FINANSSIPALVELUIDEN TARJOAMISESSA NOUDATETTAVAT MENETTELYTAVAT MÄÄRÄYKSET JA OHJEET

Transkriptio

1 Lausunto 1 (6) Finanssivalvonta kirjaamo@finanssivalvonta.fi Lausuntopyyntönne 12/2011, Dnro 4/01.00/2011, FINANSSIPALVELUIDEN TARJOAMISESSA NOUDATETTAVAT MENETTELYTAVAT MÄÄRÄYKSET JA OHJEET Lausuntopyyntönne johdosta Kuluttajavirasto/ kuluttaja-asiamies esittää määräys- ja ohjeluonnoksista seuraavaa: Lausunnon taustaksi kansainvälisestä viitekehyksestä Luonnoksen sisältöä ja rakennetta yleisemmällä tasolla tarkasteltaessa voidaan ottaa huomioon, mitä kansainvälisessä tarkastelussa on ollut vastikään esillä. G20-maiden hyväksymät periaatteet kuluttajansuojasta finanssipalveluissa oheismateriaaleineen sisältää useita näkökohtia, jotka voitaisiin huomioida nyt lausunnolla olevassa asiakokonaisuudessakin (G20 High-level Principles on Financial Consumer Protection, lokakuu 2011). G20-periaatteissa korostetaan kuluttajansuojaan keskittyvän valvontaviranomaisen tarpeellisuutta ja tässä yhteydessä korostetaan kaikkia finanssipalveluita kattavien yhteisten pelisääntöjen edistämistä. Kuluttajien yhdenvertaisen ja hyvän tavan mukaisen kohtelun yhteydessä nostetaan esille myös erityisen huomion tarve heikkoja kuluttajaryhmiä kohtaan. Sääntelyn tulisi reagoida herkästi ja joustavasti uusiin tuotteisiin ja niiden muotoihin ja markkinointitapoihin. Asianmukaista tietoa tulisi antaa kaikissa myyntiprosessin ja asiakassuhteen vaiheissa. Kaikki markkinointimateriaali tulisi olla totuudenmukaista ja ymmärrettävää eikä harhaanjohtavaa. Yhteisiä malleja (standardised pre-contractual disclosure practices e.g. forms) pitäisi käyttää rinnastuvien tuotteiden vertailukelpoisuuden parantamiseksi aina kun se on asianmukaista. Erityisiä tiedonantomekanismeja kuten varoituksia tulisi käyttää monimutkaisten ja korkean riskin tuotteiden yhteydessä. Palveluntarjoajien tulisi kertoa kuluttajille sen seikan tärkeydestä, että palveluntarjoajalle toimitetaan relevanttia ja täsmällistä tietoa asiakkaasta. Selonottovelvollisuuden osalta periaatteissa tuodaan esille, minkälaisia menettelytapoja palveluntarjoajilla tulisi olla sellaisten tilanteiden varalta, joissa asiakkaan kyvyt, tilanne ja tarpeet eivät ole sopusoinnussa tarjottavan tuotteen kanssa. Periaatteissa tuodut näkökohdat olisi hyvä pitää mielessä myös tätä menettelytapaohjeistusta annettaessa ja niihin on viitattu jäljempänä tässä lausunnossa. G20-periaatteiden tausta-aineistona on julkaistu myös FSB:n asiakirja, jossa on kiinnitetty huomiota mm. indikaattoreiden luomiseen tuotteiden soveltuvuuteen asiakkaille ja kriteereiden asettamiseen sellaisille tuotteille, joita eikokeneet kuluttajat voivat turvallisesti käyttää.

2 Lausunto 2 (6) Yleistä rakenteesta ja sisällöstä Viittaamme lausunnossamme myös käyttäytymistaloustieteellisiin näkökohtiin. Kuluttajakäyttäytymisen huomioon ottaminen sääntelyssä ja päätöksenteossa nähdään erittäin tärkeänä OECD:n julkaisemassa kuluttajapoliittisessa käsikirjassa (Consumer Policy Toolkit). Käsikirja antaa käytännön ohjeita päätöksentekijöille, jotka ovat vastuussa kuluttajien etujen suojelemisesta. Käsikirjassa lähtökohtana on uusimpaan tutkimustietoon perustuva näkemys kuluttajan käyttäytymisestä. Kuluttajat eivät aina toimi puhtaan järkiperäisin perustein vastoin aiempia lainsäädännön perusoletuksia. Kuluttajien päätöksenteossa toistuvat tietyt käyttäytymismallit, jotka päätöksentekijöiden on syytä ottaa huomioon toimenpiteiden vaikuttavuuden varmistamiseksi. Kuluttajat ovat ratkaiseva osa taloutta. Kun kuluttajilla on vaikutusmahdollisuuksia, he voivat kohentaa taloudellista tulosta lisäämällä kilpailua ja liike-elämän innovaatioita. Tähän tarvitaan kuitenkin tehokas kuluttajapoliittinen hallintojärjestelmä, jossa kuluttajia suojellaan epäoikeudenmukaisilta markkinakäytännöiltä, jossa he voivat tehdä tietoisia päätöksiä ja jossa sekä yritykset että kuluttajat tuntevat oikeutensa ja vastuunsa. Luonnoksen rakenne vaikuttaa selkeältä. Pidämme hyvänä sitä, että yhteen asiakirjaan on pyritty yhdistämään eri finanssipalveluiden tarjoamisessa noudatettavat menettelytavat. Asiakirjasta on helpompi hahmottaa myös mahdolliset eroavuudet. Monet näistä palveluista ovat kuluttajille usein luonteeltaan ennalta vieraita, abstrakteja ja sisältävät runsaasti vaikeita yksityiskohtia, mikä johtaa helposti siihen, että kuluttaja ei tosiasiassa pysty täysin arvioimaan tarjolla olevia vaihtoehtoja ja niiden soveltuvuutta itselleen. Tuotteiden monipuolistuminen sisältää myös riskin tuotteiden vaikeaselkoisuuden lisääntymisestä. Kuluttaja onkin näiden palveluiden osalta usein tavanomaista suuremmassa määrin riippuvainen palvelua tarjotessa noudatetusta markkinointitavasta. Asian merkitys kuluttajan taloudelle voi olla kuitenkin hyvin huomattava. Palveluiden tarjontaa koskeva lainsäädäntö asettaa jossain määrin erilaiset vaatimukset eri tuotteissa. Yleisenä huomiona tuomme kuitenkin esille, että eri kappaleiden eroavuuksia olisi hyvä vielä pohtia. Tässä lausunnossa tuomme jäljempänä asian konkreettisemmin esille selonottovelvollisuuden osalta. Kuluttajavirasto katsoo lisäksi, että tiedonantovelvollisuudet tulisi olla vastaavantyyppisissä tuotteissa mahdollisimman yhteneväiset ja määräyksenantovaltuuksia tai ohjeita olisi hyvä käyttää myös tässä tarkoituksessa niiltä osin kuin lainsäädännön puitteissa on mahdollista. Luonnos on tuotenäkökulmasta niin laaja, että valmisteluvaiheessa voisi kaivata erillistä muistiota siitä, miksi tietyt asiat on päätetty sisällyttää siihen ja tietyt jättää pois. Lausuntopyynnössä on viitattu strukturoitujen talletusten jättämiseen luonnoksen ulkopuolelle, koska halutaan odottaa EU-harmonisoinnin etenemistä tällä osa-alueella. Kysymyksiä herättää kuitenkin laajemmin se, miksei finanssipalveluiden erilaisista yhdistelmistä (esim. säästämissopimus, joka kattaa sijoituksen tilille, sijoitusrahastoon ja sijoitusvakuutukseen)

3 Lausunto 3 (6) taikka palveluiden muusta toisiinsa kytkemisestä ole todettu mitään. Huolena on näiltä osin esimerkiksi sovellettavien säännösten huomioiminen tai palveluntarjoajan vaihtamiseen liittyvät ongelmat (esimerkiksi luoton ja vakuutuksen yhdistäminen). Tuotteiden kytkeminen yhteen vaikeuttaa olennaisesti kuluttajan mahdollisuuksia tehdä kokonaisuus huomioon ottaen järkeviä ratkaisuja. Luonnoksessa on kussakin kohdassa huomioitu myyjän selonottovelvollisuus. Lainsäädännössä on asetettu asianmukaisen myyntitoiminnan lähtökohdaksi tunne asiakkaasi periaate. Asiakkaasta saadun tiedon hyödyntämistä koskevia kohtia olisi hyvä vielä pohtia. Asiakkaan tietoja selvitetään sen vuoksi, että hänelle osattaisiin tarjota hänen tarpeitaan vastaavia tuotteita tai vähintäänkin sen turvaamiseksi, että asiakkaalle ei tarjota hänen tarpeidensa kannalta täysin sopimattomia tuotteita. Tietojen hyödyntämistä koskevat kohdat ovat hieman erilaisia eri kappaleissa. Näiltä osin olisi hyvä vielä tarkastella, miltä osin on esimerkiksi lainsäädännön erojen vuoksi todella tarpeen käsitellä eri hyödykkeiden myyntitilanteita eri tavoin varsinkin, kun on kysymys kuluttajan näkökulmasta toisiinsa rinnastettavista tuotteista. Myyjän selonottovelvollisuuteen liittyen tuomme esille myös, että minkään palveluntarjoajan ei tietysti voi eikä tule edellyttää antavan tarkempaa tietoa sellaisista tuotteista, jotka eivät sisälly lainkaan kyseisen palveluntarjoajan myyntivalikoimaan. Sen vuoksi kuluttajan kannalta tarpeellisen yleiskuvan antamiseen kyseisen palvelutarjoajan tuotteista soveltuu erityisen hyvin yhtenäiset mallit, joita käyttäisivät kaikki palveluntarjoajat. Saman mallin käyttäminen voisi toiston kautta lisätä myös kuluttajien yleistä tietämystä finanssipalveluista. Lainsäädäntö lähtee siitä, että sinänsä kaupallinen tuotemyynti tulee sovittaa asiakkaan yksilöllisiin tarpeisiin. Tätä tavoitetta paremmin palvelevien toimintatapojen käyttöönottoa tulee entisestään edistää. Luottoja koskeva lomake ja avaintietoesite ovat askelia oikeaan suuntaan. Ne perustuvat uudentyyppiseen sääntelyyn, jossa otetaan huomioon kuluttajakäyttäytymisen merkitys. Parhaillaan valmistelussa on EU-säännöksiä, jotka lienevät jatkumoa tälle kehitykselle. Toivomme kuitenkin, että myös kansallisissa määräyksissä ja ohjeissa voitaisiin viedä asiaa eri tuotteiden osalta pidemmälle. Finanssipalveluissa yhteisiä malleja tarvittaisiin kuitenkin lisää esimerkiksi eri tuotteiden riskien vertailukelpoiseksi ilmoittamiseksi. Ongelmia ovat usein aiheuttaneet mm. tuotteet, jotka ovat jollakin tavalla poikkeuksellisia ja uusia aiempiin tuotteisiin nähden. Kuluttajansuojalain säännösten soveltaminen finanssipalveluihin Yleisenä huomiona tuomme esille, että luonnoksessa mainitaan kuluttajansuojalaki yhtenä aihepiiriin liittyvää säännöksenä ja lisäksi kuluttajansuojalain 7 luvun eräisiin säännöksiin on viitattu suoraan luottoja koskevassa kohdassa 5. Katsomme, että määräysten ja ohjeiden käyttäjien kannalta voisi olla perusteltua viitata muissakin kohdissa tarpeellisessa määrin sellaiseen sääntelyyn, jolla on kyseisissä kohdissa merkitystä. Erityissäännökset eivät sulje pois

4 Lausunto 4 (6) Lopuksi eräitä yksityiskohtaisia huomioita muiden markkinointia koskevien yleissäännösten soveltamista. Sen sijaan kuluttajansuojalain säännökset täydentävät erityislaissa olevia markkinointisäännöksiä. Kuluttajansuojalain markkinointisäännöksiä sovelletaan myös finanssipalveluiden markkinointiin. Kuluttajansuojalain 2 luvun säännöksiin voitaisiin ainakin lyhyesti viitata asianmukaisissa kohdin. Esimerkiksi kuluttajansuojalain 2 luvun 8 :ssä on yksityiskohtaisia tiedonantovaatimuksia kaikkien kulutushyödykkeiden markkinoinnissa ja joihinkin muihinkin luvun säännöksiin on viitattu tässä lausunnossa asianomaisissa kohdissa. Kuluttajaasiamies valvoo yleisvalvontaviranomaisena kuluttajansuojalain 2 ja 7 luvun noudattamista. Edelliseen liittyvänä yleisenä huomiona tuomme esille myös sen, että myyntiprosessiin liittyviä ensimmäisiä vaiheita ei käsitellä juuri lainkaan. Luonnoksessa huomion keskipisteenä on yksittäisten tuotteiden esittely sopimuksentekotilanteessa. Finanssipalveluiden markkinointi muiltakin osin on kuluttajien ostopäätösten (KSL 2 luvun 3 ) kannalta huomionarvoista. Yksi keskeinen kuluttajaongelma on ollut se, että esimerkiksi markkinointiesitteistä tai suullisesti annetuista tiedoista saa jo alun perin harhaanjohtavan kuvan hyödykkeestä. Sopimuksentekotilanteessa annettavat (kirjalliset) tiedot eivät usein tosiasiassa oikaise näitä käsityksiä. Kuluttajat eivät ehdi ja voi omaksua suurta määrää yksityiskohtaista tietoa siten, että suullisesti tai esitteestä saatu väärä mielikuva tulisi oikaistuksi. Päätöksenteon pohjana on usein palveluntarjoajilta suullisesti saatu tieto ja markkinointimateriaali, jonka kriittiseen arviointiin ja erilaisten tuotteiden vertailuun monilla kuluttajilla ei ole edellytyksiä ja mahdollisuuksia. Tässä yhteydessä on huomattava, että palveluntarjoajalla on sopimusoikeudellinen vastuu markkinointitiedoista. Lisäksi on huomattava, että harhaanjohtava markkinointi on jo sellaisenaan lainvastaista, vaikka tiedot oikaistaisiinkin ennen sopimuksen tekemistä. Kuluttajansuojalain 2 luvun 6 koskee totuudenvastaisia ja harhaanjohtavia tietoja ja 7 olennaisten tietojen antamatta jättämistä. Luottoja koskevassa kohdassa käsitellään eräitä kuluttajansuojalain 7 luvun säännöksiä. Markkinointia koskevia vaatimuksia ei kuitenkaan käsitellä lukuun ottamatta viittausta tiedonantovelvollisuuteen ja vakiomuotoiset eurooppalaiset kuluttajaluottotiedot lomakkeeseen sekä etämyynnin ja puhelinmyynnin ennakkotietovaatimuksiin. Kuluttajansuojalain 2 ja 7 luvun säännöksiin olisi hyvä viitata muiltakin osin. Lisäksi kuluttaja-asiamies on laatinut kuluttajaoikeuden linjauksen kuluttajaluotto tavaroiden ja palveluiden markkinoinnissa. Linjausta on parhaillaan päivitetty vastaamaan uudistettua kuluttajansuojalain 7 lukua, mutta päivitetty linjaus julkaistaan piakkoin. Määräys- ja ohjekokoelman luonnos alkaa kaikkia finanssipalveluita koskevilla yhteisillä säännöksillä. Kuluttajansuojaan liittyvät näkökohdat eivät kuitenkaan nouse esille kaikilta osin kohdassa 4.1 (hyvä tapa finanssipalvelujen tar-

5 Lausunto 5 (6) joamisessa). Kohta on muutenkin aika yleinen, vaikka siinä voitaisiin huomioida muitakin finanssipalveluiden tarjonnalle yhteisiä näkökohtia. Lisäksi luottoja koskevassa kohdassa todetaan ohjeena (7), että sen lisäksi, mitä kuluttajansuojalaissa säädetään tulisi antaa ennen luottosopimuksen tekemistä tietoa luoton keskeisistä ehdoista ja ominaisuuksista. Näiltä osin korostaisimme sitä, että kuluttajansuojalain perusteella luoton keskeisistä ehdoista ja ominaisuuksista on annettava tietoa ennen luottosopimuksen tekemistä. Lisäksi olemme aiemminkin esittäneet kysymyksen siitä, miksi tekstissä on ohjeiden osalta palattu konditionaalin käyttöön. Kohdassa 5.2.3, ohjeessa (15) todetaan, että luottolaitoksen tulee aina tapauskohtaisesti arvioida, voidaanko maksujärjestelyjä pitää kohtuullisena sekä pyrkiä mahdollisuuksien mukaan sovinnolliseen ratkaisuun. Kohtaa on pidettävä kannatettavana kuitenkin sellaisella varauksella, että muotoilu herättää kysymyksiä siitä, mihin kaikkiin järjestelyihin tapauskohtaista arviointia edellytetään. Tietynlaisia maksujärjestelyjä, esimerkiksi sopimusehtoihin sisäänrakennettuja tulisi voida tehdä automatisoidusti asiakkaan valinnan mukaan ilman tapauskohtaista arviointia. Peruspankkipalveluiden määritelmään viitataan lyhyesti kohdassa Emme käsittele peruspankkipalveluiden määritelmää tässä lausunnossa, mutta toteamme, että asia vaatii pohdintaa. Luonnoksessa on paikoitellen ohjeistettu sitä, että asiakkaalle tulisi korostaa asiakkaan vastuuta ja velvollisuuksia (esimerkiksi kohdassa 5.4.3, ohjeessa 37 ja kohdassa 9.1.2, ohjeessa 5). Kuluttajavirasto kiinnittää huomiota siihen, että vastaavasti asiakkaalle tulisi kertoa selkeästi hänen oikeuksistaan. Kohdan ohjeessa (18) todetaan, että yksitäisen mainoksen ei tarvitse täyttää kaikkia kohtien vaatimuksia. Kuluttajavirasto kiinnittää huomiota näiltä osin siihen, että yhdestäkään yksittäisestä mainoksesta ei saa kuitenkaan syntyä harhaanjohtavaa kuvaa kuluttajansuojalain 2 luvun perusteella. Lisäksi on todettava, että esimerkiksi kohdassa 20 on kysymys siitä, että palvelusta saatavaa etua ei saa korostaa ilman, että samalla annetaan asiallinen ja selkeä kuva riskeistä. Tällaisen vaatimuksen tulee lähtökohtaisesti täyttyä kaikkien yksittäisten markkinointitoimenpiteidenkin osalta, jotta markkinointi ei muodostu sopimattomaksi. Viittaamme myös lausunnon alussa esitettyihin G20-periaatteisiin. Kohdan ohjeessa (21) todetaan, että tietoa on annettava riittävästi ja se on esitettävä siten, että tiedon saajien kohderyhmään tai todennäköiseen vastaanottajaryhmään kuuluva huolellisesti toimiva henkilö todennäköisesti ymmärtää tiedon. Kuluttajavirasto kiinnittää huomiota siihen, että kohta perustuu sellaiseen aiempaan käsitykseen kuluttajasta, joka on vastoin uudempia kuluttajakäyttäytymisestä opittuja malleja. Aiemmin tässä lausunnossa on viitattu OECD:n kuluttajapoliittiseen käsikirjaan. Tavoitteena ohjeistuksessa tulisi olla

6 Lausunto 6 (6) se, että luodaan työkaluja siten, että ne ovat aidosti ymmärrettäviä myös muille kuin fiktiivisille mallioppilaille. Olisi hyvä kiinnittää huomiota siihen, että tiedonantovelvollisuus täytetään hyvissä ajoin siten, että asiakas saa riittävästi aikaa tiedon lukemiseen ja ymmärtämiseen ennen sijoituspäätöksen tekemistä (esim. kohta 7.2., joka koskee avaintietoesitettä). Avaintietoesitteen osalta tuomme vielä esille, että tietojen olisi oltava asiakkaan ymmärrettävissä ilman muita asiakirjoja. Olennaiset tiedot tulee antaa siten, että ne ovat aidosti selkeitä ja ymmärrettäviä. Luonnoksessa on joissakin kohdin tuotu esille, että asiakkaalle tulee ilmoittaa eri tilanteissa käytettävät kielet. Kuluttajavirasto kiinnittää huomiota siihen, että kielikysymykset vaatisivat hieman laajempaakin tarkastelua, mutta esimerkiksi esitteissä käytettäviä kieliä on käsitelty toisaalla. Yleisesti arvioituna emme pidä kuluttajien kannalta hyvänä kehitystä, jossa kommunikaatio tapahtuu markkinoinnin yhteydessä ja asiakassuhteessa osittain muulla kielellä kuten englanniksi. Sijoittajana toimivan kuluttajan todellinen tiedonsaantioikeuden käytännön toteutuminen tulee turvata. Asiakkaalle tehtävän raportoinnin osalta tuomme esille lyhyesti ja menemättä luonnoksen ja lainsäädännön yksityiskohtiin, että asiakkaalla voi olla tarve saada tieto tiettyjä tuotteita koskevista seikoista useammin kuin määritellyn kausiraportoinnin yhteydessä. Esimerkiksi merkittävistä arvomuutoksista tulisi saada tieto viivytyksettä, kun asiakkaalla on oikeus tavalla tai toisella tehdä päätöksiä tietojen perusteella. Määräyksissä ja ohjeissa tulisi huomioida kattavasti myös erilaiset uudentyyppiset tuotteet. Lopuksi toteamme vielä, että mm. kulujen laskemis- ja ilmoittamistapaa emme käsittele tässä lausunnossa, koska niitä käsitellään toisaalla. Päivi Seppälä johtaja Paula Hannula lakimies