VA 16.3.2011 1 (7) Sosiaali- ja terveysministeriö Sosiaali- ja terveysministeriön lausuntopyyntö 26.1.2011, STM/393/2011 YRITYSTEN TYÖELÄKEVAKUUTUSTIETOJA SISÄLTÄVÄN JULKISEN REKISTERIN LUOMINEN TILAAJAVASTUULAIN TARPEISIIN 1 Tausta Valtioneuvoston periaatepäätöksessä hallituksen toimintaohjelmaksi talousrikollisuuden ja harmaan talouden vähentämiseksi vuosina 2010 2011 on hankeluettelon kohdassa 17 edellytetty seuraavaa: Sosiaali- ja terveysministeriö ja valtiovarainministeriö selvittävät vuoden 2010 aikana yhdessä Patentti- ja rekisterihallituksen, Verohallituksen ja Eläketurvakeskuksen kanssa mahdollisuudet tilaajavastuulain edellyttämien tietojen saamiseksi julkiseen avoimeen rekisteriin, sekä tilaajavastuulaissa edellytettävien todistusten informatiivisuuden parantamista. Tähän liittyen on valtiovarainministeriössä tehty 29.12.2010 päivätty selvitys Yritysten verovelat käsittävän julkisen rekisterin luominen tilaajavastuulain tarpeisiin. Selvityksen liitteinä ovat mm. valtiovarainministeriön oikeusministeriöltä ja verohallinnolta asiasta pyytämät lausunnot. Nyt sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt Eläketurvakeskukselta lausuntoa mahdollisuuksista tilaajavastuulain edellyttämien työeläkevakuutusta koskevien tietojen saattamiseksi julkiseen avoimeen rekisteriin sekä todistusten informatiivisuuden parantamiseksi. 2 Tilaajavastuulaissa tarkoitetut työeläkevakuuttamista koskevat tiedot ja lain valvonta nykyisin Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006; tilaajavastuulaki) 5 :n mukaan tilaajan on hankittava sopimuspuoleltaan muun muassa seuraava selvitys: Ennen kuin tilaaja tekee sopimuksen vuokratun työntekijän käytöstä tai alihankintasopimukseen perustuvasta työstä, tilaajan on pyydettävä sopimuspuolelta ja tämän on annettava tilaajalle: 4) todistukset eläkevakuutusten ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai selvitys siitä, että erääntyneitä eläkevakuutusmaksuja koskeva maksusopimus on tehty;
VA 16.3.2011 2 (7) 3 Ehdotus julkisesta rekisteristä 4 Eläketurvakeskuksen kanta julkiseen rekisteriin Käytännössä työnsuorittaja joko itse antaa tilaajalle omasta eläkelaitoksestaan hankkimansa todistuksen eläkevakuutusvelvoitteiden hoitamisesta (ns. TyEL-todistus, vakuutustodistus, urakkatodistus, maksutodistus) tai tilaaja tarkistaa työeläkevakuuttamista koskevat tiedot kaupallisesta palvelusta (esimerkiksi Tilaajavastuu.fi, vastuullinenyritys.fi). Eläkelaitokset toimittavat tilaajavastuulain edellyttämät tiedot kaupalliseen sähköiseen palveluun vakuutusasiakkaansa antaman valtakirjan perusteella. Eläkelaitoksen antamasta kirjallisesta todistuksesta ilmenee, että työnantajalla on eläkevakuutus ja että avoimia vakuutusmaksuja ei ole tai niistä on tehty maksusopimus. Samat tiedot ovat nähtävissä myös kaupallisessa, maksullisessa sähköisessä palvelussa. Tilaajavastuulain noudattamista valvoo Etelä-Suomen Aluehallintoviranomainen. Valvovan viranomaisen tietojensaantioikeuksia eläkevakuuttamisen ja siitä esitettyjen todistusten tarkistamiseksi lisättiin 1.9.2009 työntekijän eläkelakiin (TyEL), yrittäjän eläkelakiin (YEL) ja työsuojelun valvonnasta ja työsuojeluyhteistoiminnasta annettuun lakiin tehdyillä muutoksilla (26.6.2009/524, 526 ja 527). Valvovalla viranomaisella on oikeus saada Eläketurvakeskukselta lain noudattamisen valvontaa varten välttämättömät tiedot työnantajan ja yrittäjän vakuuttamisvelvollisuuden täyttämisestä, mutta ei tietoja vakuutusmaksujen maksamisesta tai siitä kuinka monta työntekijää vakuutus koskee. Eläkelaitoksilla sekä Eläketurvakeskuksella on oikeus TyEL:n ja YEL:n perusteella oma-aloitteisesti antaa tietoja valvovalle viranomaiselle, jos on aihetta epäillä, että tilaajavastuulakia on rikottu. Eläkelaitokset ja Eläketurvakeskus sekä valvova viranomainen ovat sopineet tietopyyntöihin liittyvästä käytännön yhteistyöstä. Eläketurvakeskuksen käsityksen mukaan tämä yhteistyö on ollut ongelmatonta ja kaikille osapuolille hyödyllistä. Valvova viranomainen on saanut tietoja valvontansa tueksi ja eläkevakuuttamisen laiminlyöntejä on tullut ilmi tilaajavastuulain valvonnan kautta. Valtiovarainministeriö ehdottaa verovelkoja koskevien tietojen saamista julkiseen rekisteriin. Talletettuja tietoja olisi oikeus tarkastella tilaajavastuulaissa nimetyillä tahoilla, jotka ovat velvollisia selvittämään muun muassa sopimuskumppanin verovelat. Rekisteriin liittyisi luotettava tunnistautumismenettely. Tietojen hakija olisi vastuussa siitä, ettei hän käytä tietoja muuhun tarkoitukseen. Tilaajavastuulaissa tarkoitetut tiedot sisältävän julkisen rekisterin tavoitteena on helpottaa tilaajan ja tämän sopimuspuolen tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden hoitamista ja näin osaltaan torjua harmaata taloutta. On arvioitu, että jos tilaajavastuulain edellyttämät tiedot olisivat helposti saatavilla julkisesti
VA 16.3.2011 3 (7) ja sähköisessä muodossa, tilaajavastuulain noudattaminen paranisi ja todistusten väärentämisen ongelma poistuisi. Jos asianmukaisesti eläkevakuuttamis- ja verovelvoitteensa hoitavat yritykset olisi helppo selvittää, nämä velvoitteet laiminlyövien yritysten toiminta vaikeutuisi. Näin vaikutettaisiin sekä tilaajavastuulain että eläkevakuuttamisvelvollisuuden valvontaan ja tuettaisiin pyrkimyksiä vähentää harmaata taloutta. Eläketurvakeskus pitää tärkeänä harmaan talouden torjuntaan tähtäävien toimenpiteiden ja menettelytapojen kehittämistä. Näin tuetaan myös työeläkevakuuttamisen oikeellisuutta, varmistetaan työntekijöille laissa taattu eläketurva ja edistetään työnantajien tasapuolista kilpailuasemaa. Ehdotuksesta ei käy selkeästi ilmi, millä tavoin julkinen rekisteri on tarkoitus toteuttaa. Eläketurvakeskuksen mielestä jatkotyössä tulee selvittää, onko järkevää rakentaa keskitetty rekisteri vai hakea tiedot palvelulla alkuperäisistä tietovarastoista. Näin siksi, että vielä ei ole selvillä, millaisia tietomääriä ja sisältöjä on tarkoitus välittää. Jälkimmäisen vaihtoehdon puolesta puhuvat SADe-hankkeen loppuraportin linjaukset. Selvittelyn kohteena olevaan rekisteriin tai palveluun liittyy monia eläkevakuutustietojen salassapitoa koskevia juridisia ja periaatteellisia kysymyksiä. Eläkevakuutustietoja sisältävää julkista rekisteriä tai palvelua, jonka avulla eläkevakuutustiedot olisivat yleisesti saatavissa, ei ole mahdollista toteuttaa ilman lakimuutoksia. Jatkotyössä on tarkkaan arvioitava julkisen rekisterin tai palvelun suhde yksityisyyden suojan rajoittamiseen. Eläketurvakeskuksen mielestä tavoite tietojen helposta saatavuudesta tulee toteuttaa suhteellisuusperiaatteen mukaisesti yksityisyyden suojaa mahdollisimman vähän rajoittavalla tavalla. Tietosisältö Eläkevakuutuksen voimassaolon perustiedot ovat kootusti Eläketurvakeskuksen keskusrekisterissä, jota ylläpitää teknisesti Arek Oy. Sen sijaan vakuutusmaksuja koskevat tiedot ovat hajautetusti kunkin eläkelaitoksen omissa rekistereissä. Eläketurvakeskus toteaa, että julkiseen rekisteriin vietävien eläkevakuutustietojen kokoamiseen ja ylläpitämiseen liittyy hajautetussa eläkejärjestelmässä ainakin maksujen tilanteen osalta teknisiä haasteita. Tältä osin eläkevakuutustiedot poikkeavat merkittävästi esimerkiksi verotustiedoista. Eläketurvakeskuksen käsityksen mukaan julkisesti käytettävässä palvelussa on mahdollista antaa tieto siitä, onko työnantajalla eläkevakuutus. Teknisesti huomattavasti vaikeampaa ja kustannuksiltaan kalliimpaa on koota yleisesti käytettäväksi tiedot siitä, miten kaikki TyEL-vakuutuksen ottaneet työnantajat ovat hoitaneet vakuuttamiseen liittyvän maksuvelvoitteensa.
VA 16.3.2011 4 (7) Eläkevakuutustietojen salassapito nykyisten lakien mukaan Eläketurvakeskuksen saaman tiedon mukaan sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt asiasta lausuntoa myös Työeläkevakuuttajat TELA ry:ltä. Eläketurvakeskus viittaa TELA:n lausunnossa esitettyihin näkemyksiin maksutietojen välittämisestä ja etenkin siihen liittyvistä teknisistä kysymyksistä. Eläkevakuuttamista koskevien tietojen salassapidosta on säädetty TyEL:n 191@210 :ssä sekä YEL:n 146@152 :ssä. Nyt käsiteltävän asian kannalta erityisen merkityksellisiä ovat TyEL:n 191 ja 192 sekä YEL:n 146 ja 147. Edellä mainittujen säännösten perusteella salassa pidettäviä ovat kaikki työnantajan taloudellista asemaa koskevat tiedot. Tällaisia työeläkelakien mukaan salassa pidettäviä tietoja, mutta toisaalta tilaajavastuulaissa tarkoitettuja tai tilaajavastuulain valvonnan kannalta keskeisiä eläkevakuuttamista koskevia tietoja ovat: - onko työnantajalla TyEL-eläkevakuutus (yrittäjällä YEL-vakuutus) ja missä eläkelaitoksessa - vakuutuksen voimassaoloaika ja voimaansaattoajankohta (nykyisin nämä eivät ilmene kaikista todistuksista) - onko vakuutukseen liittyvät erääntyneet maksut hoidettu asianmukaisesti (ei ole avoimia maksuja, kaikki erääntyneet maksut on hoidettu) - jos kaikkia vakuutukseen liittyviä erääntyviä maksuja ei ole maksettu, onko näistä maksusopimus (avoimet maksut eivät ilmene todistuksesta) - vakuutettujen henkilöiden määrä tai palkkasumma (nykyisin tätä tietoa ei yleensä ole TyEL-todistuksissa). Jos edellä mainitut tiedot halutaan esittää julkisessa rekisterissä tai yleisesti käytettävässä palvelussa, eläkevakuutustietojen salassapitoa koskevia säännöksiä tulisi muuttaa. Tiedot eläkevakuutuksesta, vakuutuksen voimassaoloajasta ja mahdollisesti voimaansaattoajasta eivät kerro paljoa yrityksen taloudellisesta tilanteesta, vaikka ovatkin nykyään salassa pidettäviä. Niistä voi päätellä vain, että yrityksellä on työntekijöitä ja luonnollisen henkilön kohdalla, että hän harjoittaa yritystoimintaa. Tieto eläkelaitoksesta, jossa työnantaja on eläkevakuutuksen ottanut, kertoo lakisääteisen velvollisuuden täyttämisen lisäksi työnantajan ja eläkelaitoksen asiakassuhteesta. Tätä on pidetty luottamuksellisena tietona. Jos näiden tietojen julkaiseminen on tavoitteen kannalta välttämätöntä, salassapitosäännöksiä olisi muutettava. Työeläkevakuuttajilla ei ole todistuksen antohetkellä ajantasaista tietoa vakuutuksessa olevien työntekijöiden lukumäärästä tai ansioista. Yritys ilmoittaa työntekijöille maksettavista palkoista TyEL-ennakkopalkkasumman arviona. TyEL-vakuutusmaksu lasketaan tämän arvion perusteella. Jos yritys toimii vuosi-ilmoittajana, lopulliset palkat ilmoitetaan seuraavan vuoden tammikuussa. Kuukausi-ilmoittajana toimiva työnantaja ilmoittaa tiedot seuraavan kuukauden 20. päivään mennessä. Lopullinen TyEL-palkkasumma voi poiketa arviosta merkittävästikin. Julkisesti rekisteröitävien tietojen tulisi olla oikeita.
VA 16.3.2011 5 (7) Eläkevakuutustietoihin liittyviä erityiskysymyksiä Vakuutusmaksujen suorittamista ja mahdollista maksusopimusta koskevat tiedot kertovat edellisiä enemmän yrityksen ja etenkin luonnollisen henkilön taloudellisesta asemasta. Valtiovarainministeriön selvityksessä ja sen liitteissä todetaan, että tällaisten luonnollista henkilöä koskevien tietojen viemiseen julkiseen rekisteriin tulee olla hyvät ja selkeät perusteet. Verohallinnon lausunnossa viitataan myös tiettyihin oikeusturvanäkökohtiin, jotka liittyvät etenkin maksutietojen oikeellisuuteen ja ajantasaisuuteen. Eläketurvakeskuksen mielestä lakia voitaisiin muuttaa niin, että tiedot eläkevakuutuksesta, sen voimassaoloajasta ja tarvittaessa myös voimaansaattoajasta voisivat olla julkisessa rekisterissä tai palvelussa. Lisäksi työeläkevakuuttajat voisivat antaa julkiseen rekisteriin tai palveluun muutkin nykyisin kirjallisella todistuksella esitetyt tiedot (eli että työnantajalla on eläkevakuutus ja että avoimia vakuutusmaksuja ei ole tai niistä on tehty maksusopimus sekä tarvittaessa tiedon vakuutuksen kattamasta henkilöpiiristä) siinä laajuudessa kuin tilaajavastuulain tavoitteen toteutumisen kannalta on tarpeen. Eläketurvakeskuksen mielestä on kyseenalaista, onko tilaajavastuulain tavoitteen toteutumisen kannalta tarpeen koko työeläkevakuutuskannan tietojen vieminen julkiseen rekisteriin tai palveluun. Eläketurvakeskuksen mielestä tulisi vielä selvittää, riittäisikö julkiseen rekisteriin tai palveluun tieto työeläkevakuutuksen olemassa olosta. Tällainen tieto olisi kohtuullisen helposti saatavissa työeläkejärjestelmän keskitetystä rekisteristä. Eläketurvakeskus katsoo, että tilaaja ei pysty tarkistamaan työeläkevakuutuksen kattavuutta, vaikka vakuutettujen henkilöiden määrää ja vakuutettua palkkasummaa koskevat tiedot julkaistaisiin. Vastuu eläkevakuutuksen oikeellisuudesta on eläkelaitoksilla eikä tilaajavastuulaissa tarkoitetulla tilaajalla. Lisäksi palkkasumma ja työntekijämäärä on ilmoitushetkellä useimmiten arvio. Edellä mainittua tarkempien eläkevakuutuksen maksutilannetietojen viemiseen julkiseen rekisteriin tai palveluun liittyy ongelmia siinäkin tapauksessa, että rekisteritietojen katselu edellyttäisi tunnistautumista. Eläketurvakeskuksen mielestä kannattaisi selvittää myös, voitaisiinko valtuuttaa laissa kaupalliset toimijat nykyisin todistuksilla annettavien, ilman valtuutusta salassa pidettävien tietojen saamiseen ja edelleen luovuttamiseen siten, ettei työeläkevakuuttajien työlääksi kokemaa valtakirjamenettelyä tarvittaisi. Tilaajavastuulaissa tarkoitettujen tietojen saattaminen julkiseen rekisteriin tai palveluun on ongelmattomampaa yhteisöjen kuin luonnollisten henkilöiden osalta. Yrityksen toimialan perusteella ei ole mahdollista erotella yrityksiä, joista vietäisiin tiedot julkiseen rekisteriin. Myös Verohallinnon lausunnossa katsotaan, että kaikkien niiden tahojen verovelkatietojen julkistamiselle, joilla
VA 16.3.2011 6 (7) on Y-tunnus, ei ole perusteita tilaajavastuulain perusteella. Samanlaisia ryhmiä on myös vakuuttamisvelvollisissa työnantajissa. Eläketurvakeskus toteaa, että YEL-vakuutuksiin liittyy eräitä teknisiä erityisongelmia, jotka tulisi selvittää jatkotyössä. Samalla voitaisiin arvioida, voitaisiinko TyEL:n 147 :ssä tarkoitettuna tilapäisenä työnantajana tehty pienimuotoinen toiminta jättää rekisterin tai palvelun ulkopuolelle. 5 Eläkevakuuttamista koskevien todistusten informatiivisuuden parantaminen 6 Tekninen toteutus ja kustannukset Eläkelaitosten nykyisin asiakkailleen antamat todistukset eläkevakuuttamis- ja siihen liittyvän maksuvelvollisuuden hoitamisesta eivät ole määrämuotoisia. Niiden ulkoasussa on eläkelaitoskohtaisia eroja. Eläketurvakeskuksen tiedossa ei ole, että tämä olisi aiheuttanut ainakaan isoja ongelmia todistusten tulkinnassa tai haitannut väärennösten huomaamista. Valvova viranomainen on esittänyt toiveita todistuksen sisällön kehittämiseksi. Näistä toiveista keskeisin on vakuutuksen kattavuutta (palkkasumma ja työntekijämäärä) koskevan tiedon saaminen todistuksiin kaikissa tilanteissa. Esillä on ollut myös, että todistukselle merkittäisiin tieto, jos työnantajalla on eläkevakuutus useassa eri yhtiössä. Eläketurvakeskuksen käsityksen mukaan tämä tieto onkin nykyään todistuksissa. Todistusten sisällöstä on keskusteltu eläkeyhtiöiden ja valvovan viranomaisen yhteistyöpalavereissa. Verohallinto on omassa lausunnossaan esittänyt alustavan työmääräarvioin (25 henkilötyöpäivää) mahdollisen julkisen rekisterin toteuttamisesta osana yritys- ja yhteisötietojärjestelmää (YTJ). Työmäärän vähäisyys selittyy ilmeisesti suurelta osin sillä, että verohallinnon rekistereistä on jo nyt paljon yhteyksiä YTJ-sovellukseen. Käytettävissä olevan ajan puitteissa ei ole mahdollista esittää alustavaakaan työmääräarvioita eläkevakuutustietojen osalta. Eläkejärjestelmässä työmäärät ovat kuitenkin aivan toista luokkaa kuin verohallinnossa, koska valmista yhteyttä julkiseen rekisteriin ei ole. Millaisia tietomääriä ja sisältöjä on tarkoitus välittää, vaikuttaa oleellisesti siihen, onko ylipäätään järkevää rakentaa keskitetty rekisteri vai hakea tiedot palvelulla alkuperäisistä tietovarastoista. Eläketurvakeskus katsoo, että työeläkejärjestelmälle tulee korvata rekisterin tai palvelun rakentamisesta ja käytöstä aiheutuvat kustannukset. 7 Yhteenveto Eläketurvakeskus pitää tärkeänä tavoitetta helpottaa tilaajan ja tämän sopimuspuolen tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden hoitamista. Tilaajavastuulaissa tarkoitetut tiedot sisältävän julkisen rekisterin tai palvelun avulla voidaan osaltaan torjua harmaata taloutta, parantaa tilaajavastuulain noudatta-
VA 16.3.2011 7 (7) mista ja vähentää väärennetyistä todistuksista aiheutuvia ongelmia. Näin tuetaan myös työeläkevakuuttamisen oikeellisuutta. Eläketurvakeskus katsoo, että julkisen rekisterin tai palvelun toteuttaminen edellyttää vielä jatkoselvittelyä siitä, millaiset lainmuutokset, tekniset ratkaisut, tietosisällöt ja toimintatavat ovat tarkoituksenmukaisia tilaajavastuulain tavoitteiden toteuttamiseksi ottaen huomioon myös oikeusministeriön lausunnossa esitetty suhteellisuusperiaate. Eläketurvakeskuksen mielestä tulisi selvittää, riittäisikö tavoitteiden saavuttamiseksi julkiseen rekisteriin tai palveluun tieto työeläkevakuutuksen olemassaolosta. Eläketurvakeskus korostaa, että vakuutettujen henkilöiden määrää, vakuutettua palkkasummaa ja vakuutusmaksutilannetta koskevien tietojen toimittaminen julkisen rekisteriin tai palveluun olisi erityisesti tietosuojasyistä ongelmallista. Siinäkin tapauksessa, että rekisterin tai palvelun käyttö edellyttäisi tunnistautumista, rekisteri olisi tosiasiassa lähes kaikille avoin. Lisäksi luonnollisten henkilöiden, tilapäisten työnantajien ja YEL-vakuutuksen eläkevakuutustietoihin liittyy erityiskysymyksiä, jotka pitäisi selvittää jatkovalmistelussa. Eläketurvakeskuksen mielestä jatkovalmistelussa kannattaisi selvittää myös, voitaisiinko kaupallisille toimijoille antaa laissa oikeus saada ja luovuttaa edelleen nykyisin näiden sähköisiin palveluihin valtakirjalla luovutettavat työeläkevakuuttamista koskevat tiedot. Eläketurvakeskuksen mielestä jatkotyössä on lisäksi selvitettävä, miten tilaajavastuulain tarkoittamien työeläkevakuutustietojen saanti julkiseen rekisteriin tai palveluun olisi teknisesti järkevintä hoitaa. Eläketurvakeskus haluaa olla mukana asian jatkovalmistelussa. Järjestelmän toimeenpanoon on varattava riittävästi aikaa. Eläketurvakeskus katsoo, että työeläkejärjestelmän toimijoille on korvattava järjestelmien rakentamisesta ja tietojen välittämisestä aiheutuvat kustannukset. ELÄKETURVAKESKUS