Europolin yhteisen valvontaviranomaisen kolmas lausunto Lausunto 14/39 Euroopan unionin neuvoston yleisnäkemyksestä Euroopan unionin lainvalvontayhteistyö- ja koulutusvirastosta (Europol) annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta 1. Johdanto Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto sopi 5. ja 6. kesäkuuta 2014 pidetyssä kokouksessa yleisnäkemyksestä Europol-asetusehdotuksesta. Euroopan parlamentti vahvisti kantansa Europolasetusehdotuksesta ensimmäisessä käsittelyssä 25. helmikuuta 2014. Kun otetaan huomioon ehdotusta koskevat tärkeät muutokset, joilla lisätään uusia tietosuojasäännöksiä, Europolin yhteinen valvontaviranomainen (YVV) haluaa osaltaan osallistua tulevaan keskusteluun antamalla Europol-asetusehdotusta koskevan kolmannen lausunnon 1. Tässä lausunnossa keskitytään kahteen seikkaan, jotka on äskettäin lisätty yleisnäkemykseen, sekä arkaluonteisten tietojen käsittelyä koskevan politiikan muutokseen. 36 artikla, eri tietoluokkiin kuuluvien ja eri ryhmiin kuuluvia rekisteröityjä koskevien henkilötietojen käsittely Ehdotetun asetusluonnoksen 36 artiklaan sisältyy kielto käsitellä arkaluonteisia tietoja ja eri ryhmiin kuuluvia rekisteröityjä, kuten alaikäisiä, koskevia tietoja. Käsittely on sallittu vain, jos se on ehdottoman tarpeellista. Näillä sanamuodoilla ehdotuksessa yhdytään eri tietosuoja-asiakirjoissa 2 esitettyihin huolenaiheisiin, joiden mukaan eri tietoluokkiin kuuluvien tietojen käsittelyä olisi 1 2 Ks. aikaisemmat lausunnot 13/31 10. päivältä kesäkuuta 2013 ja 13/56 9. päivältä lokakuuta 2013. Ks. Euroopan neuvoston yleissopimus (ETS N:o 108) tehty 28. päivänä tammikuuta 1981: arkaluonteisia tietoja ei pidä käsitellä ilman asianmukaisia suojatoimia. Euroopan neuvoston ministerikomitean suositus R (87) 15, periaate 2: käsittely pitäisi kieltää, jollei se ole ehdottoman tarpeellista. Neuvoston puitepäätöksen 2008/977/YOS 6 artikla: käsittely on sallittu vain, jos se on ehdottoman välttämätöntä. 1
rajoitettava. Teksti, sellaisena kuin se hyväksyttiin yleisnäkemyksessä, poikkeaa huomattavasti siitä, mitä on pidettävä hyväksyttävänä tietosuojaperiaatteena: arkaluonteisia tietoja ei pitäisi käsitellä, jollei tähän ole selkeää ja pakottavaa syytä. Tätä periaatetta sovelletaan myös, kun käsitellään tiettyihin henkilöryhmiin liittyviä tietoja 3. Tekstissä todetaan nyt ainoastaan, että käsittely on sallittu tarvittaessa. Säätelemällä käsittelyä tällä tavoin säännöissä ei enää tehdä eroa yleisten henkilötietojen ja arkaluonteisten tietojen käsittelyn välillä. Koska ei ole olemassa perusteita poiketa arkaluonteisten tietojen yleisestä tietosuojanäkemyksestä ja tarpeesta soveltaa tiukempia sääntöjä näiden tietojen ja tiettyihin ryhmiin kuuluvia rekisteröityjä koskevien tietojen käsittelyyn, yhteinen valvontaviranomainen kehottaa säilyttämään 36 artiklan yleisen säännön, jonka mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely on kielletty, paitsi jos se on ehdottoman tarpeellista rikoksen ehkäisemistä tai torjumista varten. Yhteinen valvontaviranomainen totesi myös, että 36 artiklan 2 kohdan ilmaisut paljastavat rodun tai etnisen alkuperän korvataan ilmaisulla rotua tai etnistä. Koska uusi ilmaisu poikkeaa yleensä käytetystä ilmaisusta (paljastavat), tämä saattaa johtaa ei-toivottuun rajoitukseen sen osalta, mitä pidetään arkaluonteisina tietoina. Yhteinen valvontaviranomainen kehottaa säilyttämään yhdenmukaisuuden muiden oikeudellisten asiakirjojen kanssa käyttämällä ilmaisua paljastavat. 39 artikla, Rekisteröidyn tiedonsaantioikeus Yhteinen valvontaviranomainen pani merkille, että monia sen ehdotuksia käytetään 39 artiklan parantamiseksi. Nämä parannukset ovat erittäin tärkeitä: tiedonsaantioikeus on tietosuojaa koskevan perusoikeuden tärkeä kulmakivi. Yhteinen valvontaviranomainen totesi myös, että tekstissä, sellaisena kuin se hyväksyttiin yleisnäkemyksessä, on uutta sisältöä, joka herättää vakavia huolenaiheita. Yhteinen valvontaviranomainen viittaa 39 artiklan 4 kohdan viimeisen lauseen alkuosaan: Europolin on noudatettava tällaista vastustamista. Yhteisen valvontaviranomaisen kommenttien tausta perustuu Europolin tämän oikeuden täytäntöönpanoa koskevaan käytäntöön viimeisen vuosikymmenen aikana. Europolin ensimmäisen oikeusperustan, Europol-yleissopimuksen 4 19 artiklan 4 kohdan viimeisen lauseen mukaan Europol ei saanut tiedonsaantipyynnön jälkeen ilmaista rekisteröidylle, onko häntä koskevia tietoja Europolin tietokannassa, jos yksi tai useampi jäsenvaltio tai Europol on ilmoittanut vastustavansa tietojen luovuttamista. Kun tiedonsaantipyyntö oli esitetty, tämä säännös yhdessä jäsenvaltion sovellettavan kansallisen lain kanssa aiheutti tilanteen, jossa pyyntöihin vastattiin aina 3 4 Ks. Europol-asetusehdotuksen johdanto-osan 34 kappale. EYVL C 316, 27.11.1995, s. 1. 2
19 artiklan 4 kohdassa mainitulla tavalla. Tällaisten Europolin päätösten valituksia koskevissa muutoksenhakukomitean päätöksissä 5 osoitettiin, että samanlaisissa tapauksissa oli suuria eroja kansallisten säädösten ja käytäntöjen välillä. Päätöksissä osoitettiin myös, että useimmissa tapauksissa jäsenvaltiot eivät perustelleet vastustamista tai vastustamista ei perusteltu riittävästi. Europolin ja yhteisen valvontaviranomaisen aloitteesta 30 artiklan nykyinen teksti sisällytettiin Europol-päätökseen. Tärkein muutos oli se, että Europolin on aina tehtävä lopullinen päätös, ja näin ollen se myös vastaa siitä. Jäsenvaltiot voivat vastustaa Europolin päätösehdotusta, mutta Europolin tehtävänä on kuitenkin tehdä tiedonsaantipyyntöä koskeva päätös. Europolin on päätettävä, hyväksyykö se tiedonsaantipyynnön tai, kun se katsoo, että jotakin 30 artiklan 5 kohdassa mainittua poikkeusta sovelletaan, otettava vastuu pyynnön epäämisestä. Asetusehdotuksen 30 artiklan 4 kohdan mukaan Europolin on neuvoteltava asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kanssa, kun se arvioi pyyntöä. Europolin päätös on tehtävä yhteistyössä niiden jäsenvaltioiden kanssa, joita asia suoraan koskee. Jos jäsenvaltio vastustaa Europolin vastausehdotusta, sen on aina ilmoitettava vastustamisen perusteet Europolille. Kun Europol päättää tiedonsaantia koskevasta pyynnöstä, sen on otettava huomioon kyseisen henkilön etu sekä kyseisten jäsenvaltioiden antamat tiedot. Näitä poikkeuksia voidaan soveltaa vain silloin kun ja siinä määrin kuin 6 poliisin tai kolmansien osapuolten edut ovat tärkeämpiä kuin sen henkilön etu, joka käyttää tiedonsaantioikeuttaan. Suhteellisuusperiaatteeseen sisältyy ajatus, jonka mukaan tiedonsaantioikeutta koskeva päätös vaatii tapauskohtaisen arvioinnin. Tiedonsaanti voidaan evätä vain, jos tämä on tarpeen poikkeuksissa mainittuja tarkoituksia varten. Sanasta tarpeen ilmenee, että Europolin on selitettävä, miksi poikkeusta sovelletaan. Pelkästään viittaus yleiseen pelkoon ei riitä osoittamaan poikkeuksen käytön tarvetta. Europolin on osoitettava ja kyettävä selittämään, että tietojen luovuttaminen voi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa suojattua etua. Riskin siitä, että tietojen luovuttaminen heikentää suojattua etua, on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä puhtaasti hypoteettinen. 5 6 Muutoksenhakukomitean päätökset on julkaistu osoitteessa http://europoljsb.consilium.europa.eu/appealscommittee/appeals-committee---decisions.aspx?lang=en Ks. tältä osin yhteisen valvontaviranomaisen asetusehdotusta koskeva toinen lausunto 13/56. Kyseisessä lausunnossa yhteinen valvontaviranomainen kehottaa yhtenäistämään 39 artiklan 5 kohdan nykyisen Europolpäätöksen ja yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä lainvalvonnan alalla esitetyn direktiiviehdotuksen kanssa lisäämällä 39 artiklan 5 kohtaan. evätään siltä osin kuin osittainen tai täydellinen rajoittaminen on tarpeen Julkaistu osoitteessa http://europoljsb.consilium.europa.eu/opinions/others.aspx?lang=en 3
Vaikka Europolin on arvioinnissaan otettava huomioon jäsenvaltioiden vastustamiset, pelkkä jäsenvaltion vastustaminen ei oikeuta 30 artiklan 5 kohdan poikkeusten soveltamista. Europolin käsittelemien tietojen saantia koskeva perusoikeutta ei voida syrjäyttää pelkästään jäsenvaltion vastustuksella tai riittämättömästi perustellulla vastustuksella. Europolin on arvioitava, voidaanko poikkeusta soveltaa, ja arviointia suorittaessaan Europolin on kussakin tapauksessa arvioitava, ovatko jäsenvaltion esittämät syyt sellaiset, että poikkeusta voidaan soveltaa, vai eivätkö ne ole sellaiset. 7 Koska kuka tahansa rekisteröity voi tehdä valituksen Euroopan tietosuojavaltuutetulle ja viime kädessä nostaa kanteen Euroopan unionin tuomioistuimessa 8, Europolin on voitava tehdä oma arviointinsa ilman, että sen täytyy tehdä tietynlaista päätöstä, joka ei ehkä ole 39 artiklan mukainen. Lyhyesti sanottuna yhteinen valvontaviranomainen kehottaa poistamaan 39 artiklan 4 kohdan viimeisen lauseen: Europolin on noudatettava tällaista vastustamista. 47 artikla, Euroopan tietosuojavaltuutetun ja kansallisten tietosuojaviranomaisten yhteistyö. Kuten yhteisen valvontaviranomaisen kahdessa asetusehdotusta koskevassa lausunnossa 9 on jo todettu, kansallisten tietosuojaviranomaisten osallistuminen Europolin tietosuojavalvontaan on erittäin tärkeää, koska suurin osa Europolin keräämistä ja käsittelemistä tiedoista on peräisin jäsenvaltioista ja palautetaan jossain vaiheessa jäsenvaltioihin edelleen käsiteltäväksi kansallisissa tutkimuksissa. On erittäin tärkeää tukeutua laajaan kansalliseen kokemukseen lainvalvontatietojen käsittelyssä. Yhteinen valvontaviranomainen korosti myös toisessa lausunnossaan, että Europolin tietosuojavalvonnan johdonmukaisuus voidaan parhaiten turvata perustamalla riippumaton ja tehokas yhteinen valvontarakenne, johon kukin kansallinen tietosuojaviranomainen ja Euroopan tietosuojavaltuutettu osallistuvat tasapuolisesti. Myös tässä on erittäin tärkeää tukeutua laajaan kansalliseen kokemukseen lainvalvontatietojen käsittelyssä. Itse asiassa Europolin tietojärjestelmien toiminta, tietoja koskevien vastuiden jakaminen Europolin ja jäsenvaltioiden kesken, rekisteröityjen mahdollisuus käyttää tiedonsaantioikeuttaan ja Europolin rooli jäsenvaltioiden palveluntarjoajana edellyttävät kansallisten valvontaviranomaisten läheistä ja suoraa osallistumista. Tämä kaikki edellyttää integroitua ja aktiivista valvontaa, joka on enemmän kuin koordinoitu malli ja jossa otetaan huomioon Europolin ainutlaatuinen tilanne. Tältä osin yhteinen valvontaviranomainen toistaa kahdessa ensimmäisessä lausunnossa esittämänsä huomautukset muista yhteistyömuodoista. 7 8 9 Ks. tältä osin muutoksenhakukomitean 14. maaliskuuta 2012 tekemä päätös N:o 10/02, julkaistu osoitteessa http://europoljsb.consilium.europa.eu/appeals-committee/appeals-committee---decisions.aspx?lang=en Ks. asetusehdotuksen 49 ja 50 artikla. Ks. aikaisemmat lausunnot 13/31 10. päivältä kesäkuuta 2013 ja 13/56 9. päivältä lokakuuta 2013. 4
Neuvoston yleisnäkemyksessä otetaan käyttöön 47 artiklassa Europolin eri valvontaviranomaisten välisiä uusia ja erittäin tärkeitä yhteistyöhön liittyviä näkökohtia. Asetusehdotuksen 47 artiklan 2 kohdan mukaan Euroopan tietosuojavaltuutetun on käytettävä kansallisten valvontaviranomaisten asiantuntemusta ja kokemusta tehtäviensä suorittamisessa. Yhteinen valvontaviranomainen voi vain tukea tätä velvoitetta, koska näin taataan, että lainvalvontatietojen käsittelyyn liittyvää laajaa kansallista kokemusta käytetään Europolin valvonnassa. Yhteinen valvontaviranomainen suhtautuu myönteisesti edistysaskeleeseen, jolla otetaan käyttöön yhteisen valvontarakenteen uusi malli: yhteistyökomitea (cooperation board). Komitean kokoonpano ja sen tehtävät, jotka on määritelty 47 artiklan 6 kohdassa, ovat tärkeitä kaikkien osapuolten tasapuolisen (rakenteellisen ja ei-hierarkkisen) osallistumisen varmistamiseksi, ja näin varmistetaan Europolin valvonnan ja tehokkaan tietosuojavalvonnan johdonmukaisuus. Yhteinen valvontaviranomainen korostaa yhteistyökomitean pätevyyksien ja tehtävien määrittämisen tärkeyttä, koska näin varmistetaan sen jäsenten toimien koordinointi. Yhteistyökomitean keskeinen piirre on se, että se luo riippumattoman rakenteen, jossa kansalliset tietosuojavaltuutetut ja Euroopan tietosuojavaltuutettu edistävät lainvalvonta- ja tietosuojaetujen huolellista tasapainottamista Europolin päivittäisessä työssä. Yhteistyökomitean tehtävien käytännön toteutusta säännellään myöhemmin, kun yhteistyökomitean työjärjestys laaditaan. Yhteinen valvontaviranomainen toteaa myös, että ehdotettu yhteistyökomitea, kun otetaan huomioon vastaavat tarpeet muiden lainvalvontayhteistyörakenteiden valvonnassa, voi toimia mallina tulevaisuudessa. Kuten jo todettiin, tämä malli varmistaa johdonmukaisen ja tehokkaan valvonnan. Viimeinen huomautus koskee yhteistyökomitean kokoonpanoa. Asetusehdotuksen 47 artiklan 4 kohdassa todetaan, että komitea muodostuu kansallisen valvontaviranomaisen edustajasta. Yhteisen valvontaviranomaisen oikeusperustan mukaan yhteinen valvontaviranomainen voi muodostua enintään kahdesta kansallisen valvontaviranomaisen jäsenestä tai edustajasta 10. Näin voidaan varmistaa alueellisten valvontaviranomaisten osallistuminen, kun tällaiset viranomaiset ovat (myös) toimivaltaisia valvomaan lainvalvontatietojen käsittelyä jäsenvaltiossa. Yhteinen valvontaviranomainen ehdottaa, että 47 artiklan 4 kohtaa muutetaan tällä tavoin. 10 Ks. Europol-päätöksen 34 artiklan 1 kohta. 5
Yhteinen valvontaviranomainen toivoo, että tämä lausunto edistää osaltaan Europolasetusehdotuksesta käytävää keskustelua. Yhteinen valvontaviranomainen on luonnollisesti aina valmis antamaan lisää neuvoja ja apua. Brysselissä 2 päivänä lokakuuta 2014 Vanna Palumbo Puheenjohtaja 6