PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 9/2002 vp Tiistai 19.2.2002 kello 10.00 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE216/2001 vp laiksi ulosottolain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi I käsittely Kuultavina: lainsäädäntöneuvos Tuula Linna, oikeusministeriö lainsäädäntöneuvos Tatu Leppänen, oikeusministeriö professori Erkki Havaitsi professori Mikael Hiden Seuraava kuuleminen on 21.2.2002. 4. Muut asiat Kansainvälistä rikostuomioistuinta koskeva konferenssi Madridissa 27. 28.6.2002 5. Seuraavakokous Seuraava kokous on keskiviikkona 20.2.2002 klo 10.00.
Erkki Havansi Professori, oik.tri Prosessioikeus / Helsingin yliopisto Helsinki, 19.2.2002 Perustuslakivaliokunnalle Asia: HE 216/2001 vp. (ulosottolain muuttaminen) Ulosottoperusteen täytäntöönpanokelpoisuuden vanhentuminen (2:24) Ehdotettuun vanhentumissäännökseen (2 luvun 24 : 15 ja 20 vuotta) tarvitaan välttämättä eräs rajoittava poikkeus. Se tarvitaan ovelia "miljoonavelallisia" varten, jotka elävät silmiinpistävän leveästi mutta onnistuvat (monesti) järjestelemään" juridisin manööverein itsensä virallisesti varattomiksi, parhaimmillaan" jopa täyden julkisen oikeusavun nauttijoiksi. Olisi yleisen lainkunnioituksen kannalta hyvin rappeuttavaa, jos hekin automaattisesti vapautuisivat veloistaan ehdotetussa 15 vuodessa. Erityisen nöyryyttävä oikeusjärjestyksemme haaksirikko olisi heidän automaattinen vapautumisensa jo 1.3.2008, siis jos kyseiset "velka kuprut" ovat peräisin 1980 luvun lopun ja 1990 luvun alun kasinotalouden keinotteluista, usein rikoslain rajamailla. Tällaiset velkavapautukset eivät voi heidän velkojiensa kannalta olla perustuslain 15 :n 1 momentin tarkoittamaa omaisuuden suojaa, minkä perusoikeuden toteutumisen turvaaminen kuitenkin on perustuslain 22 :n mukaan julkisen vallan velvollisuus. Tämän epäkohdan poistamiseksi esitän hallituksen esityksen 2 luvun 24 :ään ("Määräaika") seuraavaa uutta 2 momenttia, jolloin ehdotetut 2 ja 3 momentti siirtyisivät 3 ja 4 momentiksi. Esittämäni uusi momentti on kätevästi ja johdonmukaisesti rakennettavissa ulosottolain 4 luvun 9 :n 4 momentissa (L 9.4.1999/481) säädetylle ns. keinotekoisen järjestelyn käsitteelle. 2 luvun 24 :n uusi 2 momentti: "Ulosottoperuste on kuitenkin 1 momentin estämättä täytäntöönpanokelpoinen, jos ilmenee todennäköisiä syitä epäillä, että velallinen on ennen 1 momentissa säädetyn määräajan päättymistä kätkenyt omaisuuttaan tai ollut mukana sellaisessa varallisuus tai muussa järjestelyssä, jollaista tarkoitetaan 4 luvun 9 :n 4 momentissa. 11 Tämä säännös olisi lainsäätäjältä erittäin selkeä periaatteellinen viesti velallisrikollisuuden rajamailla keinotteleville rikkaille. Esittämäni muutos estäisi sen lakia ja oikeutta nöyryyttävän tilanteen, että sanotunlainen "ovela miljoonavelallinen" voisi 15 vuoden kuluttua ja pahimmillaan jopa niin pian kuin 1.3.2008 ryhtyä
Suomessa aivan avoimesti ja turvassa velkojilta nauttimaan piilossa pitämästään monesti hyvin suurestakin varallisuudesta, siis velkojiltaan peräisin olevasta varallisuudesta. Esittämäni säännös ei vaatine mitään muutosta hallituksen esityksessä ehdotetun voimaantulosäännöksen 3 momenttiin (HE:n sivulla 263). Sanottuun 3 momenttiin olisi kuitenkin kirjoitettava yllä ehdottamani (2:24:n) 2 momentin mukainen automaattisen takautuvan vapautuksen rajoitus, jos lainsäätäjä katsoisi tämän ehdottamani pysyväissäännöksen (= 2:24:n uusi 2 momentti) olevan liian kova tulevaisuuden ovelia "miljoonavelallisia" kohtaan. Erkki Havansi
Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 19.2.2002 KELLO 10.00 HE 216/01 vp laiksi ulosottolain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Esityksen perusteluissa on Säätämisjärjestys jaksossa käsitelty omaisuuden suojaan ja yksityisyyden suojaan liittyviä kysymyksiä. Lisäksi näyttäisi henkilökohtaisen vapauden tai koskemattomuuden suoja ansaitsevan tässä yhteydessä huomiota. Rajoitun seuraavassa tarkastelemaan näitä kysymyksiä. Esitän aluksi kuitenkin pari yleistä näkökohtaa. Säätämisjärjestystä koskevassa perustelujenjaksossa esitetään mm. (s. 222. I palsta): "Eräitä ulosottovirastoja koskevan selvityksen mukaan saatavista, joiden perimiseksi on voimassa palkan tai eläkkeen maksukielto, arviolta noin prosentti on yli 15 vuotta vanhoja. Näin ollen ehdotuksen haitallisia taloudellisia vaikutuksia voidaan pitää niin vähäisinä, että sääntelyn tavoitteiden toteuttaminen on perusteltua." En tiedä, mitä lausumalla on tarkkaan ottaen haluttu sanoa. Kun lausuma sisältyy juuri perusoikeussuojan merkitystä koskevaan jaksoon, on häiritsevän lähellä kuitenkin ajatus, että merkittävänä on (jälleen) pidetty juuri tyypillisiä tai yleisiä vaikutuksia ja sen sijaan sivuutettu vaikutukset, joita esiintyy vain harvoissa tai vähemmistöksi jäävissä tapauksissa. Yleiset vaikutukset ovat tietysti relevantteja lainsäädäntöhankkeen tarkoituksenmukaisuuden arvioinnissa, mutta perusoikeussuojan merkityksen arvioimissa ne eivät voi riittää, kun periaatteessa yksikin (nähtävissä oleva) perusoikeuden suojaa loukkaava soveltamistapaus merkitsee lain ristiriitaa perustuslain kanssa. Lakiehdotuksen kohdat koskevat osaksi tilanteita, joissa on jo vakiintuneita säännöstöjä, joita nyt ehkä vain detaljeissa muutetaan. Tässä mielessä voi olla perusteita sanoa, että kysymys on järjestelyistä tai valtuuksista
5 tai menettelyistä, jotka ovat oleellisilta piirteiltään lainsäädännössä jo vakiintuneita. Vakiintuminen lainsäädäntökäytännössä ei ole merkityksetön seikka edes silloin kun sen on tapahtunut ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta. Toisaalta sellainen lainsäädännöllinen järjestely, joka on syntynyt perustuslakivaliokuntaa kuulematta, ei voi vakiintuneenakaan olla samassa asemassa kuin perustuslakivaliokunnan kannanotoin vakiinnutettu tai linjattu käytäntö. Samaa asiaa voisi hieman toisin kuvata niin, että kun perustuslakivaliokuntaan tuodaan ensimmäistä kertaa joitakin perusoikeuksiin vaikuttavia lainsäädännöllisiä järjestelyjä, valiokunta ei voi luopua noudattamasta oman käytäntönsä perusoikeuslinjauksia pelkästään sillä perusteella, että ehdotettua järjestelyä suunnilleen vastaavia järjestelyjä on lainsäädännössä ehkä kauankin ollut voimassa. En ole voinut asiaa huolella tarkastaa, mutta ulosottoviranomaisen menettelyllisten valtuuksien osalta näyttää siltä, että ne eivät ole aikaisemmin (vuoden 1995 perusoikeusuudistuksenjälkeen) olleet perustuslakivaliokunnantarkasteltavina. Omaisuuden suojan osalta on säätämisjärjestysperusteluissa tarkasteltu sitä, että lakiehdotuksen 2 luvun 24 :ssä on tähänastiseen lainsäädäntöön nähden uutuutena asetettu ulosottoperusteen täytäntöönpanokelpoisuudelle määräaika ja tätä määräaikaisuutta on lain voimaantulosäännöksen mukaan sovellettava myös ennen lain voimaantuloa annettuun ulosottoperusteeseen ja lain voimaan tullessa vireillä olevaan ulosottoasiaan. Tällaisen säätelyn voidaan ajatella merkitsevän puuttumista velkojan omaisuusarvoisiin etuihin sikäli, että ulosottomahdollisuudella on merkitystä velkojan saatavan todelliselle taloudelliselle arvolle ja laki merkitsee nyt ainakin jonkinlaista heikennystä niihin mahdollisuuksiin saada saatava perityksi ulosotossa, joita velkojalla on ko. saatavaa ja sen perimismahdollisuuksia koskevan nykyisen lainsäädännön mukaan. Kuten perusteluissakin todetaan, järjestelyn voidaan katsoa merkitsevän puuttumista siihen suojaan, jota olemassa olevat taloudelliset sopimukset ja osapuolten niihin liittämät perustellut odotukset nauttivat lainsäätäjän puuttumisia vastaan. Tähän liittyviä kysymyksiä olen toissa viikolla tarkastellut valiokunnassa viivästyskorkoa koskevan lainsäädännön muuttamisen yhteydessä (8.2.2002;HE 232/01 vp). Toistamatta kaikkea silloin tässä kohden esittämääni, totean vain, että valiokunta on hyväksynyt sinänsä pääperiaatteena olevaan sopimussuhteiden loukkaamattomuuteen joitakin joustoja ja että tässä yhteydessä mielenkiintoisia ovat lähinnä kohtuusperustein hyväksytyt joustot (lähinnä pevl 3/82 vp ja pevl 23/92 vp) sekä se, että valiokunta on katsonut mahdolliseksi muuttaa tällä tavoin taannehtivasti sellaisia järjestelyjä, joita voidaan pitää luonteeltaan täytäntöönpano oikeudellisina. Tällaisia kannanottoja ovat olleet erityisesti etuoikeusjärjestelmän uudistamista koskenut pevl 20/92 vp ja yrityssaneerausta ja yksityishenkilöiden velkajärjestelyjä koskenut pevl 23/92 vp. Jos valiokunnan käytännön valossa tarkastellaan ehdotettua järjestelyä, voidaan todeta, että kyseessä on hyvin selvästi täytäntöönpano oikeudellinen, ei itse saatavaa koskeva järjestely, että järjestelyyn on sellaisia kohtuusperusteita, joihin on viitattu esim. perusteiden sivulla 18, että järjestely jättää joka tapauksessa lain voimaantulon jälkeen vähintään viiden
6 vuoden ajan ulosottoperusteen täytäntöönpanolle ja että tämä aika on velkojana olevan yksityishenkilön kohdalla vähintään 10 vuotta. Pidän uskottavana, että niitä velallisena olevan luonnollisen henkilön aseman kohtuullistamistavoitteita, joihin ehdotuksella pyritään, ei hevin voida saavuttaa jollakin muulla, velkojan asemaan vähemmän kajoavalla ratkaisulla. En pysty arvioimaan niiden määräaikaisuutta kompensoivien, velkojan asemaa parantavien detaljimuutosten merkitystä, joihin esim. perustelujen sivulla 222 on viitattu. Minulla ei toisaalta ole mitään syytä epäillä sitä, että ne parantavat velkojan mahdollisuuksia varautua ja suojella omaa etuaan. Minusta ei valiokunnan käytännön valossa ole estettä hyväksyä em. voimaantulojärjestely tavallisessa laissa. Toinen säätämisjärjestysperusteluissa esiin nostettu asia on otsakkeen mukaan yksityisyyden suoja, sisällön puolesta enemmänkin kotirauhan suoja. Tätä koskevaan jaksoon sisältyy kohta, jota en oikein ymmärrä (s.222, II palsta). Tekstin mukaan kävisi perusoikeusuudistukseen johtaneesta esityksestä (HE 309/93 vp) ilmi, ettei kotirauhasäännökseen sisältyvän kvalifioidun lakivarauksen ajateltu kattavan kaikkia tapauksia, joissa mahdollistetaan kotirauhan piiriin meneminen. Tekstin mukaan "voitaneen siten pitää lähtökohtana, ettei mainittua kvalifioitua lakivarausta tarvitse pitää tyhjentävänä". Tällöin esim. ulosottomenettely jäisi sen ulkopuolelle ja ulosottoa voitaisiin arvioida perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. En tiedä, mistä kohdasta ko. esityksen perusteluja "käy...ilmi" sellaista, mitä hallitus nyt esittää. Tällaisena kohtana ei voida pitää vuoden 1993 esityksen kohtaa, jossa kuvataan siihenastisen HM:n säännöksen soveltamiskäytäntöä. Tuon esityksen perusteluissa päin vastoin nimenomaisesti todetaan säännöksestä, joka sanatarkasti paitsi että perustuslakivaliokunta tuolloin muutti sanan "tarkastuksista" sanaksi "toimenpiteistä" vastasi nykyistä PL 10 :n3 momenttia, seuraavasti (HE 309/93 vp. s. 54): "5 momentti. Säännöksessä luetellaan tyhjentävästi ja mahdollisimman suppeasti ja täsmällisesti mahdollisuudet kotirauhan piiriin ulottuvan tarkastuksen tekemiseen 1 momentin estämättä ja mahdollisuudet rajoittaa luottamuksellisen viestin salaisuutta 2 momentin estämättä." Nyt tarkasteltavan esityksen perustelujen em. kohta on erikoinen myös sikäli, että siinä ei lainkaan katsota, onko perustuslakivaliokunta ehkä lausunut jotakin ko. säännöksen tulkintalähtökohdista. Valiokunta on kuitenkin eri yhteyksissä selvästi ottanut lähtökohdaksi sen, että kotirauhan piiriin tunkeutumisvaltuuden täytyy perustua joko säännöksessä tarkoitettuun rikosten selvittämiseen tai siinä tarkoitettuun perusoikeuksien turvaamiseen. (Eri asia on, että ainakin rikosten selvittämiskriteeriä on tulkittu verraten joustavasti.) Tämä lähtökohta on selvänä esim. tullilakia koskeneessa lausunnossa pevl 2/96 vp, telemarkkinalakia koskeneessa lausunnossa pevl 47/96 vp, rajavartiolaitosta koskeneessa lausunnossa pevl 17/98 vp ja henkilötietolakia koskeneessa lausunnossa pevl 25/98 vp. Kotirauhan piiriin tunkeutumisen mahdollistavia säännöksiä näyttäisi ehdotuksessa olevan ainakin 3 luvun 22 :n 1 momentissa, saman luvun 49 :n 1 momentissa ja 51 :n 1 momentissa. Nähdäkseni mikään näistä säännöksistä ei
7 (ainakaan tyypillisesti) nojaa rikosten selvittämiseen. Ainoa perusoikeus, jonka turvaamisesta tässä voitaisiin ajatella olevan kysymys, olisi ilmeisesti velkojan omaisuudensuoja. Kovin kunniallisena tai ainakaan vakuuttavana en tällaista argumentointia kuitenkaan tässä pitäisi. Yhtenä syynä on se, että perusoikeuksien turvaamiskriteerin taustana PL 10,3 :ssä ovat lähinnä sen kaltaiset "rankat " tilanteet kuin viranomaisen oikeus päästä yksin asuvan vanhuksen kotiin huollon tarpeen selvittämiseksi (pevl 7/81 vp). "Turvaamista" ei tässä myöskään pitäisi automaattisesti käsittää yhtä väljäksi kuin olisi esim. "suojaaminen " tai "edistäminen". Pidättyvästi pitäisi ehkä suhtautua myös siihen, että viranomaiselle annettaisiin valtuuksia tuntuvaan puuttumiseen perusoikeuteen pelkän yksityisen taloudellisen intressin vuoksi (vrt. joukkoliikenteen tarkastusmaksuja koskeneet pevl 3/ 77 vp ja pevl 4/78 vp). Huomion arvoista on myös se, että sekä perustuslain säännöksessä että valiokunnan käytännössä on tässä yhteydessä korostettu toimenpiteen välttämättömyyttä. Vastakkaisiakin argumentteja voidaan esittää. Ulosoton tarkoituksenmukainen toteuttaminen ilmeisesti vaarantuisi tapauksittain oleellisesti, jos viranomaiselle ei taattaisi pääsyä velallisen kotirauhan piiriin kuuluviin tiloihin. Voidaan ehkä myös ajatella niin, että PL 10, 3 :n säännös on (kotirauhan suojan osalta) tullut kirjoitetuksi liian ahtaaksi ja että käytännön täysin järkeviä tarpeita ei voida sen vuoksi hoitaa (kun ainakaan laaja poikkeuslakien käyttö ei tule kysymykseen) muutoin kuin säännöksen väljentävällä tulkinnalla siksi kunnes säännöksen tekstiä ehkä myöhemmin muutetaan. Väljentävä tulkinta on tässä toisaalta sikäli arveluttava, että siinä helposti tehdään "perusoikeuksien turvaamisesta" entistä useampaan lähtöön käyttökelpoinen peruste jonkin yksittäisen perusoikeuden kaventamiselle. Jos ajatus, että tässä on kysymys perusoikeuden turvaamisesta PL 10,3 :n mielessä kuitenkin hyväksytään, täytyy joka tapauksessa edellyttää, että ko. säännökset täyttävät perusoikeusyhteyksissä aina vaadittavat täsmällisyys, välttämättömyys ja suhteellisuuskriteerit. Tässä suhteessa lain 3 luvun 22 :n, 49 :n ja 51 :n muodostama kokonaisuus herättää joitakin kysymyksiä. Mahdollisuus pitää täytäntöönpanotoimitus velallisen tai sivullisen asunnossa on 3 luvun 22 :ssä sidottu kriteeriin "sen mukaan kuin 49 ja 51 :ssä säädetään". Näistä säännöksistä 49 koskee paikkaan kohdistuvaa etsimistä ja 51 selvitysaineiston etsimistä. Mainitun51 :n 1 momentissa taas todetaan, että selvitysaineiston etsimistä koskee "soveltuvin osin" se, mitä 49 :ssä säädetään. Minusta on vähintäänkin epäselvää, muodostuuko näistä säännöksistä sillä tavoin konkreettisen selvä valtuuksien säätely kuin perusoikeuksiin puuttumisvaltuuksilta yleensä edellytetään. Välttämättömyyskriteeri tuskin myöskään täyttyy, kun 49 :n 2 momentin mukaan sivullisen asuntoon tunkeutumisen syyksi riittää perusteltu syy olettaa, että asunnossa on "velalliselle kuuluvaa omaisuutta" esim. yksi kirja vaikka vaatimuksen selvästikin pitäisi olla ainakin esim. 50 :n alun tapaan "vähäistä arvokkaampaa omaisuutta". Minusta pitäisi myös ainakin kohtuullisella vakavuudella kysyä, minkälaisilla perusteilla ylipäänsä oikeutetaan tunkeutumaan sivullisen henkilön kotirauhan piiriin. Velallisella voidaan aina ajatella näissä kysymyksissä olevan erityisasema suhteessa muihin henkilöihin. Hänellä on ensisijainen vastuu sopimusvelvoitteiden täyttymisestä ja voidaan pitää perusteltuna etsiä hänen ulosmitattavaa omaisuuttaan ainakin tai ensisijassa juuri hänen luotaan. Sivullisten sen sijaan pitäisi olla lähtökohtaisesti jotenkin samassa asemassa kuin sivulliset rikosprosessuaalisten pakkokeinojen käytössä,
ts. vain painavista syistä voidaan puuttua heidän asemaansa ja silloinkin yleensä selvästi vähemmän kuin voidaan puuttua rikoksesta epäillyn asemaan. 8 Lakiehdotukseen sisältyy myös valtuuksia puuttua yksilön henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Ehdotuksen 3 luvun 50 :n 1 momentin mukaan ulosottomies saa ottaa velallisen yllä tai vaatteissa olevan vähäistä arvokkaamman omaisuuden haltuunsa, jos ulosottomiehen tiedossa ei ole riittävästi muuta velalliselle kuuluvaa omaisuutta ja jos "haltuun ottaminen voi tapahtua puuttumatta loukkaavalla tavalla velallisen henkilökohtaiseen koskemattomuuteen". Säännöksen 2 momentin mukaan valtuus ulottuu myös sivullisiin, jos ulosottomies "tietää" omaisuuden olevan sivullisen yllä tai vaatteissa. Voimakeinojen käyttövaltuuden osalta säännöksessä viitataan 83 :ään. Mainitun 83 :n mukaan ulosottomiehellä on oikeus saada poliisilta virka apua. Lisäksi ulosottomies saa "vastarintaa kohdatessaan itsekin käyttää sellaisia vastarinnan murtamiseksi tarpeellisia voimakeinoja, joita täytäntöönpanotehtävän laatu, vastarinnan vaarallisuus sekä tilanne muutoinkin huomioon ottaen voidaan pitää puolustettavana." Valtuus puuttua yksilön henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja vapauteen merkitsee valtuutta puuttua hyvin perustavalaatuiseen yksilön oikeuteen. Tällaisten valtuuksien suhteen ei voida perusteena käyttää sitä, että vastaavanlaisia valtuuksia on ennenkin ollut, jos noita valtuuksia ei ole (perusoikeusuudistuksen jälkeen) arvioitu perustuslakivaliokunnassa. Ainakin kahteen kysymykseen on em. valtuuttavien säännösten kohdalla aihetta. Toinen niistä on se, onko ko. valtuudet muotoiltu niin, että ne rajoittuvat vain välttämättömään ja osoittavat valtuuden rajat riittävän tarkasti. Toinen kysymys liittyy siihen perustuslakivaliokunnan käytännössä ilmenevään lähtökohtaan, jonka mukaan yksilöön kohdistuvien (merkittävien) voimakeinojen käyttö valtuudet tulisi yleensä uskoa poliisille, jolla on noihin toimiin tarvittava koulutus ja kokemus ja valvonnanalaisuus. Kysymys on nyt tässä yhteydessä siitä, onko vain poliisin virka apuna käytettävissä olevan voimakeino vallan ja ulosottomiehen itse käytettävissä olevan voimakeino vallan rajaus tässä asianmukaisesti suoritettu. Tässä suhteessa voidaan kysyä esim., onko em. 50 :n "puuttumatta loukkaavalla tavalla velallisen henkilökohtaiseen koskemattomuuteen" riittävän tarkka rajaus sille, mitä kaikkea suhteessa yksilön koskemattomuuteen saadaan tehdä. Se, että sisältöä ja tarkoituksia kuvaillaan perusteluissa (s. 144) ei noin vain riitä täsmennykseksi, semminkään kun valtuuden käyttöön ilmeisesti voidaan soveltaa myös 83 :ssä tarkoitettuja voimakeinoja. Ulosottomiehen 83 :n mukaan "itsekin" käytettävissä olevien voimakeinojen suhteen on mielestäni tarpeen harkita, eikö säännöksessä pitäisi selvemmin sitoa yksilöön kohdistuvien (tuntuvien) voimakeinojen käyttö poliisin virka apuun, ts. konkreettisesti osoittaa minkälaisiin toimiin ulosottomiehen oma toimivalta voi yltää, ja minkälaisiin toimiin jo tarvitaan (akuutteja, konkreettisia vaaratilanteita lukuun ottamatta) poliisin virka apua.