Lausunto 1 (6) Finanssivalvonta kirjaamo@finanssivalvonta.fi Lausuntopyyntö 14/2012, FIVA 6/01.00/2012 Lausunto Finanssipalvelujen ja tuotteiden markkinointi määräyksistä ja ohjeista Olette pyytänyt lausuntoa uusista määräyksistä ja ohjeista, jotka koskevat finanssipalvelujen ja -tuotteiden markkinointia. Pyydätte arvioimaan määräys- ja ohjeluonnosten kattavuutta, sisältöä ja rakennetta. Määräysten ja ohjeiden tavoitteena on edistää asiakkaille tarjottavan markkinointimateriaalin ja muun markkinointi-informaation laatua ja asiallisten markkinointitapojen kehittymistä. Määräysten ja ohjeiden on tarkoitus tulla voimaan 1.3.2013. Kuluttajavirasto / kuluttaja-asiamies esittää lausuntonaan seuraavaa: Yleisiä huomioita luonnoksen lähtökohdista, rakenteesta ja kattavuudesta Kuluttajavirasto on lausunut Finanssivalvonnalle 16.11.2011 finanssipalveluiden tarjoamisessa noudatettavia menettelytapoja koskevista määräyksistä ja ohjeista. Kuluttajavirasto ei toista tässä lausunnossa niitä markkinointiin liittyviä kysymyksiä, joita on käsitelty 16.11.2011 lausunnossa. Menettelytapoja ja markkinointia koskevien määräysten ja ohjeiden välinen rajanveto vaatii luonnollisesti pohdintaa siitä, mitä kysymyksiä on hyvä ottaa markkinointia koskevaan luonnokseen, jotta siitä muodostuu selkeä ja järkevä kokonaisuus. Nyt markkinointia koskevasta luonnoksesta puuttuu erityissäännösten tiedonantovelvollisuutta koskevat vaatimukset, joita on ilmeisesti tarkoitus käsitellä vielä julkaisemattoman menettelytapamääräyksen puolella. Finanssipalvelujen ja -tuotteiden markkinointia koskevissa määräyksissä ja ohjeissa on kysymys Finanssivalvonnan ja kuluttaja-asiamiehen yhteisestä valvonta-alueesta kuluttajan asemassa olevien asiakkaiden osalta. Viranomaisilla on näiltä osin rinnakkainen toimivalta. Valvontaviranomaiset toimivat tehtävässään yhteistyössä keskenään. Määräysten ja ohjeiden lähtökohtana on kaikkia finanssipalveluita koskevan ohjeistuksen yhdistämineen yhteen kokonaisuuteen. Rakenteen haasteena on tällöin väistämättä selkeyden saavuttaminen ja se, että kokonaisuudesta tulee helposti raskas. Eri finanssipalveluita koskevasta lainsäädännöstä tulee moninaisia säännöksiä huomioitavaksi. Näitä säännöksiä ja niiden tarkoitusta ei kuitenkaan selosteta luonnoksessa. Kirjoitustapa edellyttää, että valvottavat tuntevat hyvin lainsäännökset ja perustelut. Luonnoksen kattavuudesta voidaan todeta, että ilmeisesti soveltamisalan laajuus on johtanut siihen, että luonnokseen on valikoitunut vain joitakin markkinointiin keskeisesti liittyviä kysymyksiä. Luonnos on soveltamisalal-
Lausunto 2 (6) taan niin laaja, että valmisteluvaiheessa voisi kaivata erillistä muistiota siitä, miksi tietyt asiat on päätetty sisällyttää siihen ja tietyt jättää pois. Kaikkien palveluiden ja tuotteiden markkinointia koskevat määräykset ja ohjeet voi kuitenkin olla järkevää kirjoittaa samaan asiakirjaan. Kuluttajansuojalaki on keskeisin kaikkea kuluttajiin suuntautuvaa markkinointia yleisesti sääntelevä säädös. Erityissäännökset eivät sulje pois markkinointia koskevien yleissäännösten soveltamista. Sen sijaan kuluttajansuojalain säännökset täydentävät erityislaissa olevia markkinointisäännöksiä. Kuluttajansuojalain 2 luvun markkinointisäännökset koskevat kaikkien tuotteiden ja palveluiden markkinointia ja niitä sovelletaan siten myös finanssipalveluiden markkinointiin. Edelleen kuluttajansuojalain 7 luvun säännökset koskevat luottojen markkinointia ja 6 a luvun säännökset rahoituspalvelujen ja rahoitusvälineiden etämyyntiä. On hyvä, että määräyksissä ja ohjeissa on huomioitu nämä säännökset. Kysymyksiä herättää kuitenkin se, että tiettyihin kuluttajansuojalain 2 ja 7 luvun säännöksiin on viitattu yksityiskohtaisesti. Osin jää epäselväksi, millä perusteella tietyt säännökset ovat valikoituneet yksityiskohtaisen viittauksen kohteeksi. Kuluttaja-asiamies pitäisi hyvänä, että kunkin kappaleen alussa viitattaisiin kokoavasti asianomaisiin lukuihin. Kuluttajansuojalain markkinoinnin käsite on laaja. Markkinoinnilla tarkoitetaan kaikkea kaupallista viestintää, jolla pyritään kulutushyödykkeen myynnin edistämiseen. Tämä lähtökohta näkyy pääsääntöisesti luonnoksessa. Markkinoinnin määritelmä sivulla 5 on hyvä lähtökohta. Kuluttajansuojalain 2 luvun sääntelyn lähtökohta on, että markkinoinnin ja mainonnan, mukaan lukien yksittäisen markkinointitoimenpiteen synnyttämä kokonaisvaikutelma ei saa muodostua harhaanjohtavaksi. Tämä lähtökohta olisi toivottavaa ottaa paremmin huomioon luonnoksen yksityiskohdissa. Nyt tämä lähtökohta näkyy hyvin vähän, esimerkiksi kohdan 5.7 ohjeessa (69) katsotaan markkinointi harhaanjohtavaksi, jos markkinointimateriaalista syntyvä yleiskuva on erilainen kuin huolellisesti tutustuttaessa syntyvä kuva. Luonnoksessa ei ole viittauksia valvoviin viranomaisiin. Kuluttajansuojalain 2 luvun 20 :n mukaan markkinointia ja menettelyjä asiakassuhteessa kuluttajansuojan kannalta valvoo kuluttaja-asiamies. Kuluttaja-asiamiehen rooli olisi hyvä tuoda esille näiltä osin, kun kuluttajansuojalain 2 luvun säännöksiin viitataan. Edelleen kuluttajasuojalain 7 luvun 51 :n mukaan luvun säännösten noudattamista valvovat kuluttaja-asiamies ja aluehallintovirastot sekä myös Finanssivalvonta silloin, kun luotonantajana on Finanssivalvonnan valvottava. Kohdassa 3 on esitetty lyhyesti määräysten ja ohjeiden tavoitteet. Kuluttajavirasto katsoo, että tavoitteeksi tulisi määritellä myös läpinäkyvyyden lisääminen markkinoilla. Markkinoinnissa annetun tiedon tulee helpottaa palveluiden ja tuotteiden välistä vertailua.
Lausunto 3 (6) Paitsi tietosisältö myös esitystapa vaikuttaa vertailukelpoisuuteen ja ymmärrettävyyteen. Standardoitu, kaavamainen esittämistapa helpottaisi tuotteiden välistä vertailua. Luonnosta olisi hyvä vielä tarkastella yksityiskohtien osalta myös näiden tavoitteiden näkökulmasta, vaikkakin vakioitua esitystapaa koskevia kysymyksiä on jossain määrin ilmeisesti tarkoitus sijoittaa menettelytapamääräysten ja -ohjeiden puolelle. Kuluttajavirasto on aiemminkin pohtinut sitä, miksi ohjeissa eli niissä kysymyksissä, joissa Finanssivalvonnalla ei ole toimivaltaa antaa määräyksiä, on palattu konditionaalin käyttöön. Useissa kohdissa tämä voi aiheuttaa vääriä mielikuvia velvoittavuudesta, jos selkeä ratkaisukäytäntöön perustuva lainvaatimuskin kirjoitetaan konditionaaliin. Esimerkiksi kohdassa 4.5 ohjeessa (24) todetaan, että palveluntarjoajan tulisi pystyä näyttämään käyttämänsä väitteet ja vertailut toteen. Toisaalta joissakin kohdin on käytetty velvoittavampaa muitoilua Finanssivalvonta katsoo, että ei saa.. Tällainen muotoilu on selkeämpää. Yksityiskohtaisia huomioita luonnoksen sisällöstä Kohdassa 2.1 ja 2.3 olevat listat kansallisista ja EU-säädöksistä eivät ole kattavia, mutta muotoilusta voi saada virheellisesti sellaisen kuvan. Kohtaa 3 on jo kommentoitu yllä. Tavoitteeksi tulisi määritellä myös läpinäkyvyyden lisääminen markkinoilla. Kuluttajien liikkuvuus on keskeistä toimiville markkinoille. Kohdassa 4.1 ohjeessa (2) viitataan siihen, että asiakkaan päätöksentekoon voi olla vaikutusta muun muassa olennaisilla riskeillä ja vakuutusturvan olennaisilla rajoituksilla. Kuluttaja-asiamies ehdottaa, että olennaisuus -kriteeri jätetään tässä yhteydessä näistä kohdista pois. Esimerkiksi kohdassa 4.1 ohjeessa (5) olisi hyvä huomioida myös vaatimus siitä, että markkinointitoimenpiteen kokonaisvaikutelma ei saa olla harhaanjohtava. Edelleen voidaan todeta, että tuoton enimmäismäärän korostaminen voi olla harhaanjohtavaa, vaikka tuotonlaskemisperusteet kerrottaisiinkin. Esimerkiksi kohdassa 4.4 olisi hyvä huomioida, että myös kuluttajansuojalain 2 luvun 8 :ssä on yksityiskohtaisia tiedonantovaatimuksia. Tarjottaessa yksilöityä kulutushyödykettä tiettyyn hintaan markkinoinnista on käytävä ilmi elinkeinonharjoittajan nimi ja maantieteellinen osoite sekä, jos elinkeinonharjoittaja toimii toisen elinkeinonharjoittajan asiamiehenä tai edustajana, samat tiedot hänen päämiehestään.
Lausunto 4 (6) On hyvä, että kohdassa 4.6 ohjeessa (35) kiinnitetään nyt huomiota muun muassa termin pääomaturva määrittelyyn markkinoinnissa silloin, kun käytetään tällaisia termejä. On hyvä, että internet-markkinointiin kiinnitetään huomiota. Kohta 4.7 herättää kuitenkin kysymyksen siitä, miksi juuri kyseinen markkinointiväline on huomioitu markkinoinnin keskeisissä periaatteissa erikseen mutta ei muita markkinointivälineitä. Kasvokkain tapahtuva myynti ja puhelinmyynti kaipaisivat myös huomiota. Kohdan 4.7 ohjeesta (38) olisi toivottavaa jättää olennaisuus -kriteeri pois, sillä verkkosivuilla on mahdollisuus kertoa kattavasti vakuutusturvan rajoituksista ei pelkästään olennaisista rajoituksista. Kuluttajavirasto katsoo, että kohdan 4.7.1 ohje (42), joka koskee kuluttajansuojalain 6 a luvun 5 :n tulkintaa, ei ole riittävä ottaen huomioon luvun 5 ja lisäksi 11 sanamuoto ja tulkintakäytäntö. Ennakkotiedot ja sopimusehdot on hyvissä ajoissa ennen sopimuksen tekemistä toimitettava kuluttajalle henkilökohtaisesti, kirjallisesti tai sähköisesti siten, että kuluttaja voi tallentaa ja toisintaa ne muuttumattomina. Kuluttajalla tulee olla riittävästi aikaa tutustua ehtoihin ennen sitoutumista. Säännöstä on arvioitu muun muassa markkinaoikeuden ratkaisussa MAO 257/09. Luottojen markkinointia käsitellään lyhyesti kohdassa 5.1. Kuluttaja-asiamies on laatinut kuluttajaoikeuden linjauksen kuluttajaluotto tavaroiden ja palveluiden markkinoinnissa. Linjaus on päivitetty vastaamaan uudistettua kuluttajansuojalain 7 lukua. Koska kuluttaja-asiamiehen linjauksessa on käsitelty laajemmin luottojen markkinoinnin vaatimuksia, olisi hyvä linkittää jollakin tavalla linjaukseen. Kohdassa 5.1 on käsitelty suppeasti keskeisimpiä kuluttajansuojalain 7 luvun säännöksiä eli 7 luvun 8 ja 13 :ä. Ohjeisiin on avattu konditionaalimuodossa muun muassa hallituksen esityksestä ilmeneviä periaatteita, jolloin velvoittavuudesta syntyy osin vääränlainen mielikuva. Kuluttaja-asiamiehen ratkaisukäytännössä on katsottu sopimattomaksi lähettää mainoksen yhteydessä kuluttajalle osittain etukäteen täytetty luottohakemus. Ohje (9) on kuitenkin muotoiltu ongelmallisesti suositukseksi. On hyvä, että Finanssivalvonta suosittaa kohdan 5.1 ohjeessa (10), ettei luottojen markkinoinnissa käytettäisi lainkaan arpajaisia. Myös kuluttaja-asiamiehen linjauksessa todetaan, että arpajaisten käyttämistä on syytä välttää. Kohdassa 5.3 käsitellään vakuutusedustuspalvelujen markkinointia. Keskeistä on se, että eri toimijat eli vakuutusmeklarit ja vakuutusasiamiehet tuovat oman roolinsa selkeästi esille kaikessa markkinoinnissa. Kohdassa 5.3.1 ohjeessa (22) todetaan, että vakuutusmeklarin ei tulisi antaa kuvaa, ettei hänen palvelunsa maksa asiakkaalle mitään. Kohdan 5.3.2 ohjeessa (26) todetaan, että vakuutusasiamiehen ei tulisi antaa harhaanjohtavaa kuvaa toimintansa itsenäisyydestä tai riippumattomuudesta. Nämä ovat esimerkkejä muotoilusta, johon
Lausunto 5 (6) yleisissä kommenteissa viitataan. Ohjeen (27) osalta on huomattava kuluttajansuojalain 2 luvun 8 :n vaatimus elinkeinonharjoittajan tai tämän päämiehen nimen ja maantieteellisen osoitteen ilmoittamisesta. Kohdan 5.5.2 ohjetta (49) olisi hyvä harkita. Ohjeen mukaan sijoituspalveluyritys voi käyttää englannin kieltä markkinoinnissaan, mikäli se katsoo asiakkaan saavan tällä tavalla laissa edellytetyt riittävät tiedot. Kohta 5.6 koskee rahoitusvälineiden, sijoitussidonnaisten säästöhenkivakuutusten ja kapitalisaatiosopimusten riskien esittämistä markkinoinnissa. Kohta on erityisen tärkeä, koska ongelmat liittyvät usein juuri riskeistä annettujen tietojen selkeyteen ja ymmärrettävyyteen. Kohdan 5.6 ohje (60) koskee tuotosta syntyvää kuvaa. Kuluttaja-asiamies katsoo, että markkinoinnissa käytettävien tuotto-oletusten tulee olla realistisia, muutoin markkinointia voidaan pitää harhaanjohtavana. Erityisen tärkeää olisi, että Finanssivalvonta valvoisi markkinoinnissa käytettäviä odotuksia. Kohdan 5.6 ohjeen (64) muotoilussa tulisi huomioida, että pääomaturvaan liittyvät mahdolliset rajoitteet tulee kertoa selkeästi markkinoinnissa, vaikka pääomaturvaa ei erityisesti korostettaisikaan. Toisaalta pääomaturvan korostaminen voi tehdä markkinoinnista kokonaisuutena arvioiden jossain tilanteessa jo sellaisenaan harhaanjohtavan. Kohdan 5.6 ohjeessa (65) edellytetään mahdollisen ennenaikaisen takaisinmaksun tai irtisanomisen vaikutuksista kertomista. Tämä vaatimus on erittäin tarpeellinen, sillä kuluttajilla on vaikeuksia ymmärtää näitä seikkoja eivätkä kuluttajat välttämättä osaa kiinnittää niihin tarpeeksi huomiota. Kuluttajaasiamies katsoo, että vastaavasti tulee kertoa maksusuunnitelman muutosten ja keskeyttämisen vaikutukset. Kohdan 5.7 ohjeen (69) osalta kuluttaja-asiamies toivoo, että muotoilussa huomioitaisiin vaatimus siitä, että kokonaisvaikutelma ei saa muodostua harhaanjohtavaksi. Olennaisuus -kriteerin käyttäminen tässä yhteydessä on liian rajaavaa ( yleiskuva on olennaisesti erilainen kuin se käsitys, jonka saa, kun materiaaliin tutustuu huolellisesti ). Kuluttaja-asiamies pitäisi parempana ilmaisua selvästi erilainen. Vastaava terminologiavalinta tehtiin kuluttajansuojalain 2 luvun 3 :ä säädettäessä, vaikka siinä asiayhteys onkin hieman toinen. Kuluttaja-asiamies pitää tärkeänä, että kohdan 5.9 määräyksessä (95) edellytetään esimerkiksi historiallista tuotto- tai arvonkehitystä käytettäessä selkeää ilmoitusta siitä, että historiallinen tuotto ei ole lupaus tulevasta. Kohdan 5.10 ohjeessa (100) käsitellään tuotonlaskentaesimerkkejä. Vertailukelpoisten ja realististen esimerkkilaskelmien käyttäminen voi olla kuluttajien kannalta ymmärrettävä tapa ja helpottaa eri tuotteiden vertailua.
Lausunto 6 (6) Kohdan 5.11 ohjeesta (109) ilmenevä periaate etujen ja riskien yhtäläisestä esiin tuomisesta markkinointimateriaalissa tulisi näkyä myös muutoin luonnoksessa. Päivi Hentunen ylijohtaja, kuluttaja-asiamies Paula Hannula lakimies