22.11.2013 1 / 6 Opetus- ja kulttuuriministeriö kirjaamo@minedu.fi Lausuntopyyntö 17.10.2013; OKM/34/010/2013 Lausunto ammattikorkeakoulu-uudistukseen liittyvästä luonnoksesta hallituksen esitykseksi ammattikorkeakoululaiksi Savonia-ammattikorkeakoulun kuntayhtymä kiittää lausuntopyynnöstä ja esittää lausuntonaan seuraavaa: Kokonaisuutena lakiesitys on varsin hyvä ja selkiyttää ammattikorkeakoulun toimintaa, päätöksentekoa ja hallintoa. Seuraavassa on esitetty niitä säännöksiä, joiden tarkastelemista Savonia pitää toisen vaiheen lainsäädännössä keskeisimpinä: 4 Tehtävät Savonia pitää hyvänä, että ammattikorkeakoulun tehtävissä painotetaan aluevaikuttavuuden ja työelämän alueellisen kehittämisen ja uudistamisen merkitystä sekä ammattikorkeakoulujen yhteiskunnallista roolia. Aluevaikuttavuuden toteuttaminen edellyttää koulutuksen riittävän määrän (volyymin) säilyttämistä Savonia-ammattikorkeakoulussa. Erityisesti kansainvälisyyden ja innovaatiotoiminnan lisääminen on tärkeää. 5 Oikeushenkilöasema Ammattikorkeakoulujen muuttuminen yleishyödyllisiksi osakeyhtiöiksi selkiyttää ja virtaviivaistaa toimintaa ja hallintoa ja on siten perusteltu uudistus. 7 Toimilupa Ammattikorkeakoulut ovat hakeneet toimilupaa syksyllä 2013. Savoniaammattikorkeakoulun kuntayhtymä muuttuu osakeyhtiöksi 1.1.2015 lukien. Lakiesityksestä ei suoraan ilmene, onko toimiluvan hakuprosessi osakeyhtiömuutoksen yhteydessä vastaavanlainen kuin 2013 edellyttäen, että toimilupa myönnetään kuntayhtymälle 2013 vai onko kyseessä toimiluvan siirto. Savonia pitää tarkoituksenmukaisena, että toimiluvan saaneen ammattikorkeakoulun toiminta voidaan siirtää uudelle ammattikorkeakouluosakeyhtiölle siten, ettei uutta erillistä toimilupahakua tarvita. Menettely tulisi olla joustava siten, että toimilupaa täydennetään vain tarvittavien muutosten osalta, kuten mm. hallinnollisten ja osakeyhtiötä koskevien muutosten osalta. Toimilupamenettelyssä
22.11.2013 2 / 6 ammattikorkeakouluja tulee kohdella yhdenvertaisesti eikä niiden juridinen muoto (jo olemassa oleva osakeyhtiö, kuntayhtymä tai muu) pelkästään saa vaikuttaa hakemusmenettelyyn. 8 Koulutustehtävä Ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon tutkintonimikkeen tulisi olla yhtenäinen. Sen vuoksi Savonia esittää ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon tutkintonimikkeenä otettavaksi käyttöön maisteri-amk. 9 Opetuksen ja tutkimuksen vapaus Säännös vastaa sisällöltään aiempaa lainsäädäntöä. Lakiesityksen 4 :n tehtäviä koskevassa säännöksessä todetaan, että tutkimus- ja kehitystyön tulee olla elinkeinorakennetta uudistavaa. Nykyisessä ammattikorkeakoululaissa kuitenkin säädetään, että tutkimus- ja kehitystyö on soveltavaa. Lakiesityksen perusteluista ei kuitenkaan tarkemmin käy ilmi, onko ilmaisulla tarkoitettu muuttaa tutkimus- ja kehitystyön luonnetta tai suunnata sitä toisin. Muun kuin luento-opetuksen avaaminen julkiseksi edellyttää, että opetukseen pääsyä voidaan rajoittaa perustellusta syystä. Joissakin tilanteissa kuten esim. laboratorio- ja työpajaopetuksessa turvallisuustekijät voivat puoltaa ehdotonta kieltoa ulkopuolisten osallistumiselle opetustilanteeseen, koska ulkopuolisten henkilöiden läsnäolo saattaa haitata opettajan opetus- ja valvontatehtävää. Tässä muodossaan säännös jää osin täsmentymättömäksi ja yksittäisen opettajan harkintaan. Sen vuoksi on tarpeen harkita onko säännöstä täsmennettävä esim. niin, että opetuksen seuraaminen on evättävä, mikäli opetustilanteen turvallisuus sitä edellyttää. 14 Koulutusohjelman maksullisuus Säännös on kirjoitettava sellaiseen muotoon, ettei se rajaa pois tärkeimmän osan ammattikorkeakoulujen koulutusviennin kehittämisen mahdollisuuksista eli perustutkintoon liittyvän koulutuksen viennin mahdollisuutta. Sen vuoksi esitetään, että teksti korjataan sellaiseen muotoon, joka on esitetty selvitystyöryhmän muistiossa Toimenpideohjelma koulutusviennin edellytysten parantamiseksi (1.11.2013) ja sen liitteessä esitetyssä luonnoksessa yliopistolain 10 :n 1 momentin muuttamisesta. 15 Opetussuunnitelma ja opintojen pituus Opetussuunnitelmista päättää ammattikorkeakoulu. Lakiesitystä voisi olla tarpeen täsmentää vielä niin, että opetussuunnitelmista päättää ammattikorkeakoulun rehtori (rehtorin tehtävät).
22.11.2013 3 / 6 Säännös on tutkintojen laajuutta koskevilta osin epätarkka ja vaatii täsmentämistä alemman ja ylemmän korkeakoulututkinnon kokonaislaajuuden (opintopisteet ja kesto) osalta. Jos amk-tutkintoon johtavien opintojen vähimmäislaajuus on kolmen vuoden opinnot ja ylempien enimmäislaajuus puolentoista vuoden opinnot, tulee kokonaislaajuudeksi 4,5 vuotta (270 op) eikä 5 vuotta (300 op). Alemman ja ylemmän korkeakoulututkinnon kokonaislaajuuden tulee olla vähintään tuo 5 vuotta eli 300 op. 16 Ammattikorkeakoulun toimielimet Lakiesityksen mukainen yhden hallituksen malliin perustuva ammattikorkeakoulun organisaatio on tarkoituksenmukainen ja yksinkertaistaa nykyistä päätöksentekoa. Säännös mahdollistaa riittävän väljästi kirjoitettuna kunkin ammattikorkeakoulun toimintaan soveltuvan organisoitumisen muilta osin johtosäännöissä tarkemmin määrättävällä tavalla. 18 Hallituksen kokoonpano Tehokkaan hallitustyöskentelyn kannalta esitetty hallituksen jäsenten lukumäärä on sopiva. Savonia esittää toimivan hallitustyöskentelyn turvaamiseksi varajäsenien nimeämistä hallituksen jäsenille. Sen vuoksi esitämme lakiesityksen muuttamista tältä osin. Muilta osin esitysteksti on hyvä ja mahdollistaa kunkin ammattikorkeakoulun omistajapohjan huomioon ottamisen tarkoituksenmukaisella tavalla hallituksen kokoonpanossa henkilöstö- ja opiskelijaedustuksen lisäksi. Omistajien ja elinkeinoelämän toimijoiden merkitys ammattikorkeakoulun hallinnossa on keskeinen mm. aluevaikuttavuuden kannalta. Opiskelijakunta Savotta ry:n näkemyksen mukaan opiskelijoiden edustus määrällisesti kapenee nykyiseen ammattikorkeakoulun hallitukseen verrattuna. Lakiesityksessä on kuitenkin kokonaisuutena vahvistettu opiskelijoiden asemaa toimielimissä lisäämällä opiskelijaedustus tutkintolautakuntaan. Hallituksen kokoonpano esitetyssä muodossa on perusteltu ottaen huomioon sen tehtävät sekä osakeyhtiön että ammattikorkeakoulun hallituksena. Osakeyhtiön hallituksen täysivaltaisina jäseninä opiskelijoiden ja henkilöstön edustajien vastuu muuttuu merkittävästi nykyisestä, mikä edellyttää vastuukysymysten ja - vakuutusten varmistamista. 22 Hallintomenettely ja julkisuus Esitetyssä muodossa säännöksen teksti jää hyvin tulkinnanvaraiseksi. Sen vuoksi esitämme sen täsmentämistä mitä julkisilla hallintotehtävillä tarkoitetaan osakeyhtiömuotoisen ammattikorkeakoulun ja sen hallituksen toiminnassa ja päätöksenteossa. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on tarpeen tältä osin tarkentaa osakeyhtiölain, hallintolain ja julkisuuslain soveltamista. Lakiesityksen 2. momentin mukaan julkisuuslainsäädäntöä sovelletaan ammattikorkeakoulun ja opiskelijakunnan toimintaan. Esitämme esitys-
22.11.2013 4 / 6 tekstiä muutettavaksi siten, että viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999) sovelletaan ammattikorkeakoulun ja opiskelijakunnan toimintaan julkisten hallintotehtävien osalta. 31 Opiskeluoikeus Opiskelijan oikeus ilmoittautua poissaolevaksi enintään 2. lukukaudeksi ilman erityistä syytä vaikeuttaa opiskeluaikojen nopeuttamista ja ammattikorkeakoulun tuloksellisuusvaatimusten täyttämistä. Sen vuoksi säännöstä esitetään muutettavaksi siten, että poissaolo-oikeutta rajoitetaan nykyisestä, ellei ole olemassa erityisiä syitä poissaolevaksi ilmoittautumiselle. 32 Oikeus turvalliseen opiskeluympäristöön Säännöksellä tarkoitetaan ilmeisesti opiskeluympäristön turvallisuus- ja viihtyisyystekijöitä laaja-alaisesti sisältäen opiskeluympäristön kannalta opiskelijoiden hyvinvointiin vaikuttavat tekijät kokonaisuudessaan. 38 Opintosuoritusten arviointi Säännös on hyvä opiskelijoiden oikeusturvan kannalta. Ammattikorkeakoulujen yhteisiä toimintamalleja on tarpeen kehittää tältä osin. 42 Opiskelijakunta Savonia kannattaa opiskelijakunnan aseman, jäsenyyden ja tehtävien määrittämistä luonnoksessa esitetyssä muodossa. Muutos edellyttää ammattikorkeakoulun ja opiskelijakunnan järjestelmien, sääntöjen ja toimintatavan kehitystyötä niin, että ammattikorkeakoulun jäsenmaksun valvontavastuu on toteutettavissa mahdollisimman joustavasti Lakiesityksessä olevat erilaiset opiskelijakuntaa koskevat ilmaisut on korjattava yhteneväisiksi opiskelijakuntaa tarkoittavaan muotoon. 7-luku Ammattikorkeakoulujen ohjaus ja rahoitus (43 ja 44 ) Savonia esittää, että uudessa AMK-laissa ja siihen oleellisesti liittyvissä säädöksissä täsmennetään ammattikorkeakoulujen ALV-verokohtelu ja AMK:n käyttämien toimitilojen ja kiinteistöjen ALV- ja muu verokohtelu riittävästi ja niiden peruslinjausten mukaisesti, joita on jo tehty amk-uudistuksen vaiheessa yksi (vaihe 1). ALV-verotuksen näkökohtia: Savonia pitää erittäin tärkeänä luonnoksessa esitetyn arvonlisäveron korvauksen säilymistä nyt esitetyssä muodossa.
22.11.2013 5 / 6 Arvonlisäveron kohdennukset, menetysten kompensaatiot ja korvaukset tulee osoittaa kullekin ammattikorkeakoululle tarkasti ja todenmukaisesti eli ns. euro eurosta -periaatteen mukaisesti. Tämä alv-kohdentaminen tulee toteuttaa ostopanosten, erilaisten projektien, arvonlisäverollisen myynnin ja erilaisten toimitilaratkaisuiden osalta alv-neutraalisti, riippumatta siitä ovatko tilat ja kiinteistöt itse omistettuja tai vuokralle otettuja ja piilevän alv:n purkautumisen negatiiviset seuraamukset tulee estää. Samoin muuhunkin omaisuuteen tapahtuvien investointien osalta tulee niitä kohdella alv-neutraalisti (investoinnin toteutus itse omistaen, vuokraten tai leasingsopimuksin vuokraten). Toimitilojen ja kiinteistöjen siirron ja niiden verotuksen näkökohtia: Laissa ja siihen läheisesti liittyvissä säädöksissä olisi syytä täsmentää kiinteistöjen arvonlisäverokohtelua siten kuin jo edellä on esitetty. Lisäksi tulisi selkeyttää valtiolta siirtyneiden kiinteistöjen myyntiin liittyvät verotuskäytänteet. Samalla tulisi selkeyttää ko. kiinteistöjen realisointiin (myyntiin) liittyviä ehtoja (miten ja mihin saatavia tuloja voidaan käyttää sekä käyttötarkoituksen muutosmahdollisuudet). Toimitilojen ja kiinteistöjen osalta tarvitaan ammattikorkeakoululakiin keskeiset linjaukset. Kuten edellä jo on esitetty, erilaisten toimitilaratkaisuiden osalta alv-neutraali kohtelu on tärkeää, jolloin ei ole alv-syitä sille, toteutetaanko toimitilat omistamisen, erillisen kiinteistöyhtiön osakeomistuksen, vuokralle oton tai leasingin ja/tai lunastamissopimuksen muodossa, ja siten ratkaisuja ohjaa tarkoituksenmukainen ja tehokas tilojen käyttö. Toimitilojen siirto nykyisen amk:n ylläpitäjän, mahdollisesti tarvittavan tiloja hallinnoivan holding- tai kiinteistöosakeyhtiön ja uuden muodostettavan amkoy:n välillä tulee olla mahdollista toteuttaa tarkoituksenmukaisella tavalla ilman tuloverotus-, luovutusvoiton verotus-, lahjaverotus- tai varainsiirtoveroseuraamuksia, mikäli tiloja käytetään edelleen ammattikorkeakoululain mukaiseen toimintaan. Samanlainen alv-haitaton, alv-neutraali, tuloveroton, luovutusvoittoveroton, lahjaveroton ja varainsiirtoveroton menettely tulee mahdollistaa myös sellaisissa tilanteissa, joissa ylläpitäjä tai uusi amk-oy myy ja realisoi toimitilojaan ja kiinteistöjään ja käyttää niin saadut rahat uusiin toimitiloihin, toimitilaosakkeisiin, muihin amk-toiminnassa tarvittaviin investointeihin tai ammattikorkeakoulun toiminnan muuhun kehittämiseen. Mikäli ammattikorkeakoulun ylläpitäjä, amk:n toimitiloja omistava kiinteistö- tai muu vastaava yhtiö tai uusi amk-oy myy tai realisoi osin tai kokonaan ns. valtiolta vastikkeetta (ilmaiseksi) saamiaan toimitiloja ja kiinteistöjä, tulee niin saatavaa realisointituloa käsitellä verottomana (TVL- ja EVL-verotuksen mielessä) tai vaihtoehtoisesti ns. hankintahintaolettaman vaikutusten kautta siten, että realisoinnista ei seuraa tulovero- tai luovutusvoiton veroseuraamuksia.
22.11.2013 6 / 6 Tällaisten toimitilojen realisointituloja pitää voida käyttää ammattikorkeakoulun toiminnassa investointeihin tai toiminnan kehittämiseen mahdollisimman pitkälle ilman rajoitteita siten kuin asiasta on jo edellä sanottu. Savonia pitää tärkeänä talouden, rahoituksen ja toiminnan ohjauksen kannalta, että ne myönteiset linjaukset ja ratkaisut, joita amk-uudistuksen vaiheessa 1 on saavutettu ja tehty ALV-menettelyissä, kiinteistö-/toimitilaratkaisujen ja investointien käsittelyn (piilevä verovelka) alueella tulevat luonteeltaan pysyvämmiksi siten, että niiden osalta toiminnan suunnittelu voi olla pitkäjänteistä. Ammattikorkeakoulujen ohjauksen ja rahoituksen osalta Savonia esittää kantanaan lisäksi seuraavaa: Rahoituksen voimakas leikkaantuminen samanaikaisesti voimaan tulevien tuloksellisuustavoitteiden kanssa on ristiriitainen ja merkitsee ammattikorkeakoulun toiminnalle suuria haasteita. Rahoituksen perusteena olevat tuloksellisuustavoitteet painottavat enimmäkseen määrällisiä tavoitteita laadullisten tekijöiden jäädessä vähäisiksi. Opintojen etenemisen ja tutkintojen määrän painoarvoa olisi syytä pienentää huomioiden myös aikuiskoulutuksen merkitys. Samalla tulisi harkita strategisen rahoituksen osuuden kasvattamista. Esitämme lisäksi harkittavaksi olisiko tarpeen säätää AHOT menettelystä laissa erityisesti opiskelijan opintojen etenemisen ja ammattikorkeakoulun rahoituksen kannalta. Kuopiossa 22.11.2013 Kuntayhtymän johtaja / rehtori MERVI VIDGRÉN Mervi Vidgrén