TAMPEREEN YLIOPISTO Oikeustieteiden laitos Niina Lampela TYÖNANTAJAN ASIANOSAISASEMA TAPATURMA- JA TYÖELÄKEASIOISSA Pro gradu -tutkielma Julkisoikeus Tampere 2010
Tampereen yliopisto Oikeustieteiden laitos LAMPELA, NIINA: Työnantajan asianosaisasema tapaturma- ja työeläkeasioissa Pro gradu -tutkielma: viii+80 s. Julkisoikeus Toukokuu 2010 Tutkimuksen aihe on työnantajan asianosaisasema tapaturma- ja työeläkeasioissa. Tarkoituksena on selvittää, onko työnantajalla asianosaisasema valitettaessa vakuutusoikeuteen. Tapaturma- ja työeläkeasiat kuuluvat vakuutusoikeudessa käsiteltäviin valitusasioihin. Vakuutusoikeus on tuomioistuin, joka toimii erityistuomioistuimena toimeentuloturva-asioissa. Työnantajan rooli tapaturma- ja työeläkeasioissa perustuu niitä koskevaan lainsäädäntöön. Tapaturma-asioissa työnantajan on vakuutettava työntekijänsä työtapaturmien ja ammattitautien varalta, ja työeläkeasioissa työnantajan tulee järjestää ja kustantaa työntekijälleen lain mukainen eläketurva Suomessa tehdystä työstä. Näin ollen työnantajalla on, toisinaan hyvin suurikin, taloudellinen intressi valitettaessa näistä asioista. Tutkimuksessa selvitetään, voiko työnantaja saada asianosaisaseman voimassa olevan lainsäädännön mukaan. Asianosaisuus määräytyy eri tavoin eri oikeuden aloilla, ja tutkimuksessa on otettava huomioon se, millaisia asioita vakuutusoikeudessa käsitellään ja mitä menettelyä vakuutusoikeudessa noudatetaan. Työnantajan asianosaisuutta tarkasteltaessa tutkimuksessa keskitytään muutoksenhakuoikeuteen eli siihen, onko työnantajalla lain mukaan valitusoikeutta tapaturma- ja työeläkeasioissa. Työnantajan asianosaisjulkisuus on tutkimuksen osakysymys. Tämän asian selvittämiseksi tarkastellaan julkisuusperiaatteen käsitettä ja sen merkitystä. Julkisuusperiaate ilmenee perustuslaista, ja asianosaisjulkisuuden käsite täsmennetään tarkemmin lainsäädännössä. Asianosaisjulkisuus tarkoittaa asianosaisen oikeutta saada tieto muustakin kuin julkisesta asiakirjasta. Tutkimuksessa tarkastellaan sitä, onko työnantajalla oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka on hallintotuomioistuimen käsittelyssä, ja lähinnä se koskee tässä tutkimuksessa työnantajan oikeutta saada tieto työntekijän terveydentilaa koskevista tiedoista. Aihe liittyy siis varsin keskeisesti asianosaisuuteen. Työnantajan asianosaisasemaa tapaturma- ja työeläkeasioissa on perusteltua tutkia, sillä lainsäädäntö ei suoraan sitä määritä, ja aihe on ollut varsin kiistanalainen eri muutoksenhakuasteissa, mukaan lukien vakuutusoikeudessa. Tutkimusote on oikeusdogmaattinen eli tarkoituksena on selvittää asianosaisasemaan ja asianosaisjulkisuuteen liittyvää voimassa olevan lainsäädännön sisältöä. Lähdeaineistona tutkimuksessa käytetään aiheeseen liittyvää oikeuskirjallisuutta, voimassa olevaa lainsäädäntöä ja lainvalmisteluaineistoa. Oikeuskäytännöllä on tutkimuksessa varsin suuri merkitys, sillä lainsäädäntö ei työnantajan asemaa suoraan määrittele. Tutkimustuloksena voi todeta, että lainsäädännön muuttaminen ja ii
täsmentäminen voisi olla perusteltua, sillä oikeuskäytännöstäkään ei voi täysin selkeää tulkintalinjaa määritellä työnantajan asianosaisuudesta ja valitusoikeudesta. Asianosaisjulkisuuden osalta on vaikea tehdä selkeää johtopäätöstä, sillä vaakakupissa painavat julkisuusperiaatteen mukainen oikeus tietoihin ja työntekijän oikeus yksityisyyden suojaan. iii
Sisällysluettelo Sisällysluettelo... i Lähdeluettelo... iii Lyhenteet... viii 1 Johdanto... 1 1.1 Aiheen esittelyä... 1 1.1.1 Perustuslain 21 :n mukainen oikeus oikeusturvaan... 2 1.1.2 Asianosaisuus... 3 1.1.3 Valitusoikeus... 5 1.1.4 Väliintulo... 5 1.1.5 Vakuutusoikeus... 7 1.1.6 Julkisuusperiaate ja asianosaisjulkisuus... 7 1.2 Tutkimustehtävän asettelusta... 9 1.3 Tutkimusaiheen rajaukset... 11 1.4 Tutkimusmetodista... 12 1.5 Tutkimusaineistosta... 12 2 Oikeus oikeusturvaan ja asian käsittelyyn... 13 2.1 Perustuslain 21 lähtökohtana... 13 2.2 Oikeusturvan eri ulottuvuuksia... 16 2.3 Lainkäyttö ja sen oikeussuojafunktio... 17 3 Vakuutusoikeus erityistuomioistuimena... 19 3.1 Vakuutusoikeuden toiminnan oikeudellinen perusta... 19 3.2 Menettelyssä sovellettava lainsäädäntö ja menettelyn tunnuspiirteet... 21 3.2.1 Vakuutusoikeudessa noudatettava menettely... 21 3.2.2 Siviili- ja hallintoprosessin tunnuspiirteet... 22 3.3 Vakuutusoikeudessa käsiteltävät asiat ja muutoksenhakujärjestelmä... 25 3.4 Työnantaja tapaturma- ja työeläkeasioissa... 28 4. Työnantaja asianosaisena... 30 4.1 Asianosaisaseman määräytyminen... 30 4.1.1 Asianosaisuudesta yleisesti... 30 4.1.2 Asianosaisasemaan liittyvistä keskeisistä käsitteistä... 31 4.1.2.1 Aineellinen ja muodollinen asianosaisasema... 31 4.1.2.2 Asianosaiskelpoisuus... 34 4.1.2.3 Asiavaltuus eli asialegitimaatio... 36 4.1.2.4 Kaksiasianosaissuhde ja heikko kaksiasianosaissuhde... 38 4.2 Väliintulo... 39 4.3 Valitusoikeus... 42 4.3.1 Yleisesti valitusoikeudesta... 42 4.3.2 Valitusoikeuden määräytyminen HLL 6 :n perusteella... 44 i
4.3.3 Työnantajan valitusoikeus... 48 4.3.3.1 Valitusoikeus työeläkeasioissa... 48 4.3.3.2 Valitusoikeus tapaturma-asioissa... 50 5 Työnantajan oikeus saada tietoja... 55 5.1 Julkisuusperiaatteen merkitys... 55 5.1.1 Julkisuusperiaatteesta yleisesti ja julkisuus perusoikeutena... 55 5.1.2 Julkisuusperiaate hallintoprosessissa... 58 5.2 Julkisuutta sääntelevät perussäädökset... 60 5.3 Hallintoprosessin julkisuuslain soveltaminen... 61 5.3.1 Asiallinen ja organisatorinen soveltamisala... 61 5.3.2 Asiakirja ja oikeudenkäyntiasiakirja... 62 5.4 Asianosaisjulkisuus ja asianosaisen oikeus saada tietoja... 67 5.4.1 Asianosaisjulkisuus oikeusturvan näkökulmasta... 67 5.4.2 Asianosaisen oikeus saada tietoja... 68 5.4.2.1 Oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuus... 68 5.4.2.2 Asianosaisen tiedonsaantioikeus... 70 6 Johtopäätökset... 75 6.1 Yhteenveto... 75 6.2 Tutkimustehtäviin vastaaminen... 78 ii
Lähdeluettelo Kirjallisuuslähteet: Aer, Janne: Oikeussuojan ulottuvuus hallinnossa: hallintolainkäytön antaman oikeussuojan merkitys viranomaistoiminnan auktoriteetin kannalta. Jyväskylä 2000. Antila, Outi Havu, Timo Kangasjärvi, Kimmo Korpiluoma, Riitta Rilasmaa, Kimmo: Oikeusturva työeläkkeessä. Vaajakoski 2007. Hallberg, Pekka Ignatius, Pirkko Kanninen, Heikki: Hallintolainkäyttölaki. Jyväskylä 1997. Hallberg, Pekka: Perusoikeusjärjestelmä. Teoksessa Hallberg, Pekka Karapuu, Heikki Scheinin, Martin Tuori, Kaarlo Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeudet. Oikeuden perusteokset, s. 31 58. Hallberg, Pekka: Oikeusturva. Teoksessa Hallberg, Pekka Karapuu, Heikki Scheinin, Martin Tuori, Kaarlo Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeudet. Oikeuden perusteokset, s. 651 666. Heuru, Kauko: Hyvä hallinto. Helsinki 2003. Jokela, Antti: Oikeudenkäynti I. Jyväskylä 1996. Jokela, Antti: Oikeudenkäynti II. Saarijärvi 2002. Jyränki, Antero: Uusi perustuslakimme. Jyväskylä 2000. Kukkonen, Sirpa Karmavalo, Terttu: Työtapaturmakirja. Työtapaturmien ja ammattitautien korvaus- ja vakuutusasiat. 12. uudistettu painos. Sastamala 2010. Kulla, Heikki: Oikeudenloukkaus ja intressit Valitusoikeuden määräytymisestä hallintolainkäytössä. Teoksessa Juhlakirja Kaarlo Tuori 50 vuotta. Helsinki 1998. Kulla, Heikki: Hallintomenettelyn perusteet. 7. uudistettu painos. Helsinki 2008. Laakso, Seppo Suviranta, Outi Tarukannel, Veijo: Yleishallinto-oikeus. Jyväskylä 2006. Lager, Irma: Lainkäytön pääasiat. Jyväskylä 1994. Lappalainen, Juha: Siviiliprosessioikeus I. Jyväskylä 1995. Lappalainen, Juha: Siviiliprosessioikeus II. Jyväskylä 2001. iii
Lappalainen, Juha: Erityistuomioistuimet ja eräät lautakunnat. Teoksessa Lappalainen, Juha Frände, Dan Havansi, Erkki Koulu, Risto Niemi- Kiesiläinen, Johanna Nylund, Anna Rautio, Jaakko Sihto, Juha Virolainen, Jyrki: Prosessioikeus. Oikeuden perusteokset, s. 229 240. 2. uudistettu painos. Saarijärvi 2007. Lappalainen, Juha: Asianosaiset siviiliprosessissa. Teoksessa Lappalainen, Juha Frände, Dan Havansi, Erkki Koulu, Risto Niemi-Kiesiläinen, Johanna Nylund, Anna Rautio, Jaakko Sihto, Juha Virolainen, Jyrki: Prosessioikeus. Oikeuden perusteokset, s. 301 340. 2. uudistettu painos. Saarijärvi 2007. Lappalainen, Juha: Väliintulo. Teoksessa Lappalainen, Juha Frände, Dan Havansi, Erkki Koulu, Risto Niemi-Kiesiläinen, Johanna Nylund, Anna Rautio, Jaakko Sihto, Juha Virolainen, Jyrki: Prosessioikeus. Oikeuden perusteokset, s. 381 388. 2. uudistettu painos. Saarijärvi 2007. Merikoski, Veli Vilkkonen, Eero: Suomen julkisoikeus pääpiirteittäin. 8. painos. Juva 1983. Mäenpää, Olli: Hyvän hallinnon perusteet. Helsinki 2002. Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus. Porvoo 2003. Mäenpää, Olli: Hallintoprosessin funktiot s. 217 237 teoksessa Juhlakirja Pekka Hallberg. Helsinki 2004. Mäenpää, Olli: Hallintoprosessin uudet haasteet. Lakimies 2/2006 s. 143 165. Mäenpää, Olli: Hallintoprosessioikeus. 2.uudistettu painos. Juva 2007. Mäenpää, Olli: Oikeudenkäynnin julkisuus hallintotuomioistuimissa. 1. painos. Helsinki 2007. (Mäenpää 2007a) Mäenpää, Olli: Julkisuusperiaate. Juva 2008. Mäenpää, Olli: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 2. uudistettu painos. Helsinki 2008. (Mäenpää 2008a) Tarukannel, Veijo Jukarainen, Heikki: Oikeudenkäynti hallintotuomioistuimessa. Saarijärvi 1999. Tirkkonen, Tauno: Suomen rikosprosessioikeus I. 2. painos. Porvoo 1969. Vilkkonen, Eero: Hallintolainkäytön alasta. Tutkimus hallintolainkäytön suhteesta yleiseen lainkäyttöön. Vammala 1973. Vilkkonen, Eero: Hallintolainkäyttö I. Vammala 1976. Virolainen, Jyrki: Lainkäyttö. Jyväskylä 1995. iv
Virolainen, Jyrki: Prosessin päälajit ja tehtävät. Teoksessa Lappalainen, Juha Frände, Dan Havansi, Erkki Koulu, Risto Niemi-Kiesiläinen, Johanna Nylund, Anna Rautio, Jaakko Sihto, Juha Virolainen, Jyrki: Prosessioikeus. Oikeuden perusteokset, s. 55 80. 2. uudistettu painos. Saarijärvi 2007. Vuorenpää, Mikko: Prosessioikeuden perusteet. Prosessioikeuden yleisiä lähtökohtia sekä menettely käräjäoikeuden tuomioon asti. Hämeenlinna 2009. Wallin, Anna-Riitta Konstari, Timo: Julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyvät lait. Jyväskylä 2000. Virallislähteet: HE 309/1993 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. HE 116/1994 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi tapaturmavakuutuslain muuttamisesta. HE 217/1995 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi. HE 30/1998 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi. HE 83/1998 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi vakuutusoikeudesta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta hallintolainkäyttölain voimaantulon johdosta. HE 101/2002 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle vakuutusoikeuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi. HE 45/2005 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle työntekijän eläkelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 12/2006 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVM 25/1994 vp Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. PeVL 16/2000 vp Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokunnalle hallituksen esityksestä laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta. Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 2/1994 Hallintolainkäyttölaki. Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston ehdotus. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2008:46 Tapaturmavakuutus- ja ammattitautilainsäädännön uudistaminen. Työryhmän muistio. v
Työryhmämietintö 2009:10 Vakuutusoikeuden toiminnan kehittäminen. Oikeusministeriö. Helsinki 2009. Internet-lähteet: Vakuutusoikeuden työjärjestys. Vahvistettu 30.11.2007. Saatavilla www-muodossa <URL:http://www.oikeus.fi/vakuutusoikeus/uploads/6tegxeit.pdf>. (26.5.2010) <http://www.oikeus.fi/vakuutusoikeus/7021.htm>. (26.5.2010) <http://www.laaninhallitus.fi/>. (26.5.2010) Oikeustapaukset: Korkein oikeus (KKO): KKO 1959 II 76 KKO 1981 II 65 KKO 1992: 152 KKO 2001:112 Korkein hallinto-oikeus (KHO): KHO 29.8.1977 T 3213 KHO 1987 A 79 KHO 1992 A 9 KHO 1995 A 11 KHO 1996 A 27 KHO 8.1.1996 T 63 KHO 6.6.1996 T 1889 KHO 29.12.1997 T 3306 vi
KHO 2004:75 KHO 2005:89 KHO 3.3.2006 T 437 KHO 2008:46 KHO 2008:52 Vakuutusoikeus: 27.9.1972/6344:71 29.11.1972/8933:71 26.5.1976/8115:75 26.11.1976/4053:76 30.8.1977/3963:76 13.3.1986/1750:85 21.9.1995/4606:94 31.3.2009/6465:2006:1247 3.11.2009/5121:2009:3471 Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta: 3.5.2006/4028:2004 11.6.2009/618:2008 vii
Lyhenteet HE Hallituksen esitys HLL Hallintolainkäyttölaki (586/1996) HProsJulkL Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa (381/2007) KHO KKO Korkein hallinto-oikeus Korkein oikeus OK Oikeudenkäymiskaari (4/1734) PeVL PeVM Perustuslakivaliokunnan lausunto Perustuslakivaliokunnan mietintö PL Suomen perustuslaki (731/1999) TEL Työntekijän eläkelaki (395/2006) TVL Tapaturmavakuutuslaki (608/1948) viii
1 Johdanto 1.1 Aiheen esittelyä Tutkimuksen lähtökohtana voidaan pitää Suomen perustuslain (731/1999, myöhemmin PL) 21 :ää, jossa säännellään jokaiselle perusoikeutena kuuluvasta oikeusturvasta. Perustuslain perusoikeussäännöksen 21 :n 1 momentissa säädetään siitä, että jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän lähtökohtana on yksilön oikeus omasta aloitteestaan saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai viranomaisessa 1. Kysymykseen saada asia omasta aloitteesta tuomioistuimen käsiteltäväksi liittyy tutkimuksen pääasiallinen kohde eli asianosaisasema ja sen määräytymisperusteet eri tilanteissa. Asianosaisasema määräytyy eri tavoin riippuen siitä, mikä laki tai prosessin ala on kyseessä. Tutkielman aiheena on työnantajan asianosaisasema, ja tarkoituksena on erityisesti selvittää työnantajan asianosaisasemaa vakuutusoikeudessa käsiteltävien asioiden kohdalla tapaturma- ja työeläkeasioissa. Aiheen problematiikka liittyy siihen, että onko työnantajalla asianosaisasemaa ja jos on, niin millaisia oikeuksia se sitten työnantajalle perustaa. Nämä oikeudet, joita tutkimuksessa on tarkoituksena lähemmin tarkastella, liittyvät valitusoikeuteen sekä julkisuuskysymyksiin ja erityisesti asianosaisjulkisuuteen eli onko työnantajalla oikeus saada tietää salassa pidettäviä tietoja. Valitsin aiheen ensinnäkin sen takia, että haluaisin hyödyntää kandissani tutkimaa aihetta, joka liittyi asianosaisjulkisuuteen. Toiseksi aiheeni valintaan vaikutti paljon vakuutusoikeuden kiinnostus aihetta kohtaan. Ollessani siellä töissä olen huomannut, että aihetta olisi syytä tutkia, sillä työnantajan asianosaisasema on monissa tilanteissa hyvin epäselvä asia. Työnantajien intressi asiassa on kuitenkin 1 HE 309/1993 vp s. 74. 1
suuri, sillä he osallistuvat työntekijöiden tapaturmavakuutuskuluihin ja eläketurvan kustantamiseen. Myös työntekijöillä on asiassa omat intressinsä, sillä kyse on kuitenkin heidän saamistaan korvauksista ja siitä, miten työnantajat voivat vaikuttaa niihin. Asianosaisaseman määräytymiselle ja asianosaisen käsitteelle on oikeusjärjestyksen piirissä erilaisia perusteita, ja jotta aiheesta saa riittävän kattavan käsityksen, on niitä jokaista tarkasteltava lähemmin. Lisäksi oman lisänsä tutkittavaan aiheeseen tuo se, että vakuutusoikeudessa käsiteltävät asiat ovat erilaisia, ja niihin myös sovelletaan eri lainsäädäntöä. Nämä seikat on otettava huomioon myös asianosaisuutta tarkasteltaessa. Seuraavaksi käydään läpi lyhyesti tutkimukseen liittyviä keskeisiä aihealueita, joista saa käsityksen siitä, millaisia asioita tutkimuksessa tullaan tarkemmin tarkastelemaan. 1.1.1 Perustuslain 21 :n mukainen oikeus oikeusturvaan Asianosaisuuden lähtökohtana on siis perustuslain oikeusturvapykälä (21 ), jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Lainkohdan 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Säännöksen 2 momentti koskee lainkäyttö- ja hallintomenettelyn oikeussuojatakeita, ja 1 momentti niin ikään turvaa oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja hyvään hallintoon 2. Säännöksessä on kolme oikeusturvan takeisiin ja toteutumiseen vaikuttavaa vaatimusta, jotka määrittelevät hallintoviranomaisten menettelyn laatuvaatimuksia, pääsyä oikeudenkäyntiin ja oikeudenkäynnin laatua 3. Yksityisten kansalaisten, erilaisten yhteisöjen sekä 2 HE 309/1993 vp s. 74. 3 Mäenpää 2007, s. 8. 2
julkisen vallan viranomaisten välisistä ja keskinäisistä oikeuksista ja velvollisuuksista säädetään päälajin mukaan yksityis-, rikos- ja hallinto-oikeuteen luettavissa laeissa, jotka muodostavat aineellisen eli materiaalisen oikeuden 4. Oikeusturvaa tarvitaan kaikilla näillä materiaalisen oikeuden alueilla eli yksilöllä on oltava keinot, joilla hän voi toteuttaa oikeuksiaan ja suojata oikeusasemaansa suhteessa muihin toimijoihin. Materiaaliseen oikeuteen kuuluu siis erilaisia oikeusasioita, ja näiden oikeusasioiden laadun perusteella prosessi on jaoteltu menettelyn perusteella kolmeen päälohkoon: siviiliprosessiin eli oikeudenkäyntiin riita-asioissa, rikosprosessiin eli oikeudenkäyntiin rikosasioissa ja hallintoprosessiin (hallintolainkäyttöön) eli oikeudenkäyntiin hallintoasioissa 5. Jokaisessa näissä eri menettelyissä on tahoja, jotka haluavat toteuttaa oikeusturvaansa. Prosessi on siis menettelyä, jossa lainkäyttöä harjoitetaan, ja prosessiin tarvitaan myös prosessisubjekteja, jotka osallistuvat tavalla tai toisella prosessiin suorittaen kukin omia tehtäviään 6. Näihin prosessisubjekteihin kuuluvat muun muassa asianosaiset. 1.1.2 Asianosaisuus Asianosaisasema on tutkimuksen keskeisin käsite. Asianosaisasema voi määräytyä muodollisista tai aineellisista lähtökohdista. Yleisessä prosessioikeudessa asianosaisasema määräytyy muodollisin kriteerein. Hallintoasioissa asianosaisuus taas perustuu aineellisiin lähtökohtiin. Lisäksi asianosaisuuteen liittyy käsite asianosaiskelpoisuus, joka tarkoittaa yleistä kykyä olla prosessin asianosaisena. Asianosaisuuteen kuuluu vielä erillisenä kysymyksenä asiavaltuus (asialegitimaatio) eli oikeus asianosaisena käyttää puhevaltaa hallintoprosessissa tai oikeus käydä oikeutta omissa nimissään oikeudenkäynnissä. 7 Siviili- ja rikosasioissa sovelletaan siis muodollista asianosaiskäsitettä. Asianosaisia ovat ne henkilöt, jotka omissa nimissään esiintyvät jutussa 4 Virolainen 1995, s. 1. 5 Virolainen 2007, s. 55; Vuorenpää 2009, s. 2. 6 Virolainen 1995, s. 24 25. 7 Laakso Suviranta Tarukannel 2006, s. 112; Lappalainen 2007, s. 301. 3
asianosaisina eli joiden nimissä prosessia käydään. Asianosaisasema syntyy lähtökohtaisesti jo haastehakemuksen perusteella jutun tullessa vireille, eikä aineellisoikeudellisilla näkökohdilla ole niinkään enää merkitystä. Välttämättä ei siis edellytetä sitä, että asianomaisella todellisuudessa olisi vaatimansa oikeus. Riita- ja rikosasioissa on aina vähintään kaksi asianosaista, jotka ovat toistensa vastapuolia. 8 Erikseen on sitten kysymys siitä, onko asianosaisiksi ilmoittautuneilla oikeus omissa nimissään käydä oikeutta riitautetusta intressistä. Hallintoasioissa taas asianosaisasema määräytyy aineellisista lähtökohdista eli huomioon otetaan se, minkälainen merkitys asiassa tehtävällä ratkaisulla on tietyn henkilön oikeusaseman kannalta. Asianosaisasema kuuluu sille, jonka oikeuksiin tai etuihin asiassa tehtävä päätös saattaa vaikuttaa tai joka viranomaisen päätöksellä velvoitetaan johonkin toimenpiteeseen. Eri hallinnon aloilla asianosaisasema on järjestetty erityissäännöksin eri tavoin. 9 Hallintoprosessia koskevassa lainsäädännössä ei ole suoraan säädetty asianosaisasemasta, mutta hallintolainkäyttölaissa (586/1996, myöhemmin HLL) on säännös, joka koskee valitusoikeutta. Säännöksen (6 ) mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Hallintoasioissa asianosainen on viranomaisen ratkaisutoimenpiteen välitön kohde, itse viranomainen taas ei ole vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan prosessissa asianosaisena. Hallintoprosessi eroaa siviili- ja rikosprosessista näiltä osin selvästi, sillä perusasetelmassa on vain yksi asianosainen, jonka vireillepanemaa asiaa, muutoksenhakua, hallintotuomioistuin käsittelee. 10 Rikosja siviiliprosessissa vallitsevaa kaksiasianosaissuhdetta ei lähtökohtaisesti ole hallintoasioissa, mutta eräissä tilanteissa tällainenkin voi tulla esille. Tällöin eri asianosaisten edut ovat ristiriidassa keskenään. Tämä tilanne voi tulla eteen esimerkiksi sellaisessa hakemusasiassa, jossa hakemuksen hyväksyminen 8 Jokela 2002, s. 1. 9 Laakso Suviranta Tarukannel 2006, s. 112 113. 10 Mäenpää 2007, s. 248 249. 4
merkitsee toisten oikeuksien rajoittamista tai suoranaisten velvollisuuksien perustamista toisille. 11 1.1.3 Valitusoikeus Valitusoikeus hallintoprosessissa määräytyy hallintolainkäyttölain mukaan. Valitusoikeus määrittelee sen, kuka tai mikä voi hakea valittamalla muutosta hallintopäätökseen tai muuhun hallintotoimeen. Lisäksi siihen liittyy myös se, millaisista päätöksistä voi valittaa. Valitusoikeus mahdollistaa hallintopäätöksen lainmukaisuuden arvioinnin, oikeusturvan toteuttamisen ja oikeusvarmuuden ylläpitämisen. Valitusoikeuden määrittelyssä on yleisenä lähtökohtana asianosaisen valitusoikeus, joka on turvattu perusoikeutena. Valitusoikeuden perussäännöksen, hallintolainkäyttölain 6 :n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Säännös on muotoiltu väljästi, joten oikeuskäytännöllä on keskeinen merkitys asianosaisen valitusoikeuden määrittelyssä. Valitusoikeuden perusteet ovat aiheuttaneet runsaasti määrittelyongelmia, erityisesti päätösten välittömien oikeusvaikutusten osalta. 12 1.1.4 Väliintulo Käsiteltäessä työnantajan asianosaisasemaa on ehkä tarpeen tarkastella myös oikeudenkäyntiin ja prosessin osapuoliin liittyvää väliintulon käsitettä. Oikeudenkäynnin vaikutukset voivat joissakin tilanteissa ulottua myös muihin kuin asianosaisiin. Vaikka yleisenä lähtökohtana onkin se, että oikeudenkäynnin asianosaisilla on oikeus käydä oikeutta keskenään sivullisten voimatta sekaantua käsittelyyn, niin joskus sivulliselle tulee antaa mahdollisuus valvoa etujaan 13. 11 Laakso Suviranta Tarukannel 2006, s. 115. 12 Mäenpää 2007, s. 267 270. 13 Lappalainen 2007, s. 381. 5
Kolmas henkilö voi osallistua oikeudenkäyntiin joko varsinaisena tai itsenäisenä väliintulijana 14. Varsinainen väliintulo tarkoittaa niin sanottua sivuväliintuloa, jossa sivullinen, joka ei ole asianosaisen asemassa, tulee prosessiin mukaan tukemaan jompaakumpaa prosessin osapuolta. Asianosaisen tukeminen ei kuitenkaan ole väliintulossa oleellista, vaan väliintulija ajaa omia etujaan, toimii omissa nimissään. Väliintulija ei ole asianosainen eikä hänellä ole asiavaltuutta, joten hänelle ei voida tuomita mitään eikä häntä voida tuomiossa velvoittaa mihinkään. Kuitenkin tuomio voi olla häntä sitova. Sivullisella on oikeus osallistua oikeudenkäyntiin, jos hän väittää asian koskevan hänen oikeuttaan ja esittää todennäköisiä syitä väitteensä tueksi. Väliintulijalla on siis oltava riittävä väliintulointressi. Itsenäiseksi väliintulijaksi kutsutaan sellaista väliintulijaa, johon tuomion oikeusvoimavaikutus ulottuu samalla tavoin kuin jos hän olisi itse ollut jutun asianosaisena. Oikeudenkäymiskaaressa (4/1734, myöhemmin OK) hänelle on säädetty asianosaisen asema, mutta siitä huolimatta itsenäinen väliintulija ei ole asianosainen. 15 Väliintulosta säännellään oikeudenkäymiskaaren 18. luvun 8-10 :issä, jotka koskevat väliintuloa siviiliprosessissa. Hallintoprosessissa väliintulo on harvinaisempi ilmiö eikä hallintolainkäyttölaissa ole säännöksiä väliintulosta. Kuitenkin hallintolainkäyttölain voimaantuloa edeltäneessä oikeuskäytännössä väliintuloa on pidetty joissain tilanteissa mahdollisena, eikä hallintolainkäyttölaki nykyäänkään väliintuloa muodollisesti estä, jos sivullisella on riittävän voimakas väliintulointressi, joka kohdistuu hallintotuomioistuimen päätöksen oikeusvaikutuksiin. Esimerkiksi päätöksen haitalliset vaikutukset sivulliseen nähden voisivat olla perusteena väliintulolle. 16 14 Jokela 2002, s. 277. 15 Lappalainen 2007, s. 381 382; Jokela 2002, s. 277, 282 283; Mäenpää 2007, s. 244. 16 Lappalainen 2007, s. 382; Mäenpää 2007, s. 244. 6
1.1.5 Vakuutusoikeus Se, mitä asianosaisen määritelmää ja määräytymisperusteita sovelletaan työnantajaan, riippuu tässä tutkimuksessa pitkälti siitä, mitä lainsäädäntöä sovelletaan niissä asioissa, joista valitetaan vakuutusoikeuteen. Vakuutusoikeus on toimeentuloturva-asioiden erityistuomioistuin, joka toimii yleensä toisena ja samalla viimeisenä muutoksenhakuasteena. Eräissä harvoissa asioissa vakuutusoikeuden päätökseen voidaan vielä hakea muutosta korkeimmalta oikeudelta. Vakuutusoikeudesta on säädetty myös oma lakinsa, vakuutusoikeuslaki 132/2003. Vakuutusoikeuden toimivalta määräytyy useiden erityislakien perusteella ja siihen kuuluvat yksityisen sektorin työeläkeasiat, kansaneläkeasiat, eräät tapaturmaasiat, työttömyysturva-asiat, valtion varoista korvattavat rikosvahinkoa koskevat asiat sekä eräät muut sosiaaliturva-asiat. Vakuutusoikeuslaissa on säännös hallintolainkäyttölain soveltamisesta (16 ), jonka mukaan sitä sovelletaan, jollei erikseen toisin säädetä. Kyseisen pykälän mukaan hallintolainkäyttölaki on siis yleislaki, jota vakuutusoikeuden menettelyssä sovelletaan, mutta erityissäännökset syrjäyttävät sen. Kuitenkin samaisen pykälän 2 momentin mukaan vakuutusoikeudessa sovelletaan suullisen käsittelyn toimittamiseen sitä, mitä hallintolainkäyttölain 38 :ssä säädetään suullisen käsittelyn toimittamisesta yksityisen asianosaisen pyynnöstä hallinto-oikeudessa. 1.1.6 Julkisuusperiaate ja asianosaisjulkisuus Työnantajan asianosaisasemaa olisi tarkoitus tarkastella myös asianosaisjulkisuuden kannalta. Asianosaisjulkisuus pohjautuu julkisuusperiaatteelle. Julkisyhteisöjen toiminnassa noudatetaan julkisuusperiaatetta, joka on yksi hyvän hallinnon periaatteista. Tämän periaatteen mukaan jokaisella on halutessaan oikeus saada tietoa julkisesta vallankäytöstä ja viranomaisten muusta toiminnasta 17. Julkisuusperiaate konkretisoituu muun 17 Mäenpää 2008, s. 1. 7
muassa asiakirjajulkisuudessa, joka on vahvistettu perusoikeutena Suomen perustuslain 12 :ssä. Sen mukaan julkisuus on pääsääntö, jota voidaan rajoittaa vain välttämättömistä syistä erikseen lailla. Samaisessa pykälässä säädetään myös asiakirjajulkisuudesta, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta. Asiakirjajulkisuus on siis perustuslain tasolla säädetty oikeus, mutta tarkemmat säännökset asiakirjajulkisuudesta on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999, myöhemmin julkisuuslaki). Asiakirjajulkisuuteen liittyy osana asianosaisjulkisuus eli asianosaisen oikeus saada tietoja muun kuin julkisen asiakirjan sisällöstä. Asianosaisjulkisuudesta hallintotoiminnassa säädetään tarkemmin julkisuuslain 11 :ssä, mutta hallintoprosessissa noudatettavasta asianosaisjulkisuudesta säädetään sen sijaan oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain (381/2007, myöhemmin hallintoprosessin julkisuuslaki, HProsJulkL) 9 :ssä. Asianosaisjulkisuus on laajempi oikeus verrattuna yleiseen asiakirjajulkisuuteen. Asianosaisjulkisuus tarkoittaa hallintomenettelyn ja oikeudenkäynnin asianosaisen oikeutta saada tieto muun kuin julkisen asiakirjan sisällöstä ja perusedellytyksenä tämän oikeuden toteuttamiselle on, että asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asianosaisen asian käsittelyyn 18. Asianosaisen tiedonsaantioikeus ulottuu siis julkisten asiakirjojen lisäksi myös yleisölle harkinnanvaraisesti julkisiin ja yleisöltä salassa pidettäviin asiakirjoihin 19. Asianosaisella on oikeus saada tietoja salassa pidettävistä asiakirjoista, jotka koskevat ensinnäkin häntä itseään, mutta hänellä on myös oikeus saada muita kuin häntä itseään koskevia salassa pidettäviä tietoja. Koska tällaisten tietojen antaminen vapaasti ulkopuolisille heikentäisi kuitenkin salassapitojärjestelmää laajemmin kuin asianosaisen oikeusturvan vuoksi on tarpeen, säädetään julkisuuslain 23 :n 2 momentissa asianosaisen salassapitovelvollisuudesta. 20 Tutkimuksen painopiste on hallintolainkäytössä ja eritoten vakuutusoikeudessa noudatettavassa menettelyssä, joten asianosaisjulkisuutta tarkastellaan lähinnä hallintolainkäytön kannalta. Julkisuuslaissa on säädetty yleisistä perusteista asianosaisaseman määräytymiselle. Hallintotuomioistuimissa julkisuusasioihin 18 Mäenpää 2008, s. 140. 19 Laakso Suviranta Tarukannel 2006, s. 380. 20 HE 30/1998 vp s. 69. 8
sovelletaan pääosin kuitenkin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettua lakia. Lain 3 :n mukaan hallintotuomioistuimessa sovelletaan, mitä asiakirjojen julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään siltä osin kuin tässä laissa ei toisin säädetä. Julkisuuslaki voi tulla siis myös sovellettavaksi hallintotuomioistuimissa. Hallintoprosessin julkisuuslain 9 :ssä säädetään asianosaisen tiedonsaantioikeudesta. Pykälän mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu. Asianosaisjulkisuus ei kuitenkaan ole rajoitukseton, vaan HProsJulkL 9 :n 2 ja 3 momenteissa säädetään asianosaisjulkisuuden rajoituksista tarkemmin. 1.2 Tutkimustehtävän asettelusta Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää, onko työnantajalla asianosaisasemaa tapaturma- ja työeläkeasioissa, joissa on kyse työntekijää koskevista lainmukaisista korvauksista ja etuuksista. Tutkimuksessa tarkastellaan siis työnantajan asianosaisasemaa tapaturma- ja työeläkeasioissa valitettaessa vakuutusoikeuteen. Vakuutusoikeus on erityistuomioistuin, jossa käsitellään tapaturma- ja työeläkeasioita koskevia valituksia. Tähän problematiikkaan kytkeytyy väistämättä myös työnantajan valitusoikeus asiassa, sillä asianosaisasema konkretisoituu juuri valitusoikeuden kautta. Lisäksi osakysymyksenä tutkimuksessa on työnantajan asianosaisjulkisuus eli työnantajan oikeus saada salassa pidettäviä tietoja oikeudenkäyntiasiakirjoista työnantajan valittaessa vakuutusoikeuteen. Tarkastelu on syytä aloittaa perustuslain 21 :n tarkoittamasta perusoikeudesta eli oikeusturvasta. Kyseinen pykälä muodostaa tutkimuksen lähtökohdan. Aluksi tarkastellaan oikeusturvan sisältöä ja merkitystä perusoikeutena. Lisäksi määritellään, mitä on lainkäyttö ja mikä lainkäytön oikeussuojafunktio yleensäkin 9
on. Näistä lähtökohdista on hyvä lähteä liikkeelle, jotta on helpompi ymmärtää asianosaisuuden merkitystä ja mihin kaikkeen se liittyy. Seuraavaksi on syytä tarkastella vakuutusoikeutta tuomioistuimena, koska vakuutusoikeus kytkeytyy kiinteästi tutkimustehtävän käsittelyyn. Vakuutusoikeus on erityistuomioistuin, ja sen menettelyyn liittyy tiettyjä erityispiirteitä. Tutkimuksessa selostetaan yleisesti, mitä asioita vakuutusoikeudessa käsitellään, mikä tekee siitä erityistuomioistuimen ja millaista menettelyä vakuutusoikeudessa noudatetaan. On myös tarkasteltava työnantajan yleistä asemaa tapaturma- ja työeläkeasioissa, jotta voidaan käsittää, miksi työnantajilla on niin suuri intressi valittaa ja miten ylipäänsä työnantajilla edes voisi olla asianosaisasema näissä asioissa. Tässä kohtaa selvitetään tarkemmin tapaturmavakuutuslain (608/1948, myöhemmin TVL) 8 :n sekä työntekijän eläkelain (395/2006, myöhemmin TEL) 1 :n sisältöä. Tapaturmavakuutuslain mukaan työnantajan on vakuutettava työntekijänsä työssä tapahtuvien tapaturmien varalta, ja työntekijän eläkelain mukaan työnantaja on velvollinen järjestämään ja kustantamaan työntekijälleen eläketurvan. Tutkimuksen ytimen muodostaa asianosaisuuden tarkastelu, jonka ymmärtämiseksi käydään läpi asianosaisuuden eri määräytymisperusteita, niin aineellisen kuin muodollisen asianosaiskäsitteen pohjalta. Nämä eri käsitteet liittyvät eri prosessilajeihin eli samalla tarkastellaan lyhyesti siviiliprosessin ja hallintoprosessin eroja, erityisesti asianosaisuuteen nähden. Asianosaisuuteen liittyy myös asianosaiskelpoisuuden käsite sekä asiavaltuus, joita myös tarkastellaan tutkimuksen tässä vaiheessa. Asianosaisen asema ja asiavaltuus määräytyvät keskeisesti valitusoikeutta koskevan sääntelyn mukaan, joten tutkimuksessa on perusteltua tarkastella työnantajan valitusoikeutta vakuutusoikeuteen ja yleisesti valitusoikeuden oikeudellisia perusteita. On myös pohdittava, koskeeko väliintulo työnantajan asianosaisaseman problematiikkaa, joten tarkastelun kohteena on väliintulon käsitteen sisältö. Tutkimuksessa selvitetään lisäksi työnantajan oikeutta salassa pidettäviin tietoihin oikeudenkäynnissä. Kyseessä on hallintoprosessin julkisuuslain mukainen asianosaisjulkisuus, jonka tarkastelun lähtökohta on perustuslain 12 :ssä. Pykälä 10
sisältää julkisuusperiaatteen, jota noudatetaan kaikessa julkisessa toiminnassa. Julkisuusperiaatteen merkityksen ja sisällön tarkastelu antaa pohjan sille, mistä perustuslain mukaisessa asiakirjajulkisuudessa on kyse. Asiakirjajulkisuudesta säännellään yleisesti julkisuuslaissa, mutta tutkimuksessa keskitytään tarkastelemaan hallintoprosessin julkisuuslain 9 :ää, joka koskee asianosaisjulkisuutta ja sen perusteita hallintolainkäytössä. Tätä kautta päästään käsiksi siihen problematiikkaan, onko työnantajalla hallintoprosessin julkisuuslain mukaista oikeutta saada muunkin kuin julkisen asiakirjan tietoja. 1.3 Tutkimusaiheen rajaukset Tutkimuksen aiheena on työnantajan asianosaisasema, ja tarkoituksena on keskittyä vakuutusoikeudessa käsiteltäviin asioihin, muun muassa tapaturma- ja työeläkeasioihin. Asianosaisuus määritellään eri prosessilajeissa eri tavoin, mutta tässä tutkimuksessa ei kuitenkaan paneuduta rikosprosessin asianosaisuuteen vaan keskitytään siviili- ja hallintoprosessin asianosaisuuteen. Tämä on perusteltua juuri siksi, että vakuutusoikeudessa ei käsitellä rikosasioita. Tutkimus asianosaisuudesta rajoittuu vain työtapaturma- ja työeläkeasioihin, sillä näissä asioissa työnantajalla on lainmukainen velvollisuus työntekijää kohtaan ja näin ollen myös suuri intressi asiassa. Näistä asiaryhmistä on myös eniten oikeustapauksia koskien työnantajan asianosaisasemaa. Asianosaisasemaan liittyy vahvasti myös valitusoikeus, joka on yksi hallintolainkäyttölaissa säädettävistä prosessuaalisista oikeuksista. Tutkimuksessa keskitytään vain valitusoikeuteen, ja käsittelemättä jää asianosaisasema kuulemisen ja päätöksen tiedoksiannon osalta. Asianosaisen asema määräytyy keskeisesti juuri valitusoikeutta koskevan sääntelyn mukaan, ja oikeus tehdä valitus on se, mistä koko prosessi lähtee liikkeelle. Asiakirjajulkisuuden osalta rajataan tutkimuksen tarkastelu hallintoprosessin julkisuuslain 9 :ään eli asianosaisen oikeuteen saada tieto muustakin kuin julkisesta asiakirjasta. Tutkimuksessa ei käsitellä yleisöjulkisuutta eli oikeutta saada tietoa asiakirjasta, joka on julkinen, sillä se ei ole tutkimustehtävän kannalta 11
relevanttia. Asianosaisjulkisuus koskee siis myös salassa pidettäviä asiakirjoja, mutta tutkimuksessa ei kuitenkaan ole tarkoituksena tarkastella julkisuuslaissa olevia salassapitojärjestelmään liittyviä asioita kuten salassapitovelvollisuutta tai salassapidon perusteita. 1.4 Tutkimusmetodista Tutkimusote on oikeusdogmaattinen, sillä tarkoituksena on selvittää asianosaisasemaan ja asianosaisjulkisuuteen liittyvää voimassa olevan lainsäädännön sisältöä. Tutkimuksessa haetaan vastausta siihen, onko työnantajalla asianosaisasemaa ja valitusoikeutta sekä asianosaisjulkisuuden perustamaa oikeutta saada tietoja asiakirjasta. Tavoitteena on selventää käsitteitä asianosaisasema ja valitusoikeus sekä asianosaisjulkisuus lainsäädännön, oikeuskirjallisuuden ja oikeuskäytännön avulla. Tutkimus koostuu pitkälti perinteisestä oikeuskirjallisuudesta ja voimassa olevasta lainsäädännöstä, mutta lainvalmisteluaineistolla oli myös oma osansa lainsäädäntöön perehdyttäessä. Oikeuskirjallisuus ja lainsäädäntö eivät suoraan määritä työnantajan asemaa, joten oikeuskäytännöllä on erityisen suuri merkitys tutkimustehtävää selvitettäessä. 1.5 Tutkimusaineistosta Tutkimusmetodi on oikeusdogmaattinen, joten lähdeaineisto perustuu pitkälti voimassa olevaan lainsäädäntöön. Tärkeimmät säädökset tutkimuksessa ovat hallintolainkäyttölaki, oikeudenkäymiskaari ja hallintoprosessin julkisuuslaki asianosaisuutta tarkasteltaessa. Tutkimuksessa käytetään lähteenä muutakin lainsäädäntöä koskien muun muassa vakuutusoikeutta ja siellä käsiteltäviä asioita. Tutkimuksen lähtökohtana on perustuslain 21, jossa on kyse oikeusturvasta perusoikeutena. Perustuslaissa säädetään myös julkisuusperiaatteesta, jota toteutetaan julkisessa toiminnassa. Lainvalmisteluaineisto taas antaa tutkimuksessa selventäviä näkökohtia lainsäädäntöön perehdyttäessä. 12
Oikeuskirjallisuus on tärkeä lähde tarkasteltaessa tutkimustehtävää, ja sitä on tarjolla melko kattavasti. Oikeuskirjallisuuden osuus koostuu paljolti Olli Mäenpään tuotannosta, sillä hän on käsitellyt aiheeseen liittyviä asioita tuotannossaan runsaasti. Kuitenkaan oikeuskirjallisuus ja lainsäädäntö eivät määrittele suoraan työnantajan asianosaisasemaa, joten tutkimustehtävän ratkaisun kannalta oikeuskäytäntö nousee merkittävään asemaan tutkimuksen lähdeaineistona. Tutkimuksessa käytetään muun muassa vakuutusoikeuden ratkaisuja, mutta myös korkein oikeus on antanut ratkaisuja, jotka koskevat työnantajan asianosaisasemaa. Lisäksi tutkimuksessa käytetään tapaturmaasioiden muutoksenhakulautakunnan päätöksiä, sillä ne ilmaisevat hyvin työnantajan asianosaisasemaa koskevien ratkaisujen tulkintalinjaa. Asianosaisen käsitettä ja asianosaisjulkisuutta tarkasteltaessa käytännön esimerkkejä ja tulkintoja tutkimustehtävään saadaan myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä. 2 Oikeus oikeusturvaan ja asian käsittelyyn 2.1 Perustuslain 21 lähtökohtana Perustuslain 21 :ssä säädetään jokaiselle perusoikeutena kuuluvasta oikeusturvasta. Pykälän mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Perustuslain säännös määrittelee oikeusturvan sisältöä ja asemaa, ja sen soveltamisala on laaja, koska se koskee oikeusturvaa hallintoviranomaisissa ja tuomioistuimissa 21. Hallituksen esityksen mukaan säännös edellyttää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja 21 Mäenpää 2007, s. 68. 13
hyvän hallinnon toteutumista kokonaisuutena. Lisäksi säännös antaa institutionaalisen suojan tuon kokonaisuuden tärkeimmille osille. 22 Oikeusturva on perusoikeus, joka velvoittaa perustuslain 22 :n mukaisesti julkista valtaa turvaamaan oikeusturvan toteutuminen. Julkisen vallan, tarkoittaen tässä lähinnä lainsäätäjää ja oikeushallintoa, tehtävänä on huolehtia oikeusturvan tosiasiallisesta saatavuudesta ja turvata tuomioistuinten toimintaedellytykset, jotta oikeusturvasäännöksen mukaiset käsittelyn joutuisuus ja oikeudenmukainen oikeudenkäynti voivat toteutua 23. Yleisesti ottaen perusoikeuksien vaikutus ei kohdistu pelkästään lainsäätäjään, vaan säännökset sitovat julkista valtaa kaikessa toiminnassa eli lainsäädännössä, hallinnossa ja lainkäytössä. Julkiselta vallalta edellytetään aktiivisia toimenpiteitä, jotta perusoikeudet tosiasiallisesti voivat toteutua. 24 Perusoikeussäännöksillä on perustuslain 106 :n mukaisesti etusija suhteessa muuhun lainsäädäntöön. Näin ollen tuomioistuimen on annettava etusija oikeusturvaa koskeville vaatimuksille, jos sen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa näiden oikeusturvaa koskevien vaatimusten kanssa. Samoin on laita asetusten ja lakia alemmanasteisten säännösten kanssa perustuslain 107 :n mukaan. Tuomioistuinten on myös noudatettava perusoikeusmyönteistä laintulkintaa, joka tarkoittaa sitä, että tuomioistuinten tulee valita perusteltavissa olevista lain tulkintavaihtoehdoista sellainen, joka parhaiten edistää perusoikeuksien tarkoituksen toteutumista ja joka eliminoi perustuslain kanssa ristiriitaisiksi katsottavat vaihtoehdot 25. Niiden on siis valittava vaihtoehtoisista tulkinnoista sellainen, joka parhaiten edistää oikeusturvaa. Perustuslain perusoikeuksilla voi olla myös välittömiä oikeusvaikutuksia. Perusoikeuksien suoran sovellettavuuden lisääminen tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa olikin yhtenä keskeisenä vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen tavoitteena 26. Jokaisella on siis omassa asiassaan mahdollisuus oikeudellisesti vedota suoraan perustuslain mukaiseen 22 HE 309/1993 vp s. 72. 23 Mäenpää 2007, s. 68 69. 24 Aer 2000, s. 70 71; HE 309/1993 vp s. 75. 25 PeVM 25/1994 vp s. 4. 26 HE 309/1993 vp s. 32; PeVM 25/1994 vp s. 6. 14
oikeusturvan saatavuuteen. Lisäksi perusoikeuksien rajoittamisen yleiset edellytykset liittyvät myös oikeusturvaan. Jokaisen käytettävissä on oltava oikeusturvakeino tilanteessa, jossa lailla puututaan rajoittavasti johonkin perusoikeuteen, ja yleisimmin tällaisena keinona on pidetty muutoksenhakumahdollisuutta perusoikeutta koskevaan lainsoveltamisratkaisuun. 27 Oikeusturvapykälän (PL 21 ) 1 momentin keskeisenä lähtökohtana on siinä säädetty oikeus muutoksenhakuun hallintoviranomaisen päätöksestä, kun on kyse yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista. Valitusoikeus tällaiseen päätökseen edellyttää sitä, että lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeussuhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille. Pykälän mukaan lailla on siis järjestettävä vähintään yksi muutoksenhakuaste tuomioistuimesta toiseen eli esimerkiksi yleisessä lainkäytössä se tarkoittaa yleensä muutoksenhakua käräjäoikeudesta hovioikeuteen. 28 Hallintoviranomaisten päätöksistä valitettaessa on olemassa kaksiasteinen hallintotuomioistuinten järjestelmä 29. Perustuslain 21 :n 1 momentti perustuu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen määräyksistä oikeudesta oikeudenkäyntiin, jonka yhtenä ulottuvuutena on yksilön mahdollisuus saada kannaltaan tärkeä asia tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Kyseisen momentin lähtökohtana onkin yksilön oikeus omasta aloitteestaan saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai viranomaisessa. 30 Kyse on siis oikeudesta saada omasta aloitteesta omalta kannalta tärkeä asia tuomioistuimen käsiteltäväksi eli oikeudesta valittaa. Pykälän 2 momentti koskee lainkäyttö- ja hallintomenettelyn oikeussuojatakeita, ja oikeus hakea muutosta luetellaan yhdeksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon tärkeimmiksi osa-alueiksi 31. Tärkeäksi nousee kysymys, milloin voidaan katsoa olevan kyse omalta kannalta tärkeästä asiasta ja kenellä itse asiassa on valitusoikeus. Lähtökohtaisesti perustuslaki perustaa tämän oikeuden jokaiselle, 27 Mäenpää 2007, s. 70. Ks. perusoikeuksien rajoitusedellytyksistä PeVM 25/1994 vp s. 5. 28 Jyränki 2000, s. 311. 29 Hallberg 1999, s. 55. 30 HE 309/1993 vp s. 72 73. 31 HE 309/1993 vp s. 74. 15
mutta se ei kuitenkaan ole aina niin yksiselitteinen asia. Tutkimustehtävän kannalta onkin perusteltua kysyä, milloin kyseessä on työnantajan oma asia, ja millaisia oikeusturvatarpeita työnantajalla on tapaturma- ja työeläkeasioissa. 2.2 Oikeusturvan eri ulottuvuuksia Oikeusturva liittyy viranomaisten toimintaan, ja sen keskeisenä tehtävänä on vahvistaa oikeusvarmuutta sekä turvata sen toteutumista yksilön ja julkisen vallan välisessä suhteessa. Siihen sisältyvät julkisen päätöksenteon lainmukaisuuden ja laadun menettelylliset takeet sekä oikeudelliset keinot, joilla yksityinen voi yhtäältä toteuttaa oikeuksiaan ja toisaalta suojata oikeusasemaansa suhteessa päätöksentekijään. 32 Oikeusturvalle voidaan määritellä erilaisia ulottuvuuksia riippuen siitä, mikä on oikeusturvan tarve konkreettisessa tilanteessa. Hallintotoiminnassa oikeusvarmuudelle voidaan määritellä kolme ulottuvuutta ja samoin voidaan tehdä myös oikeusturvalle, kun oikeusturvaa pidetään ensisijaisesti keinona oikeusvarmuuden toteuttamiseksi. Perinteisesti oikeusturva nähdään muodollisessa merkityksessä eli oikeusturva toimii päätöksenteon ja menettelyn lainmukaisuuden takeena. Materiaalinen oikeusturva liittyy päätöksen sisällölliseen oikeellisuuteen ja hyväksyttävyyteen, kun taas laadullinen oikeusturva voidaan liittää menettelyn asianmukaisuuteen ja julkisten palvelujen laatuun. Tästä jaottelusta huolimatta oikeusturvan eri ulottuvuudet ja niiden tavoitteet voivat toteutua samanaikaisesti ja samassa asiassa. 33 Toisaalta taas oikeusturva voidaan määritellä subjektiivisena ja objektiivisena oikeusturvana. Subjektiivisella oikeusturvalla tarkoitetaan niitä menettelyjä, joiden avulla yksilö voi saada suojaa omalle oikeusasemalleen ja toteuttaa omia oikeuksiaan ja etujaan. Keskeisenä subjektiivisen oikeusturvan keinona on asianosaiselle kuuluva muutoksenhakuoikeus. Suomessa yksilön muutoksenhakuoikeus on toteutettu varsin hyvin, ja sen käyttöala on kehittynyt 32 Mäenpää 2007, s. 1. Ks. oikeusturvan määrittelyistä Hallberg 1999, s. 651 653. 33 Mäenpää 2007, s. 2 5. 16
laajaksi ja yleiseksi 34. Muita tällaisia subjektiivisen oikeusturvan toteuttamiskeinoja ovat muun muassa erilaiset oikaisu- ja korjausmenettelyt ennen muutoksenhakua. Objektiivinen oikeusturva taas keskittyy julkisen päätöksenteon lainmukaisuuden valvontaan ja lainvastaisten päätösten kumoamiseen tai korjaamiseen. Muun muassa hallintokantelu toteuttaa objektiivista oikeusturvaa. Lisäksi perustuslain 22 :n mukainen velvoite julkiselle vallalle perusoikeuksien toteuttamisen turvaamisesta voidaan liittää objektiiviseen oikeusturvaan. Julkisen vallan on toimittava aktiivisesti oikeusturvan toteuttamiseksi ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytysten turvaamiseksi. Kuitenkaan oikeusturvan jaottelu subjektiiviseen ja objektiiviseen ei ole aina niin selvärajaista, sillä käytännössä subjektiiviseen oikeusturvaan sisältyy aina jossain määrin myös objektiivisen oikeusturvan piirteitä. 35 2.3 Lainkäyttö ja sen oikeussuojafunktio Vallan kolmijako-opin mukaan valtion perustehtäviin kuuluu lainsäädännön ja hallinnon ohella tuomiovallan harjoittaminen eli lainkäyttö. Lainkäytöstä on kyse silloin, kun selvitetään, onko jossakin oikeuselämän tapauksessa noudatettavaksi säänneltyjä oikeussäännöksiä rikottu. 36 Lainkäytön tarkoituksena on siis selvittää, mikä tietyssä yksittäistapauksessa on oikein eli materiaalisen oikeuden mukainen ratkaisu. Yksityis-, rikos- ja hallinto-oikeuteen luettavat lait muodostavat aineellisen eli materiaalisen oikeuden, ja sen normit sääntelevät sitä, miten tietyissä tilanteissa tulee ja saa käyttäytyä. Kun näitä sääntöjä rikotaan, tarvitaan keinoja, joiden avulla asianosaiset voivat päästä oikeuksiinsa ja saada oikeussuojaa. Tällaisista keinoista sääntelevät normit käsittävät muodollisen oikeuden eli prosessioikeuden aineellisen oikeuden vastakohtana. Prosessioikeuden normit määrittävät prosessia eli lainkäyttöä, joka on aineellisen oikeuden toteuttamisväline. Valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta lainkäyttö on valtiollista vallankäyttöä, ja sitä valtaa eli tuomiovaltaa käyttävät 34 Hallberg 1999, s. 660. 35 Mäenpää 2007, s. 5 6. 36 Lager 1994, s. 1. 17
tuomioistuimet soveltamalla lainsäädäntöelinten asettamia säännöksiä yksittäisiin tapauksiin. 37 Prosessi on tuomioistuimissa tapahtuvaa lainsoveltamistoimintaa, josta voidaan käyttää myös termejä oikeudenkäynti ja lainkäyttö. Prosessioikeudellisessa mielessä lainkäyttö on julkisvallan ylläpitämä sanktiomekanismi ja keino ratkaista oikeudellisia konflikteja. 38 Kuitenkin prosessi voidaan ymmärtää laajempanakin käsitteenä, jolloin siihen on varsinaisen oikeudenkäynnin ohella katsottu kuuluvan myös hallintolainkäyttö. Hallintolainkäyttö eroaa yleisestä lainkäytöstä muun muassa toiminnan tarkoituksissa, toimintaa harjoittavien organisaatioiden asemassa ja rakenteessa, toiminnan sääntelyssä sekä oikeussuojakeinoissa, mutta nämä tietyt eroavaisuudet eivät luo estettä luonnehtia hallintotuomioistuimissa tapahtuvaa lainkäyttömenettelyä oikeudenkäynniksi. 39 Lainkäyttö on siis olemassa aineellisen oikeuden toteutumista varten, ja lainkäyttöön osallistuvat lainkäyttöviranomaisten lisäksi myös yksityiset asianosaiset. Asianosaisilla tulee olla mahdollisuus saada selvitettyä, onko jossakin asiassa menetelty normin vastaisesti, ja valtiolla on velvollisuus antaa asianosaiselle tällaista oikeussuojaa lainkäyttöelimiensä toimesta 40. Lainkäytöllä on erilaisia tehtäviä 41 ja näistä tehtävistä ensisijaisena voidaan pitää oikeussuojan antamista. Lainkäytöllä on siis oikeussuojafunktio. 42 Siviiliprosessissa oikeussuojan antaminen tapahtuu yksityisoikeudellisten intressien hyväksi, kun taas rikosprosessissa oikeussuojaa annetaan tapahtuneen rikoksen johdosta 43. Hallintolainkäytössä oikeussuojajärjestelmä toimii julkisen vallan ja yksityisen tahon välisen oikeussuhteen laillisuuden takeena. Hallintolainkäytöllä on myös tietynlainen preventiivinen oikeussuojafunktio, sillä se toimii koko hallinnon lainalaisuuden varmistajana 44. Ihmis- ja perusoikeusajattelun vahvistuminen ja EU-oikeus ovat korostaneet hallintolainkäytössä oikeussuojan antamisen tarvetta. 37 Virolainen 1995, s. 1 3 ja 12 15. 38 Virolainen 1995, s. 14. 39 Laakso Suviranta Tarukannel 2006, s. 449. 40 Lager 1994, s. 1. 41 Ks. lisää lainkäytön eri funktioista Virolainen 1995, s. 80 97 ja hallintoprosessin funktioista Mäenpää 2004, s. 228 235. 42 Ks. Jokela 1996, s. 18; Lager 1994, s. 1 2; Virolainen 1995, s. 80 82. 43 Virolainen 1995, s. 80. 44 Tarukannel Jukarainen 1999, s. 31. 18