön, varastointiin ja käytön olosuhteisiin ja että ympäristöviranomaiset valvovat ympäristöhaittojen torjumista. Valvonnan toimivalta kunnan ja ELY-keskuksen välillä määräytyisi ympäristönsuojelulain mukaisesti. 8 ELY-keskuksen valvontavastuulla on ympäristönsuojeluasetuksen 9 ympäristölupaviranomainen, aluehallintovirasto. Kunnan ympäristöviranomainen valvoo niitä toimintoja, joille se myöntää ympäristöluvan. Niitä kemikaaleja käsitteleviä laitoksia, jotka eivät ole ympäristölupavelvollisia, valvoo kunnan ympäristöviranomainen. Merkille pantavaa on, että työsuojeluviranomainen tekee olosuhdevalvontaa ja siihen on katsottu sisältyvän myös valvonta kemikaa- 8 HE 38/2013 vp, s. 35. 9 Uusi ympäristönsuojelulaki astui voimaan 1.9.2014 ja sen perusteella annettu asetus tuli voimaan 10.9.2014. Toimivaltajako ELY-keskuksen ja kunnan välillä muuttui esim. autopurkamojen ja joidenkin kapasiteettimuutosten myötä. 425
2.2 Biosideja koskeva valvonta veltamisalan laajuudessa. 10 Siten kemikaalien ympäristöterveydellinen valvonta näyttäisi unohtuneen. Tosin se periaatteessa sisältyy ELY-keskusten olosuhdevalvontaan, koska ympäristölupapäätöksissä on huomioitava myös ympäristöterveys. tiaineet, säilytysaineet, tuholaistorjuntavalmisteet ja muut biosidivalmisteet. 11 ointiaineet, rotanmyrkyt, hyönteiskarkotteet, homeenestosuihkeet ja -maalit ja vedenpuhdistustabletit. Kemikaalilain perustelujen mukaan biosidien osalta valvontatehtäviin kuuluisi biosidivalmisteen hyväksymispäätöksen mukaisen käytön valvonta ja biosidiasetuksen mukaisen biosidivalmisteen käyttöä koskevien säännösten valvonta. 12 Biosidiasetuksen 17 artikla edellyttää, että käytettävillä biosideillä on oltava asetuksen mukainen lupa. Suomessa hyväksytyt bio- mukaisesta biosidirekisteristä, joka sisältää tiedot kemikaalilain ja biosidiasetuksen mukaisesti hyväksytyistä biosidivalmisteista. 13 Yksinkertaisimmillaan biosidien käytön valvonta voisi toteutua kysymällä, käyttääkö laitos biosidivalmistetta ja löytyykö se Tukesin luettelosta. 14 ELY-keskusten valvontaa helpottaisi, jos olisi määritelty, millä toimialoilla kysymykset esitetään. Tarkastuksessa pitäisi valvoa myös säilytettävien biosidien pakkausten kuntoa ja varastointia. Käytettävistä aineista pitää olla tiedot olemassa ja lisäksi on varmistuttava, että käytössä ei ole vanhentuneita biosideja. Eräs biosideja käyttävä toimiala on maatalous. ELY-keskus valvoo maataloutta laajasti maatalouden rahoitustukivalvontojen vuoksi. Täydentävien ehtojen valvontaan on liitetty biosidit vuodesta 2014. Ohjeistus valvonnan sisällöstä on tullut Elintarviketurvallisuusvirastolta (Evira) ja perusteluna on rehuhygienian valvonta. Biosidivalvonta tukivalvonnan yhteydessä voisi hyvin olla osa 10 HE 38/2013 vp, s. 34. 11 Biosidiasetus hyväksyttiin toukokuussa 2012 ja se tuli voimaan 17.7.2012. Asetus korvasi jäsenmaissa ja se on jäsenmaita suoraan sitovaa lainsäädäntöä. 12 HE 38/2013 vp, s. 35. 13 Tukes 2015. 14 Nurmi 2014. 426
kemikaalilain valvontaa. Tällöin valvojalla olisi oltava siihen ELY-keskuksen työjärjestyksen mukainen toimivalta. Valvonnan sisällöstä olisi ilmoitettava etukäteen, koska kemikaalilain valvonnassa noudatetaan myös hallintolakia tettava siitä erikseen ELY-keskuksen ympäristölupia valvovalle virkamiehelle, jonka pitäisi ehkä tehdä tarkastus uudelleen. Seuraavassa on otteita Eviran ohjeistuksesta: Täydentävien ehtojen rehuvalvonnoissa tarkastetaan 2014 alkaen, että maatila ta ja tuhoeläinmyrkyistä. [ ] Biosidit ovat suuri joukko kemiallisia aineita ja valmisteita, joiden tarkoituksena on haitallisten eliöiden torjunta. Rehuvalvon- teis- ja punkkimyrkyistä, joita käytetään rehuvarastoissa tai ruokinta-astioiden ja rehujen kuljetus-, siirto- tai punnitusvälineiden käsittelyssä. Biosidien käyttökirjanpidon tulee sisältää tiedot rehuturvallisuutta varmistavien biosidien käytöstä eli käytettyjen biosidien nimet, määrät ja käyttöajat. Esimerkiksi biosidien ostokuitteja voi käyttää kirjanpidon perustana. Vaatimus biosidien käyttökirjanpidosta koskee kaikkia rehuja tuottavia (esimerkiksi viljaa viljeleviä), sekoittavia tai käyttäviä maatiloja. Myös elintarvikkeiden alkutuotannossa edellytetään kirjanpitoa biosidien käytöstä. Biosideja tulee käyttää oikeaan käyttötarkoitukseen ja käyttöohjeiden mukaisesti. Biosidi- tamista ja täydentävien ehtojen valvontaa koskevan valtioneuvoston asetuksen 15 ELY-keskuksen kemikaalilain mukainen biosidivalvonta vaatii biosideja käyttävien toimialojen ja käyttökohteiden tunnistamista, jotta valvontaa voidaan tehdä. Biosidien käytön valvontaa helpottaa tarkastuksella todettujen tietojen vertaaminen biosidirekisterin tietoihin (esimerkiksi aineen käyttötarkoitus). Pelkästään sen tarkistaminen, että biosideista pidetään kirjaa Eviran esittämällä tavalla, ei periaatteessa ole riittävää, sillä kirjanpito ei vielä takaa, että toiminnassa käytetään pelkästään hyväksyttyjä biosideja niiden hyväksynnän mukaisesti. 15 Evira 2014. 427
2.3 POP-yhdisteiden valvonta Pysyvien orgaanisten yhdisteiden (POP-yhdisteet) käytöstä säädellään Euroopan unionin POP-asetuksella. Pysyvillä orgaanisilla yhdisteillä tarkoitetaan aineita, jotka ovat ympäristössä hyvin pysyviä, elollisiin organismeihin kertyviä, myrkyllisiä sekä kaukokulkeutuvia eli sellaisia, että ne voivat siirtyä tuhansia kilometrejä valmistus- ja käyttöpaikaltaan. 16 Kemikaalilaissa ELY-keskuksen tehtäväksi tarkoitettu valvonta kohdistetaan POP-asetuksessa tarkoitettujen aineiden käyttöön ja valvonnassa pitäisi selvittää, miten POP-asetuksen 3 ja 4 artiklaa noudatetaan. POP-asetuksen kolmas artikla käsittelee näiden aineiden markkinoille saattamista ja käyttöä. Täysin kielletyt yhdisteet on lueteltu POP-asetuksen liitteessä 1 ja rajoitetun käytön yhdisteet liitteessä 2. Kolmannen artiklan kolmas kohta ei mielestäni suoranaisesti kohdistu alueellisen viranomaisen valvontaan. POP- asetuksen kolmas artikla kuuluu seuraavasti: Tuotannon, markkinoille saattamisen ja käytön valvonta 1. Liitteessä I mainittujen aineiden tuotanto, markkinoille saattaminen ja käyttö sellaisenaan, valmisteissa tai tavaroiden aineisosina kielletään. 2. Liitteessä II mainittujen aineiden tuotantoa, markkinoille saattamista ja käyttöä sellaisenaan, valmisteissa tai tavaroiden aineisosina rajoitetaan mainitussa liitteessä asetettujen edellytysten mukaisesti. 3. Asianomaisen yhteisön lainsäädännön mukaisten nykyisiä ja uusia kemikaaleja ja torjunta-aineita koskevien arviointi- ja lupamenettelyjen yhteydessä jäsenvaltiot ja komissio ottavat huomioon yleissopimuksen liitteen D 1 kappaleessa esitetyt arviointiperusteet, ja ne toteuttavat tarvittavia toimia sellaisten käytössä olevien kemikaalien ja torjunta-aineiden valvomiseksi ja sellaisten uusien kemikaalien ja torjunta-aineiden tuotannon, markkinoille saattamisen ja käytön estämiseksi, joilla on pysyvien orgaanisten yhdisteiden ominaisuuksia. POP-asetuksen neljäs artikla määrittelee poikkeuksia kolmannen artiklan kieltoihin esimerkkinä laboratoriot. ELY-keskusten on siis valvottava, että kiellettyjä POP-yhdisteitä ei käytetä ja että rajoitettujen yhdisteiden käyttö on edellytysten mukaista. siteltäessä noudattamaan, mitä POP-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa ja 7 artiklassa säädetään. Vastaava erityismääräys sisältyi myös kumotun ympäristön- tarkennetaan, että POP-asetuksen 7 artiklassa tarkoitettuina toimivaltaisina viranomaisina toimivat ympäristönsuojelulain mukaiset lupaviranomaiset. 16 HE 184/2005 vp, s. 2. 428
POP-asetuksen 6 artiklan 3 kohta kuuluu seuraavasti: Arvioitaessa ehdotuksia sellaisten uusien laitosten rakentamiseksi tai sellaisten olemassa olevien laitosten muuttamiseksi merkittävästi, joiden käyttämistä prosesseista pääsee ympäristöön liitteessä III mainittuja kemikaaleja, jäsenvaltioiden on ensisijaisesti harkittava vaihtoehtoisia prosesseja, tekniikoita tai käytäntöjä, joilla saavutetaan sama hyöty, mutta joissa ei muodostu tai joista ei pääse ympäristöön liitteessä III mainittuja kemikaaleja, sanotun kuitenkaan vähentämisen yhtenäistämiseksi 24 päivänä syyskuuta 1996 annettu neuvoston Johtopäätöksenä toteankin, että ELY-keskuksen kemikaalilaissa tarkoitettu POPasetuksen valvonta on käytännössä nimellistä. Tämä tulee esille myös hallituksen esityksessä koskien ympäristönsuojelulakia, jossa todetaan, että Suomessa ei asetuksessa mainittuja aineita ole käytetty useisiin vuosiin eikä tiedossa ole näiden aineiden varastointia, joten tältä osin ei toimivaltaiselle viranomaiselle aiheudu tehtäviä. 17 Oleellisinta tulee olemaan ympäristönsuojelulain perusteella tehtävä jätehuollon valvonta, koska POP-asetuksen palonesto- ja pintakäsittelyaineiden sääntely vaikuttaa jatkossa etenkin sähkö- ja elektroniikkaromun, romuajoneuvojen, tekstiilien ja rakennusjätteiden kierrätykseen. Kierrätyksen jatkokäytössä sallittavien POP-yhdisteiden pitoisuuksien määrittely on Euroopan unionissa kesken ja ei kuulu tämän kirjoituksen aihepiiriin. 2.4 REACH-asetuksen valvonta REACH-asetuksella säädellään kemikaalien rekisteröintiä, vaaraominaisuuksien arviointia, valmistusta ja markkinointia, ja se on sellaisenaan sovellettava Euroopan unionin asetus. Kemikaalilain mukaan ELY-keskuksen tekemässä REACH-asetuksen valvonnassa keskeistä on kemikaalien käytön valvonta sekä luvanvaraisten ja rajoitettujen kemikaalien käytön valvonta. REACH-asetuksessa käytetään esimerkiksi sanoja käyttö, jatkokäyttäjä, altistumisskenaario ja kemikaaliturvallisuusarviointi. Käytetty termiympäristö näyttää eroavan yleensä ympäristönsuojelussa käytetystä. Esimerkiksi ELYkeskuksen valvontakohteena oleva toiminnanharjoittaja on ehkä lähimpänä termiä jatkokäyttäjä ja käyttöturvatiedote voisi vastata altistumisskenaariota ja kemikaaliturvallisuusarviointia merkitykseltään. Hallituksen esityksessä kemikaalilaista täsmennetään hieman ELY-keskuksen REACH-asetuksen valvon- 17 HE 184/2005 vp. 429
taa kuvaamalla tarkemmin, mitä käytöllä tarkoitetaan: Käytöllä tarkoitetaan prosessointia, formulointia, kulutusta, varastointia, säilytystä, käsittelyä, täyttämistä pakkauksiin, siirtoa pakkauksesta toiseen, sekoittamista, esineen tuotantoa tai mitä tahansa muuta käyttämistä. 18 Valvonta koskisi aineen käytölle määriteltyjen käyttöolosuhteiden ja turvallisuustoimenpiteiden (14.6, 37.5 ja 37.6 artikla) noudattamista. 19 REACH-asetuksen 14 artikla käsittelee rekisteröitävien aineiden kemikaaliturvallisuusarviointia ja 37 artikla jatkokäyttäjän kemikaaliturvallisuusarviointia ja velvollisuutta yksilöidä, soveltaa ja suosittaa riskinhallintatoimenpiteitä. Asetuksen kemikaaliturvallisuusarviointi on prosessi, jossa tunnistetaan ja kuvataan olosuhteet, joissa aineen valmistuksen ja käytön katsotaan olevan turvallista. 20 Jatkokäyttäjän on oltava tietoinen käytetyn kemikaalin luonteesta: Jos aineelle ei ole käyttöturvatiedotetta siihen käyttötarkoitukseen, mihin jatkokäyttäjä käyttää ainetta, niin jatkokäyttäjän on itse laadittava kemikaaliturvallisuusraportin 37 artiklan mukaisesti ja toimitettava tiedot kemikaalin tuoteketjussa taaksepäin tai ECHA:lle. Kemikaalit, joiden käytöstä halutaan luopua, ovat ns. luvanvaraisia aineita, jotka on lueteltu asetuksen liitteessä XIV. Rajoitettujen aineiden luettelo on asetuksen liitteessä XVII. Valvontaan sisältyy myös luvanvaraisten aineiden ja rajoitettujen aineiden käytön valvontaa. ELY-keskusten tekemä valvonta on pääasiassa lupavelvollisten toiminnanharjoittajien valvontaa. Ympäristöministeriö on ympäristönsuojelulain valvontaohjeessa ohjeistanut suppeasti REACH-asetuksen valvontaa. Ohjeen mukaan toiminnanharjoittajalle ilmoitetaan etukäteen REACH-valvonnasta. Valvontatoimena toiminnanharjoittajalta kysytään kolme kysymystä ja tarkastuksella todetaan: onko laitokselle toimitettu altistumisskenaarioita ja onko toiminta toiminnanharjoittajan oman ilmoituksen mukaan niiden mukaista käytetäänkö laitoksella REACH-asetuksen liitteessä XIV mainittuja luvanvaraisia aineita, onko käytölle asiamukaiset luvat ja noudatetaanko ehtoja, ja käytetäänkö laitoksella REACH-asetuksen liitteessä XVII mainittuja kiellettyjä tai rajoitettuja aineita ja noudatetaanko rajoituksia. 21 Käytännössä tarkastuksilla on kysytty edellä mainitut kysymykset. Koska kohteissa käytettävien kemikaalien määrä saattaa olla hyvinkin suuri, on asiaa 18 HE 38/2013 vp, s. 35. Vastaava määrittely on REACH-asetuksen 3 artiklan 24 kohdassa. 19 HE 38/2013 vp, s. 35. 20 ECHA 2009. 21 Ympäristöministeriö 2012. 430
vaikea todeta muuten. Koska tarkastuksella on esillä monta muutakin asiaa, ei ehditä esimerkiksi käydä käyttöturvatiedotteita läpi. Toiminnanharjoittajaa voidaan ohjeistaa käyttämään tarjolla olevia kaupallisia tietokantapalveluja. Käytännössä siis selvitetään, että toiminnanharjoittajalla on riittävät käyttöturvatiedotteet tai kemikaaliturvallisuusarviointi ja toiminta on niiden mukaista. Joillakin ELY-keskuksen valvontakohteilla on käytettävissä omia toimialakohtaisia ohjeita, esimerkiksi energiantuotantolaitoksille on ohje hydratsiinin käytöstä. 22 3 VALVONNAN KEINOT 3.1 Ennakkovalvonta ympäristölupia myönnettäessä Ennakkovalvonnalla ymmärretään asian huomioimista jo ympäristöluvan hakuvaiheessa. ELY- keskuksella on lausunnonantajana mahdollisuus vaikuttaa luvan sisältöön hakuvaiheessa. asetettu velvollisuus ehkäistä ja rajoittaa ympäristön pilaantumista ja kemikaa- Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on noudatettava kaisia kemikaalien turvallista käyttöä koskevia yleisiä periaatteita ja velvoitteita ympäristön pilaantumisen ja sen vaaran ehkäisemiseksi. käytöstä ei saa aiheutua merkittävää ympäristön pilaantumisen vaaraa. tissa kehotetaan käyttämään vaihtoehtoista menetelmää tai kemikaalia, jos se on kohtuudella mahdollista. Kohtuullisuudesta on eduskunnan ympäristövaliokunta lausunut seuraavasti: Valiokunta korostaa, että ehdotettuja yleisiä periaatteita voitaisiin soveltaa ainoastaan yhdessä yksityiskohtaisten aineellisten säännösten kanssa. Valiokunta pitää näitä periaatteita informatiivisina ja ohjeellisina, eikä näihin säännöksiin liity yksinään sitovuutta tai rikkomiseen rangaistavuutta, vaan periaatteet ohjaisivat toiminnanharjoittajia toimimaan lain tavoitteiden mukaisesti. Kyseiset periaatteet sisältyvät nykyiseenkin kemikaalilakiin, ja ne on tarpeen säilyttää myös uudessa laissa. 23 22 Laitinen ym. 2008. 23 YmVL 12/2013 vp, s. 2. 431
Lupahakemuksesta voidaan siis arvioida, millaista haittaa kemikaalien käytöstä saattaisi aiheutua, haitan suuruutta ja tarpeellisia toimenpiteitä sen vähentämiseksi. Näyttäisi siltä, että toiminnanharjoittajaa ei voida ympäristölupapäätöksessä velvoittaa edelleenkään vaihtamaan käyttämäänsä kemikaalia, ellei sen käyttöä ole jollain säädöksellä muuten rajoitettu. 3.2 Tarkastukset ja tilanteen selvittäminen Kemikaalilain esitöissä todetaan, että valvontaa toteutettaisiin tekemällä tarkastuksia kemikaaleja valmistavien, varastoivien ja käyttävien toiminnanharjoittajien tiloihin. Kemikaalilaissa on valvontaa varten käytettävissä säännökset käytetty keino, vaikka laissa säädetään myös, että toiminnanharjoittaja on vel- aloittamista toiminnanharjoittajalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi. Tutkimustulokset on annettava tiedoksi toiminnanharjoittajalle, jollei viranomaisten biosidiasetuksessa salassapidosta muuta säädetä. Yleensä valvottavan kanssa sovitaan, että he itse huolehtivat tarpeellisesta tutkimuksesta. Kemikaalilain 49 maan käyttämäänsä kemikaalia. Tarkastuksia tehdessä hyvän hallinnon mukaista on sopia niistä etukäteen tehdä etukäteen ilmoittamatta vain, jos on syytä epäillä, että ilmoittaminen vaarantaa tarkastuksen tarkoituksen toteutumista. Jos valvonnassa havaitaan toisen viranomaisen toimivaltaan kuuluvia puutteita, niistä on ilmoitettava kyseessä olevalle viranomaiselle. Valvonnassa tarkastuksissa ja erilaisten tilanteiden selvittämisessä voidaan käyttää säädösten tulkinnassa apuna soft-law -ohjeistusta. Ympäristöministeriö on ohjeistanut kuntien ja ELY-keskusten viranomaisia tarkastusten tekemisestä REACH-valvontaoppaassa. 24 Myös valvontaohjelmia on laadittu, mutta kemikaalilaki ei nykymuodossaan edellytä valvontaohjelmaa ELY-keskukselta ja kunnilta. 24 Tukes 2014. 432
3.3 Kiellot ja hallintopakkokeinojen käyttö kamasta tai toistamasta väärää menettelyä: Jos toiminnanharjoittaja ei noudata tämän lain tai Euroopan unionin kemikaalilainsäädännön säännöksiä, asianomainen valvontaviranomainen voi kieltää toiminnanharjoittajaa jatkamasta tai toistamasta säännösten vastaista menettelyä tai määrätä toiminnanharjoittajan muutoin täyttämään laissa säädetyt velvoitteet. Kielto-oikeus määräytyy lain yleisen tehtävä- ja toimivaltajaon mukaisesti, joten ELY-keskus voi antaa kietoja, jos kemikaalin käytöstä on ympäristöhaittaa. Kemikaalilain mukaisia pakkokeinoja ovat uhkasakko sekä teettämis- ja keskeyttämisuhka. Pakkokeinoja voidaan käyttää tehostamaan määräystä tai kieltoa, joten ensin on annettava tarvittava kielto. Tapauksesta riippuen hallintopakko voi olla mahdollista antaa myös ympäristönsuojelulain nojalla. ELY-keskus joutuu hallintopakkoa harkitessa selvittämään, annetaanko se ympäristönsuojelulain vai kemikaalilain nojalla. Kun ensimmäisiä kieltoja tai kehotuksia annetaan, onkin oltava tarkkana niiden muodosta, sillä niitä ei voida antaa ristiin niin, että ensin kielletään kemikaalilain nojalla ja sitten asetetaan hallintopakko ympäristönsuojelulain nojalla. Kielto on myös heti yksilöitävä mahdollisimman tarkasti, jotta toiminnanharjoittaja osaa toimia oikein. 3.4 Puolustusvoimilla on erityisasema Koska puolustusvoimien kaikkien ympäristöluvanvaraisten toimintojen ympäristönsuojelulain nojalla tehtävä valvonta kuuluu ELY-keskukselle, on tarpeen tuoda tässä esille puolustusvoimien erityisasema. Kemikaalilain mukainen valvonta on siirretty valtioneuvoston asetuksella ( puolustusvoimille. Valtioneuvoston asetus maanpuolustusta koskevista poikkeuksista kemikaali- tuksen poikkeukset ja luvat käsittelee puolustusvoimien pääesikunta itse. Kemikaalilain voimaantulon yhteydessä edellä mainitut asetukset on jätetty voimaan. ELY-keskus voi kuitenkin saada tietoja puolustusvoimien kemikaalien käy- Pääesikunta luovuttaa pyynnöstä kemikaalilain 2 luvun mukaisille valvontaviranomaisille näiden kemikaalilain valvonnassa tarvitsemat tiedot tämän asetuk- siltä osin kuin kyseiset tiedot eivät ole salassa pidettäviä viranomaisten toimin- 433
Katsoisin, että tarvittaessa ELY-keskus voi omalta osaltaan olla asiantuntijana arvioimassa kemikaalien ympäristöhaittaa puolustusvoimien toiminnoissa. 3.5 Kansallinen kemikaalineuvonta ja Euroopan kemikaaliviraston neuvonta maan neuvontapalvelu REACH-asetuksen, biosidiasetuksen ja CLP-asetuksen mukaisen neuvonnan antamiseksi maahantuojille, jatkokäyttäjille, jakelijoille ja muille asianosaisille. Tiedot on nyt koottu internetsivulle www.kemikaalineu-. Neuvontapalvelu on tehty enemminkin oheistamaan kemikaalien rekisteröintiä ja maahantuontia, eikä sieltä sen vuoksi suoranaisesti löydy ohjeita kemikaalien käyttöä valvoville viranomaisille. Euroopan kemikaaliviraston keskeinen tehtävä on kemikaalien rekisteröinti. Virasto on julkaissut lukuisia kemikaaleihin liittyviä ohjeita. Esimerkiksi lähellä ELY-keskusten valvomia toiminnanharjoittajia on Euroopan kemikaaliviraston (ECHA) laatimat ohjeet jatkokäyttäjälle. Pidin kovasti siitä, että ECHA:n ohjeissa heti muistutettiin niiden oikeudellisesta luonteesta seuraavasti: Oikeudellinen huomautus: Tässä asiakirjassa selostetaan REACH-lainsäädännön mukaiset vaatimukset ja selvitetään, miten ne on täytettävä. Lukijoita muistutetaan kuitenkin siitä, että REACH-asetus on ainoa todistusvoimainen oikeudellinen viiteasiakirja ja etteivät asiakirjaan sisältyvät tiedot ole verrattavissa oikeudelliseen neuvontaan. Euroopan kemikaalivirasto ei vastaa tämän asiakirjan sisällöstä. 25 Vastaava huomautus olisi paikallaan suomalaisissakin ohjeissa selkeästi erotettuna tekstistä. 25 ECHA 2013. Asiakirjassa kuvataan jatkokäyttäjien tehtäviä ja velvoitteita ja annetaan heille neuvoja siitä, miten valmistautua REACH-asetuksen täytäntöönpanoon. 434
4 LOPUKSI Kemikaalilainsäädäntö on nykyisin lähes täysin Euroopan unionin asetuksiin perustuvaa. Niihin tehdään jatkuvasti tarkennuksia, joten konsolidoiduille asetuksille on käyttöä valvonnassakin. Kemikaalilaissa ELY-keskukselle säädetty valvontatehtävä edellyttää laajan, erityisosaamista vaativan lainsäädännön kehittymisen jatkuvaa seurantaa. Toisaalta kemikaalilain mukainen valvonta on melko itsenäistä, koska laissa ei ole suoraan vaatimuksia esimerkiksi tarkastusten määrästä ja tiheydestä tai raportoinnista. Olosuhdevalvontaa helpottaa se, että kemikaalit on merkittävä hyvin ja pääsääntöisesti käyttöturvatiedotteissa annetaan toiminnanharjoittajalle niistä hyvät tiedot. Toisaalta pienikin asia vaatii perehtymistä, joka vie paljon aikaa. Koska valvonta on nidottu ympäristölupien valvontaan, pitäisi se nykyistä paremmin ja laajemmin huomioida ohjeistuksessa. Ohjeet voisivat olla toimialakohtaisia, jolloin asia osattaisiin ottaa esille niillä toimialoilla, joissa siihen on selkeä tarve. Samalla pitäisi korostaa, että kemikaalilain tarkoittama kemikaalien käytön valvonta on oma itsenäinen tehtäväkenttä. LÄHTEET Kirjallisuus ja virallislähteet ECHA: Ohjeet pähkinänkuoressa. Kemikaaliturvallisuusarviointi. Helsinki 2009. Jatkokäyttäjien toimintaohjeet. Helsinki 2013. HE 184/2005 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi kemikaalilain, ympäristönsuo- HE 38/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle kemikaalilaiksi sekä laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. Laitinen, Antero Malmén, Yngve Nissilä, Minna Säämänen, Arto: REACH-asetuksen vaatimukset ja soveltaminen aineiden jatkokäyttäjien kannalta. Esimerkkitapauksena hydratsiinin käyttö energiateollisuudessa. Helsinki 2008. (Laitinen ym. 2008) Nurmi, Eeva ELYjen kemikaaliyhdyshenkilöiden tapaamisessa 2013. Päivitetty esitys helmikuu 2014. Tukes: REACH-valvontaopas ympäristönsuojeluviranomaiselle. Ympäristöhallinnon Valtionvarainministeriö: Kemikaalivirastotyöryhmän muistio. Valtiovarainministeriön 435
Ympäristöministeriö: Ympäristönsuojelulainsäädännön laillisuusvalvontaopas 2014. Ympäristö- YmVL 12/2013 vp vp) eduskunnalle kemikaalilaiksi sekä laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. Internet-lähteet Evira Tukes: Biosidirekisteri. Biosididirektiivin tai -asetuksen mukaisesti Suomessa hyväksy- LYHENTEET biosidiasetus CLP-asetus ECHA ELY-keskus EU Evira HE POP-asetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o misteiden asettamisesta saataville markkinoilla ja niiden käytöstä, EUVL, N:o L 167, 27.6.2012, s. 1 mixtures. Kemikaalien luokitus, merkinnät ja pakkaaminen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o seosten luokituksesta, merkinnöistä ja pakkaamisesta sekä sesta, EUVL, N:o L 353, 31.12.2008, s. 1 European Chemicals Agency, Euroopan kemikaalivirasto elinkeino- liikenne ja ympäristökeskus Euroopan unioni Elintarviketurvallisuusvirasto hallituksen esitys Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o tamisesta, EUVL, N:o L 158, 30.4.2004, s. 7 436
POP-yhdisteet Persistent Organic Pollutant. POP-yhdisteillä tarkoitetaan yhdisteitä, jotka ovat erittäin pysyviä, kaukokulkeutuvat kauas päästölähteestä, kertyvät eliöihin ja voivat aiheuttaa jo pieninä pitoisuuksina vakavia haittoja ihmisen terveydelle tai ympäristölle REACH Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals. Kemikaalien rekisteröinti, arviointi, lupamenettely ja rajoitukset REACH-asetus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) kaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH), Euroopan kemikaaliviraston perus- - - EUVL, N:o L 396, 30.12.2006, s. 1 Tukes Turvallisuus- ja kemikaalivirasto YmVL ympäristövaliokunnan lausunto 437