Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 30. kesäkuuta 2016 (OR. en) Toimielinten välinen asia: 2016/0190 (CNS) 10767/16 ADD 2 JUSTCIV 184 SAATE Lähettäjä: Saapunut: 30. kesäkuuta 2016 Vastaanottaja: Kom:n asiak. nro: Asia: Euroopan komission pääsihteerin puolesta Jordi AYET PUIGARNAU, johtaja Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Euroopan unionin neuvoston pääsihteeri SWD(2016) 208 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Ehdotus neuvoston asetukseksi tuomioistuimen toimivallasta, päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja kansainvälisestä lapsikaappauksesta (uudelleenlaadittu teksti) Valtuuskunnille toimitetaan oheisena asiakirja SWD(2016) 208 final. Liite: SWD(2016) 208 final 10767/16 ADD 2 hmu DG D 2A
EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 30.6.2016 SWD(2016) 208 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Ehdotus neuvoston asetukseksi tuomioistuimen toimivallasta, päätösten tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevissa asioissa ja kansainvälisestä lapsikaappauksesta (uudelleenlaadittu teksti) {COM(2016) 411 final} {SWD(2016) 207 final}
Tiivistelmä Vaikutustenarviointi ehdotuksesta Bryssel IIa -asetuksen (N:o 2201/2003) uudelleenlaatimiseksi A. Toimenpiteen tarve Miksi toimenpide toteutetaan? Mihin ongelmaan puututaan? Arvioinnissa tuli esiin ongelmia, joihin olisi puututtava sen varmistamiseksi, että asetuksella saavutetaan halutut tulokset. Ongelmat liittyvät asetuksella käyttöön otettujen rajat ylittävien menettelyjen ennustettavuuteen ja tehokkuuteen vanhempien ja lasten etujen kannalta. Ongelmia aiheutuu myös siitä, että nykyinen säädösteksti on liian epätäsmällistä tai siinä on puutteita. Vanhempainvastuuta koskevissa asioissa, jotka liittyvät vanhemman tekemiin lapsikaappauksiin, rajojen yli tapahtuvaan lasten sijoittamiseen, päätösten tunnustamiseen ja täytäntöönpanoon ja kansallisten viranomaisten (keskus- ja muiden viranomaisten) yhteistyöhön, esiintyy liiallisia ja aiheettomia viivästyksiä, jotka johtuvat siitä, miten nykyiset menettelyt on muotoiltu tai miten niitä sovelletaan. Päätöksiä ei usein panna täytäntöön lainkaan, tai täytäntöönpano tapahtuu vasta huomattavan pitkän ajan kuluttua. Keskusviranomaisten yhteistyö on kuvattu epätäsmällisesti, mikä on aiheuttanut viivästyksiä tai johtanut jopa siihen, että pyyntöjä ei ole täytetty, mikä on vahingoittanut lasten hyvinvointia. Nämä viivästykset ja puutteet vaikuttavat haitallisesti lapsen perusoikeuksiin ja murentavat jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta, joka on asetuksen sujuvan toiminnan edellytys. Avioliittoa koskevien asioiden osalta kansainvälisillä pariskunnilla ei ole mahdollisuutta valita itse, missä tuomioistuimessa heidän avioeronsa käsitellään. Jos puolisoilla ei ole yhteistä EU:n kansalaisuutta ja he asuvat EU:n ulkopuolisessa maassa, heidän pääsynsä EU:n tuomioistuimiin voi olla rajoitettu. Vaikka näitä ongelmia on pohdittu, niihin ei tässä vaiheessa ehdoteta ratkaisua. Mitä toimenpiteellä on tarkoitus saada aikaan? Menettelyjä olisi yksinkertaistettava vähentämällä viivästyksiä ja kustannuksia. Lapsen palauttamiseen liittyvät menettelyt paranisivat, kun nykyistä palauttamismekanismia selkiytettäisiin ja otettaisiin käyttöön uusia toimenpiteitä, kuten toimivallan keskittäminen ja muutoksenhakuoikeuden rajoittaminen. Näin voitaisiin vähentää viivästyksiä. Sijoittamispäätöksiä varten olisi otettava käyttöön erillinen hyväksymismenettely, jota sovellettaisiin kaikkiin rajat ylittäviin sijoituksiin. Lisäksi asetettaisiin määräaika, johon mennessä pyynnön vastaanottavan jäsenvaltion on vastattava pyyntöön. Lisäksi eksekvatuurimenettelystä luovuttaisiin, mutta säilytettäisiin tarvittavat takeet (tunnustamisesta kieltäytymistä ja täytäntöönpanon tai tiettyjen täytäntöönpanotoimien vastustamista koskevat perusteet), joihin vastaaja voisi vedota täytäntöönpanovaiheessa. Näin voitaisiin lyhentää menettelyn kestoa myös täytäntöönpanovaiheessa. Yhteistyön osalta olisi täsmennettävä, 1) kuka voi pyytää, 2) millaista apua tai mitä tietoja, 3) keneltä, ja 4) missä tilanteessa. Olisi selvennettävä, että keskusviranomaisten apua voivat tarvittaessa pyytää myös tuomioistuimet ja lastensuojeluviranomaiset. Mitä lisäarvoa saadaan toimenpiteen toteuttamisesta EU:n tasolla? Koska kyseessä on rajat ylittävä ongelma, se koskee ainoastaan kansainvälisiä pariskuntia/vanhempia. Jäsenvaltiot eivät voi korjata voimassa olevassa unionin lainsäädännössä havaittuja puutteita itsenäisesti eikä tavoitteita voida saavuttaa riittävässä määrin kansallisella tasolla toteutetuin toimin, minkä vuoksi edellytetään unionin toimintaa. Ehdotetut toimet eivät vaikuta kansallisen perheoikeuden aineellisiin sääntöihin. B. Ratkaisut Mitä lainsäädännöllisiä ja muita toimenpidevaihtoehtoja on harkittu? Onko jokin vaihtoehto arvioitu parhaaksi? Miksi? Eri toimintavaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia tarkastellaan erikseen kaikkien niiden kysymysten osalta, jotka asetuksen arvioinnin yhteydessä todettiin ongelmallisiksi. Kunkin kysymyksen osalta laadittiin sekä perusskenaario että eri toimintavaihtoehtoja. Avioliittoa ja vanhempainvastuuta koskevien asioiden osalta tarkasteltiin eriasteisia toimintavaihtoehtoja. Lapsikaappausta koskevan menettelyn yhteydessä tarkasteltiin ainoastaan nykyisen mekanismin selkeyttämistä sekä vaihtoehtoa, johon liittyy täydentäviä toimenpiteitä. Lisäksi laadittiin kaksi toimintavaihtoehtoa, joiden avulla arvioitiin 2
palauttamismekanismin mahdollista perusteellista muuttamista (paluuta ns. Haagin järjestelmään ja yhden ainoan oikeuspaikan käyttöönottoa päätöksen antaneessa jäsenvaltiossa). Sijoittamismekanismin osalta ehdotetaan kahta toimintavaihtoehtoa, joissa on valittava joko oletettu tai nimenomainen hyväksyntä. Kummassakin tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskevassa päävaihtoehdossa luovutaan eksekvatuurimenettelystä tai ehdotetaan uutta menettelyä, jotta tehottomuusongelmasta päästäisiin eroon. Ehdotettuun uuteen järjestelmään liittyy kolme vaihtoehtoista alavaihtoehtoa, jotka koskevat lapsen kuulemista. Lisäksi ehdotetaan kahta täydentävää toimintavaihtoehtoa, joiden avulla parannettaisiin täytäntöönpanoa joko ottamalla käyttöön suuntaa-antava määräaika tai toteuttamalla vanhempainvastuuta koskevien päätösten täytäntöönpanolainsäädännön täysimääräinen harmonisointi. Arvioinnin lopussa esitetään kaikkien kysymysten osalta parhaaksi arvioidut vaihtoehdot. Millaisia näkemyksiä sidosryhmillä on? Mitkä toimijat kannattavat mitäkin vaihtoehtoa? Kuulemisen perusteella sidosryhmät, myös jäsenvaltiot, kannattavat voimassa olevan asetuksen huolellisesti kohdennettua uudistamista. Valtaosa vastaajista (yli 70 %) katsoi, että asetuksen avulla ei ole voitu varmistaa lapsen välitöntä palauttamista EU:n sisällä kaikissa tapauksissa, joissa oli kyseessä vanhemman tekemä lapsikaappaus. Keskeiset parannusehdotukset liittyvät täytäntöönpanovaiheeseen ja määräaikaan, jonka kuluessa palauttamismääräys on annettava ja pantava täytäntöön. Nykyistä laajempaa eksekvatuurimenettelystä luopumista kannattivat ennen muuta vanhemmat, mutta myös tuomarit ja muut oikeusalan ammattilaiset. Sen sijaan eräät jäsenvaltiot katsoivat, että siitä ei pitäisi luopua kokonaan. Huomattava osa vastaajista (86 %) katsoi, että on erittäin tärkeää parantaa vanhempainvastuuta koskevien päätösten täytäntöönpanoa. Vanhemmat ovat ilmaisseet olevansa huolissaan erityisesti keskusviranomaisten yhteistyöstä. C. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon vaikutukset Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon hyödyt (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen hyödyt)? Parhaaksi arvioitujen vaihtoehtojen avulla voidaan puuttua esiin tulleisiin ongelmiin paremmin kuin minkään muun vaihtoehdon avulla. Kokonaisuutena ne parantavat rajat ylittävien riita-asioiden ennustettavuutta takaamalla päätösten vapaan liikkuvuuden vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen pohjalta ja edistävät perusoikeuksien ja erityisesti lapsen oikeuksien kunnioittamista, koska niissä säädetään tarvittavista takeista. Kaiken kaikkiaan ne edistävät nopeampien menettelyjen käyttöönottoa ja vähentävät siten vanhemmille ja ennen muuta lapsille aiheutuvia haittavaikutuksia. Mitkä ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon kustannukset (jos parhaaksi arvioitua vaihtoehtoa ei ole, päävaihtoehtojen kustannukset)? Parhaaksi arvioidut vaihtoehdot toisivat rajat ylittävien riita-asioiden osapuolina oleville unionin kansalaisille säästöjä. Eksekvatuurimenettelystä luopumisen ansiosta he voisivat säästää valtaosan siitä nykyään aiheutuvista kustannuksista (hakemuksen käsittely maksaa keskimäärin 2 200 euroa). Tämän lisäksi parhaaksi arvioitu vaihtoehto toisi säästöjä täytäntöönpanoa hakeville vanhemmille, koska heidän ei välttämättä tarvitsisi turvautua asianajajiin, jotka ovat perehtyneet erityisesti ulkomaisiin täytäntöönpanomenettelyihin. Myös keskusviranomaisten kustannukset voisivat vähentyä hieman, jos menettely muodostuisi yhdenmukaisista säännöistä tai täytäntöönpanovaihe olisi lyhyempi. Myös keskusviranomaisten tehtävien ja sijoittamismenettelyn selkeyttäminen säästäisi kustannuksia, kun yhteistyömenettelyt kevenisivät. Mitkä ovat vaikutukset yrityksiin, mukaan lukien pk- ja mikroyritykset? Ei sovelleta. Kohdistuuko jäsenvaltioiden budjettiin ja julkishallintoon merkittäviä vaikutuksia? Parhaaksi arvioiduista vaihtoehdoista aiheutuisi suhteellisen vähän kustannuksia. Eksekvatuurimenettelystä luopuminen aiheuttaisi jäsenvaltioille kustannuksia, kun oikeusalan ammattilaisia olisi perehdytettävä uusiin menettelyihin, mutta koulutusta on järjestettävä jo nykytilanteessa ja paljon useammalle tuomarille. Joillekin jäsenvaltioille aiheutuisi todennäköisesti lisäkustannuksia siitä, että niiden olisi järjestettävä keskusviranomaiselleen riittävät resurssit (erityisesti henkilöresurssit), jos asia ei ole vielä kunnossa. D. Seuranta 3
Milloin asiaa tarkastellaan uudelleen? Viisi vuotta asetuksen hyväksymisen jälkeen. 4