Kuultavina: professori Kaarlo Tuori professori Veli Pekka Viljanen professori Olli Mäenpää. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 11/2002 vp Torstai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 216/2001 vp laiksi ulosotto lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Jatkettu I käsittely Kuultavina: professori Kaarlo Tuori professori Veli Pekka Viljanen professori Olli Mäenpää HE 202/2001 vp laiksi eduskunnan oikeusasiamiehestä Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima mietintöluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely PNE1/2001 vp eduskunnan oikeusasiamiehen johtosäännöksi Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima mietintöluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely HE 197/2001 vp laeiksi sähköisistä allekirjoituksista ja viestintä hallinnosta annetun lain 2 :n muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. ESITYSLISTA 11/2002 vp Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely Muut asiat Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina klo 9.30 (2)

2 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä laiksi ulosottolain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (216/2001 vp). j 1. Omaisuudensuoja Hallituksen esityksen keskeisiä ehdotuksia on ulosottoperusteiden täytäntöönpanokelpoisuuden määräaikaisuus, jota koskevat säännökset ovat ulosottolain muutosehdotuksen 2 luvun 24 ja 25 :ssä. Säännökset koskevat luonnollisille henkilöille maksuvelvoitteita asettavia ulosottoperusteita. Pääsäännön mukaan määräaika on 20 vuotta, jos velkoja on juridinen henkilö, ja 15 vuotta, jos velkojana on toinen luonnollinen henkilö. Ehdotuksen voimaantulosäännöksen 3 momentin mukaan 2 luvun 24 ja 24 :n säännöksiä sovellettaisiin myös ennen lain voimaantuloa annettuun ulosottoperusteeseen ja lain voimaan tullessa vireillä olevaan ulosottoasiaan. Mikäli 2 luvun 25 :ssä tarkoitettu ulosottoperuste on annettu aikaisemmin kuin , määräaika lasketaan tästä päivämäärästä alkaen. Ulosottoperusteiden täytäntöönpanokelpoisuudelle ehdotetulla määräaikaisuudella on kiistatta vaikutuksia velkojien asemaan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on kuitenkin vakiintuneesti pidetty lähtökohtana, että siviilioikeudellisten täytäntöönpanotoimien säänteleminen kuuluu tavallisen lain alaan. Tämä lähtökohdan on katsottu soveltuvan paitsi konkurssi ja ulosottolainsäädäntöön myös yksityishenkilöiden velkajärjestelyjen 1 ja yrityssaneerausten kaltaisiin

3 sääntelyihin. Lausunnossaan 23/1992 valiokunta totesi, että velkajärjestelyjen ja yrityssaneerausten kohdalla "arvioinnin lähtökohdaksi on vastaavasti hyväksyttävä, että tällaisin täytäntöönpanotoimin kajotaan tavalla tai toisella velkojan asemaan velkasuhteesta johtuvien varallisuusoikeudellisten oikeuksien haltijana". Valiokunta toisti kantansa, jonka täytäntöönpanooikeudelliset normit voidaan antaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, perusoikeusuudistuksen jälkeisessä lausunnossaan 9/1998 vp. Lausunnossa arvioitiin ehdotusta, jonka mukaan elatusapusaatavan vanhentumisaikaa lyhennettiin ja saatavan vanhentuminen säädettiin lopulliseksi. Valiokunta totesi, että "säännöksiä elatusapusaatavan vanhentumisesta, palkan ulosmittauksesta elatusavun suorittamiseksi, elatusavun etuoikeudesta, kertyneiden suoritusten kohdentamisesta ja viivästyskorosta voidaan pitää täytäntöönpanooikeudellisina normeina" ja että "tällaiset säännökset voidaan vakiintuneen käsityksen mukaan saattaa omaisuuteen kohdistuvinakin pääsääntöisesti voimaan tavallisella lailla". Nyt käsiteltävän hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelujen tavoin voidaan viitata siihen, että ulosmittauskelpoista omaisuutta rajoittavat ja velallisen taloudellisen vähimmäissuojan takaavat säännökset on käsitelty \ tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Omaksumastaan yleisestä lähtökohdasta huolimatta valiokunta ei ole pitänyt perustuslain turvaamaa omaisuudensuojaa merkityksettömänä kyseisten täytäntöönpanotoimien valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa. Niinpä yksityishenkilöiden velkajärjestelyä ja yrityssaneerausta koskevassa lausunnossaan valiokunta katsoi, että "omaisuudensuojan asianmukainen huomioon ottaminen merkitsee tällaisen poikkeuksellisen sääntelyn yhteydessä ennen muuta sitä, että sinänsä väistämätön velkojan aseman heikentyminen ei saa olla velkojan kannalta kohtuutonta". Perusoikeusuudistuksen jälkeen tämä näkökohta voidaan muotoilla suhteellisuusvaatimuksen muotoon: velkojan aseman heikentymisen kohtuuttomuusarvioinnissa on otettava huomioon velallisen aseman suojaamiseen liittyvien intressien painavuus. Esityksen tavoiteltavaa ylivelkaisten henkilöiden suojaamista on pidettävä niin tärkeänä yhteiskunnallisena intressinä, että se painaa vaakakupissa enemmän kuin ulosottoperusteiden täytäntöönpanokelpoisuuden määräaikaisuudesta mahdollisesti aiheutuva velkojien aseman heikentyminen. On myös syytä hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelujen tavoin viitata niihin lakiehdotukseen sisältyviin säännöksiin, jotka kompensoivat määräaikaisuuden vaikutuksia velkojien kannalta. Arviotani ei muuta se, että määräaikaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaisiin myös takautuvasti. Perustuslain takaamasta omaisuudensuojasta on vakiintuneesti katsottu seuraavan lähtökohdan, että voimassa oleviin sopimussuhteisiin ei saada puuttua takautuvasti. Takautuvan puuttumisen kieltoa ei kuitenkaan ole pidetty ehdottomana, vaan perustuslakivaliokunta on lieventänyt kantaa esimerkiksi toteamalla, että kohtuuttomat tai hyvän tavan vastaiset sopimusehdot eivät nauti perustuslain omaisuudensuojasäännöksen antamaa turvaa (ks. uudemmasta käytännöstä PeVL 28/1994 vp, PeVL 27/1996 vp, PeVL 29/1998 vp, PeVL 33/1998 vp, PeVL 3,4/1998 vp ja PeVL 37/1998 vp). Siviilioikeudellisten täytäntöönpanotoimien mahdollisuutta ei voi pitää suoranaisena sopimusehtona eikä kieltoa puuttua takautuvasti sopimusehtoihin voida välittömästi soveltaa tällaisten toimien sääntelyyn. Täysin merkityksettöminä näkökohtia, jotka perustelevat takautuvan vaikutuksen kieltoa, ei kuitenkaan voida niidenkään kohdalla pitää. Yrityssaneerausta ja yksityishenkilön velkajärjestelyä koskevassa lausunnossaan 23/1992 vp valiokunta viittasi aikaisempaan lausuntoonsa 20/1992 vp, jossa se oli katsonut, että

4 "tavallisella lailla voidaan muuttaa eri saatavien keskinäistä etuoikeusjärjestystä muutoin taannehtivasti, kunhan uudet säännökset eivät vaikuta jo alkaneissa konkursseissa tai toimitetuissa ulosmittauksissa esillä olevien saatavien järjestykseen". Valiokunta kuitenkin totesi, että "tämän tulkintakäytännön seuraaminen sellaisenaan ei kuitenkaan nyt ole mahdollista, sillä esityksissä ehdotetuissa maksukyvyttömyyssääntelyissä on kysymys uusista täytäntöönpano oikeudellisista instituutioista". Valiokunnan mukaan uudistuksen käytännön merkitys riippui suurelta osin siitä, voitiinko uusia lakeja soveltaa myös ennen niiden voimaantuloa syntyneisiin velkasuhteisiin, ja jatkoi, että "tällaisessa ennestään sääntelemättömässä tilanteessa tulee asian valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa valiokunnan käsityksen mukaan panna pääpaino sääntelyn täytäntöönpano oikeudelliselle luonteelle". Tästä puolestaan seurasi, että sääntely taannehtivanakin kuului tavallisen lain alaan, jollei velkojan asemasta muuta johdu. Valiokunta myös korosti, että "velkojan aseman kohtuullisuutta harkittaessa on otettava huomioon varsinkin esityksissä tarkoitettujen tavallisten velkojen kysymyksessä ollen se velananto on luonnostaan sisältyvä riskimomentti, jota velallisen mahdollinen maksukyvyttömyys merkitsee". Nyt käsiteltävänä olevan lakiesityksen perusteluissa on osoitettu, että lain ulosottoperusteiden täytäntöönpanokelpoisuuden määräaikaisuutta koskevien säännösten soveltaminen ehdotetulla tavalla taannehtivasti on olennaisen tärkeää uudistuksen tavoitteiden toteuttamiseksi. Kysymys on osaltaan lamavuosiin palautuvan ylivelkaisuusongelman helpottamisesta. Kun otetaan huomioon velkojan mahdollisuus saatavansa perimiseen ehdotettujen \määräaikojen rajoissakin, lakiehdotukseen sisältyvät velkojan asemaa parantavat uudistukset ja lausunnossa 23/1992 vp viitattu "velanantoon luonnostaan sisältyvä riskimomentti", taannehtivuuden vaikutuksia ei voida pitää velkojien kannalta sillä tavoin kohtuuttomina, että kysymys olisi perustuslain kieltämästä puuttumisesta heidän omaisuuden suojaansa. 2. Kotirauhan suoja Hallituksen esityksen perustelujen säätämisjärjestystä koskevassa kohdassa on esitetty arveluttava tulkinta, jonka mukaan perustuslain 10 :n 3 momentin mukaista kvalifioitua lakivarausta ei voitaisi pitää tyhjentävänä. Tämän tulkinnan mukaan "esimerkiksi ulosottomenettely jäisi sen ulkopuolelle ja ulosottoa voitaisiin kotirauhan osalta arvioida perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta". Hallituksen esityksen tulkinta on syytä selkeästi torjua. Huolimatta perustuslakivaliokunnan eräiden lausuntojen epätäsmällisistä ilmauksista lähtökohtana on 1 ollut, että kvalifioidut lakivaraukset ilmaisevat tyhjentävästi asianomaisen perusoikeuden rajoitusedellytykset siten, että niiden ulkopuolelle jäävissä tilanteissa perusoikeussuojaan puuttumista ei voida perustella perusoikeuksien yleisillä rajoitusedellytyksillä. Yleiset rajoitusedellytykset täydentävät kvalifioituja lakivarauksia sen sijaan siten, että silloin kun arvioidaan kvalifioidun lakivarauksen alueelle sijoittuvien rajoitusten valtiosääntöoikeudellisen sallittavuutta on otettava huomion myös yleisten rajoitusedellytysten ilmentämät vaatimukset. 2 Mikäli ulosottomenettelyssä ehdotetaan noudatettavaksi säännöksiä, jotka merkitsevät puuttumista kotirauhan suojaan, säännösten on täytettävä vaatimukset, jotka on ilmaistu perustuslain 10 :n 3 momentin ensimmäisen virkkeen sisältämässä kvalifioidussa lakivarauksessa. Tämän perustuslainkohdan mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Nyt

5 käsiteltävän lakiehdotuksen; valtiosääntöoikeudellisen moitteettomuuden kannalta olennaista on selvittää, voidaanko kotirauhan piiriin puuttumista merkitseviä säännösehdotuksia pitää velkojan omaisuudensuojan turvaamiseksi välttämättöminä. Tällaisia säännösehdotuksia on ulosottolakiehdotuksen 3 luvun 22 :n 1 momentissa, 49 :n 2 momentissa ja 51 :n 1 momentissa. Ensinnä mainitun lainkohdan mukaan "ulosmittaustoimitus voidaan pitää vastaajan tai sivullisen suostumuksetta tämän asunnossa sen mukaan kuin 49ja 51 ;ssä säädetään ja muu toimitus, jos se 1 Viittaan erityisesti valiokunnan lausuntoon 7/1997 vp. 2 Ks. Myös Viljanen, Veli Pekka: Perusoikeuksien rajoitusedellytykset, Helsinki 2001 j s

6 on välttämätöntä täytäntöönpanon toteuttamiseksi". Ehdotetun 49 :n 2 momentin mukaan omaisuuden etsimistoimia voitaisiin suorittaa velallisen asunnossa ilman tämän suostumusta, "jos on aihetta olettaa, että siellä on ulosmittauskelpoista omaisuutta eikä riittävästi velallisesti riidattomasti kuuluvaa muuta omaisuutta ole ulosottomiehen tiedossa". Etsintä voidaan kohdistaa myös sivullisen asuntoon, "jos on perusteltu syy olettaa, että sivullisen asunnossa on velalliselle kuuluvaa omaisuutta". Sivulliselle on kuitenkin "ensin varattava tilaisuus luovuttaa tällainen omaisuus, jollei välittömiä etsimistoimia voida pitää välttämättöminä". Ehdotuksen 51 :n 1 momentin mukaan se "mitä 49 :ssä säädetään, koskee soveltuvin osin myös ulosottoasiassa tarpeellisen selvitysaineiston etsimistä". Säännöksiä voidaan nähdäkseni pitää silliä tavalla velkojan omaisuudensuojan turvaamiseksi välttämättöminä kuin perustuslain 10 :n 3 momentin ensimmäisen virkkeen kvalifioitu lakivaraus edellyttää. Samalla ne täyttävät myös perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvan suhteellisuusvaatimuksen. Helsingissä ,, Kaarlo Tuori

7 Veli Pekka Viljanen HE 216/2001 vp LAIKSI ULOSOTTOLAIN MUUTTAMISESTA JA ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI Eduskunnan perustuslakivaliokunta Hallituksen esitys sisältää mittavan lainsäädäntökokonaisuuden, joka jo ulosoton luonteen vuoksi monin paikoin merkitsee puuttumista yksilön perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin. Rajoitun seuraavaksi niihin valtiosääntöoikeudellisiin kysymyksiin, joihin mielestäni liittyy selkeitä ongelmia tai joilla on huomattava periaatteellinen merkitys. 1. Kotirauhan suojaan kohdistuvat puuttumiset Perustuslain 10 :n 1 momentin mukaan jokaisen kotirauha on turvattu. Saman pykälän 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Ehdotukseen laiksi ulosottolain muuttamisesta sisältyy useita säännöksiä, joita on arvioitava perustuslain 10 :n kotirauhan suojaa koskevien säännösten perusteella. Lakiehdotuksen 3 luvun 22 :n 1 momentin mukaan ulosmittaustoimitus voidaan pitää vastaajan ja sivullisen suostumuksetta tämän asunnossa sen mukaan kuin 3 luvun 49 ja 51 :ssä säädetään ja muu toimitus, jos se on välttämätöntä täytäntöönpanon toteuttamiseksi. Ehdotuksen 3 luvun 49 :n mukaan omaisuutta saadaan ulosmittauksen toimittamiseksi etsiä velalliselle kuuluvassa tai hänen käytössään olevassa rakennuksessa, säilytyspaikassa tai kulkuneuvossa taikka muussa sisä tai ulkotilassa. Sivullisellekin kuuluvissa tai käytössä olevissa tiloissa voidaan etsintä toimittaa, jos on aihetta olettaa, että tiloissa on velalliselle kuuluvaa omaisuutta. Etsimistoimet voivat kohdistua myös velallisen asuntoon vastoin tämän tahtoa, jos on aihetta olettaa, että siellä on ulosmittauskelpoista omaisuutta eikä riittävästi velalliselle riidattomasti kuuluvaa omaisuutta ole ulosottomiehen tiedossa. Sivullisenkin asuntoon voidaan etsintä kohdistaa, jos on perusteltu syy olettaa asunnossa olevan velalliselle kuuluvaa omaisuutta. Lakiehdotuksen 3 luvun 51 :n tämä koskee myös ulosottoasiassa tarpeellisen selvitysaineiston etsimistä. Valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa esikysymyksen muodostaa sen seikan arvioiminen, tuleeko ehdotettuja kotirauhan piiriin kohdistuvia puuttumisvaltuuksia tarkastella perustuslain 10 :n 3 momentin

8 sisältämän lakivarauksen mukaisina '"kotirauhan piiriin ulottuvina toimenpiteinä". Kysymystä on syytä tarkastella lähtien perusoikeusuudistuksen esitöistä. Hallituksen perusoikeusuudistusesityksessä kyseinen lakivaraus oli vielä kirjoitettu muotoon: "Lailla voidaan säätää 1 perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista tarkastuksista ". Hallituksen perusoikeusesityksen perustelut osoittavat, että tarkoituksena oli kattaa sekä varsinaiset kotietsintätilanteet että muunlaiset kotirauhan piiriin ulottuvat tarkastusluonteiset tunkeutumiset kotirauhan piiriin (Ks. HE 309/1993 vp, s.54). Kyse ei siten ollut vielä lakivarauksesta, joka olisi kattavasti tarkoittanut säännellä kaikenlaisten kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden sallittavuuden edellytyksiä. Eduskuntakäsittelyn aikana säännöksen sanamuotoa kuitenkin tältä osin muutettiin aikaisempaa kattavammaksi perustuslakivaliokunnan ehdotuksesta, Perustuslakivaliokunta perusteli ehdotustaan seuraavasti (PeVM 25/1994 vp, s. 8) "Lainsäädäntökäytäntö osoittaa, että muunkinlaisten toimien kuin tarkastusten osalta on jouduttu rajanvetoihin kotirauhan suojan suhteen. Valiokunnan käsityksen mukaan tämän tulee näkyä perusoikeussäännöksen tekstistä, minkä vuoksi momentin sanontaa on väljennetty. Vähennyksen vastapainona on tähdennettävä kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden välttämättömyyttä momentissa mainittujen kriteerien kannalta sen edellytyksenä, että niistä voidaan säätää tavallisella lailla." Perustuslakivaliokunta tarkoitti laajennuksellaan sisällyttää säännöksen piiriin nähdäkseni ainakin kotirauhan piiriin kohdistuvan teknisen kuuntelun ja teknisen katselun. Valiokunta oli näet aikaisemmin katsonut, että tällaisia toimenpiteitä voidaan niiden sala vihkaisen luonteen puolesta pitää tarkastusvaltuuksia ankarampana puuttumisena kotirauhan suojaan (ks. Pe VL 8/1994 vp). Tältä pohjalta voidaan siis nähdäkseni varmuudella todeta, että perustuslain 10 :n 3 momentissa tarkoitettuina kotirauhan piiriin ulottuvina toimenpiteinä" on pidettävä ainakin varsinaista kotietsintää, kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta sekä kotirauhan piiriin tunkeutumista tarkkailemalla sitä teknisin apuvälinein (ks. Viljanen, Yksityiselämän suoja, julkaisussa Hallberg ym., Perusoikeudet, 1999, s. 344). Sanamuotonsa puolesta ilmaisu näyttäisi vielä kattavammalta, jolloin myös ulosottolain mukaiset täytäntöönpanotoimet kuuluisivat ilmaisun piiriin. On kuitenkin todennäköistä, ettei perustuslakivaliokunta pitänyt silmällä varsinaisia täytäntöönpanotoimia laajentaessaan lakivarauksen ilmaisun tarkastuksista toimenpiteiksi. Perustuslain 10 :n 3 momentin lakivarauksen syntytausta huomioon ottaen voitaneen arvioida, kuten nyt tarkasteltavana olevan hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa näytetään asiaa tulkitun (ks. HE, s ), ettei tarkoituksena ollut rajoittaa lakivarauksen sanamuodon laajentamisella ulosmitattavan omaisuuden löytämiseksi välttämätöntä tunkeutumista kotirauhan piiriin. Näin ollen lakiehdotuksen 3 luvun 49 :n paikkaan kohdistuvaa etsimistä koskevan säännöksen sallittavuus jäisi arvioitavaksi lakivarauksen sijasta perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten perusteella. Lakiehdotuksen 3 luvun 51 kuitenkin laajentaa kotirauhan piiriin tunkeutumisvaltuuden kattamaan

9 ''ulosottoasiassa tarpeellisen selvitysaineiston etsimistä". Ilmaisu on hyvin väljä laajentaessaan kotirauhan piiriin tunkeutumisvaltuuden omaisuuden etsimisestä ylipäätään kaiken ulosottoasiassa tarpeellisen selvitysaineiston etsimiseen. Tällaisena se alkaa nähdäkseni muistuttaa varsinaista kotietsintä tai tarkastusvaltuutta, jolloin vastaavia perusteita säännöksen jättämiseen perustuslain 10 :n 3 momentin lakivarauksen soveltamisalan ulkopuolelle kuin ulosmitatun omaisuuden etsimisessä ei ole. Perustuslain 10 :n3 momentti mahdollistaa kotirauhan piiriin ulottuvat välttämättömät laissa säädetyt toimenpiteet vain "perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi". Siltä osin kuin ulosmittaus toimeenpannaan yksityisoikeudellisten saamisoikeuksien täytäntöön panemiseksi, voidaan toimenpiteiden taustalla nähdä perusoikeuksien (= velkojan omaisuudensuoja) turvaamistavoite. Osin kyse voi olla myös rikosten selvittämisintressistä. Kaikilta osin näin ei kuitenkaan olisi. Erityisen ongelmallisia ovat tältä osin julkisyhteisölle tulevat verot ja julkiset maksut sekä muut julkisoikeudelliset rahasaamiset. Joka tapauksessa myös perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten näkökulmasta voidaan kohdistaa kritiikkiä erityisesti 3 luvun 51 : n avoimuuteen "ulosottoasiassa tarpeellisen selvitysaineiston etsimistä". Tällaisenaan säännös näyttäisi olevan ongelmallinen erityisesti täsmällisyys ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta ja menevän myös pitemmälle kuin suhteellisuusvaatimus edellyttäisi. Arvioni mukaan 51 :n 1 momenttia tulisikin olennaisesti täsmentää, jotta se voitaisiin rinnastaa 49 :ssä tarkoitettuun omaisuuden etsimiseen kotirauhan suojan näkökulmasta, pahdakseni kotirauhan piirissä kyseeseen voi tulla vain sellaisen selvitysaineiston etsintä, joka hyvin välittömästi liittyy konkreettisen 49 :ssä tarkoitetun omaisuuden etsintään. Erityisesti perusoikeusrajoituksen suhteellisuusvaatimuksen kannalta voidaan kritiikille alttiina pitää myös 49 :n 2 momentissa säädettyä oikeutta ulottaa etsintä sivullisen kotirauhan piiriin. Nähdäkseni perustuslain 10 edellyttää tältä osin merkittävästi korkeampaa kynnystä kuin "perusteltu syy olettaa", että sivullisen asunnossa on velalliselle kuuluvaa omaisuutta. Yhteenvetona katson, että perustuslain 10 :n säännökset kotirauhan suojasta edellyttävät, että lakiehdotuksen 3:luvun 51 :n 1 momentin toimivaltuuksia olennaisesti täsmennetään ja kavennetaan sekä että lakiehdotuksen 3 luvun 49 :n momentin mukaisen oikeuden tunkeutua sivullisen kotirauhan piiriin edellytyksiä tiukennetaan niin, että tällainen tunkeutuminen muodostuu selvästi vain hyvin poikkeuksellisissa tilanteissa käytettäväksi toimivaltuudeksi. 2. Täytäntöönpanokelpoisuuden määräaikaisuus omaisuudensuojan kannalta Ulosottolain muuttamista koskevan ehdotuksen 2 luvun 24 ja 25 :ssä ehdotetaan säädettäväksi täytäntöönpanokelpoisuuden määräaikaisuudesta, pääsääntönä olisi ulosottoperusteen täytäntöönpanokelpoisuuden

10 15 vuoden määräaika; jos ulosottoperusteessa tarkoitettu velkoja olisi luonnollinen henkilö tai korvaussaatava perustuisi rangaistuslajiltaan kvalifioituun rikokseen määräaika olisi kuitenkin 20 vuotta. Voimaantulo ja siirtymäsäännöksen 3 momentin mukaan lakia sovellettaisiin tältä osin taannehtivasti niin, että maksimissaan määräaikoja sovellettaisiin taannehtivasti 10 vuoden ajalta ennen lain voimaantuloa. Vastaava sääntely koskisi 12. lakiehdotuksen mukaan myös konkurssia. Nähdäkseni ehdotuksia on tältä osin arvioitava, perustuslain 15 :ssä turvatun omaisuudensuojan kannalta, koska kyseisellä sääntelyllä voidaan arvioida puututtavan velkojan omaisuudensuojan piirissä oleviin varallisuusarvoisiin oikeuksiin, koska hän ei enää määräajan päätyttyä voi saada oikeuksiaan täytäntöönpanoteitse (ulosotossa ja konkurssissa) toteutetuiksi. Sääntelyn taannehtivalla vaikutuksella ei tältä osin nähdäkseni ole itsenäistä merkitystä, vaan sääntelyn sallittavuutta on ylipäätään arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa. Täytäntöönpanokelpoisuuden määräaikaistamisella tähdätään elinikäisen tai kohtuuttoman pitkäkestoisen ulosoton estämiseen. Tältä osin hallituksen esityksen perusteluissa viitataan objektiivisesti todennettavissa oleviin yhteiskunnallisiin epäkohtiin, jotka liittyvät erityisesti 1990 luvun laman johdosta tapahtuneeseen merkittävän väestöryhmän pysyvään ylivelkaantumiseen. Tavoitteena on, että henkilö, joka ei muutoin saa velkatilannettaan hallintaan, voisi lähteä siitä, että hänen velkavastuunsa ei jatku määräämätöntä aikaa. Pysyvän ylivelkaantumisen estäminen voidaan nähdä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä perusteena omaisuudensuojan rajoittamiselle (HE, s. 1516). Elinikäinen ulosotto vaarantaa näet merkittävällä tavalla sen kohteena olevien henkilöiden ihmisarvoisen elämän (vrt. PL 1 2 mom). Siltä osin tuin ylivelkaantumisongelmaa ei voida muilla tavoin ratkaista, on nähdäkseni sinänsä hyväksyttäviä perusteita myös saamisten täytäntöönpanokelpoisuuden määräaikaistamiselle. Suhteellisuusvaatimuksen kannalta olennaista on, että määräajat muodostuvat niin pitkiksi, ettei niitä voida pitää velkojan kannalta kohtuuttomina. Huolimatta taannehtivasta soveltamisesta täytäntöönpanomääräajat muodostuvat edelleen varsin pitkiksi, vähimmillään 5 vuodeksi, ja luonnollisen henkilön ollessa velkoja vähimmillään 10 vuodeksi lain voimaantulosta. Vastaisuudessa tehtävien sopimusten osalta velkoja voi jo sopimusta tehtäessä ottaa huomioon ulosottoperusteen täytäntöönpanokelpoisuuden määräaikaisuuden arvioidessaan mahdollista luottoriskiään. Tosiasiallisesti velkojan tuotto odotukset ovat pitkäaikaisissa ulosottotilanteissa varsin rajalliset, jonka vuoksi määräaikaisuus ei olennaisesti heikennä velkojan asemaa Edellä olevin perustein katson, etteivät ehdotetut täytäntöönpanon määräaikaisuutta koskevat säännökset taannehtivinakaan ole ongelmallisia perustuslain 15 :n näkökulmasta.

11 ' Omaisuudensuojaan liittyen olen tarkastellut yksityiskohtaisemmin taannehtivuuskysymystä eduskunnan perustuslakivaliokunnalle ' antamassani lausunnossa hallituksen esityksestä 232/200' vp viivästyskorkoa koskevan lainsäädännön muuttamisesta. Tuolloin katsoin, että taannehtivuuskysymyksiä tulee ylipäätään arvioida kuten muitakin omaisuudensuojaan puuttumisen muotoja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten täyttymisen valossa. 3. Muutoksenhakukiellot Perustuslain 21 :n 1 momentin loppuosan mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lain käyttöelimen käsiteltäväksi. Saman pykälän 2 momentin mukaan muun muassa oikeus hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Ensimmäisen lakiehdotuksen sisältämiä muutoksenhaku kieltoja on arvioitava kyseisten säännösten kannalta. Ulosottolakiin ehdotetun 3 luvun 77 :n mukaan ulosottomiehen päätökseen, joka koskee uhkasakon asettamista, ei saa hakea muutosta valittamalla. Nähdäkseni ehdotus ei ole sopusoinnussa tältä osin perustuslain 21 :n kanssa. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioidessaan Suomen Pankkia koskevaa lakiehdotusta lausunnossaan 5/1997 vp katsonut, että Suomen Pankin päätös uhkasakon asettamisesta tietojenantovelvoitteen tehosteeksi oli yleiseltä laadultaan sellainen päätös, joka perustuslain 21 :n 1 momenttia vastanneen hallitusmuodon 16 : n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin koski velvoitetun oikeuksia ja velvollisuuksia ja joka siksi tuli voida saattaa tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Arvioni mukaan yleisestikin on selvää, että jo päätös uhkasakon asettamisesta koskee yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia perustuslain 21 :n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ja joka siksi tulee voida saattaa myös itsenäisesti muutoksenhaun kohteeksi. Ulosottolain 3 luvun 30 :n mukaan ulosottomiehen antama päätös väitteen tai vaatimuksenjohdosta ei ole erikseen valituskelpoinen, jos päätös on tehty ennakoita. Tältäkin osin pidän ehdotusta ongelmallisena perustuslain21 :n karmalta. Ennakkopäätös voi koskea hyvinkin keskeisiä ulosottoon liittyviä yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia, joihin nähden yksilöllä voi olla välitön oikeussuojan tarve. Edellä olevin perustein on perustuslain 21 :n johdosta välttämätöntä, että ulosottolain 3 luvun 30 :ään ja 77 :ään sisältyvät valituskiellot poistetaan säännöksistä.

12 4. Hyvän hallinnon vaatimukset Perustuslain 2 :n 2 momentin mukaan hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Tältä osin erikseen mainitaan oikeudesta tulla kuulluksi. Tähän nähden näyttäisi ulosottolakiehdotuksen 3 luvun 32 :n kuulemisvelvoitteelle asetetun varsin korkea kynnys. Velvollisuus varata tilaisuus tulla kuulluksi koskisi asianosaista tai sivullista, jos asialla arvioidaan olevan tälle "huomattava merkitys" eikä kuulemiselle ole estettä. Huomattavan merkityksen kynnys näyttää liioitellulta, kun otetaan huomioon kuulemisen keskeinen merkitys oikeusturvan kannalta. Perustuslain 2 puoltaa kynnyksen alentamista esimerkiksi poistamalla säännöksestä määre "huomattava". Ulosottolakiehdotuksen 3 luvun 75 :ssä taas uhkasakon osalta kuulemisvelvollisuus ei koskisi tilannetta, jossa kuuleminen ei tuntuvasti vaikeuta täytäntöönpanoa". Nähdäkseni kuulemisvelvollisuuden rajoittaminen pelkästään täytäntöönpanon tehokkuuteen liittyviin seikkoihin nojaten soveltuu huonosti yhteen perustuslain 2 :n kanssa Muita huomautuksia Perustuslain 80 :n mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Tältä osin pidän ongelmallisina ulosottolakiehdotuksen 3 luvun 60 :ää, 4 luvun '5 :ää ja 6 luvun 23 :ää. Lakiehdotuksen 3 luvun 60 :n mukaan valtioneuvoston asetuksen varaan jäisi kokonaisuudessaan rahamäärä, jota pienemmän määrän ulosottomies saa jättää perimättä. Tältä osin lakiteksti ei sisällä mitään määrän vähäisyyteen liittyviä kriteerejä. Lakiehdotuksen 4 luvun '5 :ssä estetodistuksen saaminen liitetään valtioneuvoston asetuksella säädetyn rahamäärän kertymiseen niin ikään ilman asetuksenantajan harkintavaltaa rajoittavia kriteerejä. Lakiehdotuksen 6 luvun 23:ssä puolestaan oikeutetaan 2 Periaatteellisia ongelmia perustuslain 2' :n kannalta sisältyy myös ulosottolain 3 luvun '9 :n väliaikaistointa koskevaan valituskieltoon. Tosin väliaikaistoimen lyhytaikaisuus voi tältä osin nähdäkseni poikkeuksellisesti oikeuttaa valituskiellon, joskin pidän sitä asiallisesti tarpeettomana. Ongelmallisena voidaan pitää myös ulosottolakiehdotuksen 3 luvun 60 :n muotoilua, jossa avustajan läsnäolo ulosottoselvityksessä voidaan kieltää, jos on aihetta olettaa, että hänen läsnäolonsa tuntuvasti vaikeuttaa täytäntöönpanoa. Perustelujen mukaan pelkät avustajan "toimituksen kulkua sotkevat" neuvotkin voivat muodostaa perusteen kieltää hänen läsnäolonsa ulosottoselvityksessä (ks. HE, s. '56). Tällaista tulkintaa voidaan pitää perustuslain 2' :n kannalta arveluttavana. valtioneuvoston asetuksella määrättyä rajaa pienempienjako osuuksien jättäminen jaossa huomiotta. Nähdäkseni perustuslain 80 edellyttää kaikissa em. tapauksissa sitä, että. lakiin sisällytetään ainakin joitakin asetuksenantajan harkintaa sitovia kriteerejä, koska säännöksissä on kyse siitä, millä perusteella velkoja on oikeutettu saamaan ulosotossa kertyneistä varoista suorituksia.

13 Olli Mäenpää Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys ulosottolain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 216/2001 vp) Julkisen vallan käytön perusta ulosotossa Perustuslain 2 :n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Ehdotettu sääntely määrittelee lähinnä tuomioiden ja muunlaisella viranomaisen päätöksellä asetettujen velvoitteiden tai kieltojen toteuttamista] jossa voidaan tarvittaessa käyttää myös välitöntä pakkoa. Ulosotto on tai ainakin voi olla sisällöltään varsin voimakasta ja yksipuolista julkisen vallan käyttöä. Tämän vuoksi ulosottoon sisältyvän vallankäytön lakiperustaisuus on erityisen keskeinen vaatimus. Ulosottoon sisältyvä julkisen vallan käyttö edellyttää lakiehdotuksen 2 luvun 1 :n mukaan ulosottoperustetta. Nämä perusteet määritellään 2 luvun 2 :ssä. Ulosottoperusteet sinänsä ovat tuomioistuimen ja viranomaisen päätöksiä eivätkä ne siten sellaisenaan sisällä perustuslain 2 :n 3 momentin edellyttämää lakiperustaa täytäntöönpanossa käytettävän julkisen vallan perustaksi. Ulosottolain 2 luvun 1 :n voidaan kuitenkin katsoa sisältävän ulosotossa käytettävälle julkiselle vallalle yleisen lakiperustan, jota vielä täydentävät ulosottolakiin sisältyvät erityiset toimivaltasäännökset esimerkiksi täytäntöönpano toimituksesta, voimakeinoista, häädöstä ja kiellosta. Yksityiskohtana voidaan todeta, että ehdotetun 2 luvun 2 :n 1 momentin 3 kohdassa mainitaan välimiesmenettelylaissa tarkoitettu välitystuomio sellaisenaan ulosottoperusteena. Lakiesityksen perusteluista (s. 65) käy kuitenkin ilmi, että tällaista välitystuomiota ei lakiehdotuksessa ole sellaisenaan tarkoitettu riittäväksi täytäntöönpanon perusteeksi. Tähän viittaa myös 2 luvun 19. Lakiesityksellä ei siten ole tarkoitettu väljentää välimiesmenettelylain :ien säännöksiä, joiden mukaan tämän lain mukainen välitystuomio on täytäntöön pantavissa vain yleisen alioikeuden päätöksen perusteella, Samaan näkökohtaan viittaa epäsuorasti myös ulosottolakiehdotuksen 2 luvun 19. Sääntely on tältäkin osin asianmukainen eikä perustus lain 124 :n säännöstä merkittävän julkisen vallan käytöstä viranomais koneiston ulkopuolella ole näin ollen tarpeen erikseen arvioida. Hyvän hallinnon vaatimukset Ulosottoon voi sisältyä oikeus pakko ja voimakeinojen sekä muunkinlaisen välittömän julkisen vallan käyttöön. Tänään vuoksi on perustuslain 21 :n 2

14 momentin edellyttämien hyvän hallinnon takeiden kannalta välttämätöntä, että vallankäytön asianmukaisuutta ja suhteellisuutta erityisesti korostetaan säädettävässä laissa, tältä kannalta 1 luvun 19 :ään sisältyvää asianmukaisuuden vaatimusta voidaan pitää hyvin perusteltuna ja aiheellisena. Samaan tähtää yhtä aiheellisesti myös 1 luvun 20. Säännöksen otsikko 'Avoimuuden vaatimus' on tosin jossain määrin epäonnistunut, koska säännös koskee lähinnä ulosoton kohteelle annettavaa neuvontaa, eikä menettelyn julkisuutta. Otsikko saattaa olla jopa jossain määrin harhaanjohtava, koska ulosottomenettely ei ole julkista. Ulosottomenettelyn avoimuutta ja julkisuutta sääntelee nimenomaisesti 3 luvun 23, jonka mukaan täytäntöönpanotoimitus ei ole julkinen. Säännös on perusoikeusnäkökulmasta merkityksellinen sikäli, että käsittelyn julkisuus kuluu niihin hyvän hallinnon takeisiin, jotka perustuslain 21 :n 2 momentin mukaan turvataan lailla. Perustuslain mukaan käsittelyn julkisuus pitäisi siis lähtökohtaisesti taata. Ulosotto toimituksen luonne ja tarkoitus huomioon ottaen käsittelyn yleistä julkisuutta ei siinä kuitenkaan voida pitää perusteltuna. Yleisen julkisuuden poissulkeminen on aiheellista ensinnäkin siksi, että ulosottotoimituksen julkisuus ei edistäisi niitä perustuslain 2 :n 2 momentissa ja 14 :n 3 momentissa mainittuja osallistumis ja vaikuttamismahdollisuuksia, joiden vuoksi yleistä julkisuutta pidetään tarpeellisena. Toiseksi on otettava huomioon, että ulosotto toimituksessa käsitellään usein perustuslain! 10 :n 1 momentissa turvatun yksityiselämän piiriin kuuluvia asioita. Kolmas yleistä julkisuutta vastaan puhuva peruste on, että ulosottotoimitus voi myös tapahtua kotirauhan piirissä. Ulosottoselvityksen toimittamistapaa sääntelevän 3 luvun 60 :n 1 momentin mukaan ulosottoselvityksessä voidaan kieltää avustajan läsnäolo tai asettaa sille ehtoja, "jos on aihetta olettaa, että hänen läsnäolonsa tuntuvasti vaikeuttaa täytäntöönpanoa". Säännös on ongelmallinen perusoikeusnäkökulmasta, sillä avustajan käyttöoikeuden voidaan yleensä katsoa kuuluvan hyvän hallinnon takeisiin. Tämän menettelyllisen oikeuden kieltäminen tai rajoittaminen pelkästään viranomaisen oletuksen perusteella ei ole asianmukainen hyvän hallinnon rajoitus. Säännöksen ongelmallisuus poistuisi muotoilemalla 1 momentin viimeinen virke erimerkiksi seuraavasti: "Avustajan läsnäolo voidaan kieltää tai asettaa sille ehtoja, jos (poisto.) hänen läsnäolonsa tuntuvasti vaikeuttaa täytäntöönpanoa." Uhkasakon asettamiseen ja tuomitsemiseen liittyvät kuulemissäännökset 3 luvun 75 ja 78 :ssä on muotoiltu varsin väljiksi siten, että niiden mukaisena lähtökohtana näyttäisi olevan asianosaisen kuulemisen toissijaisuus ja täytäntöönpanon esteettömän toteuttamisen ensisijaisuus. Sääntely ei vaikuta oikeasuhtaiselta hyvän hallinnon vaatimusten kannalta, koska uhkasakon asettamisessa ja tuomitsemisessa on kysymys merkittävän julkisen I vallan yksipuolisesta käyttämisestä. Säännöksiä olisi näin ollen perusteltua muotoilla siten, että kuulemisen pääsääntöisyys käy niistä selvästi ilmi.

15 Perustuslain 21 :n 2 momentin mukaiseen hyvään hallintoon kuuluu yleinen oikeus saada perusteltu päätös ainakin silloin, kun viranomaisen toimi kohdistuu yksilön oikeuksiin, etuihin tai velvollisuuksiin. Tässä suhteessa ulosottomiehen päätöksen kriteereitä määrittelevä 3 luvun 28 on ongelmallisen väljä. Kirjallinen päätös olisi yleensä tehtävä, kun asetetaan velvoite tai uhka tai hyväksytään vakuus tai, "jos asian luonne sitä muutoin edellyttää". Ulosottomenettely on kuitenkin luonteeltaan siinä määrin merkittävää julkisen vallan käyttöä, että pääsääntönä tulisi olla velvollisuus tehdä ulosottoasiassa kirjallinen ja riittävästi perusteltu päätös riippumatta siitä, mikä sen lopputulos on. Myös päätöksen perusteluvelvollisuus on sidottu erityisiin edellytyksiin. Perustelut olisi esitettävä muun muassa asian ollessa epäselvä tai tulkinnanvarainen tai kun väite hylätään, perustelujen esittämisvelvollisuuden tulisi kuitenkin olla riippumaton asian luonteen arvioinnista tai sen lopputuloksesta, jotta hyvän hallinnon vaatimukset voidaan asianmukaisesti täyttää. Lisäksi kirjallinen päätös olisi 28 :n 1 momentin mukaan tehtävä, jos niin on erikseen säädetty. Tältä osin erityissäännös on tuskin edes tarpeellinen, koska säännösten myös erityissäännösten noudattamisvelvollisuus perustuu suoraan perustuslain 2 :n 3 momenttiin. Elinkeinovapaus Ehdotetun ulosottolain 1 luvun 22 sisältää elinkeinotoimintaa koskevia rajoituksia, jotka ovat merkityksellisiä perustuslain 18 :n 1 momentissa turvattujen oikeuksien rajoituksina. Ehdotetut rajoitukset perustuvat hyväksyttäviin syihin, koska niiden tarkoituksena on kohdistua henkilöihin, jotka virkansa perusteella suorittavat julkisen vallan käyttämiseen kuuluvia tehtäviä ja joille tästä syystä saattaa muodostua rooliristiriitatilanteita yksityiseen perintätoimeen tai muunlaiseen ulkopuoliseen toimintaan nähden. Rajoituksia ei myöskään voida pitää suhteettoman ankarina tai laajoina ja ne on määritelty riittävän täsmällisesti. Henkilötietojen suoja Henkilötietojen käsittelystä sisältyy säännöksiä erityisesti 1 luvun ulosottorekisteriä koskeviin :iin. Näitä säännöksiä on arvioitava erityisesti henkilötietojen suojaa edellyttävä perustuslain 10 :n 1 momentin kannalta, jonka mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan käytännössä henkilötietojen suojan kannalta tärkeitä sääntelykohteita ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaika henkilörekistereissä ja rekisteröidyn oikeusturva. Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista (PeVL 25/1998 vp, 2/11).

16 Kaikista näistä seikoista on esityksessä säännökset. Yleisenä lähtökohtana olisi, että tietojen käsittelyyn sovelletaan henkilötietolakia, ellei tässä laissa toisin säädetä. Myös esitykseen sisältyvät erityissäännökset näyttäisivät yleensä vastaavan niitä perusvaatimuksia, joita perustuslakivaliokunnan käytännössä on perustuslain perusteella kohdistettu lailla säänne taviin asioihin ja sääntelytapaan (esim. PeVL 21/2001 vp, s. 2). Erikseen voidaan kuitenkin todeta, että asianhallintatietojen säilytysaika on 1 luvun 29 :n 1 momentin 1 kohdassa 'määritelty 30 vuodeksi. Näin pitkä aika on henkilötietojen osalta poikkeuksellinen, mutta sille on varsin painavat, sekä ulosoton toteuttamiseen että sen kohteen oikeusturvaan liittyvät perusteet (s. 56/II). Kotirauhan suoja Kotirauha kuuluu sinänsä perustuslain 10 : n suojaaman yksityiselämän suojan piiriin: jokaisen kotirauha on' perustuslain 10 :n 1 momentin mukaan turvattu. Kotirauhan suoja on siten lähtökohta suojattuna perusoikeutena. Kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä 1 siis lähinnä kotirauhaa rajoittavista tai siihen muuten puuttuvista toimista voidaan kuitenkin perustuslain 10 :n 3 momentin mukaan säätää lailla, jos tämä on välttämätöntä perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi. Koska ulosottolailla ei pyritä rikosten selvittämiseen, ainoa ulosottolaissa olevien kotirauhan piiriin ulottuvien säännösten peruste voi siten olla perusoikeuksien turvaaminen. Toisin kuin säätämisjärjestysperusteluissa (s 222/II) todetaan, tätä perusoikeussuojaa koskevaa nimenomaista sääntelyä on pidettävä tyhjentävänä ja myös ulosottomenettelyä on arvioitava perustuslain 10 :n 3 momentin kannalta. Perusoikeussuojaa ei siten tältä osin ole mahdollista tulkinnallisesti supistaa siten, että muilla kuin perustuslain 10 :n 3 momentin mukaisilla perusteilla voitaisiin tavallisella lailla luoda toimivalta kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden toteuttamiseen. Ulosottomenettelyn pääasiallisena tarkoituksena on lakiehdotuksen 1 :n 1 momentin mukaan panna täytäntöön yksityisoikeudellinen velvoite tai kielto, joka yleensä perustuu tuomioon. Ulosottomenettelyllä pyritään siten yleensä turvaamaan yksityisoikeudellisten ja niitä vastaavien oikeussuhteiden toteutuminen. Tässä suhteessa ulosottomenettely liittyy perustuslain 15 :ssä määriteltyyn omaisuuden suojaan, johon sisältyvät varallisuusarvoiset edut ja oikeudet, kuten muun muassa saamisoikeudet, rajoitetut esineoikeudet, immateriaalioikeudet ja maksettavaasi langenneet julkisen vallan rahansuoritus velvollisuudet. Ulosotolla varmistetaan osaltaan tällaisten omaisuuden suojaan kuuluvien oikeuksien ja niitä rajoitettavien velvollisuuksien toteuttaminen sen jälkeen, kun nuo ne on todettu lainvoimaisella tuomiolla. Ulosottomenettelyn tarkoituksena on lisäksi toteuttaa perustuslain 21 :ään nojautuvaa yksityisen oikeusturvaa. Näin ollen ulosottomenettelyllä pyritään myös perusoikeuksien turvaamiseen siten, että ulosottomenettelyssä voidaan toteuttaa myös kotirauhan piiriin ulottuvia toimenpiteitä. Tilanne on kuitenkin jossain määriin toinen, kun ulosoton kohteena on julkisoikeudellinen saatava. Julkisyhteisön omaisuuteen kuuluvat varallisuusarvoiset

17 saatavat eivät ole sellaisinaan omaisuuden suojan piirissä eikä oikeusturvaperusoikeus myöskään suoranaisesti suojaa julkisyhteisön oikeusturvaa. Julkisyhteisön varoja maksusaatavien ulosotolla ei kuitenkaan ensisijaisesti pyritä suojaamaan julkisyhteisöjen omaisuutta, vaan tällaisten saatavien ulosoton tarkoituksena on varmistaa julkisyhteisön toiminnan taloudelliset perusteet. Tältä kannalta on valtiosääntöoikeudelliselta kannalta merkittävää, että perusoikeuksien toteuttamisvastuu on ensisijaisesti julkisella vallalla eli lähinnä valtiolla ja kunnilla. Verot ja maksut asetetaan maksettaviksi keskeisesti juuri taloudellisten edellytysten luomiseksi taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien toteuttamiselle. Julkisin varoin toteutetaan lisäksi muitakin perusoikeuksia, kuten henkilökohtainen vapaus ja turvallisuus (PL 7.1 ), rikosoikeudellinen laillisuusperiaate (PL 8 ), vaali ja osallistumisoikeudet (PL 14 ), ympäristön terveellisyys [PL 20 ) sekä hyvä hallinto ja oikeusturva (PL 21 ). Kun vielä otetaan huomioon, että julkisen vallan on perustuslain 22 :n mukaan turvattava perus ja ihmisoikeuksien toteuttaminen, tälle toteuttamisvelvollisuudelle on oltava taloudelliset edellytykset. Tältä kannalta arvioituna myös julkisoikeudellisten saatavien turvaamismahdollisuutta; viime kädessä ulosottoteitse voidaan pitää välttämättömänä perusoikeuksien turvaamiseksi. Esitetyin perustein kotirauhan piiriin ulottuvat toimenpiteet ovat sinänsä mahdollisia ulosottomenettelyssä silloin, kun ne ovat välttämättömiä ulosoton lakisääteisten; tavoitteiden toteuttamiseksi. Erikseen on kuitenkin arvioitava kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden asianmukaisuuden määrittelyä säädettävässä laissa. Kotirauhaan puuttumisen kannalta keskeinen viittaussäännös on ulosottolain 3 luvun 22 :n säännös ulosoton toimituspaikasta. Sen mukaan ulosmittaustoimitus voidaan pitää vastaajan tai sivullisen suostumuksetta tämän asunnossa sen mukaan kuin 49 ja 51 :ssä säädetään ja muu toimitus, jos se on välttämätöntä täytäntöönpanon toimittamiseksi. Viitatun 49 :n 2 momentin mukaan ulosmitattavaa omaisuutta olisi sallittua etsiä velallisen asunnosta, jos on aihetta olettaa, että ulosmitattavaa omaisuutta on Itämän asunnossa eikä riittävästi ulosmitattavaa muuta omaisuutta ole ulosottomiehen tiedossa. Etsinnälle piisi näin ollen hyväksyttävä peruste eikä kotirauhan alue olisi myös pykälän 1 momentti huomioon ottaen! ulosoton ensisijainen tai säännönmukainen kohde. Kotirauhan piiriin puuttumisen perusteita voidaan tältä osin pitää riittävän täsmällisinä ja suhteellisuusperiaatteen mukaisina. Sivullisen osalta puuttuminen kotirauhan piiriin edellyttää, että on perusteltu syy olettaa, että sivullisen asunnossa on velalliselle kuuluvaa omaisuutta. Sivulliselle on kuitenkin ensin varattava tilaisuus luovuttaa tällainen omaisuus. Sivullisen kotirauhaan puuttumisen kynnys olisi siis korkeampi kuin velallisen, mitä voidaan pitää perusteltuna. Myös muuten sivullisen osalta kotirauhaan puuttumisen edellytyksiä voidaan etsinnän yhteydessä pitää riittävinä. Selvitysaineistoon kohdistuva etsintä kotirauhan piirissä olisi kohdistuva mahdollista 51 :n mukaan edellä mainituin edellytyksin. Perusteluista (s. 145/1) käy ilmi, että selvitysaineistolla tarkoitetaan selvitystä, joka osoittaa ulosottokelpoisen varallisuuden olemassaolon. Lakitekstissä käytetty ilmaus "ulosottoasiassa tarpeellinen selvitysaineisto" on kuitenkin huomattavasti laajempialainen ja voi viitata hyvinkin erilaisiin dokumentteihin ja tallenteisiin. Kotirauhat]! suojaan kohdistuvien toimenpiteiden määrittelyn täsmällisyysvaatimus huomioon ottaen säädettävässä

18 laissa olisi aiheellista käyttää tarkempaa muotoilua, jonka mukaan 51 olisi esimerkiksi sovellettavissa, kun etsintä on tarpeen ulosottokelpoisen varallisuuden olemassaoloa koskevan selvityksen hankkimiseksi. Ulosottolain 6 a luvussa määritellään häädön toimittamista. Häätö toimitetaan luvun 5 :n 1 momentin mukaan "poistamalla ulosottoperusteessa tarkoitetuista tiloista häädettävät ja siellä oleva omaisuus": Häätö merkitsee yleensä toimenpidettä, joka voi ulottua myös kotirauhan piiriin perustuslain 10 :n 3 j momentin kannalta merkityksellisellä tavalla. Perustuslain 10 :n 3 momentissa tarkoitettu kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat (ks. esim. PeVL 46/2001) ja mainitun 5 :n 2 momentti koskee nimenomaan asunnossa toimitettavaa häätöä. Arvioitaessa häätöä kotirauhan piiriin ulottuvana toimenpiteenä voidaan todeta, että ulosottolain: 6 a luvun mukaisessa häätömenettelyssä lienee ehkä tarkoitettu, että ennen 6 a luvun 5 :n mukaista häädön toimittamista häädettäville pitää antaa 2 :n mukainen muuttokehotus ja noudattaa 4 :n mukaista muuttopäivää koskevaa sääntelyä. Vasta näiden toimenpiteiden osoittautuessa tehottomiksi ulosottomenettelyssä voidaan siirtyä kotirauhan piiriin ja toteuttaa konkreettinen häätö. Joka tapauksessa perusoikeuksien rajoittamisedellytyksiin kuuluva suhteellisuusvaatimus edellyttää, että häädön konkreettinen toimittaminen kotirauhan piirissä on mahdollista vasta näiden edeltävien vaiheiden jälkeen. Tämä menettelyllinen etusijajärjestys olisi nimenomaisella säännöksellä sisällytettävä säädettävään lakiin. Henkilökohtaisen koskemattomuuden suoja Ulosottolain 3 luvun 50 määrittelee henkilöön kohdistuvaa etsimistä Etsimistoimivallan käyttämistä oh arvioitava perustuslain 7 :n 1 momentissa jokaiselle turvatun henkilökohtaisen koskemattomuuden kannalta. Tältä kannalta on ratkaisevaa, että säännöksen määrittelemä etsiminen on mahdollinen vain, jos se "voi tapahtua puuttumatta loukkaavalla tavalla velallisen henkilökohtaiseen koskemattomuuteen" Etsimistoimivalta sopeutuu siten perustuslain 7 :n asettamiin vaatimuksiin. Henkilöön kohdistuvista voimakeinoista säädetään ulosottolain 3 luvun 83 :ssä. Tällaisten voimakeinojen käytössä voidaan käyttää poliisin virka apua, jolloin poliisin toimivalta määräytyy poliisilain 27 :n ja muiden poliisin toimivaltaa määrittelevien säännösten mukaisesti! Tältä osin sääntely on myös perustuslain 7 :n kannalta asianmukaista: Ulosottomiehellä olisi lisäksi säännöksessä! mainituin edellytyksin itsekin oikeus käyttää henkilöön kohdistuvia voimakeinoja. Tämän toimivallan käyttöedellytykset on sidottu ulosotossa relevantteihin suhteellisuusperiaatteen elementteihin ja voimakeinojen on oltava niiden kannalta puolustettavia. Säännös sopeutuu perustuslain 7 :n asettamiin vaatimuksiin. Omaisuuden suoja Ulosotto voi kohdistua myös omaisuuteen joten menettelyä on arvioitava perustuslain ' 5 :n kannalta. Kun jokaisen omaisuus on

19 8 mainitun säännöksen mukaan turvattu, on lähinnä arvioitava, voidaanko ulosotolla puuttua omaisuuteen ja millaisin edellytyksin tällainen puuttuminen voidaan toteuttaa. Sinänsä voidaan lähteä siitä, että lainvoimaisen tuomion täytäntöönpano on hyväksyttävä peruste puuttua omaisuuteen ulosottomenettelyssä. Ulosottomies voi ensinnäkin 3 luvun 19 :n nojalla ottaa väliaikaistoimena haltuunsa omaisuutta tai kohdistaa sen luovuttamiseen kiellon Tällaisen toimen edellytykset on määritelty riittävän täsmällisesti ja tiukasti 3 luvun 18 :ssä. Väliaikaistoimeen ei saa hakea muutosta, mikä on myös perusoikeutena turvattu omaisuuden suojaan puuttuvan toimen osalta ongelmallinen rajoitus. Kun kysymyksessä on kuitenkin 20 :n mukaan enintään 3 viikkoa pestävä omistusoikeuden rajoitus, joka on lisäksi mahdollinen vain suhteellisen tiukoin edellytyksin, tätä oikeusturvarajoitusta ei voida pitää suhteettomana omaisuuden suojan tai oikeusturvan rajoituksena. Henkilöön kohdistuvan etsimisen yhteydessä 3 luvun 50 :n nojalla tapahtuva vähäistä arvokkaamman omaisuuden haltuunotto velalliselta on asianmukaisesti säännelty. Häädettävän omaisuutta voidaan ulosottolain 6 a luvun 6 :n nojalla kuljettaa pois ja ottaa talteen. Arvoton ja vähäarvoinen omaisuus voidaan lisäksi hävittää. Näitä toimen siteitä ei voida pitää suhteettomina omaisuuden suojan rajoituksina ulosottomenettelyn yhteydessä. Sama arvio voidaan esittää 7 :n mukaisesta omaisuuden ulosmittauksesta. Asetuksenantovaltuudet Hallituksen esitykseen sisältyy joitakin asetuksenantovaltuuden sisältäviä säännöksiä, joita on erikseen paikallaan arvioida perustuslain ja erityisesti sen 80 :n näkökulmasta. Ulosottolain 3 luvun 48 :n 2 momentin mukaan omaisuuden etsimistä ja vastaajan olinpaikan selvittämistä koskevista vähimmäistoimista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Säännöksessä käytetty toimi sana viittaa ulosottoviranomaisten aktiiviseen toimintaan, joka toiminnan luonne huomioon ottaen saattaa kohdistua yksittäiseen henkilöön, yksityiselämän suojaan tai kotirauhan suojaamaan tilaan Tällaisten toimien perusteet on kuitenkin määriteltävä lailla, koska toimet ulottuvat tai ainakin voivat ulottua perustuslain 80 :n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yksilön oikeuksiin tai velvollisuuksiin. Ulosottolain 11 luvun 1 :n mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset "muusta tämän lain täytäntöönpanosta". Säännös on varsin väljästi muotoiltu. Ulosottolakiin sisällytettynä se vaikuttaa vielä erityisen laaja alaiselta valtuutukselta, koska ulosotto on jo luonteensa puolesta nimenomaan täytäntöönpanoa, johon voi sisältyä myös yksipuolista pakkoa. Valtuutus voitaisiin siten ymmärtää niinkin, että ulosottoon sisältyvästä täytäntöönpanovallasta sinänsä voitaisiin säätää asetuksella, vaikka tämä ei ilmeisesti edes ole ehdotetun säännöksen tarkoitus Säädettäväksi ehdotetussa laissa käytetään tosin useassa yhteydessä juuri täytäntöönpano termiä ulosoton synonyyminä.

20 On sinänsä selvää, että tällaisen väljän valtuussäännöksen tulkintaa ja sen nojalla annettavien säännösten sisältöä rajoittaa suoraan perustuslain 80 :n 1 momentti, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan (PeVL 47/2001, PeVL 39/2001). Suoraan perustuslaista aiheutuvat rajoitukset ja niiden konkreettinen merkitys j tulevat siten arvioitaviksi viime kädessä asetuksen antamiseen liittyvässä päätöksentekomenettelyssä. Valtioneuvoston asetuksella ei näin ollen voida antaa säännöksiä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista eikä muista lain alaan kuuluvista asioista. Näin ymmärrettynä ja sovellettuna valtuussäännös ei ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen. Selvyyden vuoksi valtuutussäännöstä olisi ilmeisesti kuitenkin aiheellista täsmentää sitomalla se esimerkiksi teknisiin yksityiskohtiin ja vastaaviin täytäntöönpanon epäitsenäisiin elementteihin. Ulosottolain 11 luvun 2 :n mukaan oikeusministeriö voi antaa "hallinnollisia ohjeita ja määräyksiä" lain täytäntöönpanemiseksi. Edellä perustuslain 80 :n 1 momentin merkityksestä esitetty on luonnollisesti otettava huomioon myös tällaisia ohjeita ja määräyksiä annettaessa. Perustuslain kannalta ehdotetulta muotoilultaan pulmallinen asetuksen antovaltuus sisältyy 2. lakiehdotuksen 2 :ään. Saamista koskevassa ulosotossa noudatettaisiin säännöksen mukaan yleensä ulosottolakia. Tähän ei sinänsä ole huomauttamista. Erikoiselta vaikuttaa kuitenkin säännöksen lisäksi sisältämä valtuutus, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää, että ulosottolakia ei kuitenkaan joltain osin sovelleta saamista koskevassa ulosotossa. Valtuutussäännös on kirjoitettu niin, että asetuksella voitaisiin ilmeisesti myös poiketa ulosottolaista säätämällä asetuksessa toisin. Tähän viittaavat myös perustelut: "Mahdollisessa ristiriitatilanteessa ulosottolaki väistyisi erityissääntelynä pidettävän veroulosottosäädännön tieltä." (s. 212/11) Kun lainsäädännöllä tässä sitaatissa samoin kuin säädettävässä 2 :ssä ilmeisesti tarkoitetaan myös asetuksentasoisia säännöksiä, valtuutus ei ota asianmukaisesti huomioon lain ja asetuksen välistä normihierarkista eroa. Näin muotoiltuna valtuutus on myös liian avoin. Perustuslakivaliokunta on samantyyppisessä tilanteessa katsonut, että valtuutus voi tulla kysymykseen, "jos se on esimerkiksi niin täsmällinen, että asetuksenantajalle ei jää itsenäistä harkintavaltaa vaan pelkästään laissa säädettävien kriteerien teknisluonteinen tai mekaaninen soveltaminen ja sisällöllisesti tähän täysin pohjautuva säännösten antaminen" (PeVL 50/2001, ks. myös PeVL 47/2001 vp). Mikäli asetuksenantovaltuutta kuitenkin pidetään 2. lakiehdotuksessa välttämättömänä, sitä olisi siten välttämätöntä täsmentää. Ehdotettua säännöstä tulisi tarkentaa ainakin niin, ettei asetuksella ole mahdollista yleisesti poiketa ulosottolaista tai muustakaan laista Lain voimaantulon taannehtivuus ja vaikutus omaisuuden suojaan sekä oikeusturvaan Ulosottolain voimaantulosäännöksen 3 momentin mukaan uusia täytäntöönpanokelpoisuuden määräaikoja lain 2 luvun 24 ja 25 :ssä sovelletaan myös ennen lain voimaantuloa mutta jälkeen annettuun