U 36/2009 vp Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen muuttamisesta pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitetun viisumin ja Schengenin tietojärjestelmänkuulutusten osalta sekä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ja asetuksen (EY) N:o562/2006 muuttamisesta sellaisten henkilöiden liikkumisen osalta, joilla on pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettu viisumi (D-viisumi) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 27 päivänä helmikuuta 2009 tekemä ehdotus Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen muuttamisesta pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitetun viisumin ja Schengenin tietojärjestelmän kuulutusten osalta sekä 27 päivänä helmikuuta 2009 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen ja asetuksen (EY) N:o562/2006 muuttamisesta sellaisten henkilöiden liikkumisen osalta, joilla on pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettu viisumi sekä ehdotuksista laadittu muistio. Helsingissä 7 päivänä toukokuuta 2009 Maahanmuutto- ja eurooppaministeri Astrid Thors Ylitarkastaja Wivi-Ann Wagello-Sjölund 294563
2 U 36/2009 vp SISÄASIAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2009/0689 EU/2009/0684 KOM(2009) 90 LOPULLINEN NEUVOSTON ASETUSSCHENGENIN SOPIMUKSEN SOVELTAMISESTA TEH- DYN YLEISSOPIMUKSEN MUUTTAMISESTA PITKÄAIKAISEEN OLESKELUUN TARKOITETUN VIISUMIN JA SCHENGENIN TIETOJÄRJESTELMÄNKUULU- TUSTEN OSALTA SEKÄ KOM (2009) 91 LOPULLINEN EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS, SCHENGENIN SOPI- MUKSEN SOVELTAMISESTA TEHDYN YLEISSOPIMUKSEN JA ASETUKSEN (EY) N:O562/2006 MUUTTAMISESTA SELLAISTEN HENKILÖIDEN LIIKKUMI- SEN OSALTA, JOILLA ON PITKÄAIKAISEEN OLESKELUUN TARKOITETTU VIISUMI 1 Yleistä: Ehdotusten tarkoituksena on helpottaa niiden kolmansien maiden kansalaisten liikkumista Schengen-alueella, jotka oleskelevat laillisesti jossakin jäsenvaltiossa kyseisen jäsenvaltion pitkäaikaista oleskelua varten myöntämän D-viisumin perusteella. Nykyisen Schengenin säännöstön mukaan kolmannen maan kansalainen, jolla on yli kolmen kuukauden oleskeluun oikeuttava pitkäaikainen kansallinen viisumi, niin kutsuttu D-viisumi, saa oleskella ainoastaan viisumin myöntäneen jäsenvaltion alueella. Schengenin yleissopimuksen 18 artiklan mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 1091/2001, hänellä on lupa kulkea muiden jäsenvaltioiden alueen kautta vain päästäkseen viisumin myöntäneen jäsenvaltion alueelle. Nykyisen yhteisön lainsäädännön mukaan D-viisumin haltijat eivät siis saa oleskelunsa aikana ilman erillistä lupaa matkustaa muihin jäsenvaltioihin eivätkä kulkea muiden jäsenvaltioiden kautta palatessaan alkuperämaahansa. Määräyksen taustalla on jäsenvaltioiden tuolloin yleisesti noudattama menettely, jonka mukaan D-viisumit muutettiin oleskeluluviksi jäsenvaltion alueelle saapumisen jälkeen. Tällainen oleskelulupa oikeuttaa kolmannen maan kansalaiset liikkumaan Schengen-alueella. Tästä syystä jäsenvaltiot eivät Schengenin yleissopimusta tehdessään katsoneet tarpeelliseksi säädellä liikkumista ja paluumatkaa D-viisumin perusteella eikä toista kauttakulkua D-viisumin myöntäneeseen jäsenvaltioon. Schengenin yleissopimuksessa määrätään ainoastaan Schengen-alueella sovellettavien Schengen-oleskelulupien ja Schengenviisumien välisestä vastaavuusperiaatteesta: kolmannen maan kansalainen voi sen perusteella, että hänellä on jonkin jäsenvaltion myöntämä oleskelulupa ja voimassa oleva matkustusasiakirja, liikkua vapaasti enintään kolmen kuukauden ajan muiden jäsenvaltioiden alueella oleskelunsa aikana (yleissopimuksen 21 artikla). Asetuksen (EY) N:o 562/2006 (Schengenin rajasäännöstö) 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään myös, että kolmannen maan kansalainen, jolla on jonkin jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, voi ylittää toisen jäsenvaltion ulkorajan ilman viisumia, jos oleskelu kestää enintään kolme kuukautta. 2 Käytännön ongelmat: Yhä useammat jäsenvaltiot eivät korvaa D- viisumia oleskeluluvalla kolmannen maankansalaisen saavuttua niiden alueelle tai tekevät tämän huomattavalla viiveellä. Tällä on merkittäviä kielteisiä vaikutuksia liikkumiseen Schengen-alueella. Nämä henkilöt eivät voi oleskelunsa aikana laillisesti matkustaa toiseen jäsenvaltioon (esim. liiketoiminta,
U 36/2009 vp 3 konferensseihin osallistuminen, vierailut) eivätkä kulkea muiden jäsenvaltioiden alueen kautta palatessaan alkuperämaahansa. 2.1 D+C-viisumi neuvoston asetus (EY) N:o 1091/2001: Vuonna 2001 hyväksyttiin Ranskan aloitteeseen perustuva neuvoston asetus (EY) N:o 1091/2001 D+C-viisumista. Niissä tapauksissa kun viisumi on myönnetty Schengen sääntöjen mukaisesti henkilöt voivat liikkua vapaasti Schengen-alueella D-viisumin voimassaolon ensimmäisten kolmen kuukauden aikana. Käytännössä D+C-viisumeja on myönnetty rajoitetusti, eikä viisumityyppi ja sen myöntöedellytykset ole tunnettuja edes kaikkien jäsenvaltioiden diplomaatti- ja konsuliedustustoissa. Jäsenvaltioissa, joissa oleskeluluvat voidaan myöntää diplomaatti- ja konsuliedustustoissa, D+C-viisumia ei yleensä ole ollut käytössä. Sen jälkeen kun D+C-viisumin alkuperäinen kolmen kuukauden voimassaoloaika on päättynyt, viisuminhaltijat eivät enää saa liikkua kaikkien Schengen-valtioiden alueella, jos D+C-viisumia ei tällä välin ole korvattu oleskeluluvalla, vaikka heillä on edelleen oikeus oleskella laillisesti viisumin myöntäneen jäsenvaltion alueella. Viisumityyppi D+C poistuu yhteisölainsäädännöstä Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan parlamentin käsittelyssä olevan yhteisen viisumisäännöstön voimaantulon yhteydessä. Kyseisen viisumityypin poisto liittyy muun ohella oikeusperustakysymyksiin. 2.2 Muita käytännön ongelmia: D-viisumilla yhden jäsenvaltion alueella oleskelevien henkilöiden, joilta vaaditaan lyhytaikaiseen oleskeluun Schengen-viisumi neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 mukaisesti, on toiseen jäsenvaltioon matkustaakseen haettava erillistä lyhytaikaiseen oleskeluun tarkoitettua C-viisumia oleskeluvaltiossaan. Käytännössä jotkut jäsenvaltiot kuitenkin kieltäytyvät myöntämästä Schengen-viisumia henkilöille, jotka jo oleskelevat Schengenalueella. Kyseisten henkilöiden ei katsota voivan hakea uutta Schengen-viisumia kuuden kuukauden aikana, koska he ovat jo oleskelleet Schengen-alueella kolme kuukautta D- taikka D+C-viisumin perusteella. Samalla perusteella he eivät saa kotimaahan palatessaan matkustaa muiden jäsenvaltioiden kautta, koska kolmen kuukauden (90 päivän) sallittu oleskeluaika kuuden kuukauden ajanjaksoa kohden on jo umpeutunut. 2.3 Oleskeluluvan ensisijaisuus: Komissio korostaa ehdotuksissaan, että jäsenvaltioilla olisi ehdotettujen muutostenkin jälkeen velvoite myöntää oleskelulupia. Tarkoituksena ei ole sallia pitkäaikaista oleskelua jäsenvaltioissa kyseisen D-viisumin perusteella. Jäsenvaltiot ovat joka tapauksessa velvoitettuja myöntämään oleskelulupia tiettyihin ryhmiin kuuluville kolmansien maiden kansalaisille EY-direktiivien mukaisesti, kuten esimerkiksi opiskelijoille (2004/114/EY), tutkijoille (2005/71/EY), perheenjäsenille (2003/86/EY). Tämän lisäksi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella säädetään direktiivissä 2004/38/EY. Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annettu neuvoston direktiivi 2003/109/EY on myös huomioitava. Direktiivit sisältävät määräaikoja lupien myöntämiselle. Komission ehdotukset eivät vaikuta mainittujen direktiivien soveltamiseen. On kuitenkin vaikeaa arvioida, miten laajasti jäsenvaltiot tulevat käyttämään D-viisumia oleskeluluvan sijaan. 3 Turvallisuusasiat Schengenin yleissopimuksen 25 artikla velvoittaa oleskeluluvan myöntämistä kolmannen maan kansalaiselle harkitsevien jäsenvaltioiden tarkistaa SIS-järjestelmästä, onko kyseinen henkilö asetettu maahantulokieltoon. Jos kyseisestä kolmannen maan kansalaisesta on annettu maahantulokieltoa koskeva kuulutus, jäsenvaltion on ensin otettava yhteyttä kuulutuksen antaneeseen jäsenvaltioon ja otettava sen edut huomioon. Tällaisissa tapauksissa oleskelulupa voidaan myöntää erityisesti humanitaarisista syistä tai
4 U 36/2009 vp kansainvälisten velvoitteiden takia. Samaa menettelyä ehdotetaan komission ehdottaman mukaan sovellettavaksi silloin kun jäsenvaltiot harkitsevat pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitetun viisumin, nk. D-viisumin, myöntämistä kolmannen maan kansalaiselle tai kun jäsenvaltiot huomaavat sellaisesta kolmannen maan kansalaisesta annetun kuulutuksen, jolla on voimassa oleva pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettu viisumi. SIS-tarkastuksilla varmistettaisiin, että pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettujen viisumien hakijoita valvotaan samalla tavalla kuin jonkin jäsenvaltion myöntämän oleskeluluvan haltijoita. Tämän henkilöryhmän vapaasta liikkumisesta muissa jäsenvaltioissa ei tällöin aiheutuisi ylimääräistä turvallisuusuhkaa verrattuna Schengen-oleskeluluvan tai lyhytaikaiseen oleskeluun tarkoitetun viisumin haltijoihin. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden myöntämissä pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitetuissa viisumeissa käytettäisiin samaa erityisvarmennettua yhtenäistä kaavaa kuin lyhytaikaiseen oleskeluun tarkoitetuissa viisumeissa, joista säädetään yhtenäisestä viisumin kaavasta 29 päivänä toukokuuta 1995 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1683/95. Tämä kaava ei sisällä biometrisiä tunnisteita, sillä sen pääasiallisen käyttökohteen eli Schengen-viisumeiden osalta tunnisteet tullaan merkitsemään VIS-järjestelmään. Biometristen tunnisteiden puuttuminen D- viisumeista on turvallisuusnäkökulmasta komission ehdotusten suurin puute. 4 Ehdotusten sisältö Ehdotuksilla laajennettaisiin oleskeluluvan ja lyhytaikaista oleskelua varten tarkoitetun viisumin välinen vastaavuusperiaate koskemaan D-viisumeja. Tällöin D-viisumilla voisi liikkua Schengen-alueella samalla tavalla kuin oleskeluluvalla, eli kolme kuukautta aina puolen vuoden aikana. Koska eri oikeusperustoihin liittyy keskenään ristiriitaiset päätöksentekomenettelyt, on komissio antanut kaksi erillistä ehdotusta. A. Komission ehdotuksessa KOM(2009) 90 lopullinen ehdotetaan Schengenin yleissopimuksen muuttamisesta pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitetun viisumin (artikla 18 sisältöä muutettaisiin) käsitteen osalta sekä Schengenin tietojärjestelmän kuulutusten osalta (lisättäisiin artiklaan 25 uusi 3 kohta). Oikeusperusta ehdotukselle on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 62 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 3 kohta. Neuvoston on hyväksyttävä ehdotus yksimielisesti kuultuaan Euroopan parlamenttia. B. Komission ehdotuksessa KOM (2009) 91 lopullinen ehdotetaan muutettavan henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöksen (Schengenin rajasäännöstö (EY) N:o 562/2006) 5 artiklan 1 kohdan b alakohta kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytysten osalta sekä lisäämään Schengenin yleissopimuksen 21 artiklaan kohdan 2 a, jonka perusteella kolmen kuukauden vapaa liikkuminen kuuden kuukauden aikana koskisi myös D-viisumeita. Oikeusperusta ehdotukselle on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 63 artiklan 3 kohdan a alakohta. Muutos on hyväksyttävä yhteispäätösmenettelyssä. 5 Ehdotusten vaikutukset Suomessa Suomen ei ainakaan tässä vaiheessa ole tarkoitus ottaa käyttöön pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuja D-viisumeja. Suomen käytännön mukaan myönnetään alle kolmen kuukauden oleskelua varten Schengenviisumi ja yli kolmen kuukauden oleskelua varten kansallinen oleskelulupa. Oleskelulupa on lähtökohtaisesti haettava Suomen edustustosta ennen maahan saapumista. Monissa EU-maissa (Ranska, Saksa, Italia) käytössä on kuitenkin pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuja D-viisumeita, eikä niistä ole Suomen käsityksen mukaan tarkoitus luopua. Komission ehdotukset ovat monien jäsenvaltioiden ja komission näkökulmasta tarpeellisia. Ehdotus vaikuttaa Suomeen siten, että D- viisumin omaava henkilö voisi laillisesti oleskella kolme kuukautta kuuden kuukauden ajanjaksolla Schengen maissa, täten myös Suomessa. On kannatettavaa, että kaikki Schengenin sisällä tapahtuva liikkuminen tapahtuu laillisilla asiakirjoilla, vaikkakaan sisärajatarkastuksia ei ole. Suomen kannalta suurin ongelma ja ristiriitaisuus ovat se, ettei D-viisumeihin ehdoteta
U 36/2009 vp 5 sisällytettäväksi biometrisiä tunnisteita. Komission ehdotusten mukaan D-viisumi myönnettäisiin yhteisen kaavan mukaiselle viisumitarralle (EU Asetus (EY) N:o 1683/95). Viisumitarrassa itsessään ei ole biometrisiä tunnisteita, vaan kasvokuva ja kymmenen sormenjälkeä tallennetaan Schengen-viisumeiden osalta VISjärjestelmään (viisumitietojärjestelmä).visjärjestelmä perustuu neuvoston päätökseen (2004/512/EY), tehty 8 päivänä kesäkuuta 2004 viisumitietojärjestelmän (VIS) perustamisesta. Kyseiset D-viisumit eivät kuulu VIS-järjestelmän soveltamisalaan, eikä D- viisumeita koskevien tietojen tallentaminen ole mahdollista kyseiseen järjestelmään. Oleskelulupien osalta on päätetty, että siirrytään tarroista korttimuotoisiin oleskelulupiin. Korttien siruun tullaan tallentamaan kaksi biometristä tunnistetta, kasvokuva ja kaksi sormenjälkeä EU asetuksen 380/2008 mukaisesti. Oleskeluluvat myönnetään yhtenäisen kaavan mukaisesti, mutta niitä voidaan vielä myöntää joko tarroina tai kortteina (EU asetus 1030/2002). Jäsenvaltioissa myönnetään nyt jo biometrisiä kansallisia passeja, joiden siruihin sisällytetään kasvokuva. Sormenjälkien tallentaminen passien siruille aloitetaan viimeistään kesäkuussa 2009. Tätä taustaa vasten on ongelmallista se, että jäsenvaltiot myöntäisivät jatkossakin Schengen -alueella liikkumista varten asiakirjoja, kuten komission ehdottamat D- viisumit, joihin biometrisiä tunnisteita ei sisällytetä. Komission ehdotuksen mukaan mahdollinen päätös D-viisumien käytöstä tehtäisiin kansallisesti joka jäsenmaassa. Suomi ei siten voisi ehdotuksen hyväksymisen jälkeen vaikuttaa D-viisumien käytön laajuuteen. Komission ehdotukset, siinä muodossa kuin ne ovat nyt, vesittäisivät omalta osaltaan pyrkimystä turvallisten asiakirjojen käyttöönotolle EU:n alueella. 6 Vaikutus Suomen lainsäädäntöön Ehdotuksilla ei ole vaikutusta Suomen kansalliseen lainsäädäntöön, eivätkä ne aiheuta lainsäädännöllisiä muutostarpeita. Kyse on suoraan sovellettavien lainsäädäntöjen muuttamisesta, Schengenin yleissopimuksesta sekä Schengenin rajasäännöstöstä (EU asetus). Voimassaolevan ulkomaalaislain 40 1 momentin 5 kohdan mukaan henkilöillä, joilla on Schengen-valtion kansallinen viisumi, on oikeus oleskella maassa kolme kuukautta viisumin ensimmäisestä voimassaolopäivästä (tämä koskee sekä normaalia Schengenviisumia että D+C-viisumia). Tästä on säännelty Schengenin yleissopimuksen 18 artiklassa sellaisena kuin se on muutettuna 28 päivänä toukokuuta 2001 annetussa neuvoston asetuksessa (N:o1091/2001) vapaasta liikkuvuudesta pitkäaikaista oleskelua varten myönnetyn viisumin nojalla. Komission ehdotukset eivät tältä osin vaadi ulkomaalaislain muutosta. Jatkossa asetuksen muutos merkitsisi kansallisen viisumin antaman oleskeluoikeuden olemassaoloa myös niissä tilanteissa, kun kyseessä on pelkkä D- viisumi. 7 Taloudelliset vaikutukset Suomi ei ole ottamassa käyttöön kansallisia pitkäaikaiseen oleskeluluun tarkoitettuja D- viisumeita. Muutosehdotuksilla ei ole taloudellisia vaikutuksia. 8 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvoston näkemyksen mukaan komission ehdotukset ovat eräiden jäsenmaiden ja komission näkökulmasta tarpeellisia ja näihin voidaan siitä syystä suhtautua lähtökohtaisesti myönteisesti. Tilanteet, jolloin sinänsä laillisesti Schengen-alueella oleskelevat henkilöt eivät pääse vapaasti liikkumaan sisärajattomalla alueella tai poistumaan toisen Schengen-valtion kautta alkuperämaahansa eivät ole suotavia ja ongelmaan on pyrittävä löytämään ratkaisu. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan on kannatettavaa, että henkilöillä, jotka liikkuvat vapaasti sisärajattomalla Schengen-alueella, on yhteisesti hyväksytyt lailliset asiakirjat matkustamista ja oleskelua varten toisessa Schengen-valtiossa. Valtioneuvosto tukee komission näkemystä siitä, että jäsenvaltioiden tulisi lähtökohtaisesti myöntää näille D-viisumilla maassa
6 U 36/2009 vp oleskeleville henkilöille yhtenäisen kaavan mukaiset oleskeluluvat. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan olisi tärkeää, että D-viisumeihin sisällytettäisiin biometriset tunnisteet. Tällä hetkellä Suomessa ja muissa jäsenvaltioissa valmistellaan biometristen tunnisteiden käyttöönottoa niin kansallisissa passeissa, viisumeissa kuin oleskeluluvissa. Valmistelut ovat tietoteknisesti haastavia ja kalliita. On tärkeää, ettei Schengen-alueen ulkorajan ylittäminen ole mahdollista asiakirjoilla, joissa ei ole biometrisiä tunnisteita tai ilman että nämä tunnisteet tallennetaan yhteiseen tietokantaan (VIS). Harvat kolmannet maat myöntävät biometrisia tunnisteita sisältäviä matkustusasiakirjoja, eikä näiden tietojen lukeminen sirulta Schengen-ulkorajalla ole aina mahdollista. Yksi ratkaisu ongelmalle voisi olla se, että D-viisumit myönnettäisiin yhtenäisen kaavan mukaiselle oleskelulupakortille, jonka sirulle tallennettaisiin biometriset tunnisteet. Tunnisteet tarkistettaisiin sirulta ulkorajalle saavuttaessa. Tämä edellyttää kuitenkin, että suurin osa jäsenvaltioista muuttaisi merkittävästi oleskelulupien myöntämiskäytäntöjään ja lähettäisi valmiit oleskelulupakortit edustustoihinsa, josta ne voisi hakea ennen alueelle saapumista. On oletettavaa, etteivät jäsenvaltiot ole valmiita muuttamaan omaa käytäntöään tämän mukaiseksi.