PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan täydentävän lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 324/2014). Kansanvaltaisuuden toteutuminen Perustuslain 121.1 :n mukaan kunnallinen itsehallinto on asukkaiden itsehallintoa, ja siksi kansanvaltaisuus on perustuslain takaaman kunnallisen itsehallinnon olennainen piirre. Perustuslakivaliokunnan runsas lausuntokäytäntö puolestaan osoittaa, että sisällöllisesti itsehallinnon keskeiset alueet ovat kunnan talous ja kunnan verotusoikeus sen osana. Hallituksen ehdottamassa sote-mallissa päätösvalta keskimäärin lähes puolesta kunnan budjettitaloudesta siirtyisi ylikunnalliselle tasolle pakolliseen sote-alueen kuntayhtymään. Sote-menoista valtaosa rahoitetaan kunnan verotuloilla; valtionosuuden osuus on hallituksen mukaan keskimäärin 26 %. Kuten lisälausuntopyyntöön liitetystä muistiosta ilmenee, yli 180 kunnalla olisi alle prosentin äänivalta päätettäessä lähes puolesta niiden budjettitaloudesta ja merkittävästä osasta niiden verotuloja. Rahoitusperiaatteen toteutumista koskevat laskelmat puolestaan osoittavat, minkälaisia veroprosentin korotuspaineita hallituksen ehdottamasta mallista seuraisi. Ehdotettu sote-malli, jossa kuntien asema supistuu vain rahoitustehtävään, kaventaa siinä määrin erityisesti pienten kuntien taloudellista itsehallintoa, että se ei nähdäkseni toteuta perustuslain 121 :n takaamaan kunnalliseen itsehallintoon sisältyvää kansanvaltaisuuden vaatimusta. On myös syytä todeta, sote-alueiden kuntayhtymillä ei ole vastinetta aikaisemmissa, perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä olleissa pakollisen kunnallisen yhteistyön
2 muodoissa. Tämä koskee sekä kuntayhtymän suuruutta kuntayhtymään kuuluvien kuntien lukumäärää että ylikunnallisen päätöksenteon osuutta kunnan talousarviosta ja kunnan verotulojen käytöstä. Lähin vertailukohta on Kainuun hallintokokeilu. Sekin oli kuitenkin huomattavasti ehdotettuja sote-alueita pienempi; kysymyksessä oli kokeilu; ja kokeiluluonteisuudesta huolimatta perustuslakivaliokunta viittasi kansanvaltaisuutta koskeviin ongelmiin, ja painotti vaaleilla valitun valtuuston merkitystä kansanvaltaisuusvajeen paikkaajana. Lakiehdotuksen vaatimus, jonka mukaan sote-alueen talousarvion ja järjestämispäätöksen hyväksyminen edellyttää, että päätöstä kannattaa kolmasosa jäsenkunnista, lisää tietyssä määrin pienten kuntien painoarvoa. Lisäys niiden pienten kuntien vaikutusmahdollisuuksiin, joiden ääniosuus jää alle prosentin ja joihin kuuluu yli puolet nykyisistä kunnista, on kuitenkin vähäinen. Yksittäisen kuntalaisen kannalta sote-alueen valtuustossa noudatettavan äänestyssäännön merkitys on marginaalinen verrattuna Kainuun mallin takaamaan äänioikeuteen kuntayhtymien ylintä päätösvaltaa käyttäneen valtuuston vaalissa. Tässä suhteessa lakiehdotuksen 30 :n mukaiset osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet eivät merkitse olennaista muutosta. Lakiehdotuksen muuttamismahdollisuudet Lakiehdotuksen keskeiset valtiosääntöoikeudelliset ongelmat seuraavat ensinnäkin rahoitus-, järjestämis- ja tuottamisvastuun erottamisesta ja toiseksi kuntayhtymämallista. Kunnille jää pelkkä rahoitustehtävä, ja järjestämisvastuussa olevista sote-alueista tulee niin suuria, että varsinkin pienten kuntien vaikutusmahdollisuudet niiden kuntayhtymien päätöksenteossa jäävät hyvin vähäisiksi. Hallituksen esityksessä esitellyistä vaihtoehtoisissa malleissa perustuslain 121.4 :n mukainen malli ja valtiollinen malli kunnilta poistuisi myös rahoitustehtävä. Vaihtoehtoisissa malleissa kolmen tason sijaan jäljelle jäisi vain yksi taso, jolle kuuluisi niin rahoitus-, järjestämis- kuin tuottamisvastuukin. Näissä malleissa ei olisi niitä kansanvaltaisuusongelmia, jotka liittyvät päätöksentekoon kunnan taloudesta ja kuntien verotulojen käytöstä. Lisäksi molemmat mallit tunnustaisivat sen lähtökohdan, jonka mukaan sote-tehtävät vaativat kuntaa laajempia hallinnollisia yksikköjä, ja mahdollistaisivat myös integraatiotavoitteen toteuttamisen.
3 Vaihtoehtoiset mallit osoittavat, että nyt ehdotettua mallia ei voida valtiosääntöoikeudellisesti arvioida asettamalla yksioikoisesti vastakkain yhtäältä sosiaaliset perusoikeudet ja yhdenvertaisuus ja toisaalta kunnallinen itsehallinto. Perustuslaki edellyttää, että sosiaalisia perusoikeuksia ja yhdenvertaisuutta toteutetaan siten, että samalla mahdollisimman suuressa määrin kunnioitetaan kunnallista itsehallintoa. On todennäköistä, että perustuslain 121.4 :n mukaisen mallin tai valtiollisen mallin omaksuminen ei ole käytännössä mahdollista eduskunnalle annettua lakiehdotusta muuttamalla vaan edellyttäisi hallinnossa tapahtuvaa valmistelua ja uutta lakiehdotusta. Nykyisen mallin puitteissa kansanvaltaisuutta lisäisi Kainuun hallintokokeilun malli, jossa sote-alueen valtuusto valittaisiin vaaleilla. Kun kunnilla kuitenkin säilyisi rahoitustehtävä, tämä ei kuitenkaan ratkaisisi niitä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, jotka liittyvät päätöksentekoon erityisesti pienten kuntien taloudesta ja kunnallisverotuksesta. Eräänlaisena siirtymävaiheen ratkaisuna, joka ehkä voitaisiin toteuttaa nyt käsiteltävää lakiehdotusta muuttamalla, voisi ajatella kaksitasoista mallia, jossa järjestämis- ja tuottamisvastuun erottamisesta luovuttaisiin ja jossa olisi vain yksi kuntayhtymätaso. Kuntayhtymät vastaisivat kooltaan suurin piirtein nyt kaavailtuja tuottamisvastuussa olevia kuntayhtymiä, jotka puolestaan ilmeisestikin pitkälti noudattaisivat nykyisten erikoissairaanhoidon sairaanhoitopiirien rajoja. Perustuslakivaliokunta on tietyin ehdoin hyväksynyt valtiosääntöoikeudelliselta kannalta sairaanhoitopiirien kuntayhtymien edustaman pakollisen kunnallisen yhteistoiminan. On kuitenkin huomattava, että sote-tehtävien kokonaisuus on laajempi kuin sairaanhoitopiirien nykyinen tehtäväalue ja että yksittäisten kuntien taloudelliseen itsehallintoon vastaavasti kajottaisiin tuntuvammin. Asetelma muistuttaisi Kainuun mallin valtakunnallistamista, ja Kainuun mallin valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa perustuslakivaliokunta puolestaan painotti vaaleilla valittavan valtuuston merkitystä kansanvaltaisuusperiaatteen toteutumisessa. Perustuslainmukaisuutta valvovan perustuslakivaliokunnan on nähdäkseni väistämättä muistutettava mietintövaliokuntaa vaihtoehtoisista malleista kiinnittäessään huomiota ehdotetun mallin ongelmiin kunnallisen itsehallinnon ja kansanvaltaisuusperiaatteen
4 kannalta. Vain näin voidaan estää sosiaalisten perusoikeuksien yhdenvertaisen toteuttamisen ja kunnallisen itsehallinnon yksioikoinen vastakkainasettelu ja osoittaa, että sote-uudistuksen keskeisiin tavoitteisiin riittävän laajojen ja riittävästi resurssoitujen sote-yksiköiden muodostaminen, soten sisäinen integraatio ja viime kädessä sosiaalisten perusoikeuksien yhdenvertainen toteuttaminen on mahdollista päästä hallinnollisilla malleilla, joilla ei ole valtiosääntöoikeudellisesti yhtä merkittäviä seurauksia kunnalliselle itsehallinnolle. Poikkeuslakimahdollisuus Eduskunta on nykyisen perustuslain voimassa ollessa noudattanut kotoperäisten poikkeuslakien välttämisen periaatetta. Tämän valtionsääntöoikeudellisen konvention mukaan pääsääntönä on, että poikkeuslakimenettelyyn turvaudutaan vain silloin kun tämä on välttämätöntä kansainvälisen velvoitteen valtionsisäiseksi voimaan saattamiseksi. Tästä pääsäännöstä on poikettu vain pari kertaa (viimeksi kriisinhallintalakia säädettäessä). Tarkoittamastani valtiosääntöoikeudellisesta konventiosta on mielestäni syytä pitää kiinni myös tulevaisuudessa, jotta perustuslain normatiivinen voima ja kattavuus voidaan taata. Poikkeuslakimenettelyn käyttämiselle puhtaasti kotoperäisissä lainsäädäntöhankkeissa on oltavan poikkeuksellisen vankat perustelut. Nyt esillä olevassa tilanteessa tällaisena perusteluna saattaisi lähinnä olla sen epävarmuustilan päättäminen, joka lamaannuttaa niin sosiaali- ja terveydenhuollon kuin yleisemminkin kunnallishallinnon ja kuntarakenteen kehittämistä. Tämän vastapainona on arvioitava, mikä merkitys on annettava sille, että poikkeuslaki koskisi suomalaisen kansanvallan yhtä peruspilaria, kunnallista demokratiaa ja itsehallintoa. Poikkeuslakimenettelyn käytettävyys ei ole pelkästään poliittisen tarkoituksenmukaisuuden kysymys. Perustuslakivaliokunta joutuisi pohtimaan, paitsi poikkeuslakien välttämisperiaatteen normatiivista voimaa, myös sitä, voitaisiinko kunnalliseen demokratiaan ja itsehallintoon kajoamista pitää sillä tavoin rajattuna poikkeuksena kuin perustuslain 73.1 :ssä edellytetään. Vaatimusta rajatusta poikkeuksesta on tulkittava myös sisällöllisin kriteerein. Niiden täsmentämisessä
5 johtoa voidaan saada perustuslain 94.3 :stä, jonka mukaan kansainvälinen velvoite ei saa vaarantaa valtiosäännön kansanvaltaisia perusteita. Jos poikkeuslakimenettelyn kuitenkin katsottaisiin olevan oikeudellisesti mahdollista ja poliittisesti tarkoituksenmukaista, vaatimus perustuslaista tehtävän poikkeuksen rajatusta luonteesta puoltaisi poikkeuslain määräaikaisuutta. Tarkoituksenmukaisuuden kannalta voi tietysti epäillä sellaisten suurien hallinnollisten järjestelyjen järkevyyttä, jotka rakennettaisiin vain siirtymäajaksi, jonka kuluessa perustuslain vaatimuksia paremmin vastaava malli valmisteltaisiin ja saatettaisiin hallituksen lakiesityksenä eduskunnan hyväksyttäväksi. Porthaniassa 29.1.2015 Kaarlo Tuori