Gustav Bygglin Korkein oikeus HE 286/2014 vp Kuuleminen Eduskunnan perustuslakivaliokunnassa 15.9.2015 klo 10.oo Hallituksen esitys 286/2014 vp Euroopan ihmisoikeussopimuksen kuudennentoista pöytäkirjan hyväksymisestä ja laiksi pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta Yleistä Euroopan ihmisoikeussopimus on yleisten tuomioistuinten työssä erittäin keskeinen normisto ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (seuraavassa ihmisoikeustuomioistuin) oikeuskäytäntö sen soveltamisessa välttämätön oikeuslähde. Ihmisoikeussopimuksen vaikutus suomalaiseen lainkäyttöön on viime vuosien aikana voimakkaasti kasvanut eikä mikään viittaa siihen, ettei ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön vaikutus tuomioistuinten ratkaisutoimintaan tulevaisuudessakin olisi merkittävä. Näin ollen kaikki sellaiset toimenpiteet, jotka ovat omiaan lisäämään vuorovaikutusta ihmisoikeustuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välillä sekä helpottamaan sopimuksen tulkinnasta seuraavien linjausten ymmärtämistä ja soveltamista suomalaisissa tuomioistuimissa ovat lähtökohtaisesti kannatettavia. Nyt käsillä olevan pöytäkirjan mahdollistama menettely on näissä suhteissa huomattava edistysaskel ja odotettu uudistus. Korkein oikeus on jo 11.9.2013 lausunnossaan pöytäkirjasta ulkoasiainministeriölle täysistunnossa puoltanut pöytäkirjan allekirjoittamista ja todennut pöytäkirjan sisältämän neuvoa-antavan lausuntomenettelyn luovan uuden kanavan tarpeelliselle vuoropuhelulle korkeimpien oikeuksien ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen välillä. Nyt käsillä oleva hallituksen esitys ei sisällä sellaista, mikä antaisi aiheen suhtautua hankkeeseen toisin. Seuraavassa tuodaan esille eräitä näkökohtia, jotka Korkeimman oikeuden näkökulmasta ovat asiassa huomion arvoisia. Neuvoa-antavan lausunnon edut Kuudennentoista pöytäkirjan myötä sovellettavaksi tulevan järjestelmän edut voidaan ehkä parhaiten arvioida nykyisen järjestelmän lähtökohdista, jolloin tulevan neuvoaantavan lausunnon merkitys järjestelmää täydentävänä menettelynä selvimmin näyttäytyy. Yleisten tuomioistuinten kannalta nykyinen järjestelmä, joka perustuu yksilövalituksiin, on monessa suhteessa kankea ja ongelmallinen. Ongelmallisuus ei tässä merkitse sitä, että ihmisoikeustuomioistuimen oikeutta arvostella ja tuomita ihmisoikeusloukkauksenakin suomalaisen tuomioistuinten ratkaisuja asetettaisiin millään tavoin kyseenalaiseksi. Päinvastoin, ongelmat tulevat siitä, että ihmisoikeustuomioistuimen kanta usein vielä puuttuu tai on täsmentymätön siinä
2 vaiheessa kun kansallinen tuomioistuin joutuu ottamaan kantaa ihmisoikeussopimuksesta tulevan velvoitteen soveltamiseen. Ongelmallisuus johtuu lähinnä siitä, että järjestelmä aikoinaan luotiin turvaamaan yksilön ihmisoikeuksia ilman että silloin edes olisi voitu kuvitella miten laajat oikeusvaikutukset ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöllä aikaa myöten tulisi olemaan perusoikeuksien tulkinnassa. Nykytilan käytännön ongelmia voitaneen kuvastaa seuraavan esimerkin avulla: Suomalaiset tuomioistuimet ovat punnintatilanteessa, jossa vastakkain ovat kaksi perusoikeutta. Vaikka ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntöä ei ole tai siitä ilmenevä ohje on epäselvä, suomalainen tuomioistuin ja ylimmässä oikeusasteessa Korkein oikeus joutuu ottamaan kantaa kysymykseen. Valituksen johdosta ihmisoikeustuomioistuin saattaa sittemmin punninnassa päätyä vastakkaiseen tulokseen kuin suomalaiset tuomioistuimet. Suomen todetaan rikkoneen ihmisoikeussopimusta. Vaikka järjestelmä ihmisoikeussopimuksen systematiikan mukaan on toimiva, kansallista lainkäyttöä kiusaa seuraavat järjestelmän varjopuolet: - epäselvyystilanteessakin tuomioistuimella on ratkaisupakko eikä neuvoa saa mistään, vaikka myöhemmin ratkaisu saattaa joutua arvioitavaksi sellaisen kehittyvän oikeuskäytännön valossa, jonka sisältämät kannanotot eivät kansallista ratkaisua tehtäessä edes ole olemassa. Uudet linjaukset ja muuttunut tulkinta tulevat nykyisin tietoon vasta ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisun myötä jopa vuosia myöhemmin kuin ongelmaa pohditaan täällä. Muuttuneen tulkinnan taustalla voi olla sellainen kehitys sopimusvaltioissa, jota täällä ei ole ollut edes mahdollisuutta arvioida, - ihmisoikeustuomioistuimessa asianosaisina ovat valittaja ja vastaajavaltio, jota edustaa valtionasiamies. Arvioitavaksi tulevan ratkaisun tehnyt tuomioistuin ei millään tavoin osallistu menettelyyn eikä välttämättä ole siitä edes tietoinen; tuomioistuin ei siis voi tuoda esille esimerkiksi miksi käsillä olevassa tapauksessa tiettyyn ratkaisuun on päädytty, miten ratkaisu suhteutuu muihin ratkaisuihin tai asian poikkeuksellisia prosessuaalisia puitteita yms, - jos punninta, jossa ihmisoikeustuomioistuin päätyy toiseen tulokseen kuin kansallinen tuomioistuin, on tehty kansallisessa ratkaisussa, jolla on ollut ennakkoratkaisuarvoa, kuten Korkeimman oikeuden julkaisemassa ennakkopäätöksessä, ihmisoikeustuomioistuimen virheelliseksi katsoma lopputulos on asian ollessa ihmisoikeustuomioistuimessa vireillä saattanut heijastua moneen yksittäiseen tuomioon, joista osassa on saatettu valittaa ihmisoikeustuomioistuimeen, osassa ei, - koska kansallisen ratkaisun ja ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen välillä usein kuluu useita vuosia, väliaikana annettuja ratkaisuja ei saada peräytettyä, mikä johtaa siihen, että myös ihmisoikeustuomioistuimen langettavia tuomioita joudutaan usein vastaanottamaan vielä kauan sen
3 jälkeen kun ihmisoikeustuomioistuimen sanoma on mennyt perille. Tämä on ikävää kaikille, mutta ennen kaikkea se rasittaa asianosaista, jonka oikeudet toteutuvat viivästyksen jälkeen ja voivat vaatia kantelun tai tuomion purkamista koskevan hakemuksen tai muuten lisätoimenpiteitä, - kun suomalainen oikeuskäytäntö on todettu ihmisoikeussopimuksen vastaiseksi, herää sen jatkeeksi useita kansalaisten yhdenvertaisuuteen ja tuomioiden lopullisuuteen perustuvan oikeusvarmuuteen liittyviä, usein hyvin vaikeita kysymyksiä, kuten voidaanko ihmisoikeussopimuksen vastaisiksi myöhemmin todetut ratkaisut purkaa tai poistaa, koskeeko tämä vain niitä tapauksia, jossa ihmisoikeustuomioistuin on antanut ratkaisunsa vai kaikkia samanlaisia ratkaisuja, koskeeko ihmisoikeustuomioistuimelta saatu oikeusohje kaikkia niitä tapauksia, joita on ratkaistu sen tuomion jälkeen, joka oli ihmisoikeustuomioistuimen harkinnan kohteena vai vain niitä, joita on ratkaistu ihmisoikeustuomion jälkeen jne (ks. esim. KKO 2014:93-95). Pöytäkirjan voimaantulon myötä sovellettavaksi tuleva järjestelmä vähentää huomattavassa määrin edellä kuvattuja ongelmia. Kun aito tulkintaongelma syntyy, voidaan jo ennen ratkaisun tekemistä saada tulkintasuositus ihmisoikeustuomioistuimelta, mikä huomattavasti pienentää ihmisoikeusloukkauksen vaaraa. Myös ihmisoikeustuomioistuimen vastaukset muiden maiden korkeimpien oikeusasteiden tiedusteluihin edesauttaa tuomioistuimia sopimusvaltioissa reaaliaikaisesti hahmottamaan oikeustilaa. Vastaavanlainen ennakkoratkaisupyyntöjärjestelmä on osoittautunut toimivaksi Euroopan unionissa. Nyt ihmisoikeuksien puolella avautuva mahdollisuus muuttaa vuoropuhelun luonnetta perinpohjaisesti. Siinä, missä ihmisoikeustuomioistuin perinteisesti on arvostelun, moitteiden tai jälkikäteisen hyväksynnän kautta ohjannut ihmisoikeuksien toteutumista myös tuomioistuimissa, siirtyy toivottavasti huomattava osa ohjauksesta tapahtuvaksi yhteistyössä, jossa toisena osapuolena ja aloitteentekijänä on kansallinen ylin tuomioistuin. Näin kansallinen tuomioistuin voi myös itse tuoda oman näkökantansa ja sen mielestä ratkaisuun vaikuttavat seikat esille alistaessaan oikeuskysymyksen ihmisoikeustuomioistuimen harkintaan. Tämä on omiaan tekemään ihmisoikeustuomioistuimen kannanotosta paremmin kansalliseen oikeustodellisuuteen istuvan kuin nykyiset tuomioista johdettavat säännöt. Lausunnon pyytävät tuomioistuimet ja lausuntojen luonne Pöytäkirjan mukaan toimijoina kansallisella tasolla olisivat, päinvastoin kuin unionin oikeuden mukaan, vain ylimmät oikeudet. Huomioon ottaen, että ihmisoikeusvalitusten tutkiminen edellyttää, että muutoksenhakutiet on käyty loppuun, tähän rajoitukseen ei ole huomauttamista. Hallituksen esityksessä osoitetut neljä tuomioistuinta ovat viimeisiä oikeusasteita Suomessa, joille neuvoa-antavan lausunnon pyytäminen soveltuu. Kansallisten ylinten tuomioistuinten harkinnassa on, milloin ne katsovat aiheelliseksi pyytää neuvoa-antavaa lausuntoa. Neuvoa-antavat lausunnot eivät ole sitovia eivätkä estä yksilövalituksen tekemistä kansallisen tuomioistuimen ratkaisuun, joka perustuu
4 annettuun lausuntoon. Näin ollen pöytäkirjan hyväksyvä lainsäädäntö ei myöskään anna aihetta lähemmin pohtia kansallisen lainkäyttöelinten suvereenisuutta. Hallituksen esityksessä esitetyt kannanotot pöytäkirjan määräysten yhteiskunnallisesta merkityksellisyydestä ovat perusteltuja. Menettelytavat Menettelytavat, joita voidaan soveltaa pyydettäessä neuvoa-antavaa lausuntoa, ovat jo kehittyneet unionin oikeuteen liittyvän ennakkoratkaisumenettelyn myötä eivätkä näytä ihmisoikeusympäristöön sijoitettuinakaan vaativan täydentävää lainsäädäntöä. Selitysmuistiossa kuvatut neuvoa pyytävän tuomioistuimen selostukset käsillä olevasta oikeudenkäynnistä, asianosaisten argumenteista, sovellettavista säännöksistä ja muut selvitykset kuten myös kysyvän tuomioistuimen analyysi oikeuskysymyksestä kannanottoineen tehdään tänä päivänä jo unionin oikeuden alalla osana ennakkoratkaisupyyntömenettelyä. Oletettavaa on, että ihmisoikeustuomioistuin unionin tuomioistuimen lailla antaa tästä täsmentäviä ohjeita. Lausuntomenettely yksilön näkökulmasta Hallituksen esityksessä kuvataan pöytäkirjan vaikutuksia yksilön asemaan varsin lyhyesti ja todetaan niiden olevan lähinnä välillisiä. Kuten edellä on todettu uusi järjestelmä mahdollistaa sen, että kansallinen tuomioistuin saa ihmisoikeustuomioistuimelta neuvoa silloin, kun vaarana on, että kansallisen tuomioistuimen myöhemmin epäonnistuneeksi osoittautuvan tulkinnan johdosta valtio syyllistyisi ihmisoikeusloukkaukseen. Tämän vuoksi uusi järjestelmä nimenomaan parantaa yksilön oikeusturvaa sekä sen yksilön, jonka jutusta on kysymys, että kaikkien niiden, jotka ovat hänen kanssaan samassa asemassa. Päinvastoin kuin unionin oikeuden mukaisessa ennakkoratkaisumenettelyssä oikeudenkäynnissä ihmisoikeustuomioistuimessa ei käytetä kansalliskieliä eivätkä tuomiot ole saatavissa kansallisen tuomioistuimen käyttämällä kielellä, vaan menettelyssä käytetään englantia ja/tai ranskaa ja tuomiotkin annetaan näillä kielillä. Hallituksen esityksessä selostetaan miten ihmisoikeustuomioistuimen antama lausunto mahdollisesti käännetään ja julkaistaan. Oikeudenkäynti Strasbourgissa ja suomalaisen oikeudenkäynnin asianosaisen oikeusturvan huomioon ottaen siinä on jäänyt esityksessä huomiota vaille ja vaatinee vielä lisää selvitystä. Niin ikään lienee tarkoituksenmukaista, että lausuntoa pyytävä tuomioistuin Suomessa huolehtii kysymyksen ja siihen liittyvän aineiston käännättämisestä ihmisoikeustuomioistuimessa käytettävälle kielelle, jotta se voisi varmistua siitä, että asia tulee täydellisesti ja oikein ihmisoikeustuomioistuimen ja oikeudenkäyntiin siellä osallistuvien tahojen käyttöön. Tämäkin vaihe vaatii tiettyjä resursseja. Tiedonsaanti ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännöstä Joulukuussa 2014 annetussa hallituksen esityksessä (s.12 i.f.) kerrotaan, että Suomea koskevat tuomiot ja päätökset käännetään suomen kielelle ja julkaistaan Finlextietokannassa. Kerrotaan, että myös laaja joukko muita kuin Suomea koskevia ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuja käännetään suomeksi ja julkaistaan mainitulla tavalla. Edelleen esitetään, että kansallisessa oikeudenkäynnissä tuomioistuinten
5 käytössä on näin ollen siis usein suomenkielinen lyhennelmä, josta voi helposti ja nopeasti löytää tietoa ihmisoikeustuomioistuimen tulkinnoista. Valitettavasti hallituksen esityksessä esitetty ei ole useampaan vuoteen toiminut esitetyllä tavalla. Usean vuoden ajan lainkäyttöhenkilöstö Suomen tuomioistuimissa on ollut pelkän alkuperäisaineiston varassa. Ihmisoikeustuomioistuimen tuomioita annetaan joka viikko huomattava määrä ja koko oikeuskäytännön seuraamiseen, vaikka tarvittavaa kielitaitoa löytyisikin, ei löydy aikaa. Edilex-palvelun käyttäjille on saattanut tulla satunnaisia ilmoituksia yleisesti kiinnostavista ratkaisuista, mutta perehtyminen aineistoon on silloinkin vaatinut alkuperäisten ratkaisujen tutkimista. Korkeimmassa oikeudessa on viimeisen kahdeksan vuoden aikana toimitettu lyhyt kuukausittain ilmestyvä sähköinen eurooppaoikeuden uutiskirje, jossa on pyritty muun muassa luettelemaan tuoreet yleisille tuomioistuimille tärkeimmät ratkaisut linkein ratkaisutekstiin ja mahdollisiin tiedotteisiin. Tarkoituksena on ollut, että suppea valiokunta käy kuukausittain läpi kaikki ihmisoikeustuomioistuimen ja EUtuomioistuimen antamat tuomiot ja seuloo niistä sellaiset, joilla arvioidaan olevan yleistä mielenkiintoa yleisille tuomioistuimille. Lisäksi käydään samalla tavalla läpi Euroopan unionin virallisessa lehdessä ilmestynyt lainsäädäntö ja julkaistut ennakkoratkaisupyynnöt. Tämän, nykyään yleisissä tuomioistuimissa laajastikin levinneen kirjeen hyödyntäminen edellyttää kuitenkin ihmisoikeuksien kohdalla kielitaitoa, koska tuomioistuimen ratkaisut kuten todettua ovat joko englannin- tai ranskankielisiä. Kirjeen tarkoitus on edesauttaa ajantasaista oikeuskäytännön seurantaa, joten mm. puuttuvista hakutoiminnoista johtuen se ei kelpaa pysyväksi tietolähteeksi. Ihmisoikeuksien toteutumisen kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että tuomarikunnan ja esittelijäkunnan, mutta myös syyttäjäkunnan ja asianajajakunnan käytössä on luotettavat käännökset ja yhteenvedot ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista. Tiedossa on, että oikeusministeriö pyrkii paikkaamaan puutteen ja että Finlexin yhteyteen on tarkoitus saattaa Norjassa tehtyjen tärkeimpien ratkaisujen tiivistelmien suomennokset. Näiden riittävyydestä on vielä ennenaikaista lausua. Uusien tiivistelmien on kuitenkin syytä olla parempaa tasoa kuin Finlexissä aikaisemmin julkaistut yhteenvedot, jotka sekä toimituksellisesti että kielellisesti puutteellisina saattoivat olla jopa harhaanjohtavia. Koska tulevaisuudessa ihmisoikeustuomioistuimen neuvoa-antavat lausunnot tulevat olemaan hyvin keskeisiä ihmisoikeussopimuksen tulkinnassa on välttämätöntä, että sekä tehdyistä lausuntopyynnöistä että lausunnoista on nopeasti saatavissa luotettavaa tietoa myös suomen kielellä. * * *