YMPÄRISTÖMINISTERIÖ Muistio Liite Erityisasiantuntija 3.5.2017 Jussi Airaksinen VALTIONEUVOSTON ASETUS KIVENLOUHIMOIDEN, MUUN KIVENLOUHINNAN JA KIVENMURSKAAMOJEN YMPÄRISTÖNSUOJELUSTA ANNETUN ASETUKSEN MUUTTAMISESTA 1 Taustaa Kivenlouhimoiden, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (MURAUS-asetus, 800/2010) 3 :n mukaan kivenlouhimot on sijoitettava vähintään 300 metrin suojaetäisyyden päähän asumiseen ja loma-asumiseen käytettävistä rakennuksista sekä vähintään 400 metrin päähän melulle tai pölylle erityisen alttiista kohteista, kuten sairaaloista, päiväkodeista sekä hoito- ja oppilaitoksista. Niissä kivenlouhimoissa, joilla oli voimassaoleva ympäristölupa MURAUS-asetuksen voimaantullessa, asetuksen siirtymäsäännöksen mukaan suojaetäisyyttä tulee noudattaa viimeistään vuoden 2018 alusta. Erikseen säädetään 3 :n 3 momentissa, että kivenmurskaamo voidaan sijoittaa suojaetäisyyttä lähemmäksikin, jos melu- ja pölypäästöt pystytään ehkäisemään teknisin keinoin luotettavasti ympäristölupaviranomaisen hyväksymällä tavalla. Myös louhinnan tukitoiminnot voidaan 4 momentin mukaan sijoittaa suojaetäisyyttä lähemmäksi. Siirtymäajan päättyminen merkitsee sitä, että eräiden louhimoiden läheisyydessä oleva asutus ja muut rakennukset eivät mahdollista louhimojen toiminnan jatkumista. Toiminnan päättymisellä olisi erityisen suurta merkitystä luonnonkivilouhimoille (tarvekivilouhimoille), joiden louhima kiviaines käytetään pääosin taloudellisesti korkean jalostusarvon tuotteisiin. Luonnonkiven louhintaan sopivia kallioesiintymiä on Suomessa vain rajallisesti ja luonnonkiven taloudellinen arvo syntyy osin paikallisten esiintymien ominaispiirteistä. 2 Suojaetäisyyteen esitettävä poikkeus Esityksessä ehdotetaan, että säädetään ennen MURAUS-asetuksen voimaantuloa ympäristöluvan saaneita kivenlouhimoita koskeva poikkeus suojaetäisyyden noudattamiseen. Asetuksen 2 :n mukaan kivenlouhimolla tarkoitetaan aluetta, jossa irrotetaan tai louhitaan muita kuin kaivosmineraaleja siten, että kivi voidaan hyödyntää rakennuskiven, hautakiven tai muun vastaavan tuotteen raaka-aineena. Asetuksen perustelumuistiossa määritelmää tarkennetaan siten, että kiveä käsitellään louhintapaikalla teollismaisesti muotoilemalla, esikäsittelemällä tai valmistamalla kivi muutoin käyttötarkoitukseensa. Kivenlouhimolla kiveä irrotetaan jalostettavaksi mekaanisesti rakennustuotteiksi, hautakiviksi, sisustuskiveksi tai muiksi vastaaviksi tuotteiksi, minkä vuoksi kivenlouhimoa voidaan yleensä pitää rakennuskivilouhimona tai luonnonkivilouhimona. Myös teollismainen kiven sahaus, leikkaus ja kiillotus ovat osa kivenlouhimoa. Jos tuotantolaitos sijaitsee erillään kiviaineksen ottopaikasta, se ei ole säännöksessä tarkoitettu kivenlouhimo. Kivenlouhimoon voi kuulua erilaisia toimintoja, kuten esimerkiksi poraus, panostus ja räjäytys. Toimintaan kuuluu myös tukitoiminnot.
2 Poikkeusta ei sovellettaisi muuhun kivenlouhintaan. Asetuksen 2 :n mukaan muulla kivenlouhinnalla tarkoitetaan kiven louhintaa siten, että kiveä voidaan hyödyntää louheena tai murskeen raaka-aineena, jos louhinta ei liity maarakennukseen taikka muuhun rakennustoimintaan, eikä siihen tarvitse hakea lupaa maa-aineslain (555/1981) 4 :n 2 momentin nojalla. Kivenlouhimossa kiviaines pyritään irrottamaan kalliosta mahdollisimman ehjänä. Tällöin louhintaan käytetään erilaisia menetelmiä kuin muuhun kivenlouhintaan yleensä, kuten timanttivaijerisahausta. Luonnonvarojen kestävän käytön kannalta on perusteltua, että poikkeuksen soveltamisalaan kuuluvassa toiminnassa syntyvä sivukivi voidaan käyttää murskana. Poikkeuksen soveltaminen edellyttäisi viranomaiselle toimitettavaa selvitystä toiminnasta aiheutuvista melu- ja pölypäästöistä häiriölle alttiisiin kohteisiin sekä niiden rajoittamisesta. Tarvittaessa viranomaisen on ryhdyttävä lupamääräysten muuttamiseen selvityksen johdosta, mikäli esimerkiksi uusien tarkkailumääräysten antaminen osoittautuu tarpeelliseksi. Esitys koskee ainoastaan ehdottomasta metrimäärästä poikkeamista sekä edellyttää melu- ja pölypäästöjen ehkäisemistä luotettavalla ja lupaviranomaisen hyväksymällä tavalla. Esitys ei vaikuta eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 :n 1 momentissa tarkoitetun kohtuuttoman rasituksen tulkintaan, joka ympäristönsuojelulain 49 :n 1 momentin 5 kohdan mukaan estää ympäristöluvan myöntämisen. Esimerkiksi sivukiven läjitys saattaisi joissain olosuhteissa tuottaa kohtuutonta rasitusta naapureille, vaikka melutason ohjearvot alittuisivat. 3 Asetusehdotuksen vaikutukset 3.1 Taloudelliset vaikutukset Kalliomurskeen osuus kiviainesten käytössä on kasvanut viime vuosina olennaisesti suuremmaksi kuin luonnonsoran osuus. Suomessa on arviolta yli 1 000 voimassaolevaa maa-aineslupaa kalliokiviaineksen ottamiselle ja ottamistoimintaa harjoitetaan joissain sadoissa louhimoissa. Suomessa toimii noin 100 luonnonkivilouhimoa, joista noin 20:ssä louhinta on edennyt alle asetuksen 3 :ssä tarkoitetun suojaetäisyyden. Poikkeuksen soveltaminen tarkoittaisi käytännössä, että nämä noin 20 louhimoa saisivat jatkaa toimintaansa vuodesta 2018 eteenpäin, jos ne pystyvät osoittamaan luotettavasti melun- ja pölyntorjunnan tehokkuuden. Vastaisuudessa joidenkin muidenkin luonnonkivilouhimoiden louhintarintausten voidaan olettaa siirtyvän alle suojaetäisyyden. Kivenlouhinnan liikevaihto on Suomessa noin 50 miljoonaa euroa ja kivituotteiden valmistuksen liikevaihto 150 miljoonaa euroa vuodessa. Viennin osuus alan liikevaihdosta on noin 30 prosenttia. Suomeen myös tuodaan vuosittain noin 70 000 tonnia luonnonkivituotteita pääosin Kiinasta ja Portugalista. Luonnonkiven tuonnin arvo on vuosittain noin 15 miljoonaa euroa. Suomalainen kiviteollisuus kilpailee luonnonkiven tuonnin kanssa kotimaisilla markkinoilla. Esityksen suorat yritystaloudelliset vaikutukset ovat myönteisiä ja mittaluokaltaan merkityksellisiä. Esityksen yritystaloudellisten vaikutusten tarkempi määrällinen arviointi edellyttäisi näiden noin 20 100 kotimaisen louhimon yrityskohtaista analyysia.
3 3.2 Ympäristövaikutukset Esityksellä ei arvioida olevan ympäristönsuojelun kannalta haitallisia vaikutuksia. Esityksellä voi olla myös myönteisiä ympäristövaikutuksia. Toisin kuin eräillä muilla melupäästöjä aiheuttavilla toimialoilla, kivenlouhinnassa syntyviä melupäästöjä voidaan tehokkaasti ehkäistä teknisillä menetelmillä, kuten valitsemalla vähemmän melupäästöjä aiheuttavia työkoneita ja työmenetelmiä sekä rakentamalla meluesteitä. Luonnonkiven louhinnassa käytettävät työmenetelmät, kuten timanttivaijerisahaus, ovat yleisesti ottaen hiljaisempia kuin murskattavaksi tarkoitetun käyttökiven louhinnassa käytettävät työmenetelmät (muun muassa runsaampi railoporaus ja suuremmat räjähdemäärät). Luonnonkiven louhinnassa syntyy paljon sivukiveä, jota voidaan käyttää meluvallien rakentamiseen. Usein olemassa olevat luonnonkivilouhokset ovat myös edenneet sen verran pitkälle, että louhintarintaus toimii itsessään meluesteenä. Metrimääräinen suojaetäisyys kuvaa huonosti toiminnasta tosiasiallisesti aiheutuvia melupäästöjä. Normaaleilla työmenetelmillä tasaisessa maastossa kulkeutuva melu ylittäisi häiriöille alttiissa kohteissa säädetyt ulkomelun ohjearvot, jolloin teknisiä meluntorjuntamenetelmiä joudutaan joka tapauksessa käyttämään. Toisaalta asianmukaisia meluntorjuntamääräyksiä noudattamalla saavutetaan huomattavasti säädettyä suojaetäisyyttä lyhyemmälläkin matkalla häiriöille alttiille kohteille säädetyt ulkomelun ohjearvot. Luonnonkivituotannosta aiheutuvat pölypäästöt on ehkäistävissä toiminnalle säädetyin lupamääräyksin olennaisesti lyhyemmillä suojaetäisyyksillä voimassaoleviin verrattuna. Louhimotoiminnassa syntyvät pölypäästöt koostuvat pääasiassa karkeista hiukkasista, joiden leviämistä louhintarintaus itsessään rajoittaa. Rintauksen helpommin ylittävät pienhiukkaset ovat peräisin työkoneiden polttomoottoreista. Pölyn leviämiseen vaikuttavat sääolot ja maaston muodot. Tekniset menetelmät pölypäästöjen ehkäisemiseksi, kuten kastelu ja porien pölynkeräimet ovat osoittautuneet erittäin tehokkaiksi tavoiksi ehkäistä pölyä. Lupamääräysten lisäksi pölyn hallintaan suhtaudutaan luonnonkiven louhinnassa vakavasti siksikin, että pölypäästöt ovat haitallisia työkoneille ja työntekijöille. Luonnonkivituotannon pölypäästöt alittavat raja-arvot huomattavasti nykyisiä suojaetäisyyksiä lyhyemmillä matkoilla. Tärinäpäästöt voivat aiheuttaa haittoja asumisviihtyvyyteen ja vaurioita rakennuksille. Kivenlouhinnassa tärinää aiheutuu etenkin räjäytyksistä. Tärinäpäästöjen häiritsevyyteen ei vaikuta niinkään tärinän voimakkuus tai etäisyys, jolta tärinä johtuu häiriintyvään kohteeseen, vaan häiritsevyyden kannalta merkityksellisempää on tärinän esiintymistiheys, tärinän taajuus suhteessa rakennuksen rakenteiden ominaistaajuuteen ja tärinän yllätyksellisyys. Kivenlouhinnassa toistoja esiintyy tyypillisesti 1-5 kertaa kuukaudessa. Joissain tapauksissa kauempaa välittynyt tärinä koetaan häiritsevämpänä, kuin läheltä välittyvä tärinä. Tämä johtuu siitä, että kauempana räjäytyksestä sijaitsevissa havaintopisteissä tärinän kesto voi olla pidempää, tärinää voi tapahtua useilla taajuuksilla samanaikaisesti kasvattaen tärinän ja liikkeen tunnetta havaintopisteessä sekä tärinää esiintyy matalammilla taajuuksilla, jotka ovat usein lähempänä talojen rakenteiden ominaistaajuuksia. Säännösehdotuksen kannalta olennaisena voidaan tosin pitää sitä, että poikkeusmahdollisuus koskisi vanhoja kivenlouhimoita, joiden toiminta on usein laajentunut varsin mittavalle alueelle. Kenttäkoon kasvattaminen saattaa vahvistaa jossain määrin ilman kautta välittyvää tärinää.
4 Turvallisesti tehtynä räjäytykset lähellä eivät ole myöskään vaarallisempia rakenteille. Sen lisäksi, että luonnonkiven louhinnassa käytetään usein pienempiä räjähdemääriä kuin muussa kivenlouhinnassa, räjähdepanokset voidaan samassa reiässä jakaa useisiin pienempiin panoksiin, jotka sytytetään elektronisesti muutaman millisekunnin aikaerolla. Tämä vähentää tehokkaasti maa- ja kallioperän sekä ilman kautta välittyvää tärinää. Kivenlouhinnan etäisyyden rajoittamisella rakenteisiin kohdistuvien tärinävaikutusten vuoksi ei ole teknisiä perusteita. Rakennuksille aiheutuvien vaurioiden kannalta räjäytyksiä ei ole rajoitettu suojaetäisyyksin muidenkaan räjäytystöiden, kuten kaupunkirakentamisen ollessa kyseessä. Rakennus- ja kaivoslouhinnassa räjäytyksien tärinävaikutusta rajoitetaan ohjearvokäytännöillä ja mittauksin, jotka ovat osoittautuneet toimivaksi tavaksi rajoittaa räjäytyksistä aiheutuvan tärinän vaikutuksia räjäytystyön läheisyydessä oleville rakenteille. Tuotantoon sopivia luonnonkiviesiintymiä on Suomessa vain rajallisesti. Olemassa olevien louhimoiden käyttäminen loppuun asti edistää myös luonnonvarojen kestävän käytön periaatteen toteutumista verrattuna siihen, että siirtymäajan päättyminen johtaisi uusien louhimoiden avaamiseen korvaamaan hyödyntämiskelvottomaksi muuttuneita tuotannossa olevia esiintymiä. Lisäksi luonnonkiveä tuodaan jo nykyisellään Suomeen pitkien matkojen päästä. Kotimaisen luonnonkiventuotannon vaikeutuminen voisi johtaa lisääntyvään kiven maahantuontiin, mikä saattaisi johtaa meriliikenteen päästöjen kasvamiseen. 3.3 Vaikutukset viranomaisten toimintaan Graniitin ja liuskeen louhintaan liittyvän ympäristöluvan ja maa-ainesluvan myöntää kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, jolloin valvontavastuukin kuuluu pääosin kunnalle. Vuolukiven ja marmorin louhinnassa lupatoimivalta ja valvontavastuu kuuluu valtion viranomaisille. Kaikki toiminnassa olevat louhimot, joiden toiminta on vaarassa loppua siirtymäajan jälkeen ja joihin esitys lyhyellä aikavälillä vaikuttaisi, ovat graniitti- ja liuskelouhimoita. Suomessa ei ole yhtään toiminnassa olevaa marmorilouhimoa ja vuolukivilouhimoitakin on vain vähän. Näin ollen esityksellä olisi lyhyellä aikavälillä välittömiä vaikutuksia ainoastaan kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten toimintaan. Esityksen johdosta joissain kunnissa kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toiminnan painopisteissä saattaa korostua toiminnan lopettamiseen liittyvien valvontatoimenpiteiden sijasta ympäristölupien jatkaminen ja siihen liittyvä lupamääräysten tarkistaminen. Poikkeuksen soveltaminen edellyttää toiminnanharjoittajan tuottaman melu- ja pölypäästöjen hallintaa koskevan selvityksen tarkastamista. Selvitys voi sisältää myös esimerkiksi jatkuvia tarkkailutoimia, joiden tuloksia on arvioitava myöhemmin. Lisäksi poikkeuksen soveltamisalaan kuuluvien louhimoiden valvonnassa on syytä varmistua myös siitä, että louhimossa tuotetaan pääasiallisesti luonnonkiveä poikkeuksen soveltamisalaan kuuluvia käyttökohteita varten. Esityksen vaikutus kuntien ympäristönsuojeluviranomaisen työtunteihin on enimmäkseen tilapäinen ja määrällisesti vaikeasti arvioitavissa, mutta kuntien ympäristönsuojeluviranomaistoiminnan maksutulot seuraavat työmäärää siltä osin, kuin kunnissa lupa- ja valvontatoiminta on hinnoiteltu kustannusvastaavasti.
5 4 Muut esitykset 5 Asian valmistelu Esityksessä ehdotetaan myös säädöksen havainnollisuuden vuoksi päivitettävän asetuksen säädösviittausten säädösnumerot ajan tasalle. Asetusehdotus on valmisteltu virkatyönä ympäristöministeriössä. Asetusehdotuksesta pyydettiin lausunnot seuraavilta tahoilta: Oikeusministeriö, Maa- ja metsätalousministeriö, Suomen ympäristökeskus, Luonnonvarakeskus, Aluehallintovirastot, Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, Korkein hallinto-oikeus, Vaasan hallintooikeus, Suomen Kuntaliitto, Espoon kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Joensuun kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Kuopion kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Jyväskylän kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Kouvolan kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Lappeenrannan kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Uudenkaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Lapinlahden kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, Oulun kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Tampereen kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Turun kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Vantaan kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen, Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä/ympäristöpalvelut, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK, Suomen luonnonsuojeluliitto, Suomen Yrittäjät, Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura, Infra ry ja Kiviteollisuusliitto ry. Ehdotuksen johdosta saatiin 19 lausuntoa. Lausunnoissa esitettiin useita toisistaan poikkeavia vaihtoehtoja esityksen soveltamisalaksi: esityksen ulottaminen muuhun kivenlouhintaan asetuksessa tarkoitettuja yleisiä päästöraja-arvoja noudattaen tai niitä tiukemmilla raja-arvoilla, esityksen rajaaminen ainoastaan vanhoihin louhimoihin ja esityksen rajaaminen ainoastaan uusiin louhimoihin. Kun otettiin huomioon, että ehdotetun muutoksen olisi tarkoitus olla ainoastaan poikkeus pääsäännöstä ja se, että esityksen tavoitteena on mahdollistaa olemassa olevien kivenlouhimoiden esiintymien hyödyntäminen loppuun asti sekä se, että luonnonkiven tuotantoon sopivia esiintymiä on vähäisemmissä määrin kuin louheeksi tai murskeeksi sopivia esiintymiä ja niin ikään se, että esiintymien paikalliset ominaispiirteet ovat keskeisessä asemassa nimenomaan luonnonkiven hyödyntämiskelpoisuuden ja taloudellisen arvon kannalta, päädyttiin jatkovalmistelussa rajaamaan poikkeus koskemaan muun muassa Korkeimman hallinto-oikeuden esittämällä tavalla ainoastaan sellaisia kivenlouhimoita, joilla oli ympäristölupa asetuksen tullessa voimaan 16 päivänä syyskuuta 2010. Säädösehdotuksen rajaaminen vanhoihin kivenlouhimoihin tuo osaltaan myös selvyyttä siihen lausuntopalautteessa esille tuotuun ongelmaan, että kivenlouhimoiden erottaminen muusta kivenlouhinnasta voi osoittautua valvonnan kannalta haasteelliseksi sivukiven suuren määrän takia. Lausuntopalautteessa toivottiin myös lisää siirtymäaikaa säännöksen toimeenpanolle. Jatkovalmistelussa todettiin, että säännökselle alun perin säädetty kahdeksan vuoden siirtymäaika on jo niin pitkä, että toimialalla on ollut kohtuullisesti aikaa sopeutua sääntelyyn. Samassa yhteydessä viranomaisten koulutustarjontaa kritisoitiin puutteelliseksi, mikä on jossain määrin otettu huomioon ja säädösvalmistelun sidosryhmäviestinnässä ja toimeenpanoon liittyvässä viestinnässä.
6 Lausuntopalautteessa kiinnitettiin myös huomioita eräisiin puutteisiin ympäristövaikutusten arvioinnissa. Arviointia täydennettiin lausuntopalautteen perusteella tärinävaikutusten osalta. Lausunnoissa pyydettiin myös selventämään, millaisessa menettelyssä viranomainen toteaa melun- ja pölyntorjunnan riittäväksi. Näiltä osin säännösehdotusta täsmennettiin maininnalla siitä, että toiminnanharjoittajan antaman selvityksen johdosta viranomaisen on tarvittaessa muutettava ympäristölupaa. Lisäksi lausuntopalautteessa huomautettiin, että eräät esityksessä käytetyt käsitteet olivat epäselviä muihin asetuksessa esiintyviin käsitteisiin nähden ja että säännösehdotuksen rakenne oli mahdollista muotoilla yksinkertaisemmin. Näiltä osin säädösehdotusta ja perustelumuistiota korjattiin lausuntopalautteessa ehdotetulla tavalla. Asetusehdotus on tarkastettu oikeusministeriön laintarkastusyksikössä. 6 Voimaantulo ja asetuksenantovaltuus Asetus on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian. Esitetyn poikkeusmahdollisuuden rajaus ennen MURAUS-asetuksen voimaantuloa ympäristöluvan saaneisiin louhimoihin esitetään kirjoitettavan 3 :ään eikä voimaantulo- ja siirtymäsäännöksiin, koska rajaus on luonteeltaan enemmänkin pysyvä soveltamisalaa koskeva säännös kuin varsinainen voimaantulo- tai siirtymäsäännös. Rajauksen säätäminen voimaantulo- ja siirtymäsäännöksillä tekisi asetuksesta vaikeasti hahmottuvan, mikä lisäisi väärinymmärrysten mahdollisuutta. MURAUS-asetus on annettu kumotun ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla. Vastaava asetuksenantovaltuus on säädetty ympäristönsuojelulain (527/2014) 9 ja 10 :ssä.