Hallintotieteiden tohtori Julkisoikeuden yliopistonlehtori Johtamiskorkeakoulu Tampereen yliopisto jani.wacker@uta.fi 1
Valtion liiketoiminnan eri muodot ja kehityskulku 1. Virastomuotoinen liiketoiminta 2. Valtion liikelaitokset 3. Valtion osakeyhtiöt 4. Yksityistäminen 2
Valtio yhtiöiden omistajana valtio omistajana yli 60 yhtiössä - valtio on enemmistöomistajana tai merkittävänä vähemmistöomistajana yli 20 kaupallisesti toimivassa yhtiössä - osa omistuksista valtion kokonaan omistamien Solidium Oy:n (yli 10 yhtiötä) ja Valtion kehitysyhtiö Vake Oy:n (8 yhtiötä) kautta näistä Vake Oy lähempänä poliittista päätöksentekoa - lisäksi valtio on omistajana yli 20 erityistehtäväyhtiössä omistusten arvo pörssiyhtiöissä n. 20 mrd. - joista Solidium Oy:n kautta välillisten omistusten arvo n. 8 mrd. valtion talousarvion kautta 2017 tuloutetut osinkotulot ja osakkeiden myyntitulot: 2,1 mrd. 3
4
valtion yhtiöomistuksen käsitteellinen jaottelu: kaupalliset (=markkinaehtoiset) yhtiöt ja erityistehtäväyhtiöt kaupalliset (=markkinaehtoiset) yhtiöt: - vertailukelpoisuus ja tasaveroinen omistajuus muihin samalla alalla toimiviin yhtiöihin nähden - omistajaohjauksen ensisijaisena tavoitteena parhaan taloudellisen kokonaistuloksen saavuttaminen - omistajaohjauksesta vastaa valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosasto tai Solidium Oy - valtiolla voi olla omistajana: ainoastaan tai lähes yksinomaan vahva sijoittajaintressi (esim. Stora Enso Oyj, Valmet Oyj, Kemijoki Oy) vahvan sijoittajaintressin lisäksi strategisia intressejä, joiden vuoksi valtion on syytä pysyä toistaiseksi vahvana omistajana tai turvata muulla tavoin kyseiset strategiset intressit (esim. Finnair Oyj, Fortum Oyj, Neste Oyj, VR-Yhtymä Oy) 5
erityistehtäväyhtiöt - erityinen valtion määrittelemä elinkeino-, yhteiskunta tai muu poliittinen tehtävä - esim. Veikkaus Oy, Yleisradio Oy, Alko Oy, Finavia Oyj - omistajaohjauksesta vastaavat sektoriministeriöt - erityistehtäväyhtiöihin kohdistuvassa omistajaohjauksessa ja omistajaohjauksen valvonnassa erityistä huomiota yhteiskunnallisen erityistehtävän toteutumiseen 6
Valtion omistajaohjaus käsite: toimenpiteet, joilla valtio osakkeenomistajana myötävaikuttaa yhtiöiden hallintoon ja toimintaperiaatteisiin, esim.: - äänioikeuden käyttäminen yhtiökokouksissa - hallituksen ja mahdollisen hallintoneuvoston jäsenten valinta yhtiökokouksessa - tilintarkastajien valinta yhtiökokouksessa - kannustinjärjestelmien hyväksyminen - yrityksen omistukseen liittyvät muutokset 7
Valtion omistajaohjauksen valvonta omistajaohjauksen valvonta on osa PL 90 :n mukaista parlamentaarista valtiontalouden valvontaa; eduskunnan vallassa ja vastuulla keskeisessä roolissa eduskunnan tarkastusvaliokunta ja valtiontalouden tarkastusvirasto nykyisin omistajaohjauksen raportointi osana hallituksen vuosikertomusta eduskunnalle (valtiopäiväasiakirjana) 8
omistajaohjaukset sääntely- ja ohjausvälineet Suomen perustuslaki (731/1999) - 60 : ministerit ovat virkatoimistaan vastuunalaisia eduskunnalle - 92 : omistajaohjauksesta säädetään lailla - 90 : valvonta ja tarkastus (eduskunnan tarkastusvaliokunta ja VTV) laki valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta (ns. omistajaohjauslaki) (1368/2007) - sääntelee mm. eri toimijoiden roolista ja tehtävistä omistajaohjauksessa osakeyhtiölaki (624/2006) valtioneuvoston periaatepäätös valtion omistajapolitiikasta - muutaman vuoden välein annettu (esim. 2016, 2011, 2007) - 2011 mukaan myös yritysvastuu (yhteiskuntavastuu) -asiat (esim. yhteiskunta-, ympäristö-, henkilöstö-kysymykset); valtionyhtiöille velvollisuus raportoida yritysvastuusta OECD:n hyvän hallintotavan (corporate governance) ohjeistus valtionyhtiöille 9
valtion omistajaohjauksen rajojen tietty tulkinnanvaraisuus julkista ja poliittista keskustelua asiasta viime vuosina miten paljon omistaja voi puuttua yhtiön toimintaan? kuka omistajaohjauksen rajat määrittelee ja kuka näiden rajojen noudattamista valvoo? - ministeriö ohjaa, eduskunnan yhteydessä olevat toimijat valvovat osakeyhtiölain ja omistajaohjauslain määrittämät suuntaviivat lähtökohtana liiketoimintaympäristön ja parlamentaarisuuden välinen tietty jännite - omistajien yhdenvertaisuus-vaatimukset (jos valtio ei ainoa omistaja) - veronmaksajan näkökulma : salliiko omistajan vahvemman puuttumisen yksityisomisteiseen yhtiöön verrattuna? 10
Case: Arctia Shipping (2012-2014) Greenpeacea edustavat henkilöt tunkeutuivat telakalla olleille Arctia Offshore Oy:n (Arctia Shipping Oy:n tytäryhtiö) omistamille aluksille yhtiö ilmoitti aikeistaan tehdä asiassa rikosilmoitus sekä vaatia mahdollisesti myöhemmin myös vahingonkorvauksia tuohon aikaan omistajaohjausasioista vastanneen ministeri Hautalan avustaja sekä omistajaohjausosaston silloinen osastopäällikkö Timonen olivat yhteydessä Arctia Shipping Oy:n toimitusjohtajaan ja hallituksen puheenjohtajaan - kehottivat luopumaan rikosilmoituksen tekemisestä; asiasta päätettäisiin tarvittaessa yhtiökokouksessa ja samalla johto vaihdettaisiin 11
ministeri Hautala erosi tehtävästään tapauksesta nousseen julkisen kohun myötä Hautala kuitenkin totesi omistajaohjauksen olleen tapauksessa asianmukaista; eroamisen syynä oli väärinmuistettu tapahtumien kulku ja tästä johtuva epätarkka tiedonanto Oikeuskanslerin Jonkan ratkaisu asiasta tehtyjen kanteluiden johdosta (11.02.2014) rikosilmoituksen tekeminen tai tekemättä jättäminen on yhtiön näkökulmasta lähtökohtaisesti yhtiön toimitusjohtajan yleistoimivaltaan kuuluvaa yhtiön liiketoiminnan operatiivista johtamista omistaja voi silti ottaa yhtiön hallituksen tai tj:n yleistoimivaltaan kuuluvan asian päätettäväkseen, mutta tavanomaisesta toimivallanjaosta poikkeaminen on silti omiaan hämärtämään vastuuta yhtiön tuloksesta oikeuskanslerin loppupäätelmä: ministeri ja omistajaohjausosaston kansliapäällikkö eivät menetelleet virkatoimissaan lainvastaisesti 12
Case: Finavia (2009-2017) Finaviassa (ent. Ilmailulaitos) tehtiin vuosina 2009-2011 johdannaissopimuksia tilintarkastuksessa selvisi, että johdannaissopimuksiin sisältyi epäselvyyksiä tarkoituksenmukaisuuden ja riskienhallinnan näkökulmasta johdannaissopimusten luonne ei ilmeisesti ollut yhtiön johdon tiedossa 13
Case: Finavia johdannaissopimukset katsottiin parhaimmaksi purkaa ja tästä aiheutui yhtiölle 34 miljoonan euron tappiot - tosin purkamishetkeen asti sopimukset olivat tuottaneet ilmeisesti voittoa Finavia ryhtyi harkitsemaan vahingonkorvauskanteiden nostamista johdannaissotkujen vuoksi yhtiön aiempaa tilintarkastusyhteisöä sekä entistä johtoa vastaan liikenne- ja viestintäministeriö puuttui omistajaohjaajan roolissa yhtiön johdon toimiin näihin asioihin liittyen ministeri Bernerin mukaan Finavian johto teki ristiriitaisia ja epäjohdonmukaisia päätöksiä siitä, nostaako yhtiö vahingonkorvauskanteita yhtiön entistä johtoa vastaan; siksi ministerin oli annettava omistajaohjausta yhtiölle 14
Valtiontalouden tarkastusviraston kertomukset Finavian johdannais-casesta tuloksellisuustarkastuskertomus 15/2013 - kyse itse johdannaisjärjestelyistä ja niitä koskevista ongelmista ja puutteista laillisuustarkastuskertomus 13/2016 - tarkastettiin vastuukysymyksiä; mm. omistajaohjaavan ministeriön ja ministerin toimia - Finavian (myöhemmän) johdon todettiin toimineen johdonmukaisesti ja tarkoituksenmukaisesti johdannaisvastuiden selvittämiseksi 15
VTV:n Finavia-laillisuustarkastuskertomus omistajaohjauksen avoimuudessa ja läpinäkyvyydessä ollut puutteita liikenne- ja viestintäministeriön katsottiin suorittaneen sellaisia operatiivisiksi tulkittavia toimia, joista päättäminen ja joiden suorittaminen luonteenomaisesti kuuluu yhtiön ja sen johdon tehtäviin - ministeriö kielsi yhtiötä etenemästä vahingonkorvauskanteiden nostamisessa yhtiön entistä johtoa kohtaan - ministeriö ei toimittanut Finavialle asiantuntijalausuntoja, joissa puollettiin kanteiden nostamista - ministeriö oli aloitteellinen sovintoneuvottelujen aloittamisessa Finavian tilintarkastusyhteisön kanssa VTV: valtio-omistaja olisi kylläkin voinut yhtiökokouksessa tai yhtiökokouksen ulkopuolella osakeyhtiölaissa tarkoitetulla omistajapäätöksellä päättää ko. asioista - olisi osaltaan turvannut yhtiön toiminnan ja omistajaohjauksen avoimuutta ja läpinäkyvyyttä 16
Eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietintö 1/2017 vp (17.2.2017): Finavia ja valtionyhtiöiden riskienhallinta kyseinen mietintö on esimerkkinä ensinnäkin siitä, että eduskunnan tarkastusvaliokunta voi (poiketen näin muista eduskunnan valiokunnista) ottaa oma-aloitteisesti käsiteltäväkseen merkittäviä valtiontaloutta koskevia valvontahavaintoja - tarkastusvaliokunnan perustamista koskenut HE 71/2006 vp: tarkastusvaliokunnan harjoittama valvontatyö ei perustu vain eduskunnalle annettujen hallituksen kertomusten ja muiden kertomusten käsittelyyn, vaan valvonta-työssä korostuu omaaloitteinen toiminta - oma-aloitteiset mietinnöt kuitenkin melko harvinaisia, sillä lukumääräisesti suurin osa tarkastusvaliokunnan mietinnöistä koskeneet suoraan eduskunnalle annettuja kertomuksia (esim. VTV:n antamat kertomukset) 17
Eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietintö 1/2017 vp: Finavia ja valtionyhtiöiden riskienhallinta toisaalta mietintö on esimerkki myös siitä, että omistajaohjausta koskeva raportointi eduskunnalle voi tarkastusvaliokunnassa johtaa erillisen mietinnön laatimiseen ajankohtaisesta aiheesta - HE 71/2006 vp: tarkastusvaliokunnan mietinnöt voivat kohdentua ajankohtaisiin valvonta-aiheisiin, jolloin valiokunnan valvontahavainnot ja päätösehdotukset voidaan saattaa nopeasti eduskunnan tietoon ja päätettäviksi. - tässä tapauksessa tarkastusvaliokunta oli käsitellyt alun perin Finaviaasiaa hallituksen vuosikertomuksen käsittelyn yhteydessä; kuuli jo tuolloin VTV:a asiasta (VTV oli laatimassa omaa Finavia-selvitystään) - tehdyt valvonta-havainnot johtivat tarkastusvaliokunnan laatimaan asiasta oman mietintönsä 18
Eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietintö 1/2017 vp: Finavia ja valtionyhtiöiden riskienhallinta Tarkastusvaliokunnan kannanottoja: yhtiön riskienhallinnasta ja rahoituksesta vastanneiden henkilöiden osaaminen ja vastuunjako ei ole ollut uudessa osakeyhtiömuotoisessa toimintaympäristössä riittävää Asianmukaisen ohjeistuksen laatimisen ohella yhtiön johdon ja yhtiön hallituksen vastuulla on myös varmistaa se, että laadittuja ohjeita noudatetaan ja että yhtiön vastuullisella henkilökunnalla on tehtäviinsä nähden riittävä ammattitaito ja osaaminen Valtio-omisteisille yhtiöille ole erillistä ohjeistusta riskienhallinnasta. Valtion omistajapolitiikkaa koskeva valtioneuvoston periaatepäätös sisältää yleiset omistajapolitiikan ja omistajaohjauksen periaatteet, mutta siinä ei oteta suoraan kantaa yhtiöiden riskienhallintaan Valiokunta pitää valtio-omisteisten yhtiöiden riskienhallinnan asianmukaista järjestämistä tärkeänä ja katsoo, että valtioneuvoston tulee antaa asiaa koskeva ohjeistus. 19
Valiokunnan kannanottoehdotukset eduskunnalle 1. Eduskunta edellyttää, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin ja antaa riskien hallintaa koskevan yleisen ohjeistuksen valtio-omisteisille yhtiöille. 2. Eduskunta edellyttää, että hallitus tarkentaa valtion omistajaohjauksen toimintaperiaatteita erityisesti valtion kokonaan omistamissa yhtiöissä vuoden 2017 loppuun mennessä. nämä kannanotot eduskunta hyväksyi 24.2.2017 samalla eduskunta päätti epäluottamuslause-ehdotuksen johdosta, että ministeri Berner nauttii eduskunnan luottamusta (äänestys 110 42) 20
Apulaisoikeuskanslerin ratkaisu Finavia-asiassa (10.5.2017) valtio-omistajan ei tule lähtökohtaisesti puuttua yhtiöiden operatiiviseen toimintaan yksittäisissä asioissa toisaalta lainsäädännössä ei ole selkeästi asetettu sellaisia rajoja, jotka estäisivät tällaisen puuttumisen lainsäädännössä ei ole myöskään määritelty sitä, millaisten seikkojen tai olosuhteiden vallitessa omistajan tulisi ottaa asia päätettäväkseen yhtiökokouksessa tai osakeyhtiölaissa tarkoitetulla omistajapäätöksellä, vaan tämä jää omistajan harkintavaltaan ei ole oikeudellisia perusteita katsoa, että ministeriön omistajaohjauksesta vastaavat virkamiehet tai ministeri Berner olisivat menetelleet virkatoimissaan lainvastaisesti 21
rikossyytteet nostetut rikossyytteet luottamusaseman väärinkäytöstä entistä Finavian varatoimitusjohtajaa sekä rahoituspäällikköä vastaan kaatuivat käräjäoikeudessa ei näyttöä tahallisista väärinkäytöksistä eikä siitä, että johdannaissopimukset olisi pitänyt mieltää haitallisiksi ja yhtiön sääntöjen vastaisiksi Finavian omistajaohjaajan vaihtuminen Finavia Oyj:n omistajaohjaus siirtyi 1.4.2017 liikenne- ja viestintäministeriöstä valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston vastuulle siirron taustalla ilmoitettiin olevan valtioneuvoston toukokuussa 2016 tekemä periaatepäätös omistajapolitiikasta. 22
Päätelmiä valtion omistajaohjauksen rajoista ja valvonnasta omistajaohjauksen juridiset rajat määrittyvät Suomessa perustuslain, yhtiölainsäädännön ja omistajaohjauslain perusteella silti näiden säädösten määrittämän oikeudellisen kehyksen sisäpuolelle jää harkintavaltaa ja tulkinnanvaraisuutta - edellyttääkö nykyinen lainsäädäntö tarkentamista? lähtökohtaisesti omistajaohjaukseen kytkeytyvien toimijoiden roolit ovat melko selkeitä: ministeriö omistajaohjaa yhtiöitä ja eduskunta sekä sen yhteydessä olevat valvontaelimet valvovat tätä omistajaohjausta vaikka julkisuudessa huomiota herättäneet tapaukset kertovat omistajaohjauksen rajojen häilyvyydestä, ovat ne toisaalta osoitus asian merkittävyydestä ja valvontajärjestelmän toimivuudesta 23
KIITOS! 24