Tutkimussuunnitelman yleisen osan tiivistelmä Muutoksenhakulautakunnat valtiollisen lainkäytön järjestelmässä Tutkimuksessa tarkastellaan oikeussuojan toteutumista sosiaaliturvan muutoksenhaussa. Tyypillisimpänä ja edustavimpana esimerkkinä käytetään sairausvakuutusta koskevien valitusten käsittely (laajassa merkityksessä) sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnassa. Se ei kuitenkaan ole yksittäinen ilmiö, joten sairausvakuutus on liitettävä muutoksenhakulautakuntien toimintaan yleensä ja lautakunnat osaksi lainkäytön järjestelmää. Suomen lainkäyttöjärjestelmää kutsutaan dualistiseksi. Se koostuu yleisistä tuomioistuimista ja hallintotuomioistuimista. Vaikka niiden välinen toimivaltajako on epäselvä, lähtökohtana on, että ensimmäiset käsittelevät yksityisoikeudellisista, jälkimmäiset julkisoikeudellista oikeussuhteista johtuvat riidat. Vastaavasti puhutaan yleisestä lainkäytöstä erotukseksi hallintolainkäytöstä. Luonnehdinta kuitenkin yksinkertaistaa todellisuutta, sillä sosiaaliturvaan (laajassa merkityksessä) liittyvä lainkäyttö muodostaa kolmannen kategorian. Siitä huolehtivat niin sanotut muutoksenhakulautakunnat, joita on tällä hetkellä viisi. Niistä tunnetuin on sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta (tunnetaan lyhenteellä somla). Lautakuntien toimintaa voidaan kutsua sosiaaliturvan lainkäytöksi, asian käsittely lautakunnassa taas sosiaaliturvaprosessiksi. Vakiintunutta nimitystä ei kummallakaan vielä ole. Lautakunnat muodostavat ensimmäisen muutoksenhakuasteen eli ne vertaantuvat yleisessä lainkäytössä hovioikeuksiin ja hallintolainkäytössä hallinto-oikeuksiin. Muutoksenhakulautakuntien asema oikeustieteen systematiikassa on epäselvä. Ne kiistatta harjoittavat tuomitsemista, toisin sanoen ratkaisevat valituksia viranomaispäätöksistä. Lautakunnat ovat näin ollen lainkäyttöelimiä. Ne korostavat tuomioistuin -ominaisuuttaan, mikä on periaatteessa virheellistä. Niitä ei mainita perustuslaissa tuomioistuimina, eikä niitä pidetä valtiosääntöoikeuden oppikirjoissa erityistuomioistuiminakaan. Muutoksenhakulautakunnat eivät, kaikkein vähiten sisäiseltä kulttuuriltaan, täytä kaikkia tuomioistuimen perinteisiä määritelmiä. Toisaalta on pakko myöntää, että ne toimivat kuten todelliset tuomioistuimet ja että niiden toiminta on laajaa. Lautakunnat ratkaisevat vuosittain hyvin suuren määrän asioita (noin 40 000 valitusasiaa). 1
Lisäksi monissa asiaryhmissä (esim. eläkevalituksissa) on kysymys yksityiselle kansalaiselle tärkeästä elämänalueesta. Lautakuntien päätöksillä on myös suuri taloudellinen merkitys niin etuuden hakijoille kuin sosiaaliturvan rahoittajillekin. Sairausvakuutusasiat edustavat runsasta kolmannesta sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan asiamäärästä. Lautakunta ratkaisee vuosittain yli 7 000 sairausvakuutusta koskevaa valitusta. Muutoksenhakulautakuntien toimintaa on arvosteltu erittäin kärkevästi. Arvostelu tulee osaksi järjestelmän sisältä, joten sitä ei voida sivuuttaa asiantuntemattomaksi ja tunnevaltaiseksi. Myös käytettävissä oleva tilastoaineisto tuntuu tukevan esitettyä arvostelua. Käsittelyajat ovat pitkiä ja huomattavasti pitempiä kuin yleisessä lainkäytössä ja hallintolainkäytöstä. Pitkät käsittelyajat ovat erityisen kohtuuttomia, kun muistetaan sosiaaliturva- ja eläkepäätösten merkitys ihmisten toimeentulolle. Valitusten käsittelyn yksikkökustannukset herättävät epäilyksiä lainkäytön laadusta. Lautakuntien päätöksistä tiedotetaan huonosti, joten arvailtavaksi jää, saavatko ne minkäänlaista ennakkopäätösvaikutusta. Myöskään sääntelyn taso ei herätä luottamusta. Lautakuntamenettelyt saavat ohjauksensa hallintolainkäyttölaista, jonka sääntely on yhtäältä minimalistista, toisaalta taas laadittu varsinaisia (hallinto)tuomioistuimia ajatellen. Lautakunnat eivät ole myöskään laatineet itselleen työjärjestystä tai vastaavaa sisäistä menettelysäännöstöä. Ja lopuksi lautakuntajärjestelmästä puuttuu kokonaan ne laatu- ja arviointihankkeet, joilla on muussa lainkäytössä pyritty yhtenäistämään käytäntöjä ja nostamaan toiminnan laatua. Muutoksenhakulautakunnat tutkimuksessa Muutoksenhakulautakunnat ovat olleet erittäin vähän huomion kohteena oikeustieteen tutkimuksessa. Joissakin artikkeleissa on pohdittu yksittäisiä kysymyksiä, esimerkiksi missä määrin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan säätämät oikeussuojan vähimmäistakeet toteutuvat lautakuntamenettelyissä. Joissakin artikkeleissa taas on tyydytty luettelemaan lautakuntakäsittelyn epäkohtia ja kyseenalaistamaan lautakuntien olemassaolo. Sen sijaan monista muista lakisääteisistä lautakunnista kuten kuluttajariitalautakunnista on varsin paljon tutkimusta. Myös sopimusperusteiset eli yksityiset lautakunnat ovat olleet viime vuosina esillä tutkimuksessa. Tutkimuksen katve on helppo selittää. Muutoksenhakulautakunnat ovat tyypillinen väliinputoaja. Se on sivuutettu yleisen prosessioikeuden tutkimuksessa julkisoikeudellisena 2
instituutiona, hallinto-oikeudessa taas tutkimuksen kohteena ovat olleet oikeat hallintotuomioistuimet eli hallinto-oikeudet. Tosin on syytä muistaa, että lautakuntatutkimus kokonaisuudessaan on ollut varsin marginaalinen ilmiö oikeustieteessä. Sitä ei ole pidetty sen enempää tieteellisesti kuin praktisestikaan tärkeänä. Lähtökohdat ovat viime vuosina uudistuneet, kun yleisessä prosessioikeudessa vallalle on päässyt oikeudelliseksi konfliktinhallinnan tutkimukseksi kutsuttu tutkimussuuntaus. Suuntaus on tuonut uusia tutkimuskohteina ja uusia tutkimusmenetelmiä. Tutkimuskohteiksi on kelpuutettu sellaisiakin ilmiöitä, menettelyjä ja instituutioita, joita ei ennen pidetty oikeudellisina tai joiden ei katsottu liittyvän tuomioistuimiin tai oikeudenkäynnin käsitteisiin. Uusia tutkimusalueita ovat olleet esimerkiksi sovittelu tuomioistuimen ulkopuolella sekä muu vaihtoehtoinen riidanratkaisu, johon muun muassa yksityiset lautakunnat ja välimiesmenettely luetaan. Tutkimusmenetelmissä ehkä keskeisin muutos on näkökulman kääntyminen. Kun lainkäyttöä tarkasteltiin ennen tuomarin ja tuomioistuimen näkökulmasta, uusi näkökulma on asianosainen. Kysymme, miten hän pääse oikeuksiinsa, millaiseksi hän kokee asiansa käsittelyn ja niin edelleen. Uusi näkökulma ei välttämättä vaadi asiakastyytyväisyyden mittaamista. Pikemminkin tällaiset tutkimukset ovat osoittaneet, että kansalaiset sekoittavat itselleen edullisen lopputuloksen sekä kokemuksensa menettelystä. Korrelaatio lopputulokseen määrittää näin käsittelyn laatutason. Objektiivisempaa tietoa on sen sijaan saatu niissä kyselyissä, jotka on suunnattu asianosaisten lakimiesavustajiin. Muun muassa hallintolainkäytössä tällainen kysely on paljastanut lukuisia hallintoprosessin heikkouksia, joita ei ole ennen tunnettu. Kuten tästä havaitaan, moderni tutkimus käyttää hyväkseen empiiristä tietoa ja niin sanotun empiirisen oikeustutkimuksen menetelmiä. Se suhtautuu epäillen virallisen aineiston luotettavuuteen ja hakee sen sijaan kvalitatiivista ja kvantitatiivista tietoa tutkimuskohteestaan. Keinona ovat monasti sisäpiiriläisten ja ammattikäyttäjien teemahaastattelut. Ominaista uudelle tutkimukselle on myös monialaisuus: muiden tieteenalojen kuten konfliktiteorian, sosiologian, psykologian, antropologian ja viestinnän tutkimuksen tuloksia käytetään hyväksi sekä tulkintasuositusten reaalisina argumentteina että uusien ehdotusten pohjana. Tutkimus myös suuntautuu tulevaisuus, se on iskusanan mukaan kehityshalukasta. Nykyiset järjestelmät nähdään yhtenä kehitysvaiheena, eivät kehityksen viimeisenä sanana. Sääntelyn suhteellinen nuoruus ei takaa sen toimivuutta, vielä vähemmän sen korkealaatuisuutta. Toisaalta kaikki vanhakaan ei ole automaattisesti 3
huonoa tai arkaistista. Lautakunnat tutkimuskohteena Tutkimuksessa näitä uusia lähestymistapoja on kokeiltu muun muassa välimieslainkäyttöön, yksityisiin lautakuntiin, tuomioistuinsovitteluun, niin sanottuun vapaaseen sovitteluun sekä hallintolainkäyttöön. kaikilla näillä alueilla se on tuottanut uutta, joskin välillä kontroversiaalisesti vastaanotettua uutta tietoa. Oltiin tuloksista mitä mieltä tahansa, mitään syytä ei liene epäillä, etteikö uusi viitekehys ja siitä johdetut uudet menetelmät toimisi myös siinä kontekstissa, minkä sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnat tarjoavat. Myös jokseenkin kaikki oikeudellisen konfliktinhallinnan kysymyksenasettelut sopivat sellaisenaan muutoksenhakulautakuntiin. Voidaan esimerkiksi samaan tapaan kysyä, mikä on lautakuntakäsittelyn perimmäinen tarkoitus. Yksityisessä lautakuntajärjestelmässä on havaittu, että monen lautakunnan tarkoitus tuntuu olevan ei niinkään riidanratkaisu kuin valittajien vakuuttaminen aikaisemman ratkaisun asianmukaisuudesta, ratkaisuaineiston kerääminen seuraavaa lainkäyttöporrasta varten taikka suorastaan lumevaikutelman antaminen. Lumevaikutuksella tarkoitetaan sitä, että valittajalle annetaan, usein tarpeettoman monimutkaisella ja pitkällä käsittelyllä, vaikutelma siitä, että hänen asiansa tutkitaan kunnolla ja että hän saa oikeutta. Asianosaisnäkökulmaa painottava tarkastelu on omiaan paljastamaan tällaiset järjestelmät. Jos lautakuntien tarkoitus on tehokas riidanratkaisu, voidaan kysyä, missä määrin ne saavuttavat tarkoituksensa, toisin sanoen onko lautakuntamenettely toimiva järjestelmä. Jos nykytilan analysointi osoittaa epäkohtia, moderni tutkimus etsii keinoja niiden korjaamiseksi - tällaista tutkimusta kutsutaankin osuvasti etsiväksi toimintatutkimukseksi. Keinot voivat olla organisatoris-rakenteellisia, menettelyä uudistavia, ohjeistusta lisääviä ja/tai kulttuurin muutokseen tähtääviä. Oikeudellisessa konfliktinhallinnassa onkin monasti vaikea pitää erillään tutkimusta ja kehittämistä. Kannattaa huomata, että toimivuuden tutkimus ei tyhjenny varsin hedelmättömään pohdiskeluun siitä, koskeeko ihmisoikeussopimuksen 6 artikla lautakuntia (vastaus on selvästikin: ei). ihmisoikeussopimuksen vähimmäisvaatimukset eivät ole tehokkaan, vielä vähemmän asianosaisen tyytyväisyyden takaavan lainkäytön synonyymi. Tosin monia ihmisoikeussopimukseen palautuvia käytänteitä kannattaa soveltaa, koska niillä saavutetaan myös tehokas, oikeudenmukaisuuden vaikutelman takaava lainkäyttö. Etsiminen päätyy monasti sovitteluelementtien lisäämiseen periaatteessa 4
tuomitsemisparadigmalle rakentuvaan riidanratkaisuun. Sovittelu on tunnetusti tärkeä ellei tärkein keino lisätä niin sanottua asiakastyytyväisyyttä eli positiivisia käyttäjäkokemuksia. Samaan suuntaan vaikuttaa osallistumismahdollisuus, jota lainkäyttöelimen selvitysvelvollisuus ei korvaa. Osallistumisen tunnetuin muoto on läsnäolo suullisessa käsittelyssä. Tosin sitä ei de facto haluta niin usein kuin kuvitellaan, koska se tuo mukanaan sekä kustannuksia että henkistä rasitusta. Useimmat kansalaiset eivät halua esiintyä lainkäyttöelimen edessä. Todellista halukkuutta suulliseen käsittelyyn osallistumiseen vähentää lautakuntien valtakunnallisuus, toisin sanoen keskittyminen pääkaupunkiseudulle. Sama ilmiö on havaittu myös muussa lautakuntatutkimuksessa. Äskettäin esille on nostettu sähköisen riidanratkaisun (on-line dispute resolution, akronymi ODR) tarjoama potentiaali. Se antaa osallistumisen tunteen, laskee kustannuksia sekä nopeuttaa käsittelyn. Ainoaksi väyläksi se ei kelpaa ainakaan sosiaaliturvan muutoksenhaussa, koska se vaatii pitkälle vietyjä teknisiä valmiuksia. LAUTAKUNTATUTKIMUKSEN JA KONFLIKTINHALLINTATUTKIMUKSEN KIRJALLISUUTTA Keinänen, Jyrki : Rakennusalan konfliktinratkaisujen kehittäminen. Helsinki 2009. Koulu, Risto : Eurooppalaistuuko vai kansainvälistyykö prosessioikeuden tutkimus? DL 2012 ss. 482-497. Koulu, Risto : Lainkäyttöä vai hallintolainkäyttöä. Helsinki 2012. Koulu, Risto : Työriitojen sovittelun tutkimus - tieteidenvälisyyttä käytännössä? Oikeus 2010 ss. 28-44. Koulu, Risto : Yksityiset lautakunnat riidanratkaisijoina. Helsinki 2010. Pietiläinen, Anna : Oikeusturva toimeentulotuen muutoksenhaussa. Helsinki 2002. Viitanen, Klaus : Lautakuntamenettely kuluttajariitojen ratkaisukeinona. Helsinki 2003. 5